Derde Tranche Awb

De Algemene wet bestuursrecht als aanbouwwet (Derde tranche) algemeen

[bron: PG Awb III, p. 17-32]

Advies RvS

1. Algemeen

De derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omvat onderwerpen die weinig of niet samenhangen. De Raad van State ziet daarom af van een algemene beschouwing ter inleiding van zijn advies. Opmerkingen van algemene aard waartoe de afzonderlijke onderwerpen aanleiding geven heeft het college ter wille van de duidelijkheid telkens bij de bespreking van die onderwerpen ondergebracht.

Nader rapport

1. Algemeen

De Raad heeft afgezien van een algemene beschouwing ter inleiding van zijn advies. Bij een tweetal afzonderlijke onderwerpen – de subsidie en de handhaving – geeft de Raad wel een aantal beschouwin­gen, die raken aan de doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht. Aan het slot van punt 6.4 van het advies wordt ons gevraagd nader in te gaan op de algemene vraag van de verhouding tussen algemene regels van bestuursrecht en het sectorale bestuursrecht. Wij doen dat hier gaarne.
De Grondwet bepaalt in artikel 107, tweede lid, dat de wet algemene regels van bestuursrecht vaststelt. Anders dan ten aanzien van bijvoorbeeld het burgerlijk recht is daarbij niet beoogd dat het bestuursrecht grotendeels in een wetboek bijeen wordt gebracht: naast het algemeen deel van het bestuursrecht blijft het sectorale bestuursrecht bestaan.
De vraag welke regels voor harmonisatie of uniformering in aanmerking komen, en welke onderdeel moeten blijven van het bijzondere bestuursrecht van een specifiek terrein is niet in algemene zin eenduidig te beantwoorden.
Bijzondere omstandigheden zullen immers een zekere rol spelen. Zo zal het van belang kunnen zijn of een bepaald onderwerp in een aantal sectoren al bevredigend is geregeld, dan wel dat het op veel plaatsen een verouderde regeling kent, en of het onderwerp van belang is voor een beperkt aantal bestuursorganen en burgers, dan wel voor velen. Het feit dat in een belangrijke sector een ingrijpende modernisering van de regeling wordt voorbereid kan ook aanleiding zijn tot een meer algemene vernieuwing te komen. Wel kan een aantal algemene uitgangspunten worden geformuleerd. Daarbij sluiten wij aan bij de beschouwingen in de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 21 221 (eerste tranche Awb), bladzijden 17 en 18[1], en betrekken wij hetgeen inmiddels bij de verdere totstandkoming van de Awb is gebleken. De Algemene wet bestuursrecht kent regels die voor het gehele bestuursrecht van belang zijn en in beginsel zonder uitzondering behoren te gelden. Als voorbeeld werd indertijd genoemd de regel dat een bestuursbevoegd­heid niet voor een ander doel gebruikt mag worden dan waarvoor zij is verleend (artikel 2:3). Daarnaast kent de wet regels die te beschouwen zijn als de beste regelingen voor de normale gevallen, maar waarvan afwijkingen denkbaar zijn en dan ook mogelijk zijn gemaakt, ook bij lagere wetgeving dan de formele wet. Minder ver nog gaat het bieden van facultatieve regels zoals in de afdelingen 3.4 en 3.5 geschiedt. Deze zijn in de Awb nimmer dwingend voorgeschreven, maar kunnen door de bijzondere wetgever in materiële zin of door bestuursorga­nen in door hen te bepalen gevallen verplicht worden gesteld. Van deze laatste kan dus niet worden gezegd dat zij voor het gehele bestuursrecht gelden: de genoemde afdelingen zullen in het belastingrecht, het sociale zekerheidsrecht of het vreemdelingenrecht minder van belang zijn dan in het ruimtelijk bestuursrecht of het milieurecht. De tot nu toe opgedane ervaringen met deze meer gedifferen­tieerde regelstelling in de Awb zijn gunstig te noemen. Was het oorspronkelijk de vraag of in de sectorale wetgeving niet te vaak van de Awb zou worden afgeweken, en of de toepassing van de afdelingen 3.4 en 3.5 wel zou worden voorgeschreven, de aanpassingswetgeving getuigt van het tegendeel. Zo blijkt dat de wetgever veelvuldig bij het voorschrijven van een voorbereidingsprocedure waarbij derden zijn betrokken of in meer algemene zin inspraak wordt gewenst, een van de procedures van de Awb voorschrijft, en niet meer een eigen procedure verkiest. Dit geldt ook voor keuzes die in bijvoorbeeld gemeentelijke verordenin­gen worden gemaakt. Wij menen dan ook dat opname in de Awb in beginsel moet openstaan voor al die regels, die voor verschillende sectoren van het bestuursrecht van belang kunnen zijn. Bij de vraag of daadwerkelijk tot opname moet worden besloten zal het van groot gewicht zijn of de bijzondere kenmerken van de verschillende beleidsgebieden een uniforme regeling verdragen, of dat een toesnijding van de regels op de kenmerken van ieder gebied afzonderlijk duidelijk de voorkeur verdient. Naast de eerder genoemde, meer pragmatische argumenten, spelen daarbij een tweetal meer algemene overwegingen een belangrijke rol. De eerste overweging betreft de grotere bekendheid die opneming van een regeling in de Awb biedt. Die grotere bekendheid heeft invloed op de mate waarin de wet overeenkomstig haar bedoelingen wordt toegepast. Uiteraard behoort het uitgangspunt bij wetgeving te zijn dat iedere wet even goed behoort te worden uitgevoerd. Het is inmiddels echter voldoende duidelijk geworden dat er een grote kloof kan bestaan tussen hetgeen in de wet staat en hetgeen in de praktijk wordt toegepast. Nu het hier niet om een incident gaat, maar om een verschijnsel dat de geloofwaardigheid van wetgeving in zijn wezen kan aantasten, behoort de wetgever alles in het werk te stellen het verschil tussen de wet en de toepassing ervan zo klein mogelijk te houden.
De Awb heeft door haar algemene gelding een groter bereik dan andere wetgeving. Dit betekent niet dat velen haar zullen lezen – het is een illusie te denken dat burgers kennis nemen van de voor hen van belang zijnde bepalingen van een wet – maar wel dat de indirecte verspreiding van kennis over de Awb groter zal zijn dan over andere wetgeving. Het loont immers meer de moeite via commentaren en via opleidingen kennis te verwerven van een algemeen toepasbare regel dan van een die slechts voor een bepaalde sector geldt. Reeds nu is te constateren dat de literatuur over de Awb en de opleidingen die beschikbaar zijn een hoog niveau hebben bereikt. Het is veel gemakkelijker de betekenis van een bepaald artikel van de Awb met behulp van handboeken of voorlichtingsmateriaal te achterhalen dan met bijna iedere bepaling van een sectorwet het geval is. Voor het volgen van de jurisprudentie valt hetzelfde te verwachten: de beschikbaar­heid van veel inzet van commentatoren en voorlichters zal een betere verspreiding van de ontwikkelingen in de jurisprudentie met zich meebrengen dan geldt voor jurisprudentie die op een sectorwet is gebaseerd: de meer algemene betekenis van een uitspraak over de Awb rechtvaardigt een grotere inzet, en een grotere belangstelling. Te verwachten is dat de Awb, zeker wanneer haar duurzaamheid niet minder is dan die van sectorwetten, na enige tijd tot de vaste basiskennis behoort van ieder die op het terrein van het bestuursrecht werkzaam is.
Dit feit brengt met zich mee dat de toepassing van een bepaling van de Awb in het algemeen beter verzekerd zal zijn dan die van een sectorwet. Want het niet-toepassen van een wetsbepaling door een bestuursorgaan en het ontstaan van meningsverschillen tussen bestuur en burger zullen meestal niet voortvloeien uit de wens een duidelijke rechtsregel terzijde te stellen, maar uit onzekerheid over de juiste inhoud ervan.
Meer specifiek betekent dit dat twee benaderingen door de wetgever die in theorie sterk op elkaar lijken, in de praktijk tot een duidelijk uiteenlopend resultaat kunnen leiden. Om een ook door de Raad gebruikt voorbeeld te hanteren: een regeling van de bevoegdheden van toezichthouders kan algemeen in de Awb geschieden, zoals in afdeling 5.1 wordt voorgesteld, of kan buiten de Awb worden gehouden door in iedere sectorwet specifieke bevoegdheden aan een toezichthouder toe te kennen. Aangezien in artikel 5.1.4 wordt bepaald dat de bevoegdheden die in de Awb zijn voorzien in specifieke gevallen kunnen worden beperkt, is denkbaar dat in beide gevallen eenzelfde resultaat wordt bereikt: een zekere differentiatie van bevoegdheden al naar gelang de omstandigheden waaronder een toezichthouder moet werken. Toch zal er naar ons inzicht tussen beide benaderingen, die wetstechnisch eenzelfde bevoegdheidstoekenning inhouden, een aanzienlijk verschil bestaan. De kennis en de beschikbare informatie zal bij specifieke bepalingen sterk achterblijven bij die van de regeling in de Awb. Juist daardoor gaat van regeling in de Awb een sterke garantie uit voor de burger: een onjuiste toepassing behoeft door de grotere bekendheid van de Awb-bepaling minder te worden gevreesd. Zelfs indien juist zou zijn dat een algemene regeling in de Awb tendeert naar het toekennen van standaardbe­voegdheden die niet in alle gevallen nodig zijn hetgeen geenszins zeker is – dan nog kan het feit dat de grenzen van algemeen geregelde bevoegdheden beter worden bewaakt dan van per geval toegekende bevoegdheden met zich meebrengen dat de burger een sterkere bescher­ming wordt geboden tegen te vergaand ingrijpen van de kant van bestuursorganen.
Daar komt nog een tweede overweging bij. Een algemene regeling brengt een grotere systematiek in het recht. Dit heeft voor de toepassing ervan een aanzienlijke betekenis. Dit valt wederom te illustreren met de regeling van het toezicht. Een toezichthouder behoort van zijn bevoegdheden geen verdergaand gebruik te maken dan nodig is voor de uitvoering van zijn concrete taak; verwezen zij naar artikel 5.1.3. Deze algemeen gestelde norm zal in de praktijk, en met name in de jurisprudentie nader inhoud moeten krijgen. Zij eist een afgewogen gebruik van bevoegdheden, zodat een zwaardere bevoegdheid niet voor een lichte vorm van controle gebruikt mag worden. In de huidige wetgeving is de wetgever echter niet systematisch in de toekenning van bevoegdheden: iedere sectorwet kent zijn eigen benadering. Bij een dergelijk verbrokkeld en inconsistent systeem is het nauwelijks mogelijk van de individuele toezichthou­der een consistentie in de afweging te verlangen die de wetgever zelf niet heeft kunnen bereiken. Bij een algemene regeling is een consequente afweging van belangen beter mogelijk. Het argument dat een bepaalde bevoegdheid voor een specifiek geval te zwaar is loopt dan minder kans af te stuiten op het feit dat de wetgever daar in een van de vele sectorwetten anders over heeft geoordeeld. Consistentie in de wetgeving kan door een algemene regeling beter worden bereikt, en systematische wetgeving is de beste garantie voor een evenwichtige en consequente uitvoeringspraktijk.
Tegen de achtergrond van het bovenstaande valt te concluderen dat het enkele feit dat een regeling een algemeen karakter heeft, voordelen heeft. De kans dat zij daadwerkelijk bekend is bij de betrokkenen, en de kans dat zij evenwichtig wordt toegepast nemen toe. Wij hechten er aan op deze aspecten te wijzen omdat zij een rol spelen bij ons standpunt ten aanzien van de door de Raad opgeworpen vraag of het gewenst is de regeling van de subsidies op een nog geleidelijker manier in te voeren dan op grond van dit wetsvoorstel de bedoeling is, en zij ook van belang zijn voor onze waardering van de regeling van het toezicht op de naleving.

