[bron: PG Awb I, p. 15-38]
Advies RvS
Inleiding
De Raad van State is van oordeel dat zeker bij een zo ingrijpend wetsvoorstel dat een begin maakt met de in de Grondwet vervatte opdracht om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen, een advies past dat niet alleen ingaat op de voorgestelde wettekst maar dat ook aandacht besteedt aan algemene vraagstukken. Het onderhavige wetsvoorstel zal worden gevolgd door een aantal andere. Zoals de memorie van toelichting algemene beschouwingen bevat, die ook voor de volgende wetsvoorstellen gelden, zo zal ook dit advies die betekenis moeten hebben. Dit neemt niet weg dat er redenen kunnen zijn om in latere adviezen die beschouwingen aan te vullen of te wijzigen.
In de toelichting zijn vier doelstellingen van een Algemene wet bestuursrecht (AWB) geformuleerd. Zij komen achtereenvolgens ter sprake. Daarna wil de Raad ingaan op de verhouding van het bestuursrecht van deze wet tot een aantal andere rechtsgebieden. Vervolgens komen enkele problemen voor de nabije toekomst ter sprake. Tenslotte wordt aandacht besteed aan enkele onderwerpen die vanwege hun algemene karakter beter in dit deel van dit advies dan bij de behandeling van de artikelen kunnen worden behandeld. De Raad volgt in zijn advies de tekst en toelichting van het onderhavige wetsvoorstel. Wel wordt enkele keren ook aandacht gevraagd voor onderwerpen die nog niet in dit wetsvoorstel zijn verwerkt, maar die blijkens de in de toelichting gepresenteerde indeling in volgende wetsvoorstellen alsnog voor regeling in aanmerking komen. Suggesties voor de regeling van nog weer andere onderwerpen doet de Raad in dit advies niet. Het college zal in de adviezen bij volgende voorstellen daarover zo nodig nog opmerkingen maken. Het wetsvoorstel is voorafgegaan door een voorontwerp. Op dit voorontwerp is zowel door organisaties als door de wetenschap gereageerd. De toelichting geeft er blijk van dat met bezwaren op een aantal plaatsen is rekening gehouden. Bestaande teksten zijn gewijzigd en nieuwe zijn toegevoegd. De memorie van toelichting is op die punten aangepast. Ook waar de teksten ongewijzigd zijn gebleven, zijn passages in de toelichting aangevuld. Voor de beoordeling van het wetsvoorstel is het van belang aan te geven op welke punten en op welke gronden de bewindslieden tot wijziging zijn overgegaan. Volgens artikel 7.5 kan deze wet worden aangehaald als: Algemene wet bestuursrecht. De Raad meent dat deze naam aanvaardbaar is.
Eenheid
Het valt op dat de wenselijkheid eenheid te bevorderen binnen de administratieve wetgeving betrekkelijk summier is gemotiveerd. Eenheid van wetgeving – zo zegt de toelichting op bladzijde 22 – is van grote betekenis voor een goede toepassing daarvan. Als voorbeeld wordt dan genoemd het uiteenlopen van termijnen voor beroep en bezwaar. De termijnen variëren in lengte en berekeningswijze, zodat velen zich vergissen en daardoor soms hun beroepsrecht verliezen.
Ongetwijfeld is de rechtzoekende gebaat met eenheid van wetgeving. Zo wordt op bladzijde 146 van de toelichting terecht opgemerkt dat de burger die met verschillende bezwaarschriftprocedures te maken krijgt, er belang bij heeft dat hij niet in de ene procedure met andere vereisten wordt geconfronteerd dan in de andere. Maar er zijn nog andere deelnemers aan het proces van wetgeving en toepassing ervan die belang hebben bij de eenheid. Het college denkt daarbij in het bijzonder ook aan de werkzaamheden van de bestuursorganen welke door eenheid van wetgeving zonder twijfel in positieve zin worden bevorderd. Voorts levert de eenheid voordelen op voor de wetgever. De toelichting zegt over dit laatste op bladzijde 22 in de alinea die volgt op de geciteerde tekst terloops iets. Door het bestaan van algemene regels die steeds van toepassing zijn, behoeft de bijzondere wetgever niet meer in de daar geregelde onderwerpen te voorzien. Het komt de Raad voor dat aan dit aspect in de toelichting meer aandacht dient te worden besteed. Niet alleen wordt door eenheid werk en tijd bespaard binnen het ministerie dat met de voorbereiding van die bijzondere wet is belast, ook het interdepartementale overleg kan worden beperkt. De wetgever vergemakkelijkt met harmonisatie ook het werk van de rechter. Verscheidenheid in de regelgeving dwingt de rechter telkens weer de betekenis van steeds andere formuleringen te achterhalen. Zijn die gelijk, dan kan volstaan worden met het raadplegen van reeds bestaande jurisprudentie. Eenheid van wetgeving levert dus werkbesparing binnen de rechterlijke macht op. Ook op dit punt dient de toelichting te worden aangevuld. De eenheid heeft haar grenzen. Er kunnen gegronde redenen zijn om van een uniforme regeling af te zien en aan een eigen specifieke voorziening de voorkeur te geven. In verschillende adviezen is bepleit voor bepaalde onderwerpen een dergelijke uitzondering te erkennen. Voor een deel zijn bezwaren tegen uniformering te herleiden tot problemen van aanpassing. Als men lange tijd vertrouwd is geweest met een bepaalde regeling en een daarop geënte praktijk, is het begrijpelijk dat een wijziging en aanpassing niet direct worden toegejuicht. Er zijn ook verschillen die een uitzondering op de eenheid rechtvaardigen, omdat zij wezenlijk zijn. Of dat het geval is, zal telkens opnieuw moeten worden aangetoond. Daarbij rust de bewijslast op degenen die de uitzondering wensen. De eenheid staat voorop, de noodzaak tot afwijking moet deugdelijk gemotiveerd worden. Dit uitgangspunt behoeft niet in de AWB zelf met zoveel woorden te worden neergelegd. Wel verdient het aanbeveling in de nieuw te redigeren Aanwijzingen voor de wetgeving een dienovereenkomstige regel op te nemen.
Systematiseren en vereenvoudigen
In de toelichting wordt als voordeel van systematisering aangegeven dat voorkomen kan worden dat leemten ontstaan. Als voorbeeld wordt genoemd dat in de sociale zekerheidswetgeving een regeling ontbreekt inzake de gevolgen van het niet nemen van een beslissing door het bestuur op een aanvraag. Blijft iedere beslissing uit dan is er voor de burger geen enkele mogelijkheid om tegen het uitblijven van de beslissing op te komen, hetgeen in een modern doordacht stelsel van bestuursrecht niet aanvaardbaar is. Bij systematisering hebben niet alleen de wetgever en de burger voordeel. Ook de rechter vindt er baat bij. Het biedt hem immers de gelegenheid bij de interpretatie ook argumenten te ontlenen aan het systeem van de wet. Omdat een wetgever nu eenmaal niet alles kan voorzien en regelen, is het nogal eens nodig op het systeem van de wet een beroep te doen. Maar dat veronderstelt uiteraard dat er een doordacht stelsel is. In de toelichting ware ook aan dit aspect enige aandacht te besteden.
Codificeren
Terecht wordt in de toelichting gesteld dat codificatie van jurisprudentie de kenbaarheid van het recht en daardoor de rechtszekerheid bevordert. Op een aantal plaatsen wordt die stelling aan de hand van voorbeelden nader geadstrueerd. Zo wordt op bladzijde 94 gewezen op een ruime jurisprudentie over de beschikking en de wenselijkheid van een codificatie van die jurisprudentie. Dit voorbeeld laat tevens de samenhang met de harmonisatie en de vereenvoudiging van regelgeving zien. Moet het codificeren van ongeschreven recht in beginsel positief worden beoordeeld, er zijn ook nadelen. Codificeren gaat bijna steeds met modificeren gepaard. Een wetgever die jurisprudentierecht poogt vast te leggen in wetteksten zal al gauw iets wijzigen en toevoegen. De Raad moet vaststellen dat dit aspect in de toelichting in het algemeen weinig aandacht krijgt. Zonder nu te verlangen dat bij ieder artikel wordt aangetekend of van louter codificeren dan wel mede of uitsluitend van modificeren sprake is, moge het college erop aandringen de toelichting op dit aspect nog eens na te lopen en daar waar dit pas geeft enige aanvullende informatie te geven. Zowel voor de parlementaire behandeling en beoordeling als later bij de toepassing is die informatie zinvol. Met codificeren dient terughoudendheid te worden betracht voor zover de jurisprudentie nog in ontwikkeling is en nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Op enkele onderdelen zijn naar het oordeel van de Raad de ontwerpers niet ontsnapt aan de verleiding reeds nu een jurisprudentiële ontwikkeling als voleindigd en rijp voor codificatie te beschouwen. Met name is dat het geval met artikel 3.1.1 dat hierna (punten 8,16 en 17)[1] nog nader ter sprake wordt gebracht. Hier zij reeds opgemerkt dat de toetsing door de rechter van algemeen verbindende voorschriften aan ongeschreven recht, nog volop in beweging is. Het is in dat licht bezien prematuur te menen dat dit artikel ligt in het verlengde van recente jurisprudentie, aangezien daarmee in feit alleen het zogeheten Landbouwvliegersarrest van de Hoge Raad lijkt te zijn bedoeld. Anderzijds kan codificeren tot gevolg hebben dat bepaalde ontwikkelingen, die door het ongeschreven recht worden toegelaten, zich niet of moeizamer voltrekken. Zo kan men zich afvragen of de vastlegging in paragraaf 3.2 van enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur wel voldoende ruimte laat voor nadere verfijningen. Voorts kan men zich afvragen wat de consequenties zijn voor die algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die in het ontwerp geen plaats hebben gekregen.
De codificatie van die algemene beginselen bevestigt overigens dat codificeren bijna steeds met modificeren gepaard gaat. In de toelichting bij artikel 3.2.2, dat het verbod van détournement de pouvoir vastlegt, wordt daarvoor als argument aangevoerd «dat in de Algemene wet bestuursrecht de regel rechtstreeks als een norm van bestuursorganen kan worden geformuleerd en niet slechts als een beroepsgrond of een vernietigingsgrond». Deze transformatie van de algemene beginselen past in de visie die is ontwikkeld in de memorie van toelichting waar een algemene benadering van de rechtsbetrekking bestuur-burger wordt gegeven. De algemene beginselen worden in dit betoog ook met zoveel woorden genoemd (bladzijde 24). Maar het gaat dan niet meer om louter codificeren. Bovendien wordt onvoldoende aandacht besteed aan het verschijnsel dat voor bepaalde sectoren van het bestuursrecht ook al gecodificeerde wetgeving bestaat, bijvoorbeeld de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). Van belang is de vraag of, en zo ja in hoeverre, algemene beginselen die bij de totstandkoming van die wetten een rol hebben gespeeld bij het onderhavige wetsvoorstel zijn gewogen en verwerkt. Al met al is er alle reden in de toelichting nader aandacht te besteden aan de voor- en nadelen van het codificeren en aan de relatie met andere codificaties op het terrein van het bestuursrecht. Daarbij dient de grens tussen codificatie van de bestuursrechtelijke jurisprudentie en streven naar uniformering van ongeschreven recht, duidelijker te worden aangegeven.
