Artikel 8:12a

1. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de president van de Centrale Raad van Beroep en de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven kunnen in zaken die in hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, een lid van het desbetreffende college verzoeken een conclusie te nemen.

2. Een dergelijk verzoek kan ook worden gericht aan een lid van een van de andere colleges in overeenstemming met de voorzitter onderscheidenlijk de president van dat college.

3. De conclusie wordt schriftelijk genomen, is met redenen omkleed en vermeldt:
a. de naam van degene die haar heeft genomen en
b. de dag waarop zij is genomen.

4. De conclusie wordt uiterlijk zes weken na sluiting van het onderzoek ter zitting ter kennis van het college gebracht en in afschrift aan partijen toegezonden. Aan artikel 8:64 behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven.

5. Partijen kunnen binnen twee weken na verzending van het afschrift van de conclusie hun schriftelijk commentaar daarop aan het college doen toekomen.

6. Artikel 8:79, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.

7. Degene die de conclusie heeft genomen, neemt geen deel aan de beraadslagingen over de zaak.

8. De conclusie bindt het college niet.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij wet van 20 december 2013, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

Na artikel 8:12 wordt een afdeling ingevoegd, luidende:
AFDELING 8.1.2A CONCLUSIE

VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.

Advies RvS

7. Conclusies in de bestuursrechtspraak
Het voorgestelde artikel 8:12a voorziet in de mogelijkheid dat conclusies worden genomen in zaken die in behandeling zijn bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De Raad merkt over deze bepaling het volgende op.
a. Ingevolge het voorgestelde tweede lid kan een conclusie worden genomen door een lid  van een van de desbetreffende colleges. Volgens de toelichting laat het tweede lid de mogelijkheid om een persoon die geen (plaatsvervangend) lid is van het college waaraan wordt geadviseerd, aan te wijzen voor het nemen van een conclusie onverlet. Met het oog op de onafhankelijke positie van degene die de conclusie neemt, is het van belang dat deze op voldoende afstand staat van het college ten behoeve waarvan wordt geconcludeerd. Met de ruime uitleg die de toelichting geeft aan het voorgestelde tweede lid, wordt daaraan in zekere mate tegemoet gekomen. De desbetreffende zaak kan evenwel van dien aard zijn, dat bij de beoordeling daarvan ook de rechtspraak van de beide andere colleges is betrokken, dan wel de rechtspraak van een rechterlijke instantie, niet zijnde een bestuursrechter, mede van belang is. Mede met het oog daarop komt het de Raad wenselijk voor dat het tweede lid in de mogelijkheid voorziet dat voor het nemen van de conclusie een persoon wordt aangewezen die geen lid is van een bestuursrechtelijk college. De Raad adviseert het tweede lid in deze zin aan te vullen.
b. Volgens de toelichting wordt, gelet op het voorlopige en experimentele karakter van de regeling, volstaan met een beperkte personele infrastructuur, zonder noodzaak om een afzonderlijk “parket” in te stellen. Dat de voorgestelde bepaling een tijdelijk karakter heeft, blijkt niet uit de regeling van artikel 8:12a. De Raad adviseert dat te regelen en daarbij ook de overige eisen die aan een experiment worden gesteld, in acht te nemen.
c. Het voorgestelde artikel 8:12, vijfde lid, Awb bepaalt dat de conclusie uiterlijk tien dagen voor zitting aan partijen wordt toegezonden. Deze termijn acht de Raad uit een oogpunt van een behoorlijke procesorde, mede in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), te kort. Hij adviseert te bepalen dat partijen, binnen twee weken nadat de conclusie is genomen, dan wel een afschrift daarvan aan partijen is verzonden, hun schriftelijke commentaar daarop aan het college kunnen doen toekomen.

Nader rapport

7a. De Raad wijst er terecht op dat degene die de conclusie neemt, dit met een voldoende mate van onafhankelijkheid moet kunnen doen. Eveneens is juist, dat soms voor het nemen van een conclusie deskundigheid vereist kan zijn, die vooral bij een ander college aanwezig is. Aan deze eisen kan echter ook worden tegemoet gekomen door daarvoor geschikte personen uitsluitend met het oog op het nemen van conclusies te benoemen tot raadsheer-plaatsvervanger of staatsraad in buitengewone dienst. Dat heeft het voordeel, dat aldus gewaarborgd is dat betrokkene voldoet aan de vereisten voor benoeming in een hoog rechterlijk ambt.
7b. Artikel 8:12a is niet een experiment in de zin van aanwijzing 10b van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Met de term “experiment” is slechts bedoeld om aan te geven dat voorzichtig wordt gestart met de figuur van conclusies, waarbij de mogelijkheid wordt opengehouden dat de regeling in de toekomst wordt aangepast als daarmee voldoende ervaring is opgedaan. De toelichting is op dit punt aangepast, om verwarring over de status van artikel 8:10a te voorkomen.
7c. Het advies is gevolgd.