Memorie van toelichting

De Algemene wet bestuursrecht als aanbouwwet

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot vaststel­ling van het eerste deel van de Algemene wet bestuurs­recht (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3)[2] is uiteengezet dat de grondwette­lijke opdracht tot het stellen van algemene regels van be­stuursrecht (vgl. artikel 107, tweede lid, Grondwet) niet in één keer zal worden uitge­voerd. Doordat gekozen is voor een systeem van aanbouwwet­geving zullen de onderdelen van de nieuwe wet in verschillen­de gedeel­ten («tranches») tot stand worden gebracht. De eerste en de tweede tranche zijn op 1 januari 1994 in werking getreden (Stb. 1994, 1). Daarnaast is inmiddels bij de Staten-Generaal aanhangig een wetsvoor­stel strekkende tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over het gebruik van de Nederlandse en de Friese taal in het bestuurlijk verkeer (Kamerstuk­ken II 1993/94, 23 543, nrs. 1-3).

Inhoud van de derde tranche

Dit wetsvoorstel bevat de derde tranche van de Algemene wet bestuurs­recht. Het omvat een zestal nieuwe onderwerpen, grotendeels in overeen­stemming met de aankondiging in het tweede voortgangs­rapport van de Commis­sie wetgeving algemene regels van bestuursrecht. Deze onderwerpen zijn:
– mandaat en delegatie;
– toezicht op bestuursorganen (goedkeuring, vernietiging en schorsing van besluiten);
– subsidies;
– beleidsregels;
– toezicht op de naleving;
– bestuursdwang en dwangsom.
Met de thans voorgestelde titel over subsidies wordt tevens uitvoering gegeven aan toezegging van het kabinet, gedaan bij de Tussenbalans 1991, om een algemene wettelijke regeling voor subsidieverstrekking tot stand te brengen en op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1990/91, 21 998, nr. 2, bijlage 3, blz. 22, alsmede Kamerstukken II 1990/91, 22 150, nrs. 1-2, blz. 12-13 en Kamerstukken II 1991/92, 22 150, nr. 5). Daarmee levert dit wetsvoorstel tevens een bijdrage aan het geïntegreerd subsidiebeleid van de rijksoverheid.
Naast deze zes nieuwe onderwerpen worden op twee punten wijzigingen van het eerste gedeelte van de Algemene wet bestuursrecht voorge­steld die niet rechtstreeks samenhangen met de nieuwe onderwerpen. Zij houden daar echter toch verband mee, omdat bij de voorbereiding van de zes genoemde onderwer­pen bleek dat wijzigingen die in bepaalde artikelen van de eerste tranche voor die onderwerpen gewenst waren, beter een algemeen karakter konden krijgen. Veruit de belang­rijkste van deze twee wijzigingen betreft de bepalingen inzake motive­ring. Deze bepalingen gelden thans alleen voor beschikkingen en zijn daarom opgenomen in hoofd­stuk 4. Gebleken is dat zij voor besluiten in het algemeen behoren te gelden en daarom naar hoofdstuk 3 moeten worden overgebracht.
De tweede wijziging betreft een tweetal kleinere aanvullingen van afdeling 3.6 (bekendma­king), waarvan de wenselijkheid bij de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel is gebleken.
Bij de keuze van de zes nieuwe onderwerpen hebben soortgelijke overwegingen een rol ge­speeld als bij de keuze van onderwerpen in de voorgaande tran­ches: de behoefte aan harmonisatie en codificatie van het onder­werp, het praktische belang van een uniforme regeling en de vraag of de stand van de wetgeving, jurisprudentie en doctrine een goed uitzicht op een bevredi­gende regeling biedt. Met de keuze voor de beide eerstgenoemde onderwerpen wordt bovendien uitwerking gegeven aan het voorne­men – uitge­sproken in de memorie van toelichting bij de eerste tranche (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 20)[3] – ook bepalingen op te nemen over de verhouding tussen be­stuursorganen onderling.
Voor elk van deze onderwerpen wordt een en ander kort toege­licht.

mandaat en delegatie

Mandaat en delegatie zijn rechtsfiguren die veelvuldig worden gebruikt. Beide onderwerpen hebben tot een aanzienlijke hoeveelheid jurisprudentie geleid, waarbij met name de man­daatsfiguur aan de orde is geweest. Zij komt ook zo veelvuldig voor, dat onzekerheid over de rechtsge­volgen ervan in een modern bestuursrecht niet meer te aanvaar­den is.
Weliswaar zijn door de jurisprudentie en de doctrine een aantal vraagpunten opgelost, maar bij andere blijft verschil van inzicht overheer­sen. In deze omstandigheden is een rege­ling in de Algemene wet bestuurs­recht aangewe­zen.
Zowel bij mandaat als bij delegatie van bevoegdheid is het uitgangs­punt dat er reeds een bevoegdheid bestaat bij degene die tot mandaat of delegatie besluit. Toedeling (attributie) van bevoegdheid gaat dus aan mandaat of delegatie vooraf. Deze toedeling pleegt door de bijzondere wetgever te geschieden. In een later stadium kan worden bezien of algemene aspecten van attributie voor een regeling in de Awb in aanmerking komen, zoals de gevolgen van attributie aan een ambtenaar die aan een bestuursor­gaan (minister) ondergeschikt is.

toezicht op bestuursorganen

Het is vooral de centrale overheid die op vele andere bestuursor­ganen toezicht uitoefent doordat besluiten aan een goedkeuringsrecht onderworpen zijn of vatbaar zijn voor schor­sing en vernietiging. Het meest bekend zijn in dit opzicht de regeling in de Gemeentewet en de Provinciewet, maar tal van andere wetten kennen deze toezichtsinstru­menten ten aanzien van bijvoorbeeld waterschappen, ziekenfond­sen en vele andere organen.
De bepalingen in de bijzondere wetgeving hebben vaak een beperkt karakter en zijn soms verouderd. Teneinde de doorzich­tigheid van het be­stuurssysteem te vergroten is het gewenst dat de genoemde toezichts­in­strumenten duide­lijk en uniform worden geregeld.

subsidies

De behoefte aan een algemene wettelijke regeling van de subsidie is in de afgelopen jaren gebleken. Hoewel bestuursor­ganen subsidies tot grote bedragen verstrekken, berusten vele daarvan niet op enige grondslag in de wet. Bij verschillende gelegenheden is de onwenselijk­heid van deze situatie uitdruk­kelijk geconstateerd, zoals in verband met de parlementaire enquête bouwsubsidies (Kamerstukken II 1988/­89, 19 623, nrs. 30 en 42) en bij de behande­ling van het rapport «Orde in de regelgeving» van de Commissie Wetge­vings­vraagstukken (Zie Kamerstukken II 1985/86, 20 038, nr. 2).
Inmiddels heeft de regering toegezegd met een algemene regeling van de subsidies in de Algemene wet bestuursrecht te komen (Kamerstukken II 1990/91, 21 998, nr. 2, bijlage 3, blz. 22; Kamerstukken II 1990/91, 22 150, nrs. 1-2, blz. 12-13, Kamerstukken II 1991/92, 22 150, nr. 5). Uit het ge­zichtspunt van harmoni­satie heeft dit grote voordelen boven het ontwerpen van wetgeving per beleidsterrein, omdat de laatste benadering tot nodeloos uiteenlopende regelingen zou leiden. Bovendien is inmiddels wegens het veelvuldig ontbreken van een wettelijke regeling bij subsidies een aanzien­lijke jurisprudentie op dit terrein tot stand gekomen. Onder deze omstan­dig­heden is een algemene regeling van het onderwerp vanuit wetgevingsoog­punt gewenst en ook te realiseren, gezien de stand van het huidige recht over het onderwerp.

beleidsregels

Beleidsregels zijn in de laatste twee decennia in het bestuurs­recht van enorme betekenis geworden. Het is hier de jurisprudentie die de ware betekenis van deze rechtsfiguur tot nu toe bepaalt. In de indeling van de Algemene wet bestuursrecht, zoals die in de toelichting bij de eerste tranche werd gepresenteerd, was echter reeds voorzien in een titel over be­leidsregels. De wenselijkheid daarvan vloeit voort uit het feit dat het onder­werp van te groot belang is om in de wetgeving geheel ongere­geld te blijven, terwijl er bovendien een aantal kernpunten is, ten aanzien waarvan de wetgever een positie moet kiezen.

toezicht op de naleving

In het systeem van de Algemene wet bestuursrecht is vanaf de aanvang een hoofd­stuk gereserveerd voor de handhaving van het bestuursrecht door bestuursor­ganen. Dit onderwerp vormt een belangrijk sluitstuk van bijna alle wetgeving.
Het onderwerp heeft de afgelopen jaren zeker aan belang gewonnen. Het inzicht dat goede wetgeving alleen niet voldoen­de is voor het bereiken van een bepaalde doelstelling, maar dat een goede handhaving een noodzakelijke voorwaarde voor succes is, heeft geleid tot een grotere aandacht van wetgever en bestuur.
In de sfeer van de handhaving speelt ook het toezicht dat be­stuursor­ganen moeten houden op de naleving van wetgeving. Tal van wetten kennen met dit doel bevoegdheden tot controle of inspectie toe aan ambtenaren die met het toezicht op een bepaald terrein zijn belast. Teneinde nodeloze ver­schillen te vermijden, en ook om onduide­lijkheid in de rechtspositie van de burger te voorkomen – deze is zich van de omvang van de be­voegdheden van de vele toezichthouden­de ambtenaren meestal niet bewust – wordt al geruime tijd naar een algemene wet op dit terrein gestreefd, mogelijk te combineren met de regeling van de opsporing.
Het verdient echter de voorkeur niet naast de Algemene wet bestuurs­recht nog nieuwe algemene wetten op het terrein van het bestuursrecht te ontwer­pen. De met de Algemene wet bestuursrecht beoogde doelstelling van het systema­tiseren en daardoor vereen­voudigen van het bestuursrecht – indertijd als tweede doelstel­ling genoemd – kan alleen bereikt worden indien de onderwerpen die zich voor een algemene rege­ling lenen, ook inderdaad in de Algemene wet bestuursrecht worden opgenomen: alleen dan dwingt het wette­lijke kader tot eenheid van benadering en tot een goede systematiek.

bestuursdwang en dwangsom

Bestuursdwang is vanouds een belangrijk bestuurlijk handhavingsinstrument. De bestuurlijke dwangsom, als alternatief voor bestuursdwang, is al enige tijd sterk in opkomst. De sterk toegenomen aandacht voor handhaving heeft hier mede geleid tot vernieu­wingen in de wetgeving met betrekking tot deze beide instrumenten. Zo is de rege­ling van de bestuurs­dwang in de nieuwe Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet herzien, en wordt in vele andere wetten een regeling van dit onderwerp opgenomen. Ook de door het bestuur op te leggen last onder dwangsom heeft in verschil­lende wetten zijn intrede gedaan.
Harmonisatie is hier van belang en ook zonder grote moeite te bereiken omdat de verschillen tussen de thans be­staande wetten niet van principiële betekenis zijn.