Algemeen door aard
De vierde doelstelling van het wetsvoorstel is blijkens de toelichting dat in een AWB voorzieningen kunnen worden getroffen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen. Als voorbeeld wordt gewezen op artikel 2.1.3 bepalende dat geschriften gericht aan een verkeerd bestuursorgaan door dat orgaan moeten worden doorgezonden naar de juiste instantie. De Raad onderschrijft deze doelstelling. Bepalingen als hier bedoeld zullen steeds meer nodig zijn. Hoe men ook over de toekomst van de rechterlijke organisatie en met name die van de verschillende administratieve rechters moge denken, in elk geval zullen voorzieningen op het stuk van coördinatie en samenwerking, zoals onder meer in artikel 6.2.8 zijn te vinden, noodzakelijk zijn.
Nader rapport
Inleiding
Zowel de algemene beschouwingen als de artikelsgewijze opmerkingen van de Raad zijn op een aanzienlijk aantal plaatsen van invloed geweest op het wetsvoorstel en de memorie van toelichting; zij hebben aldus een waardevolle bijdrage geleverd aan de bij dit rapport aangeboden stukken.
De Raad merkt op, het van belang te achten dat in de memorie van toelichting wordt aangegeven op welke punten en op welke gronden het voorstel van wet en de memorie van toelichting afwijken van het voorontwerp.
Inderdaad zijn de nodige wijzigingen aangebracht in vergelijking met het voorontwerp. Veelal zijn die te herleiden tot over het voorontwerp uitgebrachte adviezen of daarover gepubliceerde reacties en commentaren uit de wetenschappelijke wereld of uit de rechtspraktijk. In sommige gevallen heeft het interdepartementale overleg over de aanpassing van de bijzondere wetgeving aan het onderhavige wetsvoorstel tot wijzigingen geleid. Op enkele punten heeft een nadere bezinning tot veranderingen aanleiding gegeven. Het geheel van de hiervoor bedoelde wijzigingen bestaat uit veranderingen van zeer verschillend kaliber. Vaak gaat het om zuiver redactionele en wetstechnische dan wel wetssystematische verbeteringen. Soms betreft het inhoudelijke wijzigingen van ondergeschikt belang. In enkele gevallen is sprake van belangrijke inhoudelijke wijzigingen.
Met het oog op de toegankelijkheid van de wetsgeschiedenis is het niet noodzakelijk steeds aan het voorontwerp te refereren. Wel wordt in de memorie van toelichting op die belangrijke inhoudelijke wijzigingen in vergelijking met het voorontwerp ingegaan, waarbij dat voor een goed begrip van het wetsvoorstel nodig is. In zoverre is de memorie van toelichting aangepast. Overigens wijzen wij erop, dat in het wetsvoorstel wat de nummering van de artikelen betreft zoveel mogelijk is aangesloten bij het voorontwerp. Hierop wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan.
Op de benaming van de wet Algemene wet bestuursrecht – afgekort als Awb – wordt in de memorie van toelichting nader ingegaan.
Eenheid
De beschouwingen van de Raad over het belang van de eenheid van wetgeving en de daaraan te stellen grenzen hebben geleid tot een herziening van de passage over dit onderwerp in de memorie van toelichting.
Op de aanbeveling met betrekking tot de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek komen wij onder punt 12 terug.[2]
Systematiseren en vereenvoudigen
Overeenkomstig de voorstellen van de Raad in de memorie van toelichting aangevuld met een passage waarin de voordelen van het systematiseren en vereenvoudigen van de wetgeving duidelijker worden aangegeven.
Codificeren
De beschouwingen van de Raad over codificeren zijn aanleiding geweest tot een uitbreiding van de memorie van toelichting op dit punt. Daarin is aandacht besteed aan het feit dat codificeren veelal gepaard gaat met modificeren, zeker wanneer het gaat om algemene regels op het terrein van het bestuursrecht: de codificatie betreft dan de jurisprudentie van verschillende rechterlijke colleges, die elk hun eigen jurisprudentie ontwikkelen. Voorts is op een aantal plaatsen in de memorie van toelichting nader aangegeven in hoeverre een bepaling teruggaat van de jurisprudentie en in hoeverre zij daarvan ook afwijkt.
Het feit dat de jurisprudentie nog in ontwikkeling is, kan aanleiding zijn voor terughoudendheid bij codificatie. In overeenstemming met deze gedachte is in dit wetsvoorstel een tweetal onderwerpen centraal gesteld: de beschikking en de regeling van bezwaar en (administratief) beroep. Zoals in de toelichting is uiteengezet, zijn die onderwerpen onder meer gekozen omdat de jurisprudentie over die onderwerpen zich reed sterk heeft ontwikkeld.
De Raad wijst in dit verband op artikel 3.1.1 en meent dat de toetsing door de rechter van algemeen verbindende voorschriften nog volop in beweging is. De veronderstelling van de Raad dat het eerste lid van dit artikel in feite alleen berust op het zogeheten Landbouwvliegersarrest van de Hoge Raad berust echter op een misverstand. In de memorie van toelichting is een reeks uitspraken genoemd, niet alleen eerdere uitspraken van de Hoge Raad (belastingkamer), maar ook uitspraken van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, die toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan het ongeschreven recht aanvaarden. Zoals hieronder bij punt 16[3] zal worden toegelicht, menen wij echter met de Raad dat het op dit ogenblik de voorkeur verdient de verdere ontwikkeling van de jurisprudentie af te wachten, alvorens in de wet voor te schrijven op welke wijze de rechter algemeen verbindende voorschriften aan de bepalingen van afdeling 3.2 behoort te toetsen.
In de memorie van toelichting is een passage toegevoegd over de betekenis van het – voorlopig nog gedeeltelijk – opnemen van de beginselen van behoorlijk bestuur in de wet, en de consequenties daarvan voor de toetsing door de rechter aan het ongeschreven recht. Eveneens is in de paragraaf over de bevordering van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving aandacht besteed aan de verhouding met deelcodificaties.
Algemeen door aard
De memorie van toelichting is enigszins aangevuld om het belang van dit punt te onderstrepen.
Memorie van toelichting
Artikel 107, tweede lid, van de Grondwet geeft aan de wetgever de opdracht om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt, zoals ook in de considerans tot uitdrukking wordt gebracht, primair uitvoering te geven aan deze grondwettelijke opdracht. Daarmee is ook de eerste – in verschillende fasen te verwezenlijken – hoofddoelstelling van deze wet, het geven van algemene regels van bestuursrecht, bepaald. De tweede – voor het overgrote deel in een latere fase te verwezenlijken – hoofddoelstelling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht.
Anders dan bij het burgerlijk recht en het strafrecht zal bij het bestuursrecht (in ruime zin) dus sprake zijn van één, ongedeelde codificatie. Daaraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag.
In het burgerlijk recht en het strafrecht is de grens tussen de beide deelcodificaties getrokken langs het onderscheid tussen materieel en formeel recht. In het algemeen wordt onder materieel recht verstaan dat gedeelte van de voor een bepaald rechtsgebied geldende regels dat betrekking heeft op (het tot stand komen en het teniet gaan van) rechten en verplichtingen van rechtssubjecten. Onder formeel recht wordt doorgaans verstaan het geheel van procedurele regels dat ertoe dient in geval van verschillen de uit het materiële recht voortvloeiende rechten en verplichtingen te effectueren. Anders dan in het burgerlijk recht en het strafrecht, vallen in het bestuursrecht het begrip formeel recht en het begrip procesrecht (dat immers betrekking heeft op rechterlijke procedures) niet samen. Dat komt, doordat in het bestuursrecht sprake is van een categorie van rechtsregels die tegelijkertijd materieel- en formeelrechtelijk van aard zijn. Gedoeld wordt op de regels betrefende bezwaar en administratief beroep. Enerzijds hebben deze betrekking op het tot stand komen en het teniet gaan van rechten en verplichtingen van rechtssubjecten, anderzijds zijn het regels die ertoe dienen in geval van geschillen de uit het materiële recht voortvloeiende rechten en verplichtingen te effectueren. Dit hybridische karakter wordt veroorzaakt door het gegeven dat in het bestuursrecht – ondanks alle accentverschuivingen – de wijze waarop rechten en verplichtingen tot stand komen en teniet gaan nog steeds wordt gekenmerkt door een zekere eenzijdigheid. Aldus is het niet mogelijk twee deelcodificaties tot stand te brengen, gebaseerd op het onderscheid tussen materieel recht en formeel recht.
Daar komt nog bij, dat de regels aangaande bezwaar en administratief beroep op vele punten gelijkluidend kunnen zijn als en voor het overige ook nauw samenhangen met het bestuursprocesrecht. De opzet van afdeling 6.2 van dit wetsvoorstel illustreert het eerste, het in artikel 6.3.1a vervatte systeem van in beginsel verplicht bezwaar, voorafgaand aan beroep op een administratieve rechter, het tweede. Dat betekent, da het minder wenselijk is de regels aangaande bezwaar en administratief beroep te scheiden van het bestuursprocesrecht.
Het heeft, gelet op het voorgaande, de voorkeur, de algemene regels van bestuursrecht en de algemene regeling van het bestuursrecht uiteindelijk in één, ongedeelde codificatie onder te brengen.
In het onderstaande wordt allereerst uitgebreid ingegaan op de eerste hoofddoelstelling. Daarna volgen enkele korte opmerkingen over de tweede hoofddoelstelling.
De uitbreiding in 1983 van het grondwettelijke codificatie-artikel, dat van oudsher slechts over het burgerlijk recht en het strafrecht handelde, met een – minder verstrekkende, immers tot algemene regels beperkte, en ook niet op het bestuursprocesrecht betrekking hebbende, – bepaling over het bestuursrecht moet worden gezien tegen de achtergrond van de snelle ontwikkeling van dit deel van het recht in de laatste halve eeuw. De wetgeving is in deze periode enorm gegroeid, waarbij soms geheel nieuwe terreinen werden betreden. Men denke slechts aan de ontwikkelingen in de sociale zekerheid, de ruimtelijke ordening, de milieuhygiëne en op sociaal-economisch gebied. Veel regels zijn bij formele wet vastgesteld, maar nog talrijker zijn de uitvoeringsregelingen die door lagere regelgevers op grond van vele delegatiebepalingen en op grond van autonome bevoegdheden tot regelgeving tot stand zijn gebracht.
Het is te begrijpen dat in deze fase van opbouw van de bestuursrechtelijke wetgeving weinig aandacht is besteed aan de systematiek en de onderlinge afstemming daarvan. Maar het resultaat is wel, dat de wetgeving onsamenhangend en onoverzichtelijk is geworden. Burgers voor wie de regelingen bedoeld zijn, kunnen daarin de weg niet meer vinden en ook de overheid zelf raakt het spoor vaak bijster. Coördinatie en harmonisatie van de in vele «wetsfamilies» verdeelde wetgeving is daardoor een noodzaak geworden.