Voorstel van wet

Artikel 8:12a
1. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de president van de Centrale Raad van Beroep en de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven kunnen in zaken die in hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, een lid van het desbetreffende college verzoeken een conclusie te nemen.
2. Een dergelijk verzoek kan ook worden gericht aan een lid van een van de andere colleges in overeenstemming met de voorzitter onderscheidenlijk de president van dat college.
3. De conclusie wordt schriftelijk genomen, is met redenen omkleed en vermeldt:
a. de naam van degene die haar heeft genomen en
b. de dag waarop zij is genomen.
4 De conclusie wordt uiterlijk zes weken na sluiting van het onderzoek ter zitting ter kennis van het college gebracht en in afschrift aan partijen toegezonden. Aan artikel 8:64 behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven.
5. Partijen kunnen binnen twee weken na verzending van het afschrift van de conclusie hun schriftelijk commentaar daarop aan het college doen toekomen.
6. Artikel 8:79, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
7 Degene die de conclusie heeft genomen, neemt geen deel aan de beraadslagingen over de zaak.
8. De conclusie bindt het college niet.

Memorie van toelichting

6. Conclusies in de bestuursrechtspraak (artikel 8:12a)
In het kader van de behandeling van een cassatieberoep door de HR moet (in burgerlijke en strafzaken) of kan (in belastingzaken) de procureur-generaal of een advocaat-generaal een conclusie nemen. Een conclusie is een onafhankelijk, openbaar en met redenen omkleed advies aan de rechter over een in de zaak te nemen beslissing. Deze vorm van advisering vormt ook een onderdeel van de procedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie en bij een aantal buitenlandse hoogste bestuursrechters (zoals de Franse Conseil d’Etat). Onomstreden is dat conclusies bijdragen aan de inhoudelijke kwaliteit van rechtspraak in het algemeen en rechtsvorming door de rechter in het bijzonder. Een conclusie biedt meer mogelijkheid dan de rechterlijke uitspraak zelf om het te beslechten geschil te plaatsen in het bredere verband van de rechtsontwikkeling. Ook kan een conclusie aandacht besteden aan verschillende mogelijke antwoorden op de voorliggende rechtsvraag, en de daarbij behorende argumenten. Daardoor is de rechter zo breed mogelijk geïnformeerd als hij zijn oordeel moet vellen, en wordt het proces van wikken en (tegen elkaar af-)wegen voor partijen en derden inzichtelijker. Een conclusie kan mede de functie vervullen die in common law landen en bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens wordt vervuld door dissenting en concurring opinions van rechters.
Conclusies kunnen voorts bijdragen aan de rechtseenheid, doordat daarin ook aandacht kan worden besteed aan de jurisprudentie van andere hoogste rechters. Zo is denkbaar dat één van de bestuursrechtelijke colleges in een zaak waarin een rechtsvraag rijst over het opleggen van een bestuurlijke boete, behoefte heeft aan voorlichting over de rechtspraak van de Hoge Raad over een vergelijkbare rechtsvraag in het strafrecht.
Tegen deze achtergrond hebben de ABRS, de CRvB en het CBB ervoor gepleit om ook bij deze drie colleges de mogelijkheid tot het nemen van conclusies in belangrijke zaken te bieden. Wij achten deze suggestie waardevol en hebben daarom in het onderhavige wetsvoorstel een regeling van deze strekking opgenomen.
Het nemen van conclusies is voor de bestuursrechtspraak, buiten het belastingrecht waar het is ingebed in de specifieke context van de cassatieprocedure, een nieuw fenomeen waarmee nog ervaring moet worden opgedaan. Daarom wordt vooralsnog volstaan met een summiere regeling. De mogelijkheid om een conclusie te vragen is beperkt tot zaken die in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer. Voor zaken die enkelvoudig kunnen worden afgedaan, zal aan een conclusie geen behoefte bestaan. Het is echter ook zeker niet de bedoeling van de drie colleges dat in alle zaken die meervoudig worden behandeld, een conclusie zal worden uitgebracht. Voor het vragen van een conclusie zal doorgaans slechts aanleiding zijn als in een zaak een belangrijke rechtsvraag rijst die van belang is voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Dit doet zich maar in een beperkt aantal zaken per jaar voor. Daardoor zal het invoeren van de conclusie ook nauwelijks tot vertraging bij de behandeling van zaken leiden.
De conclusie kan worden genomen door een lid van een van de drie bestuursrechtelijke colleges. Aldus is gewaarborgd dat de conclusie wordt genomen door een persoon die voldoet aan de benoemingsvereisten voor een hoog rechterlijk ambt en over de vereiste deskundigheid op het gebied van de bestuursrechtspraak beschikt.
De gekozen formulering laat de mogelijkheid open, dat een persoon uitsluitend voor het nemen van conclusies in een van de colleges wordt benoemd. Veelal zal het dan gaan om een benoeming tot staatsraad in buitengewone dienst, omdat door het beperkte aantal zaken het nemen van conclusies geen volledige dagtaak zal zijn. Langs deze weg kan ook een samenwerking tot stand worden gebracht tussen de drie betrokken colleges en het parket bij de Hoge Raad. Door een of meer leden van het parket te benoemen tot staatsraad in buitengewone dienst, uitsluitend met het oog op het nemen van conclusies in bestuursrechtelijke zaken, kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan het bewaken van de rechtseenheid, in het bijzonder daar waar er belangrijke raakvlakken zijn tussen rechtsgebieden waarop de Hoge Raad de hoogste rechter is en rechtsgebieden waarop de drie bestuursrechtelijke colleges in hoogste instantie oordelen.