De indeling van de Algemene wet bestuursrecht

Als gevolg van de keuze voor een aanbouwwet is bij de eerste tranche reeds een indeling van de Algemene wet bestuursrecht gemaakt die rekening houdt met het feit dat nieuwe onderwerpen in de wet zouden worden inge­voegd. De onderwerpen die onderdeel uitmaken van dit ontwerp passen in het algemeen goed in die indeling.
Zo behoren de regeling van de subsidies en die van de beleidsre­gels in hoofdstuk 4 te worden opgenomen aangezien dat hoofdstuk bedoeld is voor regels die betrekking hebben op een bepaald type besluit. De titel over subsidies, die als een regeling van een bepaald soort beschikking is opgezet, kan het beste direct na de titel over beschik­kingen worden geplaatst. Weliswaar was deze titel (titel 4.2) oorspron­kelijk gereser­veerd voor bestuursovereenkomsten, maar dat onderwerp kan te zijner tijd zonder enig systematisch bezwaar elders in hoofd­stuk 4 een plaats vinden. Beleids­regels vormen overeenkomstig de oorspronke­lijke opzet titel 4.4.
Voor de handhaving was hoofdstuk 5 gereserveerd. Daarin passen de nu voorgestelde afdelingen over bestuursdwang, over de dwangsom en over het toezicht van bestuurs­organen. Aange­zien het toezicht vooraf pleegt te gaan aan het toepassen van sancties, wordt die afdeling als eerste in het hoofdstuk geplaatst, gevolgd door respectievelijk de afdelingen over bestuursdwang en over dwangsom.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft voorgesteld de bepalingen over mandaat en delegatie en toezicht op bestuursorganen op te nemen in een nieuw hoofdstuk 1A met het opschrift «Bepalingen over bestuursorganen». In het wetsvoorstel zoals dit aan de Raad van State is voorgelegd, waren deze bepalingen ondergebracht in hoofdstuk 1, om hoofd­stukken met a-nummers te vermijden. Bij nader inzien kan deze doelstelling beter worden gerealiseerd door de bewuste bepalingen wel in een afzonder­lijk hoofdstuk onder te brengen, maar dit hoofdstuk na de bestaande hoofdstukken te plaatsen. Aldus worden de bepalingen die primair de verhoudingen binnen het openbaar bestuur betreffen, geplaatst na de bepalingen die vooral gaan over de verhouding tussen bestuur en burger en de bescherming van de burger tegen het bestuur.
Wij hebben er voor gekozen het nieuwe hoofdstuk «Bepalingen over bestuurs­organen» het nummer 10 te geven – onder vernummering van het bestaande hoofdstuk 9 (slotbepalingen) tot hoofdstuk 11 – , opdat in een nieuw hoofdstuk 9 te zijner tijd een regeling inzake klachtprocedures in het openbaar bestuur kan worden ondergebracht. Zo een regeling kan uit systema­tisch oogpunt het beste onmiddellijk na hoofdstuk 8 worden geplaatst, omdat zij evenals de hoofdstukken 6 tot en met 8 de bescherming van de burger tegen het bestuur betreft.

Gevolgen voor bestaande wetgeving

De aanpassing van de bestaande wetgeving aan de nu voor­gestelde regelingen zal eenvoudiger kunnen zijn dan bij de eerste en de tweede tranche het geval was. Hoewel van belang, dragen de onderwerpen in de wetgeving een wat meer geïsoleerd karakter. De aanpassingsarbeid is daardoor eenvoudiger, en zal veelal ook tot het eenvoudig schrappen van bestaande artikelen beperkt kunnen blijven.
Het bovenstaande geldt vooral voor de onderwerpen be­stuursdwang, dwangsom, toezicht op de naleving en goedkeuring, schorsing en vernieti­ging. Aange­zien wettelijke bepalingen over mandaat en delegatie beperkt in aantal zijn, zal de aanpassingsoperatie bij dit onderwerp beperkt kunnen zijn. Dit geldt in nog sterkere mate voor het onderwerp beleids­regels: bepalingen daarover komen in de wetgeving zo goed als niet voor.
Voor subsidies ligt dit anders. Voor een deel zijn subsi­dies reeds in de wetgeving geregeld. Die wetgeving moet aan de nieuwe titel over dit onderwerp worden aangepast. Voor een deel berusten subsidies niet op een wettelijke grondslag. Dit betekent echter niet dat er ten aanzien van die subsidies niets behoeft te gebeuren. Het in dit ontwerp voorgestelde beginsel dat subsidieverlening op een wettelijke grondslag moet berusten zal immers moeten leiden tot de vraag of de niet wettelijk geregelde subsidies moeten worden afgeschaft, en – zo dit niet gewenst is – tot het ontwerpen van wetgeving die dan wel als grondslag voor subsidieverle­ning kan dienen. Te verwachten valt derhalve dat dit onderwerp tot meer inspan­nin­gen op het punt van wetgeving aanleiding zal geven dan de eerder genoemde.

Dereguleringsaspecten

Uit hetgeen hierboven is gezegd vloeit voort dat de onderwerpen bestuurs­dwang, dwangsom, toezicht op de naleving en goedkeuring, schorsing en vernietiging zullen leiden tot het schrappen van bepalingen in bijzondere wetten. Dit leidt tot een uit dereguleringsoogpunt aantrek­kelijke verminde­ring en vereenvoudi­ging van regelgeving. De regeling zal voor be­stuursorganen ook gemakkelijker te hanteren zijn, terwijl er overigens op het punt van bestuurslasten geen specifieke effecten te verwachten zijn. De Algemene wet bestuursrecht sluit immers nauw aan bij het geldende recht.
De regeling van het mandaat en de delegatie is in hoofd­zaak een codifica­tie, en brengt voor het overige eerder ver­duidelijking dan verande­ring in hetgeen thans geldt. Effecten op het punt van specifieke bestuurs­lasten zijn niet te ver­wachten.
Voor de beleidsregels geldt grotendeels hetzelfde. Bestuursorganen stellen thans reeds veelvuldig beleidsregels vast, zowel terwille van de rechtsze­ker­heid van burgers als om kansloze aanvragen van burgers af te schrikken. Artikel 4.4.3 moedigt aan om dat nog vaker te doen, door te bepalen dat een bestuursorgaan na het vaststellen van een beleidsregel ter motivering van een besluit naar die regel kan verwij­zen, hetgeen een verlichting van de motiveringsplicht inhoudt. Aangezien de motiveringsplicht bij iedere beschikking of ander besluit terugkeert, en het vaststellen van een be­leidsregel een eenmalige inspanning vergt, kan verwacht worden dat de regeling niet tot een verzwaring, maar juist tot een verlichting van bestuurslasten leidt.
Ten aanzien van de subsidies moet worden opgemerkt dat de regeling van titel 4.2 een belangrijke vereenvoudiging van bestaande subsidieregel­geving betekent. Voor een groot aantal aspecten van subsidiever­houdingen, die thans telkens opnieuw, en vaak op uiteenlopen­de wijze, geregeld worden, wordt thans een algemene regeling getroffen. Een groot aantal bepalingen uit bijzondere subsidieregelingen zal kunnen vervallen. Dit draagt in belangrijke mate bij aan de eenvoud, duidelijkheid en kenbaarheid van de subsidieregelgeving.
Anderzijds zal het voorschrift dat subsidies in beginsel slechts krachtens wettelijk voorschrift kunnen worden verstrekt gedurende enige tijd een niet onbelangrijke werklast voor de onderscheiden wetgevers met zich brengen. Voor subsidies die niet als incidenteel kunnen worden aangemerkt en die thans niet op een wettelijk voorschrift berusten, zal alsnog een wettelijke regeling moeten worden getroffen. Het wetsvoorstel biedt daarvoor overigens een ruime overgangsperiode (art. III).
De omvang van de daarmee gemoeide bestuurslasten zal per subsidie verschil­len. In veel gevallen zal volstaan kunnen worden met het omzetten van bestaande beleidsregels in wettelijke voor­schriften. In een aantal gevallen zullen ook geheel nieuwe regelingen moeten worden opgesteld. Ook gemeenten en provincies zullen hun subsidie­ver­ordeningen moeten aanvullen, zij het dat de daarmee gemoeide bestuurs­lasten gedeeld zullen kunnen worden doordat modelverordeningen zullen worden opgesteld.
Het bij wettelijk voorschrift regelen van de subsidieverlening betekent echter ook een vermindering van de bestuurslasten. Voor een aantal zaken, die thans bij iedere subsidiebe­schikking opnieuw moeten worden geregeld, zal straks naar het wettelijk voorschrift kunnen worden verwezen. Ook het toereikend motiveren van subsidiebeschikkin­gen zal in een aantal gevallen voor het bestuur minder werk meebrengen. Voorts is de verwachting gerecht­vaardigd, dat een duidelijke wette­lijke regeling zal leiden tot een vermindering van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures doordat de burger beter in staat is de juistheid van een subsidiebeschikking te beoordelen.
Tenslotte is de verwachting gerechtvaardigd, dat de noodzaak een wettelijk voorschrift tot stand te brengen zal leiden tot een bewuster en meer terughouden­d gebruik van het subsidie-instrument. Dat is één van de redenen waarom het huidige kabinet zich reeds voorstander heeft getoond van het vereiste van een wettelijke grondslag voor subsidies, en voor dat standpunt de vrijwel unanieme steun heeft gekregen van de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer (UCV Subsidiebeleid 2 september 1991, Handelingen UCV 1990/91, nr. 57). Langs deze weg kan het vereiste van een wettelijke grondslag immers bijdra­gen aan een betere beheersing van subsidie-uitgaven.
Per saldo zal het onderhavige voorstel, voor wat betreft het onder­deel subsidies, vermoedelijk in de overgangsfase, waarin ook het bestendig subsidiebeleid nog niet wettelijk is geregeld, niet meer dan een tijdelij­ke, eenmalige toename van bestuurslasten betekenen. Op iets langere termijn staan daar belangrijke positieve effecten tegenover, zowel in de sfeer van de be­stuurslasten als in de sfeer van de subsidie-uitgaven.
Derhalve mag verwacht worden dat de invoering van dit wetsvoorstel voor het grootste deel budgettair neutraal zal kunnen geschieden en op de middellan­ge termijn zelfs besparingen zal opleveren. De invoering van het onderdeel subsidies zal enige incidentele kosten meebrengen, waar echter op wat langere termijn structurele besparingen tegenover staan. Gelet hierop is er van afgezien laatstgenoemde kosten en baten per afzonderlijk bestuursorgaan te kwantificeren; zulks zou, zo al mogelijk, een onevenredige inspanning vergen. Maatregelen ter compensatie van deze kosten en baten liggen daarom evenmin voor de hand. Zoals de vooral op iets langere termijn te verwachten baten ten goede zullen komen aan de afzonderlijke bestuursorganen, zullen ook de – naar verwachting beperkte – incidentele kosten daar gedragen moeten worden. Een en ander is overigens in overeenstemming met de bij de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht gevolgde gedragslijn.

Invoeringsbegeleiding

Bij de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht is, om een goede, tijdige en soepele invoering van de nieuwe wetgeving in de bestuurspraktijk te verzekeren, een project invoeringsbegeleiding opgezet. Dat project bestaat uit verschillende onderdelen. Er is vanuit de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken medewerking verleend aan diverse publikaties over de wet en aan een gevarieerd aanbod aan cursussen om alle betrokkenen in het nieuwe recht te scholen. Daarnaast is een informatiepunt voor bestuursorganen ingesteld en heeft een voorlichtingscampagne plaatsgevon­den. Zeker niet het minst belangrijk is het zogenaamde «proeftuinproject»: bij een zestal (onderdelen) van bestuursorganen is de nieuwe wet reeds zoveel mogelijk in praktijk gebracht. Zo wordt duidelijk welke aanpassingen in de organisatie en werkwijze van bestuursorganen nodig zijn voor een goede invoering van de wet. De aldus opgedane ervaringen en gevonden oplossingen worden neergelegd in brochures, die op zeer ruime schaal worden verspreid, zodat andere bestuursorganen daarvan kunnen profiteren.
De ervaringen met het project invoeringsbegeleiding zijn tot dusver zonder meer goed te noemen. De eind 1992 verschenen eerste brochure met ervaringen van de proeftuinen vindt gretig aftrek, van het informatie­punt wordt druk gebruik gemaakt en op diverse plaatsen hebben bestuursorganen ook buiten het project om spontaan proeftuinen gestart. Het ligt dan ook in ons voornemen om te zijner tijd ook voor de invoering van de derde tranche een project invoeringsbegeleiding op te zetten; binnen de begrotingen van Justitie en Binnenlandse Zaken zullen daarvoor middelen worden vrijgemaakt. Het project invoeringsbegeleiding derde tranche zal overigens kleinschali­ger kunnen zijn dan dat voor de eerste tranche, omdat de invoering van de derde tranche naar verwachting voor bestuursorganen aanzienlijk minder ingrijpend zal zijn dan die van de eerste tranche. Ook in dit verband is het vooral het onderdeel subsidies van het onderhavige wetsvoorstel dat de aandacht zal vragen.

