Afdeling 8.4.2. Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
Memorie van toelichting (voorontwerp)
1. Algemeen
Een juridisch geschil dient binnen een redelijke termijn door een rechter te worden beslecht. Dat bepaalt artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Wanneer een procedure teveel tijd in beslag neemt, kan de langdurige onzekerheid over de uitkomst leiden tot spanning en frustratie voor belanghebbenden. Het is vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat het nationale recht moet voorzien in een voorziening om tegen overschrijdingen van de redelijke termijn op te komen. Het overgrote deel van het bestuursrecht valt onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Dit wetsvoorstel beoogt een wettelijke basis te creëren voor het toekennen van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarmee wordt voorzien in een effectief rechtsmiddel, als bedoeld in artikel 13 EVRM, bij dergelijke overschrijdingen. Het wetsvoorstel ziet, indachtig de rechtspraak van het EHRM, op vergoeding van immateriële schade. Die schade hoeft in de meeste gevallen door de belanghebbende niet te worden aangetoond, maar wordt verondersteld. Wanneer de redelijke termijn is overschreden, en welke bedragen schadevergoeding dan worden toegekend, wordt geforfaiteerd. Op die manier ontstaat een eenvoudige, laagdrempelige procedure. Het wetsvoorstel is deels codificatie van rechtspraak. In juni 2008 hebben de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) jurisprudentie gevormd, op grond waarvan schadevergoeding wordt toegekend. Dit wetsvoorstel ziet alleen op het bestuursrecht. Beoogd wordt om voor het civiele recht tevens een soortgelijke regeling te ontwerpen.
Het wetsvoorstel sluit daarmee aan bij de uitgangspunten die het EHRM hanteert bij de beoordeling van redelijke termijnzaken. Van belang is dat een beroep op artikel 13 EVRM niet alleen slaagt, wanneer daadwerkelijk sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. Het feit dat tegen een vermeende overschrijding geen effective remedy openstaat kan op zichzelf al een schending van artikel 13 EVRM opleveren. Een rechtsmiddel is effectief, als daarmee bespoediging van de procedure kan worden bereikt, of wanneer schadevergoeding voor reeds plaatsgevonden schendingen kan worden geboden. Een procedure waarin een verzoek tot schadevergoeding wordt gedaan dient tenslotte snel te kunnen worden afgewikkeld.
Criteria Europees Hof voor de Rechten van de Mens
In de uitspraak Ricardi Pizzatti tegen Italië van 10 november 2004 (appl. no. 62361/01) heeft het EHRM de criteria uiteengezet die het hanteert bij het bepalen van de vergoeding voor immateriële schade geleden als gevolg van een overschrijding van de redelijke termijn. Een basisbedrag wordt gehanteerd ter hoogte van 1000 tot 1500 euro per jaar dat de procedure geduurd heeft (niet per jaar vertraging). Verhoging en verlaging van dat bedrag is mogelijk. Relevant daarbij zijn bijvoorbeeld het aantal instanties dat betrokken is (geweest) bij de procedure (inclusief de bestuurlijke voorfase), de complexiteit van de zaak, het gedrag van de verzoekende partij en het gedrag van de autoriteiten in kwestie. Het basisbedrag wordt vermeerderd met 2000 euro indien zwaarwegende belangen voor klager op het spel stonden. Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld arbeidsrechtelijke geschillen en geschillen gerelateerd aan klagers gezondheid of leven. Het basisbedrag wordt daarentegen verminderd in overeenstemming met het aantal instanties, het gedrag van de klager (in het bijzonder het aantal maanden of jaren vertraging aan hem te wijten) gerelateerd aan de belangen van de klager (bijvoorbeeld als het gaat om geringe financiële belangen). Ook het aantal belanghebbenden kan een reden zijn voor matiging. Er is geen uitputtende lijst van criteria van het EHRM aan de hand waarvan door de nationale rechter bepaald kan worden welk bedrag geïndiceerd is. Nationale criteria hoeven ook niet exact overeen te komen met die van het EHRM maar moeten in grote lijnen daarmee in overeenstemming zijn.