FF (artikel 8:12a)
Eerste lid
De kern van de regeling wordt gevormd door de bevoegdheid om te bepalen dat een conclusie wordt genomen. Deze bevoegdheid komt toe aan de voorzitter, onderscheidenlijk president van het betrokken college. Dit is een waarborg dat slechts in zaken die van voldoende belang zijn voor de rechtseenheid of de rechtontwikkeling een conclusie wordt gevraagd. Voorts waarborgt het enige distantie tussen de persoon die de conclusie neemt en de kamer die op het beroep beslist. Uiteraard kan de voorzitter of president zich bij de uitoefening van deze bevoegdheid laten vervangen op gelijke wijze als bij zijn andere bevoegdheden. Het eerste lid noemt de ABRS, de CRvB en het CBB uitdrukkelijk, om duidelijk te maken dat de gerechtshoven die oordelen over het hoger beroep in belastingzaken, niet de bevoegdheid hebben om een conclusie te vragen. Anders dan de drie genoemde colleges oordelen de gerechtshoven immers niet in hoogste instantie, omdat nog beroep in cassatie openstaat. De bevoegdheid om een conclusie te vragen is beperkt tot zaken die in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer. Het is de bedoeling dat alleen conclusies worden genomen in een beperkt aantal belangrijke zaken. Het oordeel dat een zaak belangrijk genoeg is voor een conclusie, is niet te rijmen met verwijzing van de zaak naar een enkelvoudige kamer. Omdat de conclusie voor het bestuursrecht (met uitzondering van het belastingrecht) een nieuwe figuur is, is ervoor gekozen de conclusie te laten nemen door een lid van het college vraagt, dan wel (zie het tweede lid) van een van de andere betrokken colleges. Er behoeft dus geen aparte organisatie te worden opgezet. Dit sluit niet uit dat personen juist met het oog op het nemen van conclusies in een van de betrokken colleges worden benoemd.

Tweede lid
Elk van de betrokken colleges kan ook een lid van een van de andere betrokken colleges om een conclusie vragen. Uiteraard is daarvoor wel de instemming van de voorzitter, onderscheidenlijk president van dat andere college nodig. Daartoe kan aanleiding zijn, als dat andere college beschikt over bijzondere deskundigheid op het gebied van de rechtsvragen die in de desbetreffende zaken spelen. Ook kan langs deze weg een bijdrage worden geleverd aan de onderlinge afstemming van de jurisprudentie van de drie colleges over kwesties waarmee zij alle drie te maken hebben.

Derde lid
Het derde lid stelt enige vanzelfsprekende eisen aan vorm en inhoud van de conclusie.

Vierde lid
De conclusie wordt genomen na de sluiting van het onderzoek ter zitting. Dit voorkomt, dat de conclusie voorwerp wordt van het debat tussen partijen op de zitting en waarborgt dat degene die de conclusie neemt voldoende is voorgelicht over de standpunten van partijen en de geschilpunten die hen verdeeld houden. Dat is ook het meest praktisch en voorkomt onnodig werk. Het is immers mogelijk, dat in een zaak een rechtsvraag wordt opgeworpen die op zichzelf het vragen van een conclusie zou rechtvaardigen, maar dat na afloop van de zitting blijkt dat deze rechtsvraag niet behoeft te worden beantwoord omdat de voorliggende zaak op een andere grond kan worden afgedaan. Voor het nemen van een conclusie wordt een termijn gesteld van zes weken. Aldus blijft de verlenging van de procedure door het nemen van een conclusie beperkt. De tweede volzin voorkomt dat voor het vragen van een conclusie een uitdrukkelijke beslissing tot schorsing of heropening van het onderzoek ter zitting moet worden genomen.

Vijfde lid
Het vijfde lid bepaalt dat partijen schriftelijk op de conclusie kunnen reageren. Dit is een vereiste dat voortvloeit uit artikel 6 EVRM (EHRM 30 oktober 1991, NJ 1992, 73 m.nt. EAA (Borgers)). De termijn van twee weken is gelijk aan de termijn die ook de Hoge Raad hanteert voor een reactie op een conclusie.

Zesde lid
De conclusie wordt bekendgemaakt op dezelfde wijze als een uitspraak. Derden kunnen op dezelfde wijze als bij een uitspraak afschriften van de conclusie verkrijgen.