Voorbereiding van dit wetsvoorstel

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is in grote lijnen dezelfde procedure gevolgd als bij de voorberei­ding van de eerste tranche. De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft op 5 december 1991 een voorontwerp voor de derde tranche van de Algemene wet bestuurs­recht aan ons aangeboden. Dit voorontwerp is voor wat betreft het onderdeel subsidies opgesteld door een daartoe ingestelde subcommissie.
Het voorontwerp is via de SDU Uitgeverij gepubliceerd en op ruime schaal verspreid. Wij hebben vervolgens aan een aantal adviesorganen en andere instanties commentaar gevraagd, en voorts in ruimere kring de gelegenheid geboden tot het maken van opmerkingen. Tenslotte heeft ook dit voorontwerp weer ruime aandacht gekregen in de rechtswetenschappelijke literatuur. Een overzicht van de ontvangen commentaren en adviezen, alsmede van de bijdra­gen in de literatuur, is aan het slot van dit hoofdstuk opgenomen.
De teneur van de reacties was op hoofdlijnen positief. De noodzaak van verdere uitbreiding van de Algemene wet bestuursrecht, de keuze van de in deze tranche te regelen onderwerpen en de hoofdlijnen van de voorstellen worden in brede kring onderschreven. Dit neemt niet weg dat op concrete bepalingen kritiek is geleverd. Met name, maar niet uitsluitend, ten aanzien van het meest omvangrijke onderdeel van het voorontwerp – titel 4.2 inzake subsidies – zijn vele nuttige voorstellen tot verbetering gedaan.
Wij zijn, mede op grond van de ontvangen adviezen en commentaren, van oordeel dat het voorontwerp een goede grondslag biedt voor de verdere uitvoering van de opdracht van de grondwetgever om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Dit wetsvoorstel is dan ook op het vooront­werp gebaseerd. Met de gemaakte opmerkingen is waar mogelijk rekening gehouden. Elders in deze toelichting wordt op een groot aantal van deze opmerkingen nader ingegaan.

Indeling van dit wetsvoorstel

Evenals in het wetsvoorstel voor de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht het geval was, is ook in dit wetsvoorstel de artikelnummering aangehouden van het aan het wetsvoorstel ten grondslag liggende vooront­werp. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat de wetsgeschiedenis (van vooront­werp tot en met parlementaire behandeling) per artikel gemakkelijker toegankelijk wordt. Men hoeft immers geen rekening te houden met tussen­tijdse vernummerin­gen. Slechts in het laatste stadium, tussen het tijdstip van bekrachtiging en de plaatsing in het Staatsblad, zal een vernummmering plaatsvinden. In deze definitieve nummering wordt voorzien door artikel V.

Opbouw van deze toelichting

De opbouw van deze memorie van toelichting wijkt iets af van het gebruike­lijke patroon. De normale opzet, één algemeen deel gevolgd door een artikelsgewijze toelichting, zou in dit geval betekenen dat de algemene beschouwingen over elk van de acht hiervoor genoemde onderwerpen zouden worden gescheiden van de toelichting op de bijbehorende artikelen. Dit zou de overzichtelijkheid niet ten goede komen. In plaats daarvan is ervoor gekozen per onderwerp een apart hoofdstuk in de toelichting op te nemen. Dat zijn de hoofdstukken 2 tot en met 8, gerangschikt in de volgorde waarin de onderwerpen in de Algemene wet bestuursrecht zullen worden opgenomen. Elk van die hoofdstukken bevat zowel de algemene beschouwin­gen als de artikelsgewijze toelichting met betrekking tot het desbetreffende onder­werp. Om de toegankelijk­heid te vergroten is deze toelichting tevens voorzien van een register op zowel de voorgestelde nieuwe artikelen van de Algemene wet bestuursrecht als de artikelen en onderdelen daarvan van dit wijzigingsvoor­stel.
Naast deze hoofdstukken over de acht onderwerpen bevat deze toelich­ting nog twee hoofdstukken. Het onderhavige eerste hoofdstuk bevat de beschou­wingen die betrekking hebben op het wetsvoorstel als geheel. Hoofd­stuk 9 tenslotte bevat de toelichting op de overgangs- en slotbepalingen van het onderhavige wetsvoorstel.

Overzicht adviezen en commentaren

– Algemene Rekenkamer, brieven van 11 mei 1992, nr. 551 R en 14 januari 1993, nr. 48 R
– Arboraad, brief van 23 april 1992, nr. R-2581/vZ/lm
– Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg, brief van 15 april 1992, nr. PB/mvd/A/92/039
– College van Beroep voor het bedrijfsleven, brief van 12 maart 1992, nr. kab/V/8
– Coördinerend Politie Beraad, brief van 31 januari 1992, nr. DIR/0089/PB
– Nationale Raad voor de Volksgezondheid, advies van mei 1992, nr. 4197-8, Publikatie 17/'92
– Nederlands Genootschap van Bedrijfsjuristen, brief van 2 april 1992, nr. 30.083/SB/Wi
– Nederlandse Orde van Advocaten, brief van 21 april 1992, nr. 4.13.07. akt/lb
– Nederlandse Vereniging van Rechtspraak, advies toegezonden bij brief van 21 mei 1992, nr. 7.19
– Onderwijsraad, brief van 25 maart 1992, nr. OR 92000023/Alg. vH/CR
– Raad van advies voor de ruimtelijke ordening, advies van 10 april 1992, toegezonden bij brief van 10 april 1992, nr. vB/128
– Raad voor de gemeentefinanciën, brief van 30 maart 1992, nr. 112752 Rgf 178/294
– Raad voor het Binnenlands bestuur, advies van mei 1992, nr. 92/128
– Raad voor het Jeugdbeleid, brief van 28 april 1992, nr. 501-57/1744P
– Sociaal-Economische Raad (Organisatiecommissie), advies van 27 mei 1992, toegezonden bij brief van 27 mei 1992, nr. 92.11416/JvB/203
– Staatstoezicht op de Volksgezondheid, brief van 22 april 1992, nr. 92471/GHI/OBA/J/ao
– Vereniging van Nederlandse Gemeenten, brief van 18 mei 1992, nr. AJZ/204­598 BESTUUR 92/109
– Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid, brief van 26 maart 1992, nr. RO-92.195/30.36
– Ziekenfondsraad, brief van 31 maart 1992, nr. JA/3804/92

Overzicht literatuur

– Addink, G.H., en M.J. Sluijs, De Algemene wet bestuursrecht op scherp: Kanttekenin­gen bij het hoofdstuk Handhaving, Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1992) 2, blz. 33-45
– Bakker, R.E., Beleidsregels, «even the British do it better», Nederlands Juristenblad (1992) 33, blz. 1065-1067; reactie: Verheij, N., Beleidsre­gels: een goede zaak, Nederlands Juristenblad (1992) 42, blz. 1427
– Ballegooij, G.A.C.M. van, en M. Gongrijp-van Mourik, De subsidiere­ge­ling in de Algemene wet bestuurs­recht, Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1992) 7, blz. 210-220
– Brederveld, E., De Algemene wet bestuursrecht weer een stap verder. Het voorontwerp voor de derde tranche, de Gemeentestem (1992) 6947, blz. 369-371
– Bruil, D.W., en A.E. Schilder, Toezicht in de derde tranche van de Awb, Bestuursweten­schappen (1992) 3, blz. 277-287
– Burg, F.H. van der, Mandaat en delegatie, Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1992) 8, blz. 268-275
– Derks, A(nnemiek), Anne van Nus, Henk Simon, Het toezicht op burgers in de Algemene wet bestuurs­recht, Nederlands Juristenblad,afl. 43, 2 december 1993, blz. 1544-1553
– Eijlander, Ph., Wetmatig subsidiebeleid?, in: T. Hoogenboom. L.J.A. Damen, In de sfeer van administratief recht (Liber amicorum W. Konijnen­belt), Utrecht 1994, blz. 83-94
– Goorden, C.P.J., Beleidsregels bij mandaat en delegatie, Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1992) 5, blz. 163-168
– Goorden, C.P.J., Handhaving onder het regime van de Awb, de Gemeente­stem, (1993) 6957, blz. 57-66
– Groot, G.R.J. de, A.A. van Rossum, Mandaat en volmacht, Rechts­geleerd magazijn Themis, nr. 3, maart 1993, blz. 127-141
– Hennekens, H.Ph.J.A.M., Delegatie en mandaat in het licht van het voorontwerp voor de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentestem (1992) 6955 en 6956, blz. 609-616 en 641-647
– Kan, J.M., Toezicht op bestuursorganen. Titel 1A.2 Voorontwerp Algemene wet bestuurs­recht, de Gemeentestem (1992) 6947, blz. 371-374
– Kleijn, G.P., Beleidsregels in de derde tranche van de Awb, Be­stuurswe­ten­schappen (1992) 3, blz. 296-303
– Konijnenbelt, W., Een koekoeksei in de Awb?, RegelMaat (1992) 3, blz. 65
– Konijnenbelt, W., (red.), De derde tranche, commentaar op het voorontwerp voor de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen a/d Rijn
1992, waarin:
hoofdstuk 1, De derde tranche onder de loep (W. Konijnenbelt)
hoofdstuk 2, Attributie, delegatie en mandaat in de Algemene wet bestuurs­recht (W. Konijnenbelt)
hoofdstuk 3, Toezicht op bestuursorganen (L.J.A. Damen)
hoofdstuk 4, § 1, De subsidiebeschikking (I.C. van der Vlies)
hoofdstuk 4, § 2, Het subsidieplafond (L.J.A. Damen)
hoofdstuk 4, § 3, Intrekking, wijziging en beëindiging (P. Hazewin­dus)
hoofdstuk 5, Beleidsregels (P. Nicolaï)
hoofdstuk 6, § 1, Handhaving in de Awb (N.S.J. Koeman)
hoofdstuk 6, § 2, Toezicht (S. Pront-van Bommel)
hoofdstuk 6, § 3, Bestuursdwang (B.K. Olivier, H. Troostwijk)
hoofdstuk 6, § 4, Dwangsom (N.S.J. Koeman)
– Langbroek, P.M., e.a., Bouwen aan de Algemene wet bestuursrecht. Het voorontwerp derde tranche verkend, Nederlands Juristenblad (1992) 15, blz. 473-477
– Michiels, F.C.M.A., Beleidsregels in de Algemene wet bestuursrecht, Gemeentestem, nr. 6967, 18 juni 1993, blz. 309-314
– Oudshoorn, J.C., Delegatie en mandaat in de derde tranche, Be­stuursweten­schappen (1992) 3, blz. 271-276
– Poel, J.W.E. van de, «Handhaving» in de derde tranche van de Awb, Bestuurs­weten­schappen (1992) 3, blz. 304-309
– Schuiling, K.F., Handhaving, opsporing en toezicht; Staats- en bestuurs­rechtelijke kroniek, Bestuursweten­schap­pen (1992) 4, blz. 365-368
– Sectie Bestuursrecht Rijksuniversiteit Limburg, Beleidsregels: gebruiks­aanwijzing van Bestuursbevoegd­heid, Regelmaat, afl. 2, 1993, blz. 54-60
– Sectie Staats- en bestuursrecht KUB, Beleidsregels geregeld?, Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1992) 8, blz. 253-267
– Sluijs, M.J., Lastige bestuurssancties, de Gemeentestem (1994) 6984, blz. 141-149
– Snijders, W., Wederzijdse beïnvloeding van privaatrecht en be­stuursrecht (NBW en Awb), Weekblad voor privaatrecht, notariaat en regis­tratie (1992) 6074, blz. 999-1003
– Stroink, F.A.M., Regeling delegatie in derde tranche Algemene wet be­stuursrecht ondoordacht, Nederlands Juristenblad (1992) 15, blz. 478-479
– Viegen, C. van, Subsidies en de derde tranche van de Awb, Bestuurs­weten­schappen (1992) 3, blz. 288-295
– Vlies, I.C. van der, Regulering van subsidie, Nederlands Juristen­blad (1992) 26, blz. 819-823
– Vlies, I.C. van der, Delegatie, mandaat en de rechtsstaat, in: T. Hoogenboom. L.J.A. Damen, In de sfeer van administratief recht (Liber amicorum W. Konijnenbelt), Utrecht 1994, blz. 409-428
– Vucsán, R.L. Kroniek bestuursrecht, AAe Katern (1992) 43, blz. 1959-1960