De moeilijke toegankelijkheid van het bestuursrecht is verder verergerd doordat de door de uitbreiding van de wetgeving toegenomen behoefte aan rechtsbescherming is beantwoord door regelmatig nieuwe organen, belast met administratieve rechtspraak, in het leven te roepen. Als gevolg daarvan moet de ontwikkeling van de bestuursrechtelijke jurisprudentie gestalte krijgen in de uitspraken van een veelheid van rechterlijke instanties. Omdat iedere rechter de verantwoordelijkheid draagt voor zijn eigen jurisprudentierecht, en de eenheid daarin niet gegarandeerd wordt door het bestaan van één hoogste rechter, zijn er duidelijke verschillen in de rechtspraak van de onderscheiden rechters te constateren. Nog bezwaarlijker is haast, dat op veel punten niet precies bekend is of de jurisprudentie van de verschillende rechters uiteenloopt. Geconstateerd moet daarom worden dat het met de toegankelijkheid van met name het ongeschreven bestuursrecht slecht is gesteld. Gezien de belangrijke rol die dit ongeschreven recht als gevolg van de ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur speelt, is dit ernstig te betreuren.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat reeds geruime tijd aandacht wordt gevraagd voor het opstellen van algemene regels van bestuursrecht. De Vereniging voor Administratief Recht heeft zich daarvoor sinds de Tweede Wereldoorlog sterk gemaakt. Nadat G.A. van Poelje, A.M. Donner en J. Lespes in 1948 voor die vereniging pre-adviezen hadden geschreven over het onderwerp, werd een commissie belast met het opstellen van een studie. Het rapport van deze Commissie Algemene Bepalingen Administratief Recht (commissie-ABAR) kwam in 1953 gereed en bevatte een groot aantal aanbevelingen aan de wetgever. Hoewel dit indertijd niet tot wetgeving heeft geleid, verwierf het rapport groot gezag. De wetgever heeft er bij het regelen van bijzondere onderwerpen acht op geslagen, en het rapport heeft ook op de jurisprudentie invloed uitgeoefend. Het is nog vier keer herzien en uitgebreid; de laatste versie is in 1984 aan de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken aangeboden.
Op initiatief van dezelfde vereniging is in 1974 een rapport van een commissie onder voorzitterschap van H.Th.J.F. van Maarseveen verschenen, waarin een aantal algemene regels met betrekking tot de beschikking was uitgewerkt tot een wetsontwerp met toelichting.
Het is tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen dat de grondwetgever in 1983 zijn opdracht tot het opstellen van algemene regels van bestuursrecht heeft geformuleerd.
De doelstellingen van het wettelijk vastleggen van algemene regels van bestuursrecht zijn nader gepreciseerd in het rapport van de in 1982 ingestelde Startwerkgroep die is voorafgegaan aan de instelling in 1983 van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht:
1. het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
2. het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving;
3. het codificeren van ontwikkelingen, die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend;
4. het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, onder voorzitterschap van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht M. Scheltema, (commissie-Scheltema) heeft in het door haar in 1987 gepubliceerde voorontwerp deze doelstellingen overgenomen.
Het zijn deze doelstellingen, die ook ten grondslag liggen aan het onderhavige wetsvoorstel. Wij zullen deze thans nader bespreken.
Ad 1. Eenheid van wetgeving
De Awb beoogt voor die onderwerpen die op veel terreinen van bestuursrechtelijke wetgeving een rol spelen, een algemene regeling te treffen. Er komt dan een geheel van algemene regels tot stand die steeds van toepassing zijn, zodat de bijzondere wetgever niet meer in de daar geregelde onderwerpen behoeft te voorzien. Aldus ontstaat ook in de wetgeving een algemeen deel van het bestuursrecht.
Uit het gezichtspunt van alle deelnemers aan het rechtsverkeer – de burger, de wetgever, het bestuur en de rechter – heeft eenheid in de wetgeving het grote belang dat het recht eenvoudiger en daardoor beter toegankelijk wordt. Wetten behoren duidelijk te zijn; wordt aan dat vereiste niet voldaan, dan kan de wetgever moeilijk aanspraak op naleving ervan maken en verschaffen zij niet de rechtszekerheid die van goede wetgeving mag worden verwacht.
Aan de kenbaarheid van het recht wordt ernstig afbreuk gedaan wanneer eenzelfde onderwerp op uiteenlopende wijzen in de wetgeving wordt geregeld. Op grond van een aantal overwegingen is een enkele bepaling in een algemene wet uit dit gezichtspunt verre te verkiezen boven een veelheid van onderling weer verschillende regels in bijzondere wetten.
Allereerst is er de eenvoud van een enkele bepaling die voor het gehele bestuursrecht geldt in plaats van verschillende bepalingen waarvan de reikwijdte steeds moet worden bepaald voordat tot toepassing in een concreet geval kan worden besloten. Indien een veel voorkomende regel – men denkebij voorbeeld aan de termijn voor bezwaar en administratief beroep (en voor beroep op een administratieve rechter!) – in iedere wet opnieuw wordt geformuleerd, zal de inhoud van de regel vele variaties vertonen. Zo ziet men voor de genoemde termijn, dat de lengte ervan in de ene wet op 30 dagen is gesteld, in een volgende op één of juist op twee maanden en in nog weer een andere op vier weken. Dit verschil geeft op zichzelf reeds aanleiding tot verwarring, omdat men voor iedere regeling afzonderlijk moet nagaan welke termijn geldt: men kan niet van een algemeen geldende standaardtermijn uitgaan.
In de tweede plaats leiden uiteenlopend geformuleerde artikelen in verschillende wetten tot de vraag of met het verschil in formulering ook een verschil in regeling is beoogd, of dat het slechts om een redactionele kwestie gaat. Zo komt in vele wetten een bepaling voor die een geheimhoudingsplicht oplegt aan degenen die in het kader van een overheidstaak over vertrouwelijke gegevens beschikken, maar niet duidelijk is of de verschillen in redactie ook beogen een verschil in omvang van de geheimhoudingsplicht tot uitdrukking te brengen. Bij voorbeeld: artikel 34 van de Deltaschadewet, artikel 57 van de Drank- en horecawet en artikel 51 van de Wet chemische afvalstoffen. Ook het omgekeerde kan overigens voorkomen: aan eenzelfde term wordt in de wetgeving een verschillende betekenis toegekend. Een voorbeeld daarvan is de term belanghebbende, die soms slechts betrekking heeft op de geadresseerde van een beschikking en soms een ruimere kring van bij een besluit betrokkenen omvat.
In de derde plaats betekent het feit dat in vele wetten een soortgelijke regeling voorkomt, dat bij iedere regeling dezelfde vraagpunten kunnen rijzen, die dan weer voor iedere wet opnieuw moeten worden opgelost. Zo doet zich bij iedere termijnregeling voor bij voorbeeld administratief beroep de vraag voor of het beroepschrift binnen de gestelde termijn moet zijn ontvangen, dan wel dat voldoende is dat het binnen de termijn is verzonden. Wanneer de wetgever aan een dergelijk punt geen aandacht heeft besteed – zoals bij de beroepstermijn het geval pleegt te zijn – zal uiteindelijk in de jurisprudentie moeten worden uitgemaakt welke regel geldt. Een beslissing voor de ene wet betekent dan echter geenszins dat die ook voor de andere wet zal gelden, omdat verschillen tussen de beleidsterreinen alsmede verschillen in wettelijke formulering een onuitputtelijke bron voor argumenten ten gunste van afwijkende oplossingen kunnen zijn. Er is dus een veelheid van procedures voor de rechter nodig voordat het punt voor iedere regeling is beslist. De aandacht die rechters aan het genoemde punt hebben moeten besteden, is dan ook niet evenredig aan de inhoudelijke betekenis ervan. Heeft men echter te maken met één enkele algemene regeling, dan zal ook op punten waarin die regeling niet voorziet – geen enkele wetgever kan alle toekomstige vragen voorzien – een eenmaal in de jurisprudentie aanvaarde oplossing voor het gehele bestuursrecht gelden. Nieuwe rechtsvragen worden daardoor efficiënter opgelost en geven tot minder jurisprudentie aanleiding dan een versnipperde wettelijke regeling.
Ten slotte bedenke men dat de wetgeving niet alleen gekend wordt uit de wetteksten, maar ook uit commentaren en handleidingen. Juristen zowel als niet-juristen hebben deze nodig om de inhoud van het recht goed te kunnen doorgronden; daarbij spelen de rechterlijke uitspraken die naar aanleiding van een wettekst zijn gegeven vaak een belangrijke rol. Het ligt in de rede dat aan deze behoefte aan commentaar veel beter tegemoet kan worden gekomen wanneer de regeling van een bepaald onderwerp in een algemene wet is neergelegd, dan wanneer zij verspreid in vele wetten is te vinden. In het eerste geval zal men immers het gehele bestuursrecht met een commentaar over dat onderwerp kunnen bestrijken, terwijl bij een versplinterde regeling iedere wet een eigen commentaar voor dat onderwerp behoeft. Dat vereist een groter aantal commentaren, terwijl het aantal gebruikers van ieder commentaar veel beperkter is. Naar verwachting zal daarom een belangrijk gevolg van het vaststellen van algemene regels zijn, dat betere en meer op de rechtspraak toegesneden commentaren beschikbaar komen. De reeds naar aanleiding van het voorontwerp verschenen publikaties bevestigen deze verwachting.
Eenheid van wetgeving vergroot derhalve de kenbaarheid van het recht. Het is in de eerste plaats voor de burger, die minder dan overheidsorganen gewend is aan het hanteren van wettelijke voorschriften, van grote betekenis dat hij niet met nodeloos gecompliceerde regelgeving te maken krijgt. Wanneer de wetgever van hem verlangt dat hij de wet naleeft, heeft diezelfde wetgever ook de plicht de regels zodanig vast te leggen dat de burger weet wat voor hem geldt.
Maar ook andere deelnemers aan het proces van wetgeving en toepassing ervan hebben belang bij eenheid van regelgeving. Men kan daarbij in de eerste plaats denken aan de werkzaamheden van de bestuursorganen, welke door eenheid van wetgeving zonder twijfel in positieve zin worden beïnvloed. De verbrokkeldheid van de wetgeving veroorzaakt immers voor bestuursorganen problemen die zich sterker zullen doen gevoelen naarmate een bestuursorgaan bij de uitvoering van een groter aantal wetten is betrokken. Daarom is het niet alleen voor de burger nadelig dat de vele bestaande bezwaarschriftprocedures ieder weer een eigen regeling kennen, maar ook voor de gemeentebesturen. Deze moeten de bezwaarschriftprocedures van onder meer de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob), de Algemene Bijstandswet, het belastingrecht en de wetgeving op het terrein van de sociale voorzieningen gestalte geven, terwijl wetgeving en jurisprudentie voor ieder daarvan verschillend zijn. Meer in het algemeen kan men stellen dat de uitvoeringskosten voor bestuursorganen toenemen en de kans op fouten stijgt naarmate de wetgeving gecompliceerder wordt.
Ook de wetgevers (in materiële zin) vinden baat bij het bestaan van algemene regels van bestuursrecht. De in een algemene wet geregelde onderwerpen behoeven geen voorwerp van regeling meer te zijn voor de bijzondere wetgever. Binnen de ministeries kan daardoor werk en tijd worden bespaard, hetgeen evenzeer geldt voor het interdepartementale overleg: de onderlinge afstemming van regelingen is eenvoudiger naarmate meer bepalingen uniform zijn. Dit effect doet zich niet alleen voor op de ministeries, maar eveneens bij de vele andere organen die met wetgevende taken zijn belast.
Ten slotte vergemakkelijkt de wetgever door harmonisatie ook het werk van de rechter. Zoals hierboven reeds is aangegeven, leidt verscheidenheid in regelgeving tot het verveelvoudigen van het aantal rechtsvragen dat ter beslechting aan de rechter moet worden voorgelegd, onder meer omdat hij telkens weer de betekenis van steeds andere formuleringen moet achterhalen. Eenheid van wetgeving vergroot daarom de doelmatigheid van de rechtsvorming door de rechter, hetgeen tot werkbesparing binnen de rechterlijke macht zal leiden.
Eenheid van het recht heeft echter haar grenzen. Een algemene regel veronderstelt dat de afweging die aan die regel ten grondslag ligt, in grote lijnen voor het gehele bestuursrecht kan gelden. Brengen specifieke kenmerken van een bepaald terrein met zich dat die afweging voor dat terrein essentieel anders moet uitvallen, dan is er reden tot het overwegen van een uitzondering. Een tweetal punten verdient in dit verband echter de aandacht.