Zevende lid
Het spreekt vanzelf, dat degene die de conclusie neemt, niet tevens als rechter over de zaak mag oordelen. Uit artikel 6 EVRM vloeit voorts voort, dat hij niet aanwezig mag zijn bij de beraadslaging in raadkamer over de zaak (EHRM 7 juni 2001, NJ 2001, 592 (Kress)).

Achtste lid
Het achtste lid stelt buiten twijfel dat een conclusie niets minder of meer is dan een aan de bestuursrechter gericht advies.

Verslag

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel de mogelijkheid is opgenomen voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB), om in bepaalde zaken een conclusie te laten nemen door een lid van één van de drie colleges. Hiermee zou de rechtseenheid kunnen worden bevorderd. In het licht van het feit dat de belastingkamer van de Hoge Raad al werkt met conclusies en deze laten zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid, vernemen deze leden graag waarom ervoor is gekozen om een conclusie niet bindend te laten zijn voor het betreffende college.

De leden van de PVV-fractie zijn verheugd dat het wetsvoorstel voorziet in een tweetal maatregelen die mede beogen de rechtszekerheid te bevorderen. Allereerst is de mogelijkheid opgenomen voor de CRvB, het CBb en de AbRvS om in bepaalde, onder meer voor de rechtseenheid belangrijke zaken een conclusie te laten nemen door een lid van een van de drie colleges. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om in een beperkt aantal zaken een zogenaamde «grote kamer» van vijf leden in te stellen. Echter een conclusie is niet bindend, terwijl de ervaring met de belastingkamer van de Hoge Raad, die al werkt met conclusies, laat zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid. De aan het woord zijnde leden vragen zich af of hierdoor het gestelde doel, namelijk het bevorderen van rechtseenheid, voldoende kan worden bereikt.

De leden van de CDA-fractie lezen met interesse het voornemen de mogelijkheid van het nemen van een conclusie in de bestuursrechtspraak te introduceren. De voordelen van een conclusie zijn evident. Het biedt de mogelijkheid het te beslechten geschil in het bredere verband van de rechtsontwikkeling te plaatsen en bevordert de rechtseenheid. Voornoemde leden hebben hierbij wel de vraag in hoeverre de rechtsbescherming van de burger hiermee gediend is. Deze heeft vooral belang bij een snelle, definitieve geschilbeslechting. Dit belang zal hij willen stellen boven het algemene doel van rechtsvorming en rechtseenheid. Kan de regering aangeven wanneer precies een conclusie kan worden genomen? Alleen in hoger beroep? Hoe kan de burger toch verzekerd zijn van een voortvarende beslechting van zijn geschil met de overheid?

Nota naar aanleiding van het verslag

Conclusies in de bestuursrechtspraak
30 De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel de mogelijkheid is opgenomen voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) en de Centrale Raad van Beroep (CRvB), om in bepaalde zaken een conclusie te laten nemen door een lid van één van de drie colleges. Hiermee zou de rechtseenheid kunnen worden bevorderd. In het licht van het feit dat de belastingkamer van de Hoge Raad al werkt met conclusies en deze laten zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid, vernemen deze leden graag waarom ervoor is gekozen om een conclusie niet bindend te laten zijn voor het betreffende college.

Naar hun aard kunnen conclusies niet bindend zijn voor het betreffende college. Dat zou immers betekenen dat de rechterlijke functie van de hoogste rechter wordt overgenomen door de opsteller van de conclusie. Het grote voordeel van een conclusie is dat de rechter beter, en los van de partijen, wordt voorgelicht. Dat laatste is met name van betekenis wanneer de rechtsvorming in het geding is: dat betekent immers dat ook anderen dan de partijen – zoals partijen in volgende procedures – de gevolgen van de uitspraak zullen ondervinden.

31 De leden van de PVV-fractie zijn verheugd dat het wetsvoorstel voorziet in een tweetal maatregelen die mede beogen de rechtszekerheid te bevorderen. Allereerst is de mogelijkheid opgenomen voor de CRvB, het CBb en de ABRS om in bepaalde, onder meer voor de rechtseenheid belangrijke zaken een conclusie te laten nemen door een lid van een van de drie colleges. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om in een beperkt aantal zaken een zogenaamde «grote kamer» van vijf leden in te stellen. Echter een conclusie is niet bindend, terwijl de ervaring met de belastingkamer van de Hoge Raad, die al werkt met conclusies, laat zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid. De aan het woord zijnde leden vragen zich af of hierdoor het gestelde doel, namelijk het bevorderen van rechtseenheid, voldoende kan worden bereikt.

Wij menen dat conclusies in belastingzaken een belangrijke bijdrage leveren aan de rechtsvorming en de rechtseenheid op dat rechtsgebied. In die conclusies wordt ook regelmatig aandacht besteed aan de jurisprudentie van de andere hoogste bestuursrechters.[1] Juist door de nu getroffen voorzieningen van de grote kamer en conclusies bij de andere bestuursrechters zal het eenvoudiger zijn in conclusies bij de belastingkamer en in uitspraken van de belastingkamer rekening te houden met de ontwikkelingen in andere delen van het bestuursrecht.

