1. Deze paragraaf is van toepassing op besluiten ten aanzien waarvan dit is bepaald:
a. bij wettelijk voorschrift, of
b. bij besluit van de tot het nemen van die besluiten bevoegde bestuursorganen.
2. Deze paragraaf is niet van toepassing op besluiten als bedoeld in artikel 4:21, tweede lid, of ten aanzien waarvan bij of krachtens wettelijk voorschrift een periode is vastgesteld, na afloop waarvan wordt beslist op aanvragen die in die periode zijn ingediend.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2008 ingevoegd bij wet van 29 mei 2008 Stb. 200 (wetsvoorstel 30 980).
Voorontwerp
[Artikel 3.5.3.1]
De in deze paragraaf geregelde procedure wordt gevolgd bij besluiten ten aanzien waarvan dit:
a. bij wettelijk voorschrift is bepaald;
b. bij besluit van de bevoegde bestuursorganen is bepaald, of
c. door de aanvrager schriftelijk wordt verzocht, mits het verzoek betrekking heeft op beschikkingen van bestuursorganen die tot dezelfde rechtspersoon behoren.
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichitng
[30 980, p. 21-23]
Artikel 3:21 (Toepasselijkheid)
Voor het toepassen van de in paragraaf 3.5.3 vervatte regeling over procedurele coördinatie is niet voldoende dat er ingevolge artikel 3:19 in een concreet geval sprake is van besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen verrichten en van besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële aanspraak met het oog op die activiteit. Bovendien is nodig dat op één van de in artikel 3:21, eerste lid, aangegeven wijzen is besloten tot toepassing. Daarmee wordt duidelijk dat paragraaf 3.5.3 in beginsel een facultatief karakter heeft: zij wordt niet dwingend voorgeschreven, maar kan door de wetgever of de betrokken bestuursorganen van toepassing worden verklaard.
De aanhef van artikel 3:21, eerste lid, spreekt over «besluiten». Hieronder vallen derhalve zowel besluiten op aanvraag als ambtshalve te nemen besluiten. Daarbij moet het wel steeds gaan om besluiten als genoemd in artikel 3:19, dus «besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen verrichten of besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële aanspraak met het oog op die activiteit». Anders dan het IPO in zijn advies leek aan te nemen, kan deze paragraaf dus niet worden gebruikt om uitsluitend algemene besluiten tot vaststelling van wettelijk geregelde beleidsplannen te coördineren.
De regeling kan volgens de onderdelen a en b van het eerste lid van toepassing worden verklaard bij wettelijk voorschrift of bij besluit van de bevoegde bestuursorganen. Hiermee wordt, op dezelfde wijze als bij de facultatieve uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 (zie art. 3:10, eerste lid, Awb), zowel aan de (materiële) wetgever als aan de betrokken bestuursorganen de bevoegdheid toegekend om tot toepassing te besluiten.
De eerste mogelijkheid is dat de wetgever paragraaf 3.5.3 van toepassing verklaart (onderdeel a). De wetgever zal daarbij moeten aangeven welk bestuursorgaan als coördinerend bestuursorgaan zal gaan optreden (zie artikel 3:22).
Onderdeel a maakt het als gezegd ook mogelijk dat lagere wetgevers tot toepassing van de coördinatieregeling besluiten, bijvoorbeeld bij provinciale of gemeentelijke verordening. Ook bij afdeling 3.4 komen deze vormen in de praktijk veelvuldig voor. Indien in een gemeente bijvoorbeeld voor een evenement verschillende vergunningen zijn vereist, zou de gemeenteraad in een verordening de regeling voor procedurele coördinatie uit deze paragraaf van toepassing kunnen verklaren. De gemeenteraad kan dit niet alleen doen voor besluiten die volledig vallen binnen het bereik van de gemeentelijke regelgeving, maar in beginsel ook voor besluiten die op gemeentelijk niveau worden genomen, maar die door een hogere wetgever zijn gereguleerd, tenzij die hogere regeling daaraan in de weg staat. Dat laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn als in de hogere regeling reeds is voorzien in een eigen coördinatieregeling die uitputtend is bedoeld.