Allereerst zal onvoldoende reden tot afwijking zijn het feit dat men op het desbetreffende rechtsgebied met een bepaalde regel vertrouwd is geraakt. Zou aan deze overweging doorslaggevende betekenis worden toegekend, dan zou immers iedere poging tot het bevorderen van eenheid van het recht stranden.
In de tweede plaats zal men bij het overwegen van een uitzondering moeten bedenken dat iedere afwijking het recht als geheel ingewikkelder en de rechtstoepassing daardoor kostbaarder maakt. De voordelen van het maken van een uitzondering moeten derhalve een zodanig gewicht hebben dat zij, ook indien met dit nadeel rekening wordt gehouden, toch de doorslag moeten geven.
De vraag welke afwijkingen van de algemene wet in bestaande bijzondere wetten moeten worden gehandhaafd, zal bij de als afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen aanpassingswetgeving, waarin de geldende wetgeving aan de nieuwe wet zal worden aangepast, worden beantwoord. De voorbereiding van dat wetsvoorstel is in een vroegtijdig stadium ter hand genomen om te bereiken dat tijdig zicht zou ontstaan op de bijzondere problemen die zich ten aanzien van de geldende wetgeving kunnen voordoen. Het wetsvoorstel nadert zijn voltooiing; met de daarbij opgedane inzichten is rekening gehouden bij de gereedmaking van het onderhavige wetsvoorstel voor indiening bij de Tweede Kamer.
Zo is in afdeling 3.4 een aantal wijzigingen aangebracht die een betere afstemming tussen de Awb en andere wetgeving, zoals de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm), mogelijk maken.
Laatstgenoemde wet is een voorbeeld van een algemene wet op een bepaald deelterrein; de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is een ander voorbeeld. Daar deze wetten voor een deel dezelfde onderwerpen regelen als de Awb, zal een aantal bepalingen in die wetten kunnen vervallen, terwijl op andere punten wijzigingen nodig zijn.
Ook in de toekomst zal het voor de eenheid van de wetgeving van groot belang zijn dat de deelcodificaties op een bepaald terrein voorzien in een uniforme regeling van die onderwerpen waarvoor een algemene regeling niet in aanmerking komt. De hier aan de orde zijnde doelstelling van de algemene regels van bestuursrecht gaat immers niet verder dan het formuleren van een samenstel van algemene regels die voor het gehele bestuursrecht gelden. Hiermee wordt tevens aangegeven dat niet wordt beoogd een codificatie op te stellen die vergelijkbaar is met het Burgerlijk Wetboek of het Wetboek van Strafrecht. Deze wetboeken beogen immers in beginsel de totaliteit of althans het belangrijkste deel van de desbetreffende wetgeving in één wetboek bijeen te brengen. Iets dergelijks ligt voor het bestuursrecht niet binnen bereik. Het aantal wettelijke voorschriften, niet alleen van de formele wetgever, maar ook van lagere regelgevers, is daarvoor veel te groot. Bovendien staat de sterke verwevenheid van de bijzondere wetgeving met het daaraan ten grondslag liggende beleid in de weg aan het opstellen van één alles omvattend wetboek voor het bestuursrecht. Het is wellicht ook minder nodig om daartoe over te gaan, omdat de eenheid van het bestuursrecht vooral moet worden gevonden in het uniform regelen van al die onderwerpen die op ieder terrein weerkeren en steeds dezelfde problemen met zich brengen. De bijzondere wetgever zal in aansluiting daarop steeds regels moeten geven die zodanig zijn toegesneden op het specifieke gebied, dat de overheidsbemoeienis met bij voorbeeld het milieubeheer, de belastingheffing of de sociale zekerheid overeenkomstig de op die terreinen bestaande inzichten vorm kan krijgen.
Eenheid van wetgeving wordt ook bevorderd wanneer eenzelfde term in de wetgeving steeds dezelfde betekenis heeft. Een algemene wet kan wat dat betreft een voorbeeldwerking hebben, zodat de bijzondere wetgever aansluiting zal zoeken bij de daarin gebruikte terminologie.
Ad 2. Systematiseren en vereenvoudigen
Het opstellen van algemene regels zal tot vereenvoudiging van de wetgeving kunnen leiden. Een algemene regel zal immers een bepaling in vele bijzondere wetten overbodig maken.
Daarnaast zal een systematische opbouw van een algemene wet tot gevolg hebben, dat de materie samenhangender en dus logischer wordt geregeld. Juist doordat een goede systematiek ontbreekt, vertoont de wetgeving leemten, die door de wetgever niet bedoeld zijn en die voor de burger soms uiterst onaangename gevolgen hebben. Men denke slechts aan het ontbreken van een regeling in de sociale-zekerheidswetgeving inzake de gevolgen van het niet nemen van een beslissing door het bestuur op een aanvraag. Blijft iedere beslissing uit, dan biedt het bestuursrecht de burger geen enkele mogelijkheid om tegen het uitblijven van de beslissing op te komen. Een dergelijke stand van zaken is in een modern, doordacht stelsel van bestuursrecht niet aanvaardbaar.
Een stelselmatige opbouw van de wetgeving heeft voor de wetgever niet alleen het voordeel dat leemten of tegenstrijdigheden gemakkelijker worden vermeden, maar dat aanpassing van de wetgeving aan nieuwe wensen eenvoudiger is. Door de aangebrachte systematiek is gemakkelijker te overzien welke gevolgen een bepaalde wijziging zal hebben, en is een wijziging ook eenvoudiger aan te brengen. Een goed opgebouwde wetgeving is derhalve beter bij de tijd te houden.
Voor de rechter heeft een goede systematiek het voordeel, dat hij bij de interpretatie van de wet ook argumenten kan ontlenen aan het stelsel van de wet. Omdat een wetgever nu eenmaal niet alles kan voorzien en regelen, is het nogal eens nodig op het systeem van de wet een beroep te doen. Maar dat veronderstelt uiteraard dat er een doordacht stelsel is. Zorgt de wetgever daarvoor, dan bereikt hij daarmee tevens dat aan zijn bedoelingen recht kan worden gedaan bij de oplossing van die vragen waarvoor hij zelf geen voorzieningen heeft kunnen treffen.
Voor alle rechtstoepassers, dus ook bestuursorganen en burgers, kan een samenhangende en doordachte regelgeving een aanzienlijke bijdrage leveren aan het begrip van de gestelde regels en aan het zicht op de bedoeling van de wetgever.
Dit effect wordt versterkt door het hierboven reeds vermelde feit dat handleidingen en commentaren een belangrijke rol spelen bij het leren kennen en begrijpen van het recht. Een stelselmatige opbouw van de wetgeving zal in deze geschriften worden weerspiegeld en daardoor ook langs die weg een bijdrage leveren aan een goede systematiek van het bestuursrecht als geheel.
Ad 3. Codificeren
Codificatie van jurisprudentie bevordert de kenbaarheid van het recht en daardoor de rechtszekerheid. Men behoeft een rechtsregel niet meer af te leiden uit een veelheid van rechterlijke beslissingen over steeds weer enigszins verschillende gevallen, maar vindt haar als een algemeen geformuleerde regel in één wetsbepaling. De inhoud en het toepassingsbereik van de regel zijn daardoor meestal gemakkelijker vast te stellen.
Het codificeren van een regel in de wet heeft bovendien een aantal voordelen die inherent zijn aan rechtsvorming door de wetgever. Terwijl iedere wet wordt gepubliceerd, geschiedt de publikatie van rechterlijke uitspraken minder consequent, zodat de toegankelijkheid van het jurisprudentierecht minder goed gewaarborgd is. Voorts blijft een bepaling in een wet in beginsel gelden tot zij in een latere wet wordt gewijzigd of ingetrokken. Hoewel ook rechterlijke uitspraken achterhaald kunnen worden, ontbreekt een geformaliseerd systeem voor het buiten werking stellen van rechtsregels uit vroegere rechterlijke oordelen. Daardoor is het bij rechterlijke uitspraken vaak lastiger te beoordelen in hoeverre zij hun betekenis hebben verloren dan bij wetsbepalingen. Ten slotte kan de wetgever gemakkelijker dan de rechter systematiek en samenhang in een veelheid van regels aanbrengen.
In wetten neergelegd recht is dan ook in het algemeen toegankelijker dan ongeschreven recht dat uit de jurisprudentie moet worden afgeleid.
Voor het bestuursrecht klemt de behoefte aan codificatie in de huidige situatie sterk. Hierboven is reeds gezegd dat er vele administratieve rechters zijn met ieder een eigen jurisprudentie. Het ongeschreven recht dat bij voorbeeld de Centrale Raad van Beroep toepast, zal daardoor enigszins afwijken van dat van de Afdeling rechtspraak of de belastingkamer van de Hoge Raad, hetgeen het verkrijgen van een goed zicht op het ongeschreven recht verder bemoeilijkt. Bovendien is het met de kenbaarheid van de jurisprudentie van de administratieve rechters niet over de gehele linie goed gesteld. Hoewel uitspraken regelmatig worden gepubliceerd, is bij sommige rechters het aantal uitspraken in hoogste instantie zo groot, dat bijna niemand in staat is een goed overzicht daarover te houden. In dat opzicht is de rechtspraak op het terrein van het privaatrecht en het strafrecht beter te volgen, doordat de hoogste rechter daar een beperkter aantal uitspraken doet dan de Afdeling rechtspraak en de Centrale Raad van Beroep.
Codificatie van een regel uit het algemeen deel van het bestuursrecht zal betekenen dat men op basis van de jurisprudentie van de verschillende rechters één algemene bepaling formuleert. Die bepaling zal voor alle rechtsgebieden uniform zijn en dus een grotere eenheid betekenen dan de huidige jurisprudentie van de verschillende rechters. Daarmee is reeds aangegeven dat codificeren op dit terrein bijna steeds met modificeren gepaard gaat: de nieuwe regel zal ten opzichte van de jurisprudentie van althans enkele rechters enige afwijkingen vertonen. Ook om andere redenen kan het vastleggen van jurisprudentierecht in wetteksten tot een zekere wijziging of toevoeging leiden. Zo zal de wetgever- het is hierboven reeds gezegd – een bepaalde systematiek aan zijn regels ten grondslag willen leggen, iets waartoe de rechter veelal minder in staat is geweest.
De betekenis van het ongeschreven recht is in het bestuursrecht waarschijnlijk groter dan op andere rechtsgebieden. De ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als afzonderlijke rechterlijke toetsingsgrond heeft ertoe geleid dat veel beslissingen van administratieve rechters op een van deze beginselen zijn gebaseerd.
Op grond van bovenstaande overwegingen is het in de wet neerleggen van belangrijke regels uit de jurisprudentie dringend gewenst. Dienovereenkomstig zijn in het wetsvoorstel bepalingen opgenomen die een uitwerking zijn van bij voorbeeld het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding en van het motiveringsbeginsel.
In deze eerste tranche van de Awb vindt nog geen codificatie van alle uit de jurisprudentie bekende algemene beginselen van behoorlijk bestuur plaats. Zo zijn nog geen bepalingen opgenomen ter uitwerking van het vertrouwensbeginsel. Dit hangt direct samen met de hierna te bespreken keuze voor «aanbouwwetgeving»: niet alle delen van de wet komen tegelijk tot stand.