32 De leden van de CDA-fractie lezen met interesse het voornemen de mogelijkheid van het nemen van een conclusie in de bestuursrechtspraak te introduceren. De voordelen van een conclusie zijn evident. Het biedt de mogelijkheid het te beslechten geschil in het bredere verband van de rechtsontwikkeling te plaatsen en bevordert de rechtseenheid. Voornoemde leden hebben hierbij wel de vraag in hoeverre de rechtsbescherming van de burger hiermee gediend is. Deze heeft vooral belang bij een snelle, definitieve geschilbeslechting. Dit belang zal hij willen stellen boven het algemene doel van rechtsvorming en rechtseenheid. Kan de regering aangeven wanneer precies een conclusie kan worden genomen? Alleen in hoger beroep? Hoe kan de burger toch verzekerd zijn van een voortvarende beslechting van zijn geschil met de overheid?

Een conclusie kan worden gevraagd in zaken waarover de hoogste rechter oordeelt, dus niet alleen in hoger beroep, maar ook als de hoogste rechter in eerste en enige aanleg oordeelt. De bevoegdheid om een conclusie te vragen is beperkt tot zaken die in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer. Voor het vragen van een conclusie zal doorgaans slechts aanleiding zijn als in een zaak een rechtsvraag rijst die van belang is voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Dit doet zich maar in een beperkt aantal zaken per jaar voor. De hoogste rechter zal het belang van snelle afdoening van de concrete zaak afwegen tegen het bredere belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling. 

Amendement nr. 13

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:
I
In deel A (Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten) wordt in artikel I, onderdeel FF, artikel 8:12a als volgt gewijzigd:
1. In het eerste lid wordt de zinsnede «een lid van het desbetreffende college» vervangen door: de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
2. Het tweede en zevende lid vervallen.

Op grond van het wetsvoorstel wordt in de Algemene wet bestuursrecht een nieuw artikel 8:12a opgenomen. In dit artikel wordt voorgesteld om, vergelijkbaar met de conclusie in strafzaken of civiele zaken, eenzelfde vorm van advisering op te nemen in het bestuursrecht. In het nieuwe artikel 8:12a wordt geregeld dat «een lid van het desbetreffende college» deze conclusie op verzoek kan nemen. Dit amendement wijzigt deze bepaling en regelt dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad kan worden verzocht om een dergelijke conclusie te nemen, omdat deze bij uitstek geschikt is om dergelijke conclusies te nemen. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is immers al bekend met het adviseren in cassatiezaken. Bij het parket van de procureur-generaal bij de Hoge Raad zal hiertoe bestuursrechtelijke kennis moeten worden aangetrokken. Deze wijziging dient ter stroomlijning van de uitspraken bij de hoogste rechtsprekende organen.