Indien de wetgever tot toepasselijkheid van procedurele coördinatie heeft besloten, dient de aanvrager zijn medewerking aan deze coördinatie te verlenen door zijn aanvragen voor de diverse besluiten binnen een tijdspanne van zes weken in te dienen (artikel 3:24, eerste lid). Blijft hij daarin, na aanmaning, nalatig, dan kan daarop door de wetgever de sanctie worden gesteld dat de door hem wel ingediende aanvragen niet worden behandeld (artikel 3:24, vierde lid).
De tweede mogelijkheid is dat de bij de besluitvorming betrokken bestuursorganen zelf tot coördinatie besluiten (onderdeel b). Betreft het uitsluitend besluiten van één bestuursorgaan, dan kan dat bestuursorgaan hiertoe zonder meer overgaan. In dat geval is het denkbaar dat zo’n coördinatiebesluit voortvloeit uit een beleidsregel die ertoe strekt dat het bestuursorgaan als vaste gedragslijn hanteert dat op bepaalde door hem te nemen samenhangende besluiten als regel de coördinatieregeling uit de Awb wordt toegepast.
Gaat het daarentegen om besluiten van verschillende bestuursorganen, dan moeten die bestuursorganen, ieder voorzover hun bevoegdheid strekt, hiertoe besluiten. Daartoe zal vanzelfsprekend tevoren moeten worden overlegd, waarbij tevens afgesproken zal moeten worden welk bestuursorgaan als coördinerend bestuursorgaan zal optreden (zie artikel 3:22). Een en ander zal eenvoudig zijn indien het bestuursorganen betreft die van dezelfde organisatie deel uitmaken, zoals de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders. Als gezegd is de regeling echter ook bestemd voor gevallen waarin bestuursorganen die niet tot dezelfde bestuurslaag behoren, tot coördinatie willen overgaan. De formulering van onderdeel b laat de nodige ruimte voor de precieze vormgeving van het door de bevoegde bestuursorganen te nemen coördinatiebesluit. Het coördinatiebesluit kan een in één document vervat, gezamenlijk besluit zijn, ondertekend door alle bevoegde bestuursorganen. Ook is denkbaar dat de coördinatie berust op een bundel gelijkluidende coördinatiebesluiten van elk bestuursorgaan afzonderlijk, waarin elk bestuursorgaan voor de «eigen» besluiten heeft geregeld dat deze onder de coördinatieregeling vallen.
Uitgangspunt van deze regeling, waarbij bestuursorganen kunnen besluiten om tot procedurele coördinatie over te gaan, is dat ook de aanvrager er belang bij heeft dat zijn aanvragen gecoördineerd worden behandeld. Aangenomen mag immers worden dat dit de kwaliteit en snelheid van de besluitvorming bevordert. De regeling strekt echter niet zo ver dat coördinatie in de praktijk ook kan plaatsvinden als de aanvrager weigert daaraan mee te werken. Indien hij nalatig blijft met indiening van de benodigde aanvragen, biedt artikel 3:24, derde lid, aan het coördinerend bestuursorgaan de mogelijkheid om door te gaan met coördinatie op basis van de wel ingediende aanvragen, of een gedeelte daarvan, dan wel geheel van verdere coördinatie af te zien. Slechts indien daarin uitdrukkelijk bij wettelijk voorschrift is voorzien, is er de sanctie van het niet behandelen van aanvragen (artikel 3:24, vierde lid).
Uit de redactie van het eerste lid, aanhef en onder b, kan verder worden afgeleid, dat het bereik van de coördinatie door de betrokken bestuursorganen wordt bepaald in het besluit dat tot coördinatie wordt overgegaan.