Overigens wordt met het in de wet opnemen van de in de rechtspraak ontwikkelde regels niet beoogd een verdere ontwikkeling van het ongeschreven recht af te snijden. Het gaat erom, de verworvenheden van de jurisprudentie in de wet neer te leggen vanwege de voordelen die dit heeft uit de gezichtspunten kenbaarheid, eenheid en systematiek van het recht. Hoewel daardoor een verschuiving zal plaatsvinden van het ongeschreven naar het geschreven recht, blijft er behoefte aan rechtsvorming door de rechter bestaan. Voor een groot deel kan deze dan geschieden op basis van een in de wet geformuleerde regel, hetgeen het ook gemakkelijker zal maken de weg in de jurisprudentie te vinden. Bij het formuleren van de bepalingen in het wetsvoorstel is in een aantal gevallen rekening gehouden met de behoefte aan verdere verfijning in de jurisprudentie. Zo zijn in afdeling 3.2 enige artikelen opgenomen die een algemeen karakter hebben en de mogelijkheid voor verdere uitwerking door de rechter open laten. Waar de wetgever echter thans reeds voor een verdere uitwerking van een beginsel van behoorlijk bestuur kan zorgen, is dat in het wetsvoorstel gedaan. Zo is het motiveringsbeginsel voor beschikkingen uitgewerkt in een zestal artikelen.
De mogelijkheid blijft echter bestaan dat de rechter een bepaald bestuurshandelen in strijd met het recht zal oordelen zonder dat hij daarbij kan aansluiten bij een in de Awb gecodificeerde regel. Hij zal zich dan evenals nu kunnen beroepen op een ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur of een ander rechtsbeginsel. Hoewel het wetsvoorstel derhalve de behoefte aan een beroep op ongeschreven beginselen sterk zal verminderen, wil het geen belemmering zijn voor nieuwe ontwikkelingen in de rechtspraak.
Codificatie van jurisprudentie die nog sterk in beweging is, heeft het nadeel dat wellicht regels worden vastgelegd die nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd. Daardoor kunnen vernieuwingen of verfijningen worden tegengehouden die zonder codificatie mogelijk zouden zijn geweest. De houding van de wetgever zal overigens mede worden bepaald door het standpunt dat hij zelf ten opzichte van een bepaalde materie inneemt.
Ad 4. Het treffen van algemene voorzieningen
Er zijn onderwerpen die zich niet lenen voor regeling buiten een algemene wet, omdat zij voor het gehele bestuursrecht moeten gelden. Een voorbeeld daarvan is de bepaling dat stukken, gericht aan een verkeerd bestuursorgaan, door dat orgaan moeten worden doorgezonden naar de juiste instantie. Het is niet doenlijk in de wetgeving die de instelling en werkwijze van afzonderlijke bestuursorganen regelt een doorzendplicht op te nemen; het merendeel van de formele wetten en talloze lagere wettelijke regelingen zouden dan een bepaling van die strekking moeten bevatten. Bovendien zou nooit zeker gesteld kunnen worden dat de bepaling ten aanzien van alle bestuursorganen geldt.
Een ander voorbeeld – mede in de sfeer van het bestuursprocesrecht gelegen – betreft de verplichting voor degene die beroep op een administratieve rechter wil instellen, tevoren bezwaar te maken. Nu de regering besloten heeft dit als algemene regel in te voeren, is opname van een bepaling in de Awb doelmatiger om een werkelijk sluitend systeem te krijgen dan het wijzigen van de vele wetten die anders die verplichting zouden moeten vastleggen. Dit neemt overigens niet weg, dat vooruitlopend op deze algemene regeling voor belangrijke groepen van gevallen een wijziging in de bijzondere wetgeving aangewezen kan zijn.
De tweede hoofddoelstelling van de Awb is als gezegd het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht.
Reeds het voorontwerp bevatte, in de paragrafen 6.1 en 6.2, enkele algemene regels van bestuursprocesrecht, namelijk die bepalingen die behalve op het beroep op een administratieve rechter ook van toepassing zijn op het maken van bezwaar of het instellen van administratief beroep. In het onderhavige wetsvoorstel is het aantal bepalingen in afdeling 6.2 aanzienlijk vergroot.
Nu het kabinet op 17 maart 1989 een principebesluit heeft genomen over de toekomstige vormgeving van de rechterlijke organisatie, onder meer inhoudende dat op termijn alle administratieve rechtspraak in eerste aanleg bij de arrondissementsrechtbanken zal plaatsvinden en dat één rechterlijk college zal worden belast met de administratieve rechtspraak in tweede en laatste instantie, zijn er geen beletselen meer om op diezelfde termijn tot unificatie van het bestuursprocesrecht te komen door middel van het tot stand brengen van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht. Als gezegd geven wij er daarbij de voorkeur aan, één, ongedeelde bestuursrechtelijke codificatie tot stand te brengen.
Dat heeft reeds consequenties voor de structuur van het voorliggende wetsvoorstel, waardoor deze enigszins afwijkt van die van het voorontwerp. Daarop wordt verderop nader ingegaan.
Het is de bedoeling dat te zijner tijd een nieuw in te stellen projectgroep, onder voorzitterschap van de regeringscommissaris, een voorontwerp voor een algemene regeling van het bestuursprocesrecht tot stand brengt. Daarmee zal op niet al te lange termijn worden begonnen. De taakopdracht van de regeringscommissaris zal daartoe worden uitgebreid.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht koos in haar voorontwerp voor de naam Algemene wet bestuursrecht. In het wetsvoorstel zoals aan de Raad van State voorgelegd, was deze naam overgenomen. De Raad sprak in zijn advies uit, deze benaming «aanvaardbaar» te achten. Wij hebben ons afgevraagd of het noodzakelijk is de naam uit te breiden tot Algemene wet bestuursrecht en bestuursprocesrecht, gelet op de tweede hoofddoelstelling van de wet. Uiteindelijk zijn wij tot de slotsom gekomen dat dit niet het geval is, mits de term «bestuursrecht» in het intitulé in ruime zin wordt opgevat, namelijk omvattende het bestuursrecht in enge zin (als bedoeld in artikel 107, tweede lid, van de Grondwet) en het bestuursprocesrecht. Ook de termen «burgerlijk recht» en «strafrecht» worden wel in ruime zin gehanteerd, zoals in het voorafgaande ook is gebeurd. Bij onze keuze heeft een rol gespeeld dat zowel het voorontwerp als het oorspronkelijke wetsvoorstel ook reeds algemene regels van bestuursprocesrecht bevatte.
De rest van het algemeen deel van deze toelichting is toegesneden op de algemene regels van het bestuursrecht, in enge zin aangezien het onderhavige wetsvoorstel – afgezien van de hoofdstukken 6 en 7 – uitsluitend daarop betrekking heeft. Bepaalde passages gelden mutatismutandiszeker ook voor de tot stand te brengen algemene regeling van het bestuursprocesrecht. Meer fundamentele beschouwingen over het bestuursprocesrecht zullen te zijner tijd in de toelichting bij het desbetreffende wetsvoorstel worden opgenomen.
Voorlopig verslag
De leden van de C.D.A.-fractie hadden met buitengewone belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel dat feitelijk de vrucht is van een langdurige en diepgaande discussie welke teruggaat tot 1948. In dat jaar vergaderde immers de Vereniging voor Administratief Recht aan de hand van (inmiddels beroemde) pre-adviezen van Van Poelje en A.M. Donner over de «codificatie van de algemene beginselen betreffende het administratief recht». Was de discussie over wel of niet codificeren toen nog in zekere zin een academische discussie, sinds de Herziene Grondwet van 1983 is dat, zo meenden de C.D.A.-leden, zeker niet meer het geval. Het toen opgenomen artikel 10, tweede lid is duidelijk: «De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast». De tot de C.D.A.-fractie behorende leden trokken dan ook de conclusie dat het nu uitsluitend gaat om vragen als: hoever gaan deze algemene regels en welke onderwerpen moeten er bij betrokken worden? Naar aanleiding van artikel 107, tweede lid wensten de C.D.A.-leden kort de aandacht te vestigen op de rol die de Tweede Kamer in deze heeft gespeeld. Zij verwezen hiervoor naar de motie-Korte-van Hemel van 18 maart 1980 waarin de Kamer unaniem benadrukt dat een wet «houdende algemene beginselen en vormen van administratief recht» dringend gewenst is, daar zo'n wet «rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kan dienen en eer goede bestuurspraktijk in het algemeen kan bevorderen» en tevens de regering verzoekt spoed te betrachten met de in artikel 5.2.8. tweede lid (is nu 107, tweede lid) genoemde wetgeving. De tot de C.D.A.-fractie behorende leden waren van oordeel dat ook in 1990 het belang van een algemene wet dermate groot is dat enige spoed betracht mag worden. Zij meenden voorts dat in de periode 1980-1990 een zo grote stroom van wetenschappelijke studies en literatuur, jurisprudentie, deelwetgeving en dergelijke heeft plaatsgegrepen, dat de tijd rijp is voor de indiening van een concreet wetsvoorstel. Zij wensten de regering dan ook te complimenteren met het feit dat zij in staat is gebleken een zo veel omvattende materie in een redelijk gecomprimeerd wetsvoorstel te gieten. Uitdrukkelijk wilden deze leden ook de commissie-Scheltema in deze dank betrekken aangezien deze commissie de zware taak op zich heeft genomen met een voorontwerp te komen om zo de grondwettelijke opdracht te kunnen vervullen, en in 1987 ook daadwerkelijk is gekomen met een voorontwerp. Dit ontwerp is buitengewoon diepgaand en uitgebreid bediscussieerd en becommentarieerd en is, zo stelden de C.D.A.-leden, over het algemeen positief onthaald. In de visie van de C.D.A.-leden heeft de regering er dan ook wijs aan gedaan zowel haar uiteindelijke wetsvoorstel grotendeels te baseren op genoemd voorontwerp als ook de vier doelstellingen van het wettelijk vastleggen van algemene regels van bestuursrecht over te nemen. De C.D.A.-leden meenden dat deze doelstellingen een goed handvat bieden om het belang van dit wetsvoorstel te kunnen waarderen. Zij wensten kort op de doelstellingen in te gaan, waarbij zij nog opmerken dat in hun visie alle doelstellingen nauw met elkaar verweven zijn. Voor meer specifieke opmerkingen over de artikelen, de financiële consequenties en de gevolgen voor werkdruk en werklast van het wetsvoorstel voor de diverse bestuursorganen verwezen de C.D.A.-leden naar de artikelsgewijze inbreng van de Vaste Commissie onder de aantekening dat de antwoorden op die meer specifieke opmerkingen voor deze leden van groot belang zijn voor de totale beoordeling van het wetsvoorstel.