Verslag wetgevingsoverleg

De heer Bontes (PVV):[…] Ik kom op het bevorderen van de rechtseenheid. Het is positief dat het wetsvoorstel daarvan uitgaat. De vijf hoogste bestuursrechters kunnen de Algemene wet bestuursrecht verschillend interpreteren. Om dat tegen te gaan, zijn er twee maatregelen in het wetsvoorstel opgenomen. De eerste maatregel is dat de conclusie door een lid van de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt getrokken. Een conclusie kun je zien als een belangrijk uitgangspunt. Ze heeft niet de kracht van jurisprudentie, maar ze kan er wel aan bijdragen. Dat is op zichzelf positief. Wij pleiten er vooral voor om dat soort dingen stapsgewijs in te voeren. Dit is zo’n stap.
Ik kom op het amendement van de heer Recourt (32 450, nr. 13), die naast mij zit. Hij zegt: waarom laten we de conclusie niet over aan de pg bij de Hoge Raad? Dat lijkt de PVV-fractie een stap te ver. Ik zal zo meteen ook op de andere amendementen ingaan. Dit lijkt echter een stap te ver en een stap te snel, maar misschien zie ik dingen over het hoofd. Waarom is de minister hier niet op ingegaan in het wetsvoorstel, als het een goed voorstel zou zijn?
[…]
Ik had vraagtekens bij het amendement, maar het is van tafel. De vraag aan de minister om erop in te gaan, komt hierbij dus te vervallen.
[…]
De heer Recourt (PvdA): Voorzitter. Ik begin mijn bijdrage met het wetvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Dit is een volgende stap in de verbetering van het bestuursrecht. Het doel is om steeds meer te komen tot een finale geschillenbeslechting in de verhouding tussen burgers enerzijds en de overheid anderzijds. We hebben eerder de bestuurlijke lus gehad. Ook hierbij zijn weer elementen in dat kader aan de orde, zoals het later inbrengen van nieuwe grieven. Dat maakt het allemaal een stuk efficiënter en beter. Kortom, wij zien graag een slagvaardiger bestuursrecht. Dit wetsvoorstel biedt daartoe een aantal verbeteringen.
Wij hanteren twee uitgangspunten voor het bestuursrecht in het algemeen. Het ene uitgangspunt is rechtseenheid. Het is mij een doorn in het oog dat wij nog steeds vijf hoogste rechters hebben op één rechtsgebied, dat van de Awb. Potentieel zijn er dus vijf verschillende uitleggen van die wet. Gelukkig zijn er voorstellen gedaan in dit kader; ik kom daar later op terug. Het tweede uitgangspunt is een betere integratie van het bestuursrecht in het civiele recht. Deze twee rechtsgebieden zijn te veel van elkaar losgezongen. Natuurlijk heeft het bestuursrecht een heel andere insteek dan het civiele recht. De eigenheid van het bestuur en het gevaar van de rechter die op de stoel van de bestuurder gaat zitten zijn zaken die allemaal bestaan. Je moet daar een apart oog voor hebben. Dat neemt niet weg dat het bestuursrecht in belangrijke mate verankerd moet zijn, en dat voor een deel ook nog is, in het civiele recht. Ik denk bijvoorbeeld aan de uitgangspunten voor schadeberekening; daarop komen we bij de behandeling van een ander wetsvoorstel nog terug. Het idee van de finale geschillenbeslechting is in het civiele recht veel duidelijker, pregnanter en langer aanwezig dan in het bestuursrecht. Dat zijn mijn twee uitgangspunten.
De stroomlijning van het hoger beroep in het bestuursrecht wordt wat mijn fractie betreft beperkt ter hand genomen. De hoogste feitelijke bestuursrechters blijven ieder competent in hogerberoepszaken. Ik heb al gezegd dat dit leidt tot problemen met de rechtseenheid. Nu is gekozen voor de grote kamer en het nemen van de conclusie. De grote kamer wordt alleen ingeschakeld op instigatie van de rechter, niet van de rechtszoekende of het bestuur. De conclusie die genomen kan worden, is niet bindend. Het is een eerste stapje, maar mijn fractie pleit voor een vervolgstap. In zo’n verdere stap kan de vrijblijvendheid eraf gaan. Uiteindelijk moet dan de stap gezet worden – de vorige spreker, de heer Bontes, sprak daar al over – naar een vorm van cassatieberoep bij de bestuurskamer van de Hoge Raad of waar je het ook onder hangt. Dit moet beperkt gelden, alleen voor die gevallen waarvoor de rechtseenheid dit vraagt. Dit lijkt mij een wenkend toekomstperspectief.
In dat kader had ik een amendement ingediend, om een extra stapje te zetten. Ik wilde namelijk de conclusie onderbrengen bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad, maar dat bleek een te snelle stap te zijn. Bovendien wil ik afwachten hoe dit voorstel, waarin ook de procureur-generaal al bij de conclusie is betrokken, uitwerkt. Er is een evaluatie in opgenomen. Laten wij die afwachten. Als het goed bevalt, kunnen wij altijd die volgende stap nog zetten. Daarom trek ik bij dezen mijn amendement in.

De voorzitter: De heer Recourt wenst het amendement op stuk 32 450, nr. 13 in te trekken.
[…]
Mevrouw Smilde (CDA):[…] Voorzitter. Bijna twintig jaar na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht wordt nu eindelijk ook het grootste deel van het procesrecht binnen de Awb gebracht. Ik herinner mij het gemopper van de docenten tijdens mijn rechtenstudie over de wirwar van procesrecht door onduidelijkheid over de nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en hun grote ergernis over het feit dat de wetgever dit liet lopen. Het leverde hun overigens wel prachtige ingewikkelde tentamenvragen op, maar dat terzijde. Het is dan ook met recht een grote stap in het bestuursrecht die wij nu gaan nemen. Het wetsvoorstel is, op enkele uitzonderingen na, ook in de literatuur goed ontvangen. Wij zijn tevreden over de codificatie van het bestuursprocesrecht in de Awb. Daarnaast zijn de mogelijkheid van het instellen van een incidenteel hoger beroep en de introductie van het nemen van een conclusie een verbetering, hoewel wij over dat laatste nog een vraag hebben. De rechtseenheid is zeker gediend met het instellen van een grote kamer. Het nemen van een conclusie kan alleen door de hoogste rechter gebeuren. De voordelen zijn evident, want dit biedt de mogelijkheid om het te beslechten geschil in breder verband van de rechtsontwikkeling te plaatsen. Daar staat tegenover dat het bestuursrecht de rechtsbescherming van de burger dient. In het verslag heeft de commissie gevraagd of de rechtsbescherming met het nemen van de conclusie gediend is, omdat de burger snel duidelijkheid wil hebben. De minister antwoordt dat dit zich in een beperkt aantal gevallen zal voordoen en dat de rechter het belang van een snelle afdoening zal afwegen tegen het bredere belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, maar dat is geen antwoord op de vraag naar de rechtsbescherming van de individuele burger. Welke waarborgen heeft de burger dat er sprake zal zijn van een snelle en vooral definitieve afdoening? Zeker bij hoger beroep is er vaak toch al tijd verstreken. Op basis van welke criteria zal de rechter besluiten tot het nemen van een conclusie? Worden er ook termijnen gehanteerd?
[…]
Minister Opstelten:[…]Mevrouw Smilde vroeg: hoe is de rechtsbescherming van de burger gewaarborgd bij introductie van de mogelijkheid van het nemen van conclusies in het bestuursrecht? De mogelijkheid van conclusies in een bestuursrechtelijke procedure heeft geen enkel gevolg voor de rechtsbescherming van de burger, in negatieve noch positieve zin. Het is een instrument om de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling te bevorderen omdat er in de zaak een belangrijke rechtsvraag aan de orde is. Hiervoor geldt precies hetzelfde als bij het sinds jaar en dag bestaande systeem van conclusies bij de Hoge Raad in belastingzaken, civiele zaken en strafrechtelijke zaken. Overigens voorziet de regeling erin dat partijen schriftelijk aan de rechter hun reactie kunnen geven op de conclusie. Partijen worden er dus niet door overvallen. Het instrument zal beperkt worden gebruikt, hooguit een paar keer per jaar. De rechter zal dan zeker in staat zijn om te waken voor vertraging als gevolg van het nemen van conclusies. Bovendien geldt er een wettelijke termijn voor het nemen van een conclusie, namelijk zes weken.
Mevrouw Smilde stelde ook een vraag over het criterium voor het vragen van een conclusie. Het criterium zal zijn of er in een zaak sprake is van een rechtsvraag die van belang is voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
Ik ben verheugd over het feit dat de heer Recourt zijn amendement op stuk nr. 13 heeft ingetrokken. Zoals hij zelf al zei – althans zo heb ik hem begrepen – is dat nu inderdaad een stap te ver. Ik wijs er overigens op dat het wetsvoorstel niet uitsluit dat leden van het parket van de Hoge Raad conclusies kunnen nemen. Zij kunnen dit doen als zij zijn benoemd als plaatsvervangend lid. Dan komen wij weer op het terrein uit dat ik al eerder heb besproken. […]