Dat betekent dat het ook mogelijk is om desgewenst één of enkele van de voor een bepaalde activiteit benodigde besluiten van de coördinatieregeling uit te zonderen, bijvoorbeeld omdat er geen inhoudelijke samenhang met de andere besluiten bestaat, of omdat snel en eenvoudig op een bepaalde aanvraag kan worden beslist terwijl het betrokken besluit het mogelijk maakt om alvast voorbereidende werkzaamheden te verrichten, in afwachting van de overige besluiten. In het vooroverleg met de aanvrager kunnen hierover afspraken worden gemaakt. Voorts merken wij nog op dat niets zich ertegen verzet dat een belanghebbende op eigen initiatief kan vragen om een coördinatiebesluit op basis van onderdeel b van dit artikel te nemen. Dit vloeit rechtstreeks voort uit het petitierecht in artikel 5 van de Grondwet. Op zo’n verzoek zal binnen een redelijke termijn moeten worden beslist, waarbij de betrokken bestuursorganen overigens ruime beleidsvrijheid hebben. De vraag kan rijzen of aan de aanvrager de mogelijkheid zou moeten worden geboden om (gedeeltelijke) opheffing van een eenmaal in gang gezette coördinatie te verzoeken. Alleen al ter wille van de eenvoud beantwoorden wij deze vraag ontkennend. Dit zou betekenen dat lopende de coördinatieprocedure op een andere procedure zou moeten worden overgestapt, met alle problemen voor bestuursorganen en (derden-)belanghebbenden van dien. Maar afgezien van de complicaties die dit zou opleveren, lijkt een dergelijke voorziening ook niet nodig. Van aanvragers mag worden verwacht dat zij zich tevoren rekenschap geven van de voor- en nadelen van coördinatie. Dit is ook een onderwerp dat bij uitstek geschikt is om in het vooroverleg tussen burger en bestuur te bespreken.
Voorts wordt opgemerkt dat het «coördinatiebesluit» bij toepassing van onderdeel b uitdrukkelijk is uitgezonderd van bezwaar en beroep door opneming van dit besluit in artikel 8:4 Awb. Voor een nadere toelichting wordt kortheidshalve verwezen naar de toelichting op artikel I, onderdeel B).
Zoals in de commentaren op het voorontwerp terecht werd opgemerkt, is procedurele coördinatie niet goed mogelijk wanneer de besluitvorming op andere gronden al aan bepaalde perioden is gebonden, zoals dat bijvoorbeeld het geval is bij subsidieregelingen die met zogenoemde tenders werken. In het tweede lid van artikel 3:21 zijn zij daarom van de coördinatieregeling uitgezonderd. Omdat een coördinatieprocedure zich ook minder goed laat denken bij fiscale besluiten, bevat het tweede lid ook daarvoor een uitzondering.
Verslag
[30 980, p. 8]
De leden van de CDA-fractie vragen of met het coördinatiebesluit op grond van artikel 3:21, eerste lid, onder b. met name wordt gedoeld op een eenmalig besluit, op grond waarvan in de daar bepaalde gevallen coördinatie wordt toegepast (een soort paraplubesluit)? Of wordt met name gedoeld op een coördinatiebesluit, dat telkens bij elke aanvraag opnieuw moet worden genomen. In de memorie van toelichting (p. 23) wordt er van uitgegaan, dat een belanghebbende een coördinatiebesluit kan vragen. Is een weigering een dergelijk besluit te nemen een appellabel besluit? Zo ja, hoe verhoudt dat zich met het voorgestelde artikel 8:4, waarin immers is bepaald dat tegen een besluit om tot coördinatie over te gaan – op aanvraag of ambtshalve – geen rechtsmiddelen openstaan.
Nota naar aanleiding van verslag II
[30 980, p. 9-10]
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie merken wij op, dat in artikel 3:21, eerste lid, onderdeel b met name is gedacht aan een besluit om in een concreet geval de besluitvorming te coördineren. Niets staat er echter aan in de weg, dat twee of meer bestuursorganen een gezamenlijke beleidsregel publiceren, inhoudende dat zij in een bepaald type gevallen steeds voor toepassing van de coördinatieregeling zullen kiezen. De leden van de CDA-fractie constateren terecht, dat een belanghebbende om een coördinatiebesluit kan vragen. Een burger kan immers altijd aan een bestuursorgaan vragen om een bepaalde bevoegdheid te gebruiken. Een weigering om tot coördinatie te besluiten is echter niet appellabel, omdat het voorgestelde nieuwe onderdeel l van artikel 8:4 Awb besluiten omtrent coördinatie uitdrukkelijk van bezwaar en beroep uitzondert.