a. Eenheid van wetgeving
De C.D.A.-leden waren overtuigd van de noodzaak om in deze raamwet algemene regels te treffen. Het feit alleen al dat de moderne samenleving een wirwar aan wetten, regels, circulaires en andere pogingen tot ordening van deelgebieden en deelgebiedjes kent waardoor degene voor wie die wet- en regelgeving bedoeld is (namelijk in C.D.A.-optiek de individuele burgers, de maatschappelijke instellingen, het bedrijfsleven en – last but not least – de overheid zelf) het overzicht kwijtraakt. Een bijkomend probleem dat deze leden constateerden was het feit dat er ook bij de makers van bedoelde wet- en regelgeving weinig coördinatie bestaat. Men kijkt (niet geheel onbegrijpelijk) vaak niet over de eigen schutting heen waardoor de situatie kan ontstaan dat wet- en regelgeving elkaar, in het ergste geval, kunnen bemoeilijken dan wel tegenwerken. Om die reden alleen al is de C.D.A.-fractie met de regering van oordeel dat het omwille van kenbaarheid van het recht (en dus ook voor de naleving van de regels!) een aanzienlijke vooruitgang is dat er nu uitzicht bestaat op een vrij uitgebreide eenheid van regelgeving. De tot de C.D.A.-fractie behorende leden vroegen de regering voorts in te gaan op de term «algemene regels». Is hun uitleg juist dat deze term bedoelt aan te geven dat de Algemene wet bestuursrecht geen specifieke en gedetailleerd uitgewerkte regelgeving beoogt doch ernaar streeft waar mogelijk voor de diverse takken van bestuur algemeen geldende bepalingen van bestuursrecht te maken die ook een algemene werking hebben in de zin dat nadere concretisering en uitwerking door bijvoorbeeld lagere overheden mogelijk (en wellicht zelfs wenselijk) is? Met andere woorden: kunnen «lagere» overheidslichamen met betrekking tot hun eigen bestuur naast de algemene regels nog in autonomie andere (aanvullende) regels uitvaardigen zolang ze maar niet in strijd zijn met de algemene regels? Is het tenslotte mogelijk c.q. wenselijk, zo vroegen deze leden om op basis van dit wetsvoorstel provincies en gemeenten de uitoefening in medebewind op te dragen?
b. Systematiseren en vereenvoudigen
Voor de C.D.A.-leden is het evident dat er een aanzienlijke vereenvoudiging van de wetgeving tot stand zal komen nu de bepalingen in bijzondere wetten kunnen verdwijnen. Bestaat er overigens enig inzicht bij de regering over de exacte omvang van de vereenvoudiging? Kan tevens, zo vroegen deze leden, nader ingegaan worden op de wijze waarop een en ander zal gaan plaatsvinden? Tenslotte vroegen de C.D.A.-leden de regering in te gaan op de rol van de departementen in deze. Is er in de voorontwerpfase nauw samengewerkt met departementen die bepaalde specifieke wetten nu «onder zich hebben» en is er een bewindspersoon aan te wijzen die coördinerende werkzaamheden vervult tijdens het proces van inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht?
c. Codificeren van jurisprudentie
Hoewel de C.D.A.-leden zich konden vinden in de doelstellingen op zich en daar ook zeker het belang en het nut van inzagen, vroegen zij toch of het in de praktijk niet een probleem zal zijn dat de ontwikkeling van de jurisprudentie snel gaat en er derhalve op deelterreinen (als bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) veel veranderd kan zijn ten opzichte van de voorliggende wet als deze in werking zal treden. De enige manier om dit probleem te ondervangen is het bewust kiezen van algemene en vage formuleringen en criteria die echter, naar de C.D.A.-leden meenden, moeilijk verenigbaar waren met de andere hoofddoelstellingen van de wet. Hetzelfde gevaar zagen zij daar waar één algemene bepaling wordt geformuleerd op basis van jurisprudentie van verschillende rechters. Bestaat dan overigens ook niet het risico dat rechters hun eigen op een bepaald concreet geval toegespitste redenering en hun eigen criterium-keuzezullen prefereren boven de algemene regel? De leden van de C.D.A.-fractie wensten dan ook een nadere onderbouwing op dit punt.
d. Treffen van algemene voorzieningen
De C.D.A.-leden konden zich vinden in deze doelstelling die buitengewoon nauw verweven is met de doelstellingen 1 en 2. Deze leden hadden er begrip voor dat de regering de naam van de wet heeft beperkt tot het bestuursrecht, en onder het bestuursrecht tevens het bestuursprocesrecht verstaat. Deze leden deelden de ruime uitleg van de regering van het begrip bestuursrecht. Wel vroegen de C.D.A.-leden hoe de actuele situatie op het terrein van het bestuursprocesrecht is, gelet op de plannen inzake de rechterlijke reorganisatie. Kan het geplande tijdschema nog gevolgd worden?
De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden met grote belangstelling en waardering kennis genomen van het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht. Zij meenden dat met het indienen van dit wetsvoorstel een mijlpaal was bereikt in de ontwikkeling van het bestuursrecht. Deze leden hechtten eraan hun waardering uit te spreken voor het vele werk dat terzake is verzet door de Staatscommissie en door tal van wetenschappers en ambtenaren. Het wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis. Deze heeft op zichzelf al daardoor bijgedragen aan de emancipatie en ontwikkeling van het bestuursrecht. De codificatie en harmonisatie van bestuursrechtelijke bepalingen hebben in dit wetsvoorstel vorm gekregen. Het bestuursrecht krijgt mede hierdoor naast het civiel-, staats- en strafrecht een volwaardige plaats in ons rechtsstelsel. De leden van de P.v.d.A.-fractie achtten dit temeer van belang, nu door de ontwikkeling van de sociale rechtsstaat de relaties tussen overheid en burger sinds 1945 zeer zijn toegenomen. De ontwikkeling van de sociale rechtsstaat heeft niet plaats gevonden vanuit een alomvattend concept, maar is stap voor stap ontwikkeld. Op steeds meer terreinen van het maatschappelijk leven achtte de overheid zich verantwoordelijk. Dit resulteerde niet alleen in een in menig opzicht verhoogde kwaliteit, maar ook in een toename van rechten en plichten voor burgers. Er ontstond een veelheid aan regelgeving, met telkens – afhankelijk van de sector waarvoor zij tot stand werd gebracht – eigen kenmerken, zoals de regering in de memorie van toelichting terecht vaststelt. In veel opzichten werd de burger afhankelijker van de overheid in zijn of haar maatschappelijk funktioneren. Juist ook dat gegeven maakt dat de leden behorende tot de P.v.d.A.-fractie hechten aan één van de doelstellingen van het wetsvoorstel, te weten het eenvoudiger en beter toegankelijk maken van het bestuursrecht. Daarbij komt, zoals terecht in de memorie van toelichting is aangegeven, dat ook de inzichten met betrekking tot de relatie tussen overheid en burger zich gewijzigd hebben. De overheid is niet meer uitsluitend boven de burger gesteld en wordt ook niet meer als zodanig gezien.
Het is de opvatting van de leden van de V.V.D.-fractie, dat de Algemene wet bestuursrecht een positieve invloed zal hebben op de kwaliteit van zowel de wetgeving als op de kwaliteit van het bestuurshandelen en dientengevolge de rechtszekerheid en de rechtsbescherming zal toenemen. Zij waren van mening, dat de Algemene wet bestuursrecht paal en perk stelt aan de onoverzichtelijkheid en de moeilijke toegankelijkheid van het bestuursrecht. Overigens merkten deze leden op, dat de uitbouw van onze rechtsstaat nu eenmaal onder meer een veelheid aan regelgeving met zich brengt, die dan ook veelal naar inhoud en vorm niet steeds goed op elkaar waren afgestemd. Daarnaast vertonen veel regelingen juist op algemene punten leemten terzake van bijvoorbeeld duidelijke bepalingen over termijnen, onduidelijkheid over het recht om gehoord te worden en over bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Wel diende volgens deze leden te worden opgemerkt, dat dit gebrek aan rechtszekerheid ten dele wordt verholpen door de controle door de rechter en het ongeschreven recht dat de rechter ontwikkelt. Hiertegenover staat, dat deze controle eerst achteraf plaatsvindt en aanleiding kan geven tot ongewenste vertraging van het bestuursoptreden. Deze situatie van onduidelijkheid van het recht wordt nog versterkt doordat wettelijke voorschriften op algemene punten die ze wel regelen vaak nodeloos van elkaar afwijken. Te denken in dezen ware volgens deze leden aan allerlei vormvoorschriften en termijnbepalingen en aan de rechtsbescherming bij het uitblijven van een tijdige beslissing.De nu gepubliceerde eerste tranche bevat nuttige, algemene bepalingen over het verkeer tussen bestuur en burger, besluiten, beschikkingen en bezwaar en beroep. Bij het tot stand brengen van de invoeringswetgeving zal volgens de leden van de V.V.D.-fractie eerst duidelijk blijken wat voor harmoniserend, codificerend en deregulerende werking de Algemene wet bestuursrecht zal hebben. Wel wensten zij nu reeds hun waardering tot uitdrukking te brengen aan de regering vanwege het feit, dat zij in staat is gebleken op samenvattende wijze de hier in het geding zijnde complexe materie in het onderhavige voorstel van wet te incorporeren. Waardering die uiteraard ook uitgaat naar de commissie-Scheltema die immers in 1987 is gekomen met een voorontwerp terzake, die het op haar beurt de regering heeft mogelijk gemaakt om invulling te geven aan de sinds 1983 bestaande grondwettelijke opdracht. Het wachten nu is op het verwezenlijken van de tweede – voor het overgrote deel in een laatste fase te verwezenlijken – hoofddoelstelling van de Algemene wet bestuursrecht, te weten het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht. De leden van de V.V.D.-fractie wensten enige beschouwingen te houden over de vier doelstellingen die ten grondslag liggen aan het onderhavige voorstel van wet en die overigens ook reeds door de zogenaamde Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (de commissie-Scheltema) in het door haar in 1987 gepubliceerde voorontwerp zijn overgenomen. De eerste doelstelling inhoudende het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving werd door deze leden geheel onderschreven. De gevolgen immers – zoals in een viertal punten nader uitgewerkt – die hieruit voortvloeien werden door deze leden als gunstig bestempeld. Zij konden zich dan ook vinden in het adagium dat «eenheid van wetgeving de kenbaarheid van het recht vergroot». Evident is dat deze leden met belangstelling uitkeken naar de bij de als afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen aanpassingswetgeving – waarin de geldende wetgeving aan de nieuwe wet zal worden aangepast – opdat dan eerst duidelijk zal zijn welke afwijkingen van de algemene wet in bestaande bijzondere wetten de regering wenselijk acht. In dezen verwezen deze leden nog naar het door hen opgebrachte vraagpunt. Voor de leden van de fractie van de V.V.D. was het «luce clarius» dat ook de tweede doelstelling: «systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving» door de bepalingen in het voorstel van wet naderbij wordt gebracht. Systematisering en vereenvoudiging wordt door het verdwijnen van vele bepalingen in vele bijzondere wetten bevorderd, terwijl tevens inderdaad een gevolg zal zijn dat door het tot stand brengen van een samenhangende en doordachte regelgeving bij de rechtstoepassers (bestuursorganen; burgers en rechterlijke macht) meer begrip voor de gestelde regels zal worden genoten en door hen zicht op de bedoelingen van de wetgever zal worden verkregen. Bij de derde doelstelling «het codificeren van ontwikkelingen, die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend» – waarin de leden behorende tot de V.V.D.-fractie zich overigens eveneens konden vinden vroegen deze leden hoe de regering zich voorstelt- nu zij niet beoogt een verdere ontwikkeling van het ongeschreven recht af te snijden en rechtsvorming door de rechter ook nà de thans plaatshebbende codificatie tot de mogelijkheden zal blijven behoren – de sedert de indiening van het voorstel van wet eventueel plaatsgevonden hebbende ontwikkelingen in het voorliggende voorstel van wet te incorporeren. Hoe denkt de regering te handelen indien de rechter- nà de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet – zich beroept op thans niet voorziene ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur of op niet voorziene andere rechtsbeginselen. Zullen deze beginselen dan te zijner tijd – zo mogelijk- bij wetswijziging worden gecodificeerd?
De vierde doelstelling: «Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen» werd door de leden van de V.V.D.-fractie onderschreven. Een en ander geldt eveneens voor de benaming van het voorstel van wet waarvan deze leden – met de Raad van State – opmerkten deze aanvaardbaar te achten.