Tenslotte is van belang dat, op grond van EHRM-jurisprudentie in beginsel de gehele duur van de procedure integraal wordt beoordeeld. Het kan dus voorkomen dat een deel van de procedure weliswaar te lang heeft geduurd, maar dat de redelijke termijn toch niet is overschreden, omdat die overschrijding wordt gecompenseerd door een snelle beslissing in een andere fase van de procedure (zie bijvoorbeeld EHRM 29 juni 2006, Božić tegen Kroatië, appl. no. 22457/02). In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8:96b wordt verder ingegaan op de incorporatie van deze jurisprudentie in het wetsvoorstel. Een effectief rechtsmiddel dient ingevolge artikel 6 EVRM beschikbaar te zijn voor zaken waarin ‘civil rights and obligations’ aan de orde zijn. Het grootste deel van het bestuursrecht valt daar onder; te denken valt bijvoorbeeld aan het verlenen van een vergunning. Daarnaast moet in zaken waarin sprake is van een ‘criminal charge’ een rechtsmiddel beschikbaar zijn. De bestuurlijke boete is daarvan een voorbeeld. In de huidige bestuursrechtelijke jurisprudentie is het ontbreken van een wettelijke regeling vooral problematisch in niet-puniteve zaken (waarin sprake is van ‘civil rights and obligations’). In punitieve zaken (die als een ‘criminal charge’ kunnen worden aangemerkt) kan de rechter immers ter compensatie van een te lange procedure de boete matigen. In niet-punitieve zaken behoort dat uiteraard niet tot de mogelijkheden.
Beoordeling door de bestuursrechter
De bestuursrechter beperkte zich in zaken waarin de redelijke termijn aan de orde was, in eerste instantie tot de constatering dat de procedure te lang had geduurd. Op 4 juni 2008 brak de Afdeling met die jurisprudentielijn (AB 2008, 229). In een zaak, waarin de Afdeling van oordeel was dat het vermoeden bestond dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 EVRM, was overschreden, heropende de Afdeling de zaak. Daartoe paste de Afdeling artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de bepaling inzake schadevergoeding, verdragsconform toe. In het heropende onderzoek werd beoordeeld of artikel 6 EVRM was geschonden en, indien dat het geval was, of schadevergoeding wegens rechterlijke termijnoverschrijding door de rechtbank moest worden toegekend. In die procedure werd de Minister van Justitie, die verantwoordelijk is voor de rechtspleging, door de Afdeling aangemerkt als vertegenwoordiger van de Staat. Na deze uitspraak van de Afdeling volgde spoedig de CRvB (uitspraak van 11 juli 2008, AB 2008, 241) en vervolgens ook het College CBB (uitspraak van 3 maart 2009, LJN BH6281).
Het feit dat de bestuursrechter in de praktijk al schadevergoeding toekent doet aan de wenselijkheid van een wettelijke regeling niet af. Een overweging daarbij is dat de wijze waarop artikel 8:73 Awb wordt toegepast enigszins gewrongen is. De wetgever heeft in dat artikel niet beoogd te regelen dat betaling van schadevergoeding geschiedt door een andere rechtspersoon dan de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt. Voorts kan met een wettelijke regeling worden gewaarborgd dat de wijze waarop verschillende bestuursrechters een verzoek tot schadevergoeding beoordelen niet te ver uiteen loopt. Daartoe wordt voorgesteld om de termijnen en bijbehorende bedragen aan schadevergoeding tot op zekere hoogte te forfaiteren.
Financiële gevolgen
Het onderhavige wetsvoorstel zal naar verwachting geen financiële gevolgen hebben, die niet toch al voortvloeiden uit de beschreven jurisprudentie.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Bereik van de regeling en plaats in de Awb
Beoogd wordt om alle bestuursrechtelijke geschillen onder de reikwijdte van het wetsvoorstel te doen vallen. In alle soorten geschillen kunnen belanghebbenden immers last hebben van procedures die te lang duren. Uitsluiting van rechtsgebieden is dan ook niet opportuun. Twee onderdelen van het bijzonder bestuursrecht, het vreemdelingenrecht en het fiscaal recht, vallen volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) buiten het bereik van artikel 6 EVRM. Dat is echter op zichzelf geen reden om die rechtsgebieden dan uit te sluiten van de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Voor het vreemdelingenrecht is bovendien ook al jurisprudentie gevormd, die in dezelfde richting wijst. Op 3 december 2008 heeft de Afdeling in een vreemdelingrechtelijke zaak, de mogelijkheid van schadevergoeding wegens rechterlijke termijnoverschrijding gecreëerd (LJN BG5910). Ook met het oog daarop ligt uitsluiting van het vreemdelingenrecht in dit wetsvoorstel niet voor de hand.
Gezien het voorgaande wordt voorgesteld een aparte afdeling op te nemen in hoofdstuk 8 van de Awb, dat ziet op het procesrecht. Daartoe wordt Titel 8.4 opgedeeld in twee afdelingen, te weten schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten enerzijds, en wegens termijnoverschrijding anderzijds.