Verslag II

Inleiding

1.1 De leden van de CDA-fractie hebben in het algemeen met grote waardering kennis genomen van het wetsvoor­stel Derde tranche Algemene wet bestuursrecht. Deze leden hebben kennis genomen van de opdracht van de staatssecretaris van Financiën aan prof. mr. Ch.P.A. Geppaart en prof. mr. C. Flin­ter­man te onderzoeken, tegen de achtergrond van de Algemene wet bestuurs­recht, of de rechtspositie van de belasting­plichtige op voldoende en evenwich­tige wijze in het fiscale recht is gewaarborgd (Kamer­stukken II 1994/95, 23 900, IXB, nr. 7). Op welke wijze zijn de ministers van Justitie en Bin­nenlandse Zaken bij deze op­dracht betrok­ken? Had de Commissie wetge­ving algemene regels van bestuursrecht, gelet op de in haar midden aanwezige deskundig­heid, deze opdracht niet kunnen uitvoeren?
1.2 De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van dit wets­voorstel. Deze leden spreken hun waardering uit aan het adres van de regering voor dit omvangrijke wetsvoorstel, dat de rechtszeker­heid in het bestuursrecht in belangrijke mate zal dienen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met instemming kennisgenomen van het wetsvoorstel. Het regelt en codificeert de regeling van mandaat en delegatie, toezicht op bestuursorganen, subsidies en handhaving. Met de invoering van de derde tranche wordt de rechtszekerheid voor de burgers aanzien­lijk verbeterd. Dit geldt zowel voor duidelijk in de wet opgenomen regels voor mandaat en delegatie, als voor de uniforme regeling van de toezichtsin­strumenten. Deze leden hebben een enkele vraag met betrekking tot de rege­ling van de delegatiebe­voegdheid, hun inge­geven door de Unie van Waterschappen.[4]
De leden van de GPV-fractie hebben met belang­stelling en waardering kennis geno­men van dit wetsvoor­stel. Naast harmo­nisatie van regel­geving is tevens sprake van codifica­tie van wat eerder niet in wettelijke ­regels was vast­gelegd. Deze leden menen dat de rechts­ze­kerheid van betrokkenen en de duidelijkheid van de bestuursrechtelij­ke wetgeving hiermee zijn gediend.
De leden van de SGP-fractie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de derde tranche. Hiermee groeit de Awb verder in de richting van een algemeen bestuurlijk wet­boek. Deze leden zijn zeer verheugd over de bevordering van de uniformiteit en samen­hang binnen de bestuurlijke wetgeving. Zij ­spreken hun grote waardering uit voor het vele werk dat is verricht voor de totstandko­ming van dit wetsvoorstel. Deze leden heb­ben ook met genoegen de toelichting gelezen. Verder achten zij ook een woord van waarde­ring op zijn plaats voor de grondige beschou­wingen en commentaren die vanuit de be­stuurlijke en wetenschapswe­reld zijn versche­nen. Uiteraard hebben deze leden vele vragen en opmerkingen over het voorstel. Op een enkele algemene opmerking na gaan zij hier per hoofdstuk afzonderlijk op in.
De voorlig­gende derde tranche van de Alge­mene wet bestuursrecht bestaat voor­na­melijk uit codifi­catie van bestaande juris­pru­dentie en rechts­leer. De leden van de SGP-fractie achten deze codificerende functie een belang­rijk kenmerk van de Awb. Zij vinden het echter jammer dat de wetgever niet op meer punten duidelijke eigen keuzen heeft ge­maakt. Is het maken van keuzen niet ook een functie van de Awb?
1.3 In de toelichting worden enkele voorbeel­den genoemd van onderwerpen die een plaats zouden kunnen krijgen in een volgende tran­che. De leden van de SGP-fractie zien daar met belangstelling naar uit. Als voorbeeld noemen zij het onderwerp klachtprocedures in het openbaar bestuur. Deze leden achten het van groot belang dat de regering respec­tievelijk de wetgever een definitief standpunt inneemt ten aanzien van de uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman tot de gemeenten en provincies.

De indeling van de Algemene wet bestuurs­recht

1.4 De leden van de CDA-fractie zijn niet overtuigd van de wenselijkheid het hoofdstuk «Bepalingen over bestuurs­organen» te plaat­sen na de hoofdstukken over rechtsbescherming. De bepalingen over bestuursor­ganen zijn ook voor burgers van belang omdat zij regels bevatten over de bevoegdheid van bestuursor­ganen en het toezicht op bestuursorganen.

Gevolgen voor bestaande wetgeving

1.5 De leden van de CDA-fractie vragen of de regering niet te optimistisch is over de omvang van de werkzaamheden tot aanpas­sing van de bestaande wetgeving. De memo­rie van toelichting bevat immers vele aanwij­zin­gen waaruit de noodzaak tot aanpassing blijkt.
1.6 De leden van de GPV-fractie spreken de wens uit dat de ten gevolge van dit wetsvoor­stel benodigde aanpas­sings­wetgeving zo spoedig mogelijk in procedure zal worden gebracht en dat betrokkenen, zoals de ge­meenten, bij deze procedure zullen wor­den ingeschakeld.

Dereguleringsaspecten

1.7 De regering verwacht dat artikel 4.4.3 zal leiden tot verlichting van bestuurslasten, aldus de leden van de CD­A-fractie. Daarte­genover staat dat artikel 4.4.5 een bestuurs­orgaan ertoe verplicht zich steeds af te vra­gen of er niet sprake is van een bijzon­der geval dat tot afwijking van de beleidsregel noopt.
1.8 De leden van de GroenLinks-fractie delen de verwachting van de regering dat de vermindering en vereenvoudi­ging van regel­geving in bijzondere wetten als gevolg van de uniformering in de Awb tot gevolg hebben dat de regelingen voor bestuursorganen een­voudiger te hanteren zal zijn.
De leden van de GPV-fractie achten het van groot belang dat zo snel mogelijk meer dui­delijkheid ontstaat over de bestuurslasten die met de invoering van de derde tranche zullen zijn gemoeid. Wanneer kan daarover duide­lijk­heid ontstaan?

Invoeringsbegeleiding

1.9 De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven het belang van het project invoerings­bege­leiding, dat evenals bij de eerste tranche van de Awb, deze tranche vergezelt. Een goede voorlich­tingscampagne dient zowel het publiek als de bestuursorga­nen zelf.

Nota naar aanleiding van het verslag II

Inleiding

Met veel genoegen hebben wij kennis genomen van de waardering die vele fracties voor het wetsvoorstel derde tranche Awb hebben uitgesproken. Het is verheugend te mogen constate­ren dat de codificatie en harmonisatie van het bestuursrecht onverminderd op brede steun in het parlement mogen rekenen. Terecht wijzen de leden van de SGP-fractie er op, dat waardering evenzeer op haar plaats is voor de vele grondige commentaren die vanuit de bestuurlijke en wetenschappelijke wereld op het wetsvoorstel zijn geleverd. Van deze commentaren is dankbaar gebruik gemaakt, al blijkt dat niet altijd uit expliciete literatuur­verwijzingen.
Hieronder gaan wij in op de door de fracties gestelde vragen. Wij hebben daarbij, in navolging van de bij de eerste tranche gevolgde werkwijze, terwille van de overzichtelijkheid vragen en antwoorden genummerd en in kolommen naast elkaar geplaatst.
1.1 Er is niet overwogen het onderzoek naar de rechtsbe­scherming in het fiscale recht, op te dragen aan de Commissie wetgeving alge­me­ne regels van bestuursrecht. Hoewel bin­nen deze Commissie wel fiscale des­kundig­heid aanwezig is, lag alleen al om praktische redenen een aparte opdracht voor de hand. Het gaat om een vrij omvangrijk onderzoek, dat thans niet goed in het werk­pro­gramma van de Commissie wetgeving alge­mene re­gels van bestuursrecht zou pas­sen. Ook inhoudelijk past een onderzoek dat zich beperkt tot het fiscale recht minder goed in de algemene taakopdracht van deze Commis­sie. Wel is voor een goede afstemming ge­zorgd door het benoemen van prof. mr. Ch.P.A. Gep­p­aart, reeds lid van de Com­missie wetgeving alge­mene regels van be­stuursrecht, in de werk­groep-Gep­paart/Flinter­man, terwijl die af­stemming verder wordt versterkt door nau­we contacten tussen de beide secretaria­ten.
1.2 Het maken van keuzen is zeker ook een functie van de Awb. Het wetsvoorstel bevat naast codi­ficatie ook wel degelijk een aantal duidelijke eigen keu­zen van de wetgever. Een in het oog sprin­gend voor­beeld is artikel 1A.1.2.2, dat dele­gatie aan ondergeschikten verbiedt. Daarmee wordt op een in de rechts­geleerde literatuur sedert jaar en dag omstre­den punt een knoop doorge­hakt. Een mis­schien nog sprekender voor­beeld is de voor­gestelde titel 4.2 over subsi­dies. Op het terrein van de subsidies is de verscheiden­heid in de bestaan­de regelgeving zo groot, dat een wetgever die meer eenheid en systema­tiek wil aanbren­gen niet kan volstaan met codificatie, maar wel eigen keuzen moet maken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de regeling van het subsidie­plafond, die in de plaats komt van vele be­staande «uitputtingsclausu­les» of «stopclausu­les», waarvan er bijna geen twee gelijk zijn. Eveneens overwegend nieuw is bijvoorbeeld de bevoegdheid tot «preventie­ve» weigering, neergelegd in artikel 4.2.3.7, terwijl ook op het punt van de subsidieverle­ning bij over­een­komst of bij beschikking een duidelijke keuze is gemaakt.
1.3 Het ligt inderdaad in het voornemen om in een volgende tranche onder meer aandacht te schenken aan klachtproce­dures binnen de overheid. Wat de uitbreiding van de compe­tentie van de Natio­nale om­budsman betreft heeft de tweede onder­getekende onlangs een notitie aan de Tweede Kamer aangeboden.

De indeling van de Algemene wet bestuurs­recht

1.4 Plaatsing van het hoofdstuk «Bepalingen over bestuursorganen» na de hoofdstukken over rechtsbe­scher­ming komt niet voort uit de gedachte dat dit hoofdstuk voor de bur­gers niet van belang zou zijn. Dat belang bestaat inderdaad. Maar het komt de over­zichtelijkheid ten goede wanneer de bepalin­gen betreffen­de bestuursorganen in een af­zonderlijk hoofdstuk bijeen worden geplaatst. Dit is het beste te bereiken door dit hoofd­stuk te plaatsen achter de hoofdstukken waar­in de verhouding tussen bestuur en burger op de voorgrond staat. Bij deze keuze heeft ook een rol gespeeld dat een hoofdstuk met een «A-nummer», zoals in het voorontwerp voor­gesteld, beter kan worden vermeden. Dit zou immers tot een definitieve nummering 1A:1, 1A:2 enz. hebben geleid, hetgeen voor de praktijk minder gelukkig is.