De leden van de fractie van D66 hadden met belangstelling en instemming kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Reeds in dit stadium wilden zij hun waardering uitspreken voor degenen, die aan de totstandkoming van een zo belangrijk gedeelte van de Nederlandse wetgeving hebben bijgedragen. De regering heeft in de memorie van toelichting stilgestaan bij de uitgebreide geschiedenis van dit wetsvoorstel. De leden van de fractie van D66 wilden hieraan nog toevoegen, dat in 1871 Thorbecke reeds de volgende woorden sprak in de Tweede Kamer (Hand.II, 21ste zitting, 15 november 1871, blz. 207): «Wat is dus eisch? Dat wij, gelijk wij een wetboek van burgerlijk regt hebben, ook een wetboek van administratief regt erlangen. (…) Wij moeten echter, denk ik, eer wij aan het ontwerpen van een wetboek van administratief regt gaan, nog een tijd lang wachten, en de praktijk gadeslaan». Deze vooruitziende blik van Thorbecke geeft nog meer diepgang aan de opmerking in de memorie van toelichting, dat reeds geruime tijd aandacht wordt gevraagd voor het opstellen van algemene regels van bestuursrecht. Kennelijk is de regering tot de conclusie gekomen dat na ruim een eeuw «wachten, en de praktijk gadeslaan», het moment voor codificatie is gekomen, en de leden van de fractie van D66 deelden die mening van harte. Daar komt bij, zo meenden deze leden, dat de veranderde (en nog steeds veranderende) verhouding tussen het bestuur en de burger, een dergelijke codificatie eens temeer noodzakelijk heeft gemaakt. Andere landen zijn ons hierin reeds voorgegaan.
De leden van de fractie van D66 onderschreven de doelstellingen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij meenden dat de wetgever ook de verantwoordelijkheid heeft na te gaan, of deze doelstellingen daadwerkelijk bereikt worden. Zij verwezen hierbij naar de toespraak van Prof. Scheltema, gehouden bij de aanbieding van het onderzoeksrapport «Evaluatie van wetgeving; terugblik en perspectief», op 25 juni j.l. Prof. Scheltema zei hierbij onder meer: «Het verdient daarom overweging bij ieder wetsvoorstel van enige importantie een uitdrukkelijke beslissing te nemen over de wijze waarop de wetgever de vinger aan de pols houdt. Dit kan geschieden door passage in de toelichting of – indien voor een wetsevaluatie wordt gekozen – door een bepaling in de wet zelf». De leden van de fractie van D66 vroegen de regering naar een reactie hierop in het kader van het voorliggende wetsvoorstel. De leden van de fractie van D66 brachten tot slot van hun inleiding in herinnering hetgeen met betrekking tot de Algemene Wet Bestuursrecht gezegd is in de regeringsverklaring (Hand.II, 14 319, 27 november 1989). «Omwille van de dringend gewenste vereenvoudiging van het bestuursrecht, zal de voorbereiding van de Algemene wet bestuursrecht versneld worden. De ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht zullen een vlotte parlementaire behandeling van deze wet bevorderen, zodat de behandeling van de eerste tranche binnen twee jaar achter de rug kan zijn. Invoering van deze tranche zou dan per 1 januari 1993 kunnen geschieden.» De leden van de fractie van D66 hoopten van hun kant aan een voorspoedige parlementaire behandeling te kunnen bijdragen.
De leden van de fractie Groen Links hadden met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij konden de uitgangspunten die aan het wetsvoorstel ten grondslag hadden gelegen, namelijk te komen tot harmonisatie van bestuursrechtelijke wetgeving en codificatie van bestuursrechtelijke jurisprudentie, in zijn algemeenheid onderschrijven. Wel wilden zij daarbij direct de waarschuwing laten horen dat voorwaarde voor een succesvolle wetgevingsoperatie is dat voldoende rekening wordt gehouden met elementen die essentieel zijn voor de onderscheiden, te harmoniseren, wettelijke regelingen. Daarbij wilden zij uitvoerig ingaan op de gevolgen die het wetsvoorstel kan hebben voor de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). De leden van de fractie Groen Links hadden zich erover verbaasd dat noch uit dit wetsvoorstel noch uit het voorstel voor het onderdeel Vergunningen en algemene regels (VAR) van de WABM blijkt dat de onderlinge verhouding en afstemming tussen beide regelingen voldoende aandacht heeft gehad. Zij sloten in hun kritiek op dit punt aan bij het commentaar van de CRMH. De raad wijst er terecht op dat het merkwaardig is dat bijvoorbeeld in de memorie van toelichting bij de VAR geen relatie wordt gelegd met de Algemene wet bestuursrecht, terwijl beide regelingen in hun opzet toch vrij aanzienlijke verschillen vertonen. Deze leden meenden dat de opzet van de Algemene wet bestuursrecht met zich meebrengt dat waar de Algemene wet bestuursrecht en de VAR met elkaar in strijd zijn, de VAR zoveel mogelijk voor de Algemene wet bestuursrecht zou moeten terugtreden. Maar wanneer de specifieke aard van het milieurecht en de bijzondere omstandigheden die zich daar voordoen dit vereisen, zou van dit algemene uitgangspunt moeten worden afgeweken. Daarom heeft wat de fractie van Groen Links betreft in een aantal hieronder aangegeven gevallen de VAR-procedure de voorkeur. Want die is meer specifiek toegesneden op brede meningsvorming en zorgvuldige besluitvorming op het gebied van milieubeheer, zoals ook de Evaluatiecommissie Wet algemene bepalingen milieuhygiëne in haar rapport van 1988 heeft opgemerkt. In ieder geval meenden deze leden dat niet bij alle punten van verschil tussen Algemene wet bestuursrecht en WABM de eerste zonder meer de voorkeur verdient. Zij zouden graag zien dat door de regering per punt van verschil bekeken wordt welke regeling de voorkeur verdient, vooral bekeken vanuit het oogpunt van een zorgvuldige en effectieve milieuwetgeving. Zij vroegen de minister daarom om een commentaar op het volgende punt van verschil tussen Algemene wet bestuursrecht en VAR: – In de VAR staan bepalingen die de aanvang van termijnen markeren (art. 40b, 40i, 40r), in de Algemene wet bestuursrecht ontbreekt iets dergelijks. Gaat hier de lex specialis voor de lex generalis, zo wilden deze leden weten. De overige verschilpunten komen aan de orde bij de artikelsgewijze behandeling. De leden van deze fractie merkten op dat er ook een aantal punten is waarbij in de Algemene wet bestuursrecht meer geregeld wordt dan in de VAR. Deze leden meenden dat de Algemene wet bestuursrecht in haar regelingen omtrent zorgvuldigheid en belangenafweging een nuttige aanvulling kan vormen op het stelsel uit VAR.
De leden van de S.G.P.-fractie hadden met bijzondere belangstelling kennis genomen van het voorstel van wet houdende algemene regels van bestuursrecht, zoals weergegeven bovenaan blz. 4 van de memorie van toelichting[4], waarbij zij te kennen gaven in het bijzonder te hechten aan het bevorderen van de eenheid binnen de administratieve wetgeving. Zij toonden zich bijzonder positief over de overwegend heldere, consistente formuleringen van de voorgestelde wetteksten en de duidelijke memorie van toelichting. Deze leden prezen ook de stimulerende en voortvarende rol van de commissie-Scheltema. De leden van de S.G.P.-fractie hadden de indruk gekregen dat over het nu voorliggende wetsvoorstel in het algemeen een grote mate van overeenstemming bestaat, waaruit blijkt dat het voorstel goed is voorbereid en dat uitdrukkelijk rekening is gehouden met de vele commentaren die op het voorontwerp zijn verschenen. Deze leden konden ook zelf grotendeels instemmen met het wetsvoorstel. Uiteraard wensten zij nog een aantal vragen te stellen en opmerkingen te maken. Ten aanzien van de verhouding tussen codificatie en modificatie merkten de leden van de S.G.P.-fractie in algemene zin het volgende op. Zij hadden geconstateerd dat het feit dat de jurisprudentie op bepaalde punten nog in ontwikkeling is, de regering regelmatig aanleiding heeft gegeven om zich in het wetsvoorstel terughoudend op te stellen ten aanzien van het geven van een bepaalde sturing of het kiezen van een bepaalde richting. Deze leden vroegen of deze terughoudenheid in dit wetsvoorstel wel zo nodig en wenselijk is. Juist omdat is gewerkt met een voorontwerp met uitgebreide gelegenheid tot commentaar heeft de doctrine ruim gelegenheid gehad zich een (nader) standpunt te vormen over bepaalde vraagpunten. Het algemene karakter van deze wet noopt er toe om duidelijke keuzen te maken. Zonder legistisch te willen zijn waren deze leden dan ook van mening dat indien te veel «open plekken» aan de jurisprudentie en doctrine worden overgelaten, de Algemene wet bestuursrecht in haar doelstellingen tekort zou schieten. Graag zouden zij de visie van de regering hierop vernemen.
De leden van de S.G.P.-fractie waren van mening dat de doelstellingen van de wet ook moeten worden afgewogen tegenover de slagvaardigheid en beleidsvrijheid van het bestuur, de autonomie van de decentrale overheden en een rechtvaardige bestuurslastenverdeling. In de memorie van toelichting is daar naar hun oordeel onvoldoende aandacht aan geschonken.
De leden van de G.P.V.-fractie hadden met bijzondere belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij vonden het van grote betekenis dat een poging wordt gewaagd meer eenheid en samenhang te brengen in het zo verbrokkelde bestuursrecht. Zij onderschreven echter ook dat er grenzen zijn aan de mogelijkheid van eenheid van recht. De vraag waar deze grenzen in concreto liggen zal met name aan de orde moeten komen bij de aanpassingswetgeving. Niettemin is het goed ook nu al na te gaan of bepaalde voorgestelde formuleringen afwijken van bepalingen van geldend recht, in het bijzonder als dit recht van recente datum is. Deze leden dachten hierbij bijvoorbeeld aan de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, welke voor een belangrijk deel van het bestuursrecht al een codificatie en harmonisatie bevat. De wetgever heeft zich daarover nog maar recent uitgelaten, terwijl daarnaast gewerkt wordt aan een verdere uitbouw van de wet. Beide wetgevingsprocessen zullen op elkaar afgestemd moeten worden om te voorkomen dat procedureregels voortdurend veranderen.