Verzoekschriftprocedure
Bij de voorgestelde procedure geldt als uitgangspunt dat een procedure over schadevergoeding wegens rechterlijke termijnoverschrijding snel moet kunnen worden afgewikkeld. Juist wanneer een betrokkene reeds (te) lang heeft moeten wachten op een rechterlijke beslissing, is van belang dat een beoordeling van het verzoek om schadevergoeding niet ook lang op zich laat wachten. Dat uitgangspunt wordt ook door het EHRM gehanteerd.
Om die snelheid, en ook de laagdrempeligheid te waarborgen heeft de voorgestelde procedure het karakter van een verzoekschriftprocedure. Van een belanghebbende mag worden verwacht dat die een verzoek tot schadevergoeding doet. Ambtshalve toekenning daarvan is dan ook niet mogelijk. Het verzoek kan op ieder moment van de procedure worden gedaan: zowel hangende de beslissing in de hoofdzaak, als nadat het geschil materieel is beslecht. De procedures in de hoofdzaak en over de schadevergoeding zijn twee separate procedures, maar de rechter kan bepalen dat hij het verzoek aanhoudt en daarover tegelijk met de hoofdzaak beslist. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8:96c wordt hierop meer in detail ingegaan.
Beperking tot immateriële schade
Duiding van materiële schade zal doorgaans meer tijd vergen dan de immateriële schade. Immateriële schade kan worden geforfaiteerd, maar materiële schade uiteraard niet. Om te voorkomen dat de beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding zelf weer (te) veel tijd in beslag neemt, wordt voorgesteld materiële schade uit te sluiten van de verzoekschriftprocedure. Dat betekent niet, dat die schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Voor de vergoeding van materiële schade kan betrokkene op de normale wijze een vordering instellen. In sommige gevallen moeten dus twee procedures worden gevolgd om zowel immateriële als materiële schade vergoed te krijgen. 3. Verhouding tot andere wetgeving
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is op 1 oktober 2009 in werking getreden. De functie van die wet en van dit wetsvoorstel zijn verschillend. De Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen heeft als doel dat bestuursorganen beslissen binnen de wettelijke beslistermijn, als bedoeld in artikel 4:13 Awb. De mogelijkheid om een dwangsom op te leggen fungeert daarbij als ‘stok achter de deur’. Van belang is dat een wettelijke beslistermijn niet hetzelfde is als de redelijke termijn. Als sprake is van een overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is niet altijd ook de redelijke termijn overschreden. Zo kan een overschrijding van de wettelijke beslistermijn worden gerechtvaardigd door de specifieke omstandigheden van een bepaalde zaak. Andersom zal gelden dat wanneer een besluit binnen de wettelijke beslistermijn is genomen, de redelijke termijn niet zal zijn overschreden. De wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen en het onderhavige wetsvoorstel hebben een verschillend karakter. Genoemde wet strekt ertoe om besluitvorming binnen de wettelijke beslistermijn te bevorderen, waar het onderhavige wetsvoorstel ziet op het toekennen van een vergoeding van immateriële schade. Dit verschil rechtvaardigt een andere wijze van berekenen. Bij de wettelijke beslistermijn wordt gekeken naar één onderdeel van de procedure, bijvoorbeeld het beroep. Bij de redelijke termijn wordt primair naar de integrale procedure gekeken, en in mindere mate naar onderdelen daarvan. De twee procedures kunnen evenwel goed naast elkaar bestaan. Denkbaar is immers een procedure waarin reeds een dwangsom is verbeurd wegens het uitblijven van een tijdig besluit, en vervolgens een verzoek wordt gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Aangezien de belanghebbende in dat geval al een bedrag heeft ontvangen, ligt het voor de hand dat de bestuursrechter in zo’n geval, na constatering van een overschrijding van de redelijke termijn, de hoogte van de schadevergoeding matigt.
Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
In de wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten wordt, evenals in het onderhavige wetsvoorstel voorzien in een verzoekschriftprocedure ter verkrijging van schadevergoeding. Bij de verzoekschriftprocedure in dit wetsvoorstel is, waar mogelijk, aangesloten bij de procedure zoals die in deze wet is voorgeschreven. De genoemde wet ziet alleen op de bestuurlijke procedure, en een besluit kan ingevolge die wet onrechtmatig zijn,wanneer het niet tijdig is genomen. Wanneer de redelijke termijn is overschreden in de bestuurlijke fase, maar een belanghebbende stelt tegen het besluit geen beroep in bij de rechter, dan kan hij derhalve een verzoekschriftprocedure op grond van die wet volgen.