Voorlopig verslag I

Verzoek tot conclusie
Artikel 8:12a, lid 1 voorziet in een novum: de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dan wel de President van de Centrale Raad van Beroep en de President van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven kunnen in een zaak die aanhangig is bij de meervoudige dan wel «grote kamer», een lid van het desbetreffende college verzoeken een conclusie te nemen. Artikel 8:13, lid 4 voorziet in de mogelijkheid om hetzelfde te doen indien beroep in eerste aanleg kan worden ingesteld bij een gerechtshof. In tegenstelling tot de procureurs-generaal en advocaten-generaal bij de Hoge Raad staan deze «conclusienemers» niet los van het rechterlijk college dat een oordeel in de zaak moet uitspreken, ook al mogen zij dan niet deelnemen aan de beraadslagingen over de zaak. Komt hierdoor de onafhankelijkheid van de «conclusienemers» niet in het geding, zo vragen de CDA-leden zich af. Gaarne een reactie van de regering.
Ook zijn deze leden van mening dat een dergelijke conclusie slechts de procedure zal vertragen, hetgeen in strijd komt met een van de doelstellingen van dit wetsvoorstel. Dit novum zal eveneens de werkdruk op de genoemde rechterlijke colleges verhogen, temeer daar geen extra financiële tegemoetkomingen worden voorzien om een ondersteunend wetenschappelijk bureau in het leven te roepen, zoals dat wél aanwezig is bij de Hoge Raad. Het voorstel geeft verder ook geen enkel aanknopingspunt welke soort zaken eventueel voor het nemen van een conclusie in aanmerking zou kunnen komen. Zou ook hier de voltooiing van de reorganisatie van de rechterlijke macht niet een veel probater en effectiever middel zijn om werkelijke vereenvoudiging en stroomlijning van de rechtspraak tot stand te brengen? Gaarne een reactie van de regering.
[32 450, B, p. 8]

Conclusie van antwoord I

Verzoek tot conclusie
De leden van de CDA-fractie vragen of de mogelijkheid dat een conclusie wordt genomen door een lid van het desbetreffende college (artikel 8:12a, eerste lid, Awb), niet meebrengt dat de onafhankelijkheid van de «conclusienemer» in het geding komt, ook al mag hij dan niet deelnemen aan de beraadslagingen over de zaak.