Gevolgen voor bestaande wetgeving

1.5 Wij willen geenszins ontkennen, dat de aanpassing van de bestaande wetgeving een aanzienlijke inspanning van de wetgever zal vergen. Dat neemt echter niet weg dat, zoals in de memorie van toelichting uiteengezet, die inspanning toch niet dezelfde omvang zal bereiken als bij de eerste en tweede tranche. 
1.6 Ook wij streven er naar de aanpassings­wetgeving zo spoedig mogelijk in procedure te brengen. Aan de ambtelijke voorbereiding daarvan wordt thans gewerkt. Vanzelfspre­kend zullen betrokkenen, waaronder gemeen­ten, bij die voorbereiding waar nodig op de gebruikelijke wijze worden betrokken.

Deregulering

1.7 Het is juist dat bestuursorganen bij de toepassing van beleidsregels steeds rekening moeten houden met de mogelijkheid dat sprake is van een bijzonder geval. Dat is echter geen nieuwe ver­plichting, maar één die op grond van de jurisprudentie al vele jaren geldt. De ervaring leert, dat slechts in een kleine minderheid van de gevallen zoda­ni­ge aanwijzingen bestaan dat sprake zou kun­nen zijn van een bijzonder geval, dat van het bestuur een nader onderzoek wordt ge­vergd. Daartegenover staat de verlichting van de motiveringslast voor de doorgaans veel talrijkere «gewone» gevallen. Per saldo ver­wachten wij dus inderdaad een verlichting van de bestuurslasten.
1.8 De bestuurslasten van de invoering van de derde tranche zullen, afgezien van de aanpassingswetge­ving, vooral het onderdeel subsidies betreffen. De overige onderdelen zullen door hun sterk codificerend karakter slechts zeer beperkte bestuurslasten meebren­gen. Het onderdeel subsidies zal, zoals in de memorie van toelichting (p. 7)[5] uiteengezet, enige incidentele bestuurslasten meebrengen, waar echter op termijn structurele besparin­gen tegenover staan. De precieze verhouding tussen kosten en baten zal per bestuursor­gaan verschillen. In dit licht menen wij met onze ambtsvoorgangers dat het zo niet onmogelijk, in ieder geval ondoelmatig zou zijn om te pogen deze kosten en baten per bestuursor­ganen te kwantificeren; de kosten van een dergelijke operatie zouden die van invoering van de derde tranche wel eens kunnen over­treffen.

Invoeringsbegeleiding

1.9 Het verheugt ons dat de leden van de GroenLinks-fractie het belang van een goede invoeringsbegelei­ding onderschrijven.

Handelingen II

De heer Koekkoek (CDA) (p. 3634-3635): Voorzit­ter! Ik wil beginnen met het uitspreken van de waardering van de CDA-fractie voor deze derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Deze waardering hebben wij al geuit in het verslag. Ik zou die waardering met name ook willen richten aan het adres van de regeringscommis­saris voor de algemene regels van het bestuursrecht, prof. Scheltema, die thans in ons midden is en die als blijk van zijn grote werk in dezen een eredoctoraat mocht ontvangen van de Leidse universiteit. Dat gebeurde al even geleden. Dat ik het nu pas vermeld, heeft te maken met het tijdstip waarop deze derde tranche hier wordt behandeld.
Een aantal belangrijke onderwer­pen is vandaag aan de orde. Ik noem ze kort: motivering van besluiten, subsidies inclusief het subsidie­plafond, beleidsregels, toezicht op de naleving, bestuursdwang en dwangsom, mandaat en delegatie en toezicht op bestuursorganen in de vorm van goedkeuring, vernietiging en schorsing van besluiten.
Voorzitter! Ik zou het belang van een codificatie van het in een algemene wet neerleggen van het bestuursrecht willen onderstrepen. Codificatie leidt tot eenvormigheid van het bestuurs­recht, dat zo belangrijk is in de verhouding tussen overheid en burgers, waar dat mogelijk is. Codificatie leidt ook tot een grotere kenbaarheid van het recht. De belangrijkste regels zijn in de Algemene wet bestuursrecht te vinden. Codificatie leidt verder tot een grotere consistentie en systematiek. De helderheid van de wet neemt toe.
Voorzitter! Ik wil een opmerking maken over het tijdschema dat wordt aangehouden. Het is de bedoeling dat deze derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1997 in werking treedt, inclusief de aanpassingswetge­ving. Ik wil de regering vragen wanneer de indiening van de aanpassings­wetgeving te verwachten is. Er moet nog veel worden gedaan voor die tijd. Zo moeten bijvoorbeeld de subsidiestromen waarvoor een wettelijke grondslag nodig is, worden geïnventariseerd. Die inventarisatie is nog aan de gang. Voor ontwikkelings­samenwerking was de inventarisatie in september nog niet begonnen. Hoe staat het daar nu mee? Is minister Pronk daarop aangesproken?
De heer Van den Berg (SGP) (p. 3636): Mijnheer de voorzitter! Opnieuw ligt een omvangrijk wetsvoorstel voor dat een bijdrage levert aan de codificering en harmonisering van het bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht groeit zo weer een flink stuk verder in de richting van een algemeen bestuurlijk wetboek, als publiekrechtelijke pendant van het Burgerlijk Wetboek. Ik moet zeggen dat het mijn fractie genoegen doet; het doet mij persoonlijk ook genoegen. Ik moest bij het lezen van de stukken weer terugdenken aan mijn studietijd, waar ik behoor tot de generatie studenten die is opge­groeid met het bruine boekje, het rapport Abar in zijn verschillende vormen. Veel van de thema's die ons als student toen werden voorgehou­den, komen nu hier weer terug, maar nu in de vorm van wetgeving. Ik denk dat dit een belangrijke stap vooruit is. Toen was het nog een vrome wens dat het ooit gecodifi­ceerd zou worden. Die gecodifi­ceerde werking hebben wij nu. Dat is van groot belang.
Wij spreken graag onze oprechte waardering uit voor het vele werk dat hierin is gestoken door de regering, de regeringscommissaris en de ambtenaren van de betrokken departementen. Ook de toelichting was bijzonder lezenswaardig, al is het natuurlijk geen roman. Verder herhaal ik hier graag de ook in het verslag door mijn fractie reeds uitgesproken waardering voor de grondige beschouwingen en commentaren die zijn verschenen vanuit de bestuurlijke en de wetenschappelijke wereld. Het houdt niet op wat lovende woorden betreft. In onze waardering willen wij ook betrekken de duidelijke nota naar aanleiding van het verslag.
Ik moet overigens nog wel een kritisch puntje noemen, maar dan ten opzichte van onszelf als Kamer. Wij waren na lezing van de nota naar aanleiding van het verslag van mening dat één schriftelijke ronde voor een onderwerp als dit eigenlijk niet toereikend is. Dat had de commissie echter zelf besloten. Dus daar kan ik de regering niet op aankijken. Bij dit soort wetgeving moeten wij onszelf als Kamer daar maar eens heel goed op aankijken.
Toch ook nog een kritiekpuntje aan het adres van de regering. De voorliggende derde tranche van de Awb beperkt zich wel erg sterk tot codificatie. Ik heb al gezegd dat codificatie van de jurisprudentie en rechtsleer een heel belangrijke functie is, ook van de Algemene wet bestuursrecht, maar wij vinden het toch jammer dat niet op meer punten duidelijke eigen keuzen door de wetgever zijn gemaakt. Veel punten zijn doorgeschoven naar de aanpassings­wetgeving dan wel naar de vierde tranche. Wij hopen dat uitstel geen afstel betekent. Wij zullen in elk geval de ontwikkelingen met zeer veel belangstelling blijven volgen.
De heer Schutte (GPV) (p. 3640-3644): Voorzitter! Het geheel aan wetgevende arbeid dat inmiddels is verricht voor het tot stand brengen van een Algemene wet bestuursrecht mag indrukwek­kend worden genoemd. De gevoe­lens van de direct betrokkenen bij de start van dit veelomvattende wetgevingsproject moeten sterke overeenkomsten hebben vertoond met die van de groep Nederlanders, die enige tijd geleden aan de voet van de ruim 8 kilometer hoge berg K2 stond: zo veelomvattend, zo imponerend en ook zo lastig. Tal van moeilijkheden te overwinnen, verraderlijke valkuilen en steeds weer de vraag welke weg moet worden ingeslagen. Gelukkig werden deze klimmers bijgestaan door deskundige lastdragers, die voor elk probleem een oplossing wisten en die veel van het gevaarlijke klimwerk verzetten. Het bereiken van de top, de ultieme afronding van een dergelijke tocht, is echter slechts aan enkelen voorbehouden. Dat is ook de reden dat wij vandaag een toppoging zullen ondernemen. De regerings­commissaris en de wetgevings­juristen moeten maar afwachten of hun voorbereidende werkzaamheden daarvoor toereikend zijn.
Voordat ik inga op het resultaat van deze werkzaamheden, zoals dat is neergelegd in het wetsvoorstel, wil ik allereerst mijn dank uitspreken voor alle wetgevende arbeid die is verricht en voor alle schriftelijke commentaren, ook vanuit de rechtswetenschap. Ook de wijze waarop de minister en de andere bewindslie­den het wetsvoorstel hebben toegelicht en de uitgebreide beantwoording van de in de schriftelijke voorbereiding gestelde vragen mogen vandaag niet onvermeld blijven. Een wetsvoorstel met een dergelijke importantie verdient ook een zorgvuldige voorbereiding en beoordeling. Het gaat immers om wettelijke regels die de rechtsverhouding tussen bestuur en burgers vastleggen.
Deels bestonden die regels al, maar ze waren nog niet vastgelegd in een formele wet. De vrucht van jarenlange jurisprudentie wordt thans voor een aantal belangrijke onderwerpen gecodificeerd, hetgeen de rechtszekerheid van bestuur en burgers en de kenbaarheid van wat rechtens is aanzienlijk vergroot.
Deels zijn de regels nieuw, deels samengesteld uit wat reeds in de bijzondere wetgeving voorhanden was. De regering heeft soms ook principiële keuzes moeten maken om duidelijkheid te scheppen in ingewikkelde vraagstukken. Het verbod van delegatie van bevoegd­heden aan ondergeschikten is daar een duidelijk voorbeeld van. De regering heeft zich terecht gereali­seerd dat, daar de rechtswetenschap tal van pennevruchten aan dergelijke vraagstukken heeft gewijd, er voor haar een moment komt dat de tijd rijp is om knopen door te hakken. Dat is dan ook wat de regering heeft gedaan en dat is haar plicht.
Vanwege het aantal onderwerpen dat in dit voorstel van wet aan de orde komt, wil ik in mijn bijdrage slechts een aantal onderdelen de revue laten passeren, in de overtui­ging dat dit de beantwoording van de door mij gestelde vragen kan dienen.
[…]
De tiende titel van de Algemene wet bestuursrecht valt vooral op door wat er niet in geregeld is, namelijk de attributie van bevoegd­heden. De minister geeft wel aan dat een attributieregeling kan worden opgenomen in de vierde tranche maar ik vrees dat dit dan nog wél enige jaren duurt. Nu in datzelfde wetsvoorstel de delegatie aan ondergeschikten wordt verboden, laat de behoefte aan een dergelijke regeling zich nog eens extra voelen. De vraag is dan ook of wij tot de vierde tranche moeten wachten of dat wij dit onderwerp nu zo spoedig mogelijk regelen. Hetzelfde heb ik reeds betoogd toen ik sprak over de bestuurlijke boete. In antwoord 6.13 heeft de minister toegezegd te zullen onderzoeken of de materie van de bestuurlijke boete vooruitlopend op de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht in een apart voorstel kan worden geregeld. Wat is de conclusie van dit onderzoek en is het mogelijk om de zaak van de attributie mee te nemen?
[…]
Wat is nu per saldo mijn oordeel over de derde tranche? Het laat zich raden dat ik grosso modo tevreden ben met dit wetsvoorstel. De aarzelingen en vragen die ik op een aantal punten heb doen daaraan niet af. De rechtszekerheid van de burger en de duidelijkheid van de bestuurs­wetgeving zijn met dit wetsvoorstel verder vergroot. Met de behandeling van dit wetsvoorstel zijn ook de lacunes in de Awb beter zichtbaar geworden. Een trits van onderwer­pen is reeds voor opneming in de vierde tranche aangemeld. Wat mij betreft moet bij voorrang gewerkt worden aan een wettelijke regeling voor de bestuurlijke boete en de attributie van bevoegdheden.
Na een geslaagde toppoging vraagt een klimmer altijd: welke top doen we de volgende keer? In ons geval betekent dat een vierde tranche. Kan de minister een indicatie geven wanneer wij de volgende toppoging kunnen wagen?
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3645-3646): Voorzitter! Toen ik zaterdag in de boekhandel nog eens bezag hoeveel literatuur inmiddels over de Algemene wet bestuursrecht is verschenen, realiseerde ik mij welke bescheidenheid ons vandaag past en hoeveel waardering wij moeten hebben voor degenen die zich binnen wetenschap en bestuur met de Algemene wet bestuursrecht bezighouden. Tegen die achtergrond moet men mijn opmerkingen zien.
[…]
Ik sluit mijn bijdrage over de Awb af met een woord van waardering. Veel van onze kritische vragen zijn tijdens de schriftelijke ronde afdoende beantwoord. Dat is van grote waarde voor de praktijk straks. Ik zie het antwoord van de minister van Justitie, van de staatssecretaris en van de regeringscommissaris met vertrouwen tegemoet.
De heer De Graaf (D66) (p. 3646): Voorzitter! Ik begin mijn betoog met uit te spreken dat het mij genoegen doet, niet alleen de minister van Justitie en de staatssecretaris van Binnen­landse Zaken achter de regeringstafel te zien zitten, maar ook de regerings­commissaris, de heer Scheltema. Uit ervaring is mij gebleken dat het ergens om gaat als de heer Scheltema daar zit. Het gaat dan vaak om gecompliceerde zaken en dan hebben de regering en de Kamer zijn deskundige hulp nodig.
Voorzitter! Ik geef namens mijn fractie blijk van waardering voor het wetsvoorstel Derde tranche Awb, waarmee een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het bewerkstelli­gen van uniformiteit in de bestuur­lijke wetgeving en de vergroting van de rechtszekerheid en rechtsbescher­ming voor de burgers. Alle lof dus voor de voortvarendheid waarmee de regering heeft gewerkt aan de totstandkoming van deze derde tranche van de Awb. De Kamer had veel te vragen en het antwoord was solide, overtuigend en open. Dat het zo lang heeft geduurd voordat wij hier plenair over het wetsvoorstel konden praten, lag absoluut niet aan de regering, maar aan de Kamer, in het bijzonder aan de werkzaamheden van de leden.
In deze derde tranche is een aantal belangrijke bestuursrechtelijke vraagstukken bijeenge­bracht. Daarmee is het onderdeel zowel codificerend als rechtscheppend. Ik denk bijvoorbeeld aan het belang van de duidelijkheid die wordt geschapen rond de rechtsfiguren van delegatie en mandaat en aan de wettelijke erkenning van de beleidsregel als bijzondere, de bestuur bindende rechtsvorm.
De heer De Graaf (D66) (p. 3649): Ik kom bij het mandaat en de delegatie. Opneming van de rechtsfiguren mandaat en delegatie in de Awb betekent natuurlijk een grote verbetering. Daarover mag geen twijfel bestaan. Wij hebben, net als de meeste overige fracties, echter ook laten weten dat wij de belang­rijke nauw verwante rechtsfiguur van attributie missen in de Awb. De regering reageert hier instemmend op. Zij is met ons van mening dat regeling van attributie in de Awb de rechtszekerheid zal dienen. Het was echter niet mogelijk deze figuur nog in de derde tranche mee te nemen. Met collega Schutte vraag ik, in welke tranche de figuur van attributie wordt meegenomen, kan het zijn vooruitlopend op de vierde tranche, die natuurlijk veelomvattend is. Wij verwachten dat met de regeling van de attributie in de Awb meer duidelijkheid over het verschijnsel attributie aan ondergeschikte ambtenaren versus het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijk­heid zal worden geboden. Wij dringen daarom des te meer aan op deze regeling.
De heer Passtoors (VVD) (p. 3649-3650): Voorzitter! In het voorliggende wetsvoorstel Derde tranche Algemene wet bestuursrecht wordt verder gebouwd aan het tien verdiepingen tellende flatgebouw van de Awb. Langzamer­hand krijgt dit gebouw een gezicht en krijgen de doelstellingen van de Awb – bevorderen van de eenheid van bestuursrecht, het systematise­ren en vereenvoudigen van de wetgeving, codificatie van jurispru­dentie en het treffen van algemene bestuursrechtelijke voorzieningen ­gestalte. Vergroting van de rechtsze­kerheid voor de burger en verminde­ring van de bestuurslast en het werk voor de rechterlijke macht worden tevens beoogd. Vooral het bestuur­lijke perspectief komt in deze derde tranche aan de orde in regelingen voor motivering, bekendmaking, subsidies, beleidsregels, handhaving, mandaat en delegatie. Er ligt een degelijk stuk werk voor ons. De VVD spreekt hiervoor haar waardering uit, en wel aan het adres van alle betrokkenen: regering, regeringscom­missaris, ambtenaren en alle anderen die op de een of andere wijze hebben bijgedragen aan deze wet.
[…]
Dan delegatie en attributie. De minister heeft in de nota naar aanleiding van het verslag vastge­steld dat door veel leden is verzocht om een afdeling attributie op te nemen in de Awb, maar zij heeft zich er niet definitief over uitgesproken. Kan de minister dat wellicht nu wel doen en ook aangeven wanneer zij voornemens is om dat te doen?
Minister Sorgdrager (p. 3651-3652): Mijnheer de voorzitter! De totstandkoming van het project – zo zal ik het maar noemen – Algemene wet bestuurs­recht is inderdaad een nogal omvangrijke operatie. Dat hebben alle woordvoerders gezegd en dat vinden wij ook. Er wordt zeer hard aan gewerkt, onder de bezielende leiding van de regeringscommis­saris Scheltema. Nu ligt de derde tranche voor, die inderdaad maar een deel is van dat project. Er zijn al twee tranches en die zijn al in werking gegaan. Dit is de derde en er volgt in elk geval nog een vierde en misschien ook nog wel een vijfde. Het is dus een enorm groot wetgevingsproject. Het brengt ordening in de toch nogal chaotische bestuurlijke wetgeving die er op het ogenblik is. Zoals allen hebben gezegd, is het een heel welkome ordening, zowel voor de burger als voor de bestuursorganen.
Ik ben blij dat de woordvoerders zich over het algemeen genomen zeer positief hebben getoond over de inhoud van de voorstellen. Ik hoop dat dat uiteindelijk zal leiden tot een positieve beoordeling van het geheel. De Vereniging van Neder­landse gemeenten en de Orde van advocaten hebben deze verdere uitbouw krachtig gesteund. Dat kan niet altijd gezegd worden van elk wetsvoorstel dat wij bedenken.