Die vrees deelt de regering niet. Leden van de desbetreffende colleges zullen naar mijn oordeel zeer wel in staat zijn om in onafhankelijkheid tot een conclusie te komen. Overigens is de figuur van een «conclusienemer» uit het eigen college ook in het buitenland niet onbekend. Gewezen kan worden op de
figuur van de rapporteur public in procedures bij de Franse Conseil dȃtat.
Hoewel een conclusie slechts een advies aan de rechter is (artikel 8:12a, achtste lid), waarop bovendien door partijen kan worden gereageerd (vijfde lid), kan er bovendien voor worden gekozen om een conclusie te laten nemen door een lid van het college zelf dat niet rechtspreekt in datzelfde college. Dit kan worden bereikt door een persoon uitsluitend voor het nemen van conclusies te benoemen tot raadsheer-plaatsvervanger of staatsraad in buitengewone dienst. Die persoon kan een rechter zijn, maar bijvoorbeeld ook een wetenschapper of een advocaat-generaal. Daarnaast biedt het tweede lid van het voorgestelde artikel 8:12a de mogelijkheid om een conclusie te laten nemen door een lid van een van de twee andere colleges.
De opmerking van deze leden dat een conclusie ook kan worden genomen in zaken die in eerste aanleg aanhangig zijn bij een gerechtshof berust overigens op een misverstand. De mogelijkheid om conclusies te nemen is (net als de mogelijkheid om een zaak te behandelen in een grote kamer) beperkt tot zaken die in behandeling zijn bij de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.[2] Het voorgestelde artikel 8:13, vierde lid, ziet op verwijzing van zaken in eerste aanleg tussen gerechtshoven onderling.[3]

De leden van de CDA-fractie vragen of de voltooiing van de reorganisatie van de rechterlijke macht niet probater en effectiever is voor het totstandbrengen van vereenvoudiging en stroomlijning van de rechtspraak dan introductie van de mogelijkheid om conclusies te nemen.

Ik verwijs naar mijn antwoord op de vraag van de leden van de VVD over institutionele aanpassingen. Net als voor het instrument van de grote kamer geldt ook voor het nemen van conclusies dat het een eenvoudige en goedkope manier is om een bijdrage te leveren aan de rechtseenheid. Het vragen van een conclusie verlengt de procedure, maar dat zou ook gelden voor andere maatregelen om de rechtseenheid te vergroten, zoals het idee om bestuursorganen of lagere rechters de bevoegdheid te geven om rechtsvragen voor te leggen aan de hoogste bestuursrechters of de invoering van beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Bovendien ligt het in de rede dat het instrument maar in een beperkt aantal zaken per jaar zal worden gebruikt. Voor het vragen van een conclusie zal doorgaans immers slechts aanleiding zijn als in een zaak een rechtsvraag rijst die van belang is voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. De rechter zal het belang van snelle afdoening van de concrete zaak afwegen tegen het bredere belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
[32 450, C, p. 14-15]

Handelingen I (nr. 11, item 7)

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Mijn vijfde punt heeft betrekking op het nemen van conclusies. Wij kennen bij de Hoge Raad dit instituut,maar dat is met allerlei waarborgen omkleed. Zo zijn de conclusienemers onafhankelijk van de Hoge Raad en worden zij ondersteund door een uitgebreide wetenschappelijke staf, het wetenschappelijk bureau. De Hoge Raad oordeelt bovendien slechts over het recht en niet meer overde feiten. Deze situatie is gewoon niet een-op-een over te brengen naar de toestand in het bestuursrecht, waar de hoogste instanties over het algemeen wél over de feitenoordelen, en de conclusienemer, blijkens dit voorstel althans, lid is van het rechtsprekende college zelf. De conclusienemer is daar dan dus niet onafhankelijk van en heeft ook geen wetenschappelijk bureau tot zijn of haarbeschikking. De wettelijke invoering is, naar het ons voorkomt, niet goed doordacht, kan niet los worden gezien van een algehele visie op de integratie van de rechterlijke macht en moet op dit moment dus ronduit onwenselijk worden genoemd. Waarom heeft de regering niet inde wet vastgelegd dat de conclusienemer onafhankelijk is van de rechterlijke instantie ten behoeve waarvan hij of zij de conclusie neemt? En hoe moet hij of zij zijn of haarwerk doen zónder de steun van een wetenschappelijk bureau? […]

[…]

De heer Ruers (SP): […]
Een derde voorbeeld dat ons inziens niet getuigt vaneen gelukkige keuze door de regering, betreft het fenomeen van de “conclusie” in de bestuursrechtspraak. Ik verwijs naar artikel 8:12a. De regering heeft voor dit voorstel leentjebuur gespeeld bij de andere vormen van procesrecht, maar daarbij half werk geleverd. De onderbouwing van de noodzaak van een dergelijke “conclusie” hebben wij niet gezien. Bovendien wijkt de regering in het voorstel af van de gangbare praktijk bij de Hoge Raad. Bijvoorbeeld ontbreekt het noodzakelijke wetenschappelijke bureau. Ook is de regering niet bereid gebleken om de nodige structuur in het voorstel aan te brengen en voorde financiële middelen te zorgen. Het lijkt veel op plak- en knipwerk, en dat hoort toch niet als het om een wetsvoorstel gaat.

 


[1] Zie bijvoorbeeld HR 24 december 2010, LJN BO0396, en HR 10 juni 2011, LJN BO5087.
[2] Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 44.

[3] Dit kan zich momenteel alleen voordoen bij de Wet financiering sociale verzekeringen, zie artikel 5 van bijlage 2 bij de Awb (beroep in eerste aanleg bij een gerechtshof), in samenhang met artikel 8:6, eerste lid, Awb (beroep in eerste aanleg bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank).

 

 

 

 

Share This