Wij hebben een verdeling gemaakt in de beantwoording. Ik zal ingaan op algemene opmerkingen en amendementen. De heer Kohnstamm zal specifieke onderwerpen als delegatie en mandaat en wat daar zoal bij komt kijken, behandelen. De heer Scheltema, de regerings­com­missaris, gaat in op een aantal technische punten en de amende­menten van meer technische aard. Ik zal in mijn reactie de volgorde van de wet langslopen. Daarna zal ik ingaan op de specifiek gestelde vragen en de amendementen.
[…]
De heer Koekkoek heeft gevraagd naar het tijdschema voor de invoering. Aanvankelijk mikten wij op 1 januari 1997, maar ik denk dat het reëler is om uit te gaan van 1 juli 1997. Het heeft helaas nogal lang geduurd voordat deze plenaire behandeling kon plaatsvinden. Ik geloof dat de eerste behandeling al was voorzien in september. Wij zijn nu alweer bijna een halfjaar verder.
Inmiddels hebben wij een uitvoerige leidraad voor de aanpassingswetgeving opgesteld. Deze zal het aanpassingswerk voor de andere departementen een stuk vergemakkelijken. Men is al druk doende met die aanpassings­werkzaamheden. Wij hopen de aanpassingswet nog voor het zomerreces aan de Raad van State te kunnen aanbieden.
De heer Schutte heeft gevraagd naar de planning voor de vierde tranche, met name voor de onderwerpen bestuurlijke boeten en attributie. Een concrete termijn kan ik daarvoor nog niet noemen. Voor wij aan de vierde tranche toekomen, moeten wij nog even de derde afwerken. De daarvoor noodzakelijke aanpassings­wetgeving zal de wetgevingscapaciteit voor dit jaar voor een groot deel opslokken, denk ik.
Binnen de vierde tranche hebben de onderwerpen bestuurlijke boeten en het klachtrecht prioriteit. Zo nodig zullen zij voorrang krijgen als afzonderlijke wetsvoorstellen, zeg ik in antwoord op vragen van de heer Schutte en van de heer De Graaf.
De heer De Graaf (D66) (p. 3652): Voorzitter! De minister zegt dat de vierde tranche nog enige tijd op zich laat wachten, omdat de derde tranche eerst zorgvuldig moet worden afgewikkeld. Het wetsvoorstel bestuurlijke boeten kan dan moeilijk in de vierde tranche worden meegenomen, omdat dat zo lang duurt. Ik zou graag de toezegging willen, dat ernaar wordt gestreefd om dit naar voren te halen als apart wetsvoor­stel.
Minister Sorgdrager (p. 3652): Ik wil even kijken hoe lang de afwikkeling van de derde tranche duurt. Ik heb zelf ook belang bij snel een wetsvoorstel voor bestuurlijk boetes. Ik zal dat in de gaten houden. Als het mij te lang duurt, haal ik het naar voren. Dat zeg ik toe.
Attributie heeft niet die prioriteit. Wij moeten wel kiezen. Ik heb dan liever eerst die andere twee onderdelen. Ter geruststelling van de heer De Graaf kan ik zeggen dat er overal wel wordt gewerkt aan gedachten over bestuurlijke boeten. Justitie coördineert en stimuleert dat ook. Wij werken er wel aan, maar iedereen heeft er zijn eigen opvattingen over. Dat maakt het een beetje lastig.
De heer De Graaf (D66) (p. 3652): Dat was nou juist het probleem. Vandaar de noodzaak van een algemene regeling. Ik volg de minister in haar redenering, maar zou zij nu kunnen toezeggen dat zij over een halfjaar aan de Kamer laat weten of zij de bestuurlijke boete toch in een apart wetsvoorstel meeneemt of dat wij erop kunnen rekenen dat er een spoedige vierde tranche komt?
Minister Sorgdrager (p. 3652): U vraagt mij of ik binnen een halfjaar laat weten hoe ik het aanpak. Dat kan ik u toezeggen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3652): Dan kunnen wij over een halfjaar eventueel met u daarover van gedachten wisselen.
Minister Sorgdrager (p. 3652): Akkoord; mij erop vastpinnen om al over een halfjaar een ontwerp te hebben, gaat natuurlijk niet, maar ik zal u zo snel mogelijk – zeker binnen een halfjaar – laten weten hoe wij het aanpakken. Dat hoeft wat mij betreft niet echt een halfjaar te duren.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3658-3659): Voorzitter! Zoals de minister van Justitie al aankondigde, sta ik vooral stil bij de opmerkingen over mandaat en delegatie. Alvorens daartoe te komen, maak ik eerst een paar algemene opmerkingen en zeg ik wat over subsidies en handhaving.
Het belang van de Awb voor het beter functioneren van het openbaar bestuur en voor de versterking van de positie van de burger ten opzichte van dat bestuur, vanuit de verant­woordelijkheid van Binnenlandse Zaken, is door iedereen benadrukt. Daarnaast is de Awb van belang voor de medeoverheden. Dat belang is tweeërlei. Enerzijds zijn de medeoverheden gebonden aan de Awb wat betreft hun eigen bestuurs­handelen. Anderzijds kunnen zij zich ten opzichte van de rijksoverheid beroepen op de waarborgen en de bescherming die de Awb ook aan hen biedt. Qua rechtsbescherming is het een versterking van hun rechtspositie ten opzichte van de rijksoverheid. De verhouding rijksoverheid/medeoverheden wordt niet langer uitsluitend beheerst door wetten als de Gemeente- en de Provinciewet, maar ook door de Awb.
[…]
De minister van Justitie wees al op een belangrijke doelstelling van de Awb, namelijk de versterking van de positie van de burger ten opzichte van het bestuur. Nu wordt in het regeerakkoord over een verdere versterking van de positie van de burger op basis van de Awb gesproken. Daarbij kan worden gedacht aan een regeling van intern klachtrecht. Dat is ook vandaag al aan de orde geweest. Ook het klachtrecht is zo'n onderwerp dat naar twee kanten werkt. Enerzijds is het voor de burger van belang dat klachten over het handelen van en door het bestuur op een zorgvuldige wijze worden behandeld. Anderzijds heeft het bestuur er baat bij kennis te nemen van mogelijke klachten over het handelen van het apparaat, om deze klachten te kunnen redresseren. Niet alleen kan deze feedback van de burger een belangrijke bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening door overheidsin­stellingen, een behoor­lijke klachtenbe­handeling kan ook het vertrouwen van de burger in de overheid verder herstellen. De verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige afhandeling van de klachten behoort dan ook primair te liggen bij het bestuur zelf.
Aan de commissie-Scheltema, veel gevraagd, ook dezer dagen, heb ik inmiddels ook advies gevraagd over een regeling ter waarborging van een behoorlijke klachtenbehandeling in de Awb.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3659): Beperkt de uitvoering van het regeerakkoord zich tot een klachtenrege­ling ten aanzien van bestuursorganen?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3659): Neen, voorzitter. In eerste instantie hebben wij ons nu gefocust op de uitvoering van dat punt, maar voor het overige wordt in zijn algemeenheid nagedacht over verdere stro­omlijning van klachtenbehandeling.
Een verdere versterking van de positie van de burger ten opzichte van het bestuur kan overigens worden bereikt door iets te doen aan wat is gaan heten de stroperigheid van besluitvorming. De burger heeft vaak voor een bepaalde activiteit die hij wil ondernemen, meer dan één besluit nodig van één en soms zelfs van meer bestuursorganen. Deze besluiten worden vaak beheerst door verschillende wetten die verschil­lende en soms zelfs tegenstrijdige belangen beschermen. Ook blijken er soms verschillende beslistermijnen en verschillende procedures te gelden. Kortom, stroperigheid van besluitvorming is aldus het resultaat. Het zou een belangrijke versterking van de positie van de burger kunnen betekenen en het zou kunnen leiden tot een efficiënter bestuur indien er ten minste enige coördinatie van besluitvorming werd bereikt. Dat lijkt simpel, maar is het echter niet. Het is een bijzonder gecompliceerd onderwerp dat verdere studie vereist. In de ministeriële commissie staatkundige vernieuwing hebben wij in oriënterende zin ook over dit onderwerp gesproken. Ook op dat punt heeft de heer Scheltema ons enig inzicht verschaft in de proble­men en de complexiteit ervan. Naar aanleiding van deze oriënterende bespreking heeft de voorzitter van die commis­sie, collega Dijkstal, de commissie-Scheltema om advies gevraagd. Maar anders dan bij het klachtrecht zal, zo moge wel uit het voorgaande blijken, een advies niet binnen al te afzienbare tijd kunnen worden verwacht.
Voorzitter! De geachte afgevaar­digden Koekkoek, Schutte en De Graaf hebben opmerkingen gemaakt over het vraagstuk van attributie aan ambtenaren. Graag ben ik het met hen eens dat het bepaald nuttig is de positie van de ambtenaren aan wie een bevoegdheid is geattribueerd, te bezien. Er bestaat over dit vraagstuk te veel onzekerheid, zoals regelmatig blijkt. Iedereen denkt dan natuurlijk ook aan de discussies over de positie van de inspecteur van belastingen of het openbaar ministerie in affaires zoals in het geval van Wibo van der Linde en Menten. Steeds weer blijkt dat er onzekerheid bestaat over de vraag of de politiek verantwoorde­lijke bewindspersoon in specifieke gevallen opdrachten aan een dergelijke ambtenaar mag geven. Het betreft hier echter een ingewikkeld vraagstuk. Niet zozeer omdat de hoofdprincipes niet duidelijk zijn. Wij plegen in ons staatsrecht immers de regel van de ministeriële verantwoor­delijkheid voorop te stellen, waaruit voortvloeit dat een bevoegdheid om instructies te geven in beginsel aanwezig is. Een wijs bewindsper­soon zal over het algemeen een zekere terughoudendheid betrachten bij het hanteren van die bevoegdheid in individuele gevallen, maar de wetgever kan wel van die hoofdregel afwijken. Of dat opportuun is, zal afhangen van de aard van de geattribueerde bevoegdheid en de mate waarin over die bevoegdheid politiek verantwoording moet worden afgelegd. Juist omdat de wetgever zoveel onduidelijk­heid heeft laten bestaan, moet voor de verschillende diensten waarbij attributie voorkomt, worden nagegaan of de in de Awb neer te leggen hoofdregel de juiste is. Dat eist verder zorgvuldig overleg. Daarom was dit onderwerp niet in de derde tranche te regelen, hoewel niet ontkend kan worden dat er wel het een en ander voor had gepleit om dat wel in de derde tranche te doen. Zoals bekend, hebben wij mede naar aanleiding van de schriftelijke inbreng van de Kamer toegezegd het onderwerp in een volgende tranche mee te nemen.
De voorzitter (p. 3662): Het woord is aan de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuurs­recht.
De heer Scheltema (p. 3662): Mijnheer de voorzitter! Allen die bij de voorberei­ding van dit wetsvoorstel betrokken zijn – en dat zijn er velen – zijn natuurlijk erkentelijk voor de woorden van waardering die in hun richting zijn uitgesproken. Ik wil graag bevestigen dat de discussie in de wetenschap en de bijdragen en visies die vanuit de bestuurspraktijk naar voren zijn gebracht belangrijk aan de kwaliteit van dit wetsvoor­stel hebben bijgedragen.
[…]
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3667): Mijnheer de voorzitter! Dankzij de uitvoerige beantwoor­ding van de kant van de regering, waarvoor hartelijk dank, kan mijn bijdrage in tweede termijn kort zijn.
Ik wil nog terugkomen op het tijdschema voor de aanpassings­wetgeving. Wij hebben geen duidelijk antwoord gekregen op de vraag wanneer indiening van de aanpassingswetgeving te verwachten is.
De heer Van den Berg (SGP) (p. 3667): Mijnheer de voorzitter! Ik spreek bij dezen een oprecht woord van dank uit in de richting van de minister, de staatssecretaris en de regeringscom­missaris voor hun beantwoor­ding die ik als zeer adequaat heb ervaren.
Ik heb er behoefte aan nog even in te gaan op de aanpak in het kader van de vierde tranche, met name de attributie. In mijn eerste termijn heb ik aangegeven dat het van belang is om de samenhang met de bepalin­gen die nu worden vastgesteld ten aanzien van delegatie en mandaat, niet uit het oog te verliezen. Er is een aantal dwarsverbanden. Mede daarom betreur ik het dat de minister van Justitie heeft gezegd daaraan toch geen prioriteit te willen geven. Dat mag toch niet betekenen dat het nu helemaal op de lange baan geschoven kan worden. Ik zou dat zeer betreuren. Ik vraag haar dan ook concreet om in de brief die zij heeft toegezegd naar aanleiding van het verzoek van de heer De Graaf op het punt van de bestuurlijke boeten, aan te geven op welke termijn de regeling voor de attributie binnen bereik komt, opdat wij kennis kunnen nemen van de voornemens van de bewindslieden ter zake.
De heer Schutte (GPV) (p. 3668): Mijnheer de voorzitter! Ik sluit mij graag aan bij de woorden van waardering voor de wijze waarop de bijdragen van de kant van de Kamer zijn beantwoord. Ik wil nog enkele kanttekeningen maken.
Er is enig inzicht gegeven in het tijdschema, maar wel met de nodige slagen om de arm. Er wordt voorrang gegeven aan de aanpassingswetgeving. Die zal waarschijnlijk voor het zomerreces naar de Raad van State gaan. Dan maar hopen dat wij het daarna spoedig kunnen krijgen. Ik hecht sterk aan de voorrang die gegeven wordt aan het onderdeel bestuurlijke boeten. De minister heeft toegezegd dat wij daar helderheid over krijgen. Als de attributie in die voorronde meegenomen kan worden, zou dat belangrijk zijn, maar de bestuurlijke boeten moeten niet de mist in gaan, als dat inhoudelijk te moeilijk wordt gevonden. Die volgorde wil ik wel aanhouden.
De heer De Graaf (D66) (p. 3670): Voorzitter! Ik dank de bewindslieden en de regeringscom­missaris voor de zeer uitvoerige beantwoording. Ik kan buitengewoon kort zijn, omdat op de door mij gestelde vragen voldoende en genoegzaam is geantwoord.
Wat mijn amendementen betreft, heb ik soms gehoord dat ze sympathiek waren, soms dat er geen bezwaar tegen bestond, zij het dat de bewindslieden niet altijd overtuigd waren van het nut ervan. Ik wil de amendementen gewoon in stemming laten komen.
Minister Sorgdrager (p. 3670): Voorzitter! Ik zal trachten de in tweede termijn op mijn terrein gestelde vragen te beantwoorden. Ik begin met de vraag van de heer Koekkoek naar het tijdschema van de aanpassings­wetgeving, een zaak waarop de heren De Graaf en Schutte ook hebben geduid. Ik heb in eerste termijn gezegd dat de indiening van de wetgeving bij de Raad van State voor het zomerreces gebeurt. Het hangt er dan vanaf hoe snel de Raad van State met zijn advies komt. Onze planning is om in het najaar het aan de Kamer voor te leggen. Wij hopen dat dit lukt.
[…]
De heer Van den Berg vroeg wat de termijnen betreft hoe het zit met de attributie. Ik heb gezegd dat wij prioriteit geven aan de aanpassings­wetgeving. Dit betekent dat andere onderdelen even moeten wachten. Die hebben weliswaar ook enige haast, maar wij moeten nagaan hoe wij de capaciteit zo efficiënt mogelijk kunnen inzetten. In ieder geval is de gedachte niet juist – ook de heer Schutte maakte zich daar zorgen over – dat wij dit niet belangrijk vinden. Het is ook belangrijk en wij zullen er in elk geval voor zorgen dat het niet op de lange baan wordt geschoven. Dit heeft zeker onze aandacht.
In dit verband merk ik op dat de bestuurlijke boete voor ons echt prioriteit heeft. Er is dringend behoefte aan algemene wetgeving op dat gebied. Daarmee zullen wij dan ook zo snel mogelijk komen.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3671): Ik kom bij de discussie tussen de heer Versteden en de heer Koekkoek via de heer Schutte. Essentieel is natuurlijk wel de opmerking van zowel de heer Koekkoek als de heer Schutte. De heer Schutte zei dat het niet verkeerd hoeft uit te pakken. Dat is het minste wat je mag hopen. Op het punt van de organieke wetgeving en de Algemene wet bestuursrecht en de jurisprudentie daarover zal de soep waarschijnlijk inderdaad niet zo heet gegeten worden. Het ziet er vooralsnog niet naar uit dat wij daar zo vreselijk bang voor hoeven te zijn. Het is dus een hoogst leerstellige discussie, die niet daarom onbelang­rijk is. Dat bedoel ik er niet mee te zeggen.

 

 

---