Het streven naar eenheid van recht stuit in de praktijk ook op eigensoortige problemen en belangen in bepaalde rechtsgebieden. De leden van de G.P.V.-fractie stemden ermee in dat niet te gemakkelijk moet worden besloten voor deze rechtsgebieden afwijkende regels te handhaven. Niettemin zal er oog voor moeten zijn dat afwijkende regels niet zelden voortvloeien uit de aard van de problemen binnen een rechtsgebied en uit tegen die achtergrond bewust gemaakte politieke keuzen. Het milieurecht kan ook hiervoor illustratief zijn. Kenmerkend voor deze sector is dat een procedure is ontworpen waarbij in een vroeg stadium ieder die een bijdrage aan de besluitvorming meent te kunnen leveren daartoe de gelegenheid krijgt. Vanwege de brede maatschappelijke belangen die bij het milieubeleid in het geding zijn is dat een goede zaak. Dit wordt nog eens extra tot uitdrukking gebracht doordat in dat stadium ook milieueffectrapportage kan plaatsvinden. Daar staat dan tegenover dat er minder behoefte bestaat aan een heroverweging in geval van beroep tegen een eenmaal genomen besluit. De leden van de G.P.V.-fractie meenden dan ook dat bij de beantwoording van de vraag of en zo ja in hoeverre er voor het milieurecht afwijkende regels moeten worden gehandhaafd een groot gewicht moet worden toegekend aan de eisen welke een goed milieubeleid stelt. Bij harmonisatie van regels van bestuursrecht moet naar de mening van de leden van de G.P.V.-fractie ook gelet worden op gevolgen voor de duur van procedures. Het is waardevol dat het in beginsel niet meer mogelijk zal zijn wettelijke termijnen straffeloos te overschrijden. Maar als dit alleen kan worden bereikt door voorbij te gaan aan de eisen welke aan een bepaalde procedure moeten worden gesteld schiet de harmonisatie haar doel voorbij. Als termijnen onnodig lang zijn zal dit onwillekeurig van invloed zijn op het tempo van afdoening van aanvragen. Zijn ze te kort, dan zullen ze dikwijls niet in acht genomen worden. De leden van deze fractie twijfelden dan ook aan de wenselijkheid van uniforme wettelijke termijnen. De leden van de G.P.V.-fractie waren ingenomen met het voorstel een bezwaarschriftenprocedure voor te schrijven voor het instellen van beroep. De waarde van een dergelijke procedure is in de praktijk gebleken. Toch wilden zij wel bepleiten ook hierbij te letten op de gevolgen voor de duur van de procedure. Als er sprake is van een uitgebreide voorprocedure kan een verplichte bezwaarschriftenprocedure ertoe leiden dat de procedure onaanvaardbaar lang wordt.
Een belangrijk voordeel van het wetsvoorstel was volgens de leden van de G.P.V.-fractie, dat een aantal belangrijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur nu een plaats krijgt in het formele recht. Zij vroegen welke gevolgen hiervan door de regering worden verwacht voor de plaats van deze beginselen in de rechtspraak. Zij dachten hierbij met name aan rechtspraak contra legem. Zal de behoefte aan dergelijke rechtspraak niet duidelijk verminderen nu de belangrijkste algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de wet worden verankerd?
Het lid van de fractie van de R.P.F. had met grote belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij achtte het van groot belang dat na zo vele jaren eindelijk een begin kan worden gemaakt met de codificatie en harmonisatie van de algemene regels van bestuursrecht. Zoals gezegd is het een eerste stap vele onderwerpen die in de awb horen worden daarin eerst naderhand opgenomen, zoals de regeling met betrekking tot vergunningen, subsidies, plannen etcetera, en niet te vergeten het bestuursprocesrecht. Vooral dat laatste zal nog vele voeten in de aarde hebben. Toch wordt ook met het onderhavige wetsvoorstel, al is het nog niet tot volle wasdom gekomen, reeds belangrijke winst geboekt. De harmonisatie en de daarmee beoogde eenheid van wetgeving betekent een verregaande vereenvoudiging. Overigens wel binnen zekere grenzen, omdat algemene regels nu eenmaal niet voor alle aspecten van de vele deelterreinen van het bestuursrecht kunnen worden opgesteld. Daarnaast kan de codificatie van de deels opgeschreven, deels in de jurisprudentie ontwikkelde regels worden gezien als een sluitstuk. Nu eindelijk ook het bestuursrecht hiermee eenzelfde ontwikkeling doormaakt als andere rechtsgebieden al lang geleden hebben doorgemaakt, kan dat bestuursrecht geleidelijk aan gezien worden als een volwaardig onderdeel van het recht naast de andere rechtsgebieden als strafrecht en privaatrecht.
Memorie van antwoord II
Vele fracties hebben beschouwingen gewijd aan de doelstellingen van de wet. Wij hebben deze uiteenzettingen met grote belangstelling gelezen. Het verheugt ons dat de passages over dit onderwerp in de memorie van toelichting van vele kanten worden onderschreven, en dat daaraan tegelijkertijd interessante aanvullingen worden toegevoegd.
Zo wordt door de fractie van het C.D.A. met recht gewezen op de belangrijke rol die de Tweede Kamer heeft gespeeld bij het aanvatten van dit project, onder meer door in de motie Korte-van Hemel aan te dringen op een spoedige totstandbrenging van een Algemene wet bestuursrecht.
Zoals door de fractie van de P.v.d.A. is opgemerkt zal een dergelijke wet inderdaad ertoe kunnen bijdragen dat het bestuursrecht een volwaardige plaats in ons rechtsstelsel verkrijgt; daaraan is inderdaad grote behoefte nu de burger veel meer dan vroeger voor zijn maatschappelijk functioneren afhankelijk is geworden van de overheid. In een dergelijke situatie is het noodzakelijk dat het bestuursrecht overzichtelijk en toegankelijk is. Wij menen dat de voorgestelde wet op die punten een positieve invloed op de kwaliteit van de wetgeving zal hebben, en sluiten ons graag aan bij de beschouwingen van de fractie van de V.V.D. over de wijze waarop dat kan geschieden. Dat op verschillende punten een aanzienlijke vereenvoudiging kan worden bereikt zal blijken uit het wetsvoorstel voor de Aanpassingswet, dat binnenkort zal worden ingediend.
Met recht wees de fractie van D66 op het feit dat andere landen ons reeds zijn voorgegaan bij het totstandbrengen van een codificatie op het terrein van het bestuursrecht, hoewel toch Thorbecke reeds had gewezen op de noodzaak ervan. Wij vertrouwen er echter op dat Nederland na voltooiing van deze wet zal kunnen bogen op een bestuursrechtelijke codificatie die niet ten achter staat bij de buitenlandse voorbeelden. Dit kan mede doordat wij lering hebben kunnen trekken uit dat wat elders reeds eerder tot stand is gebracht.
Het deed ons genoegen dat ook de fractie van Groen Links de uitgangspunten van het wetsvoorstel in het algemeen kon onderschrijven. Op de verhouding met de Wabm – door hen aan de orde gesteld – wordt verderop in deze memorie teruggekomen. Met voldoening hebben wij ook kennis genomen van het feit dat de leden van de S.G.P.-fractie zich bijzonder positief toonde over de overwegend heldere formuleringen van de voorgestelde wetteksten, en grotendeels kon instemmen met het wetsvoorstel. De leden van de G.P.V.-fractie hechtten grote betekenis aan een poging meer eenheid en samenhang in het zo verbrokkelde bestuursrecht te brengen, maar brachten in dat verband ook de mogelijke beperkingen, bijvoorbeeld ten aanzien van de Wabm, ter sprake. Ook het lid van de fractie van de R.P.F. achtte het van groot belang dat een begin wordt gemaakt met de codificatie van algemene regels van bestuursrecht.
De opmerkingen die in het voorlopig verslag over de doelstellingen van de wet zijn gemaakt zullen wij per doelstelling beantwoorden.
a. Eenheid van wetgeving
Deze doelstelling wordt algemeen onderschreven. Het is inderdaad in het belang van alle betrokkenen bij het rechtsverkeer dat de wetgeving eenvoudig is, en dat nodeloze verschillen in regelgeving worden vermeden. Verscheidenheid in wetgeving leidt onherroepelijk tot meer fouten van burgers, maatschappelijke instellingen, bedrijven en bestuursorganen, en tot een groter beroep op rechterlijke instanties.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de C.D.A.-fractie over de term algemene regels kan het volgende worden opgemerkt. De bedoeling van deze in de Grondwet gebruikte term is dat regels met een algemeen geldingsbereik gegeven moeten worden, dus regels die niet beperkt zijn tot een enkel beleidsgebied of enkele bestuursorganen. In een aantal gevallen zal dit betekenen dat gedetailleerde regels vermeden moeten worden, omdat een uitwerking tot in details per gebied verschillend zou moeten zijn. Maar bij andere onderwerpen is een betrekkelijk gedetailleerde regeling voor het gehele bestuursrecht mogelijk en ook gewenst om nodeloze procedures te vermijden en geen verschil in jurisprudentie over de afzonderlijke wetten te doen ontstaan. Zo kan men het belang van alle betrokkenen bij het rechtsverkeer dat de wet;;e eenvoudig is, en dat nodeloze verschillen in regelgeving worden de regeling van de beroepstermijn als betrekkelijk gedetailleerd beschouwen; de Awb regelt deze problematiek in beginsel nauwkeurig en uitputtend. Deze bepalingen moeten echter zeker tot de algemene regels, bedoeld in de Grondwet, worden gerekend, nu zij een zeer ruim geldingsbereik hebben.
Voor wat betreft de bevoegdheid van lagere wetgevers zoals gemeenten en provincies om aanvullende regels te stellen, geldt dat dit is toegestaan zolang deze regels niet in strijd komen met de hogere voorschriften in de Awb. De Awb heeft uitdrukkelijk niet de strekking een exclusieve regeling van het algemene bestuursrecht te geven. Voor zover er derhalve behoefte aan nadere regelgeving bestaat, is dat mogelijk zolang men niet met de Awb in strijd komt. In een enkel geval geeft de Awb zelf aan dat regelgeving door andere wetgevers gewenst kan zijn, zoals in artikel 4.1.3.1: voor de lengte van de termijn waarbinnen op een aanvraag moet worden beslist geldt primair het voorschrift van de betrokken bijzondere wetgever, zoals een verordening, terwijl alleen bij gebreke van een dergelijke regel de Awb nadere voorschriften stelt. Voor een nadere aanduiding van de aanvullende bevoegdheid van lagere wetgevers zij verwezen naar het gestelde in hoofdstuk IV hierna.
Gevraagd naar de mogelijkheid en wenselijkheid om op basis van dit wetsvoorstel provincies en gemeenten de uitoefening van medebewind op te dragen, antwoorden wij dat die mogelijkheid – zoals bij iedere wet – inderdaad bestaat. De behoefte daaraan heeft zich bij de nu opgestelde bepalingen evenwel niet voorgedaan.
De leden van de V.V.D.-fractie onderschreven de eerste doelstelling van de Awb geheel overeenkomstig het adagium dat eenheid van wetgeving de kenbaarheid van het recht vergroot. Het wetsvoorstel waarin de aanpassingswetgeving is opgenomen en waarnaar deze leden met belangstelling uitkeken, is begin september aan de Raad van State aangeboden, en kan naar verwachting op korte termijn worden ingediend.
De harmonisatie van regels wordt begrensd door de noodzaak de wetten voldoende af te stemmen op de bijzondere eisen van de verschillende deelterreinen. De leden van diverse fracties stelden in dit verband vragen over de afstemming tussen de Awb en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). Wij willen daarover het volgende opmerken.
Op de onderlinge afstemming tussen de Awb en de Wabm is bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wabm inzake het onderdeel Vergunningen en algemene regels (VAR) niet ingegaan, omdat dat wetsvoorstel een wijziging van de milieuvergunningsprocedure betreft die naar verwachting in werking treedt voordat de Awb van kracht wordt. Dat over de onderlinge afstemming ook geen mededelingen zijn gedaan in de toelichting bij de Awb hangt daarmee samen dat beslissingen daarover worden genomen in het kader van de aanpassingswetgeving, zoals ook het geval is bij de aanpassing van alle andere wetten. Binnenkort kan nader zicht worden geboden op de wijze van onderlinge afstemming tussen beide wetten; daarbij zijn wijzigingen in beide kaders denkbaar.
Zoals terecht wordt opmerkt, brengt de doelstelling van de Awb met zich mee dat waar de Awb en een andere wet met elkaar in strijd zijn, de andere wet zoveel mogelijk moet terugtreden. Specifieke omstandigheden kunnen evenwel nopen tot een afwijking van dit uitgangspunt.
De procedure van de Wabm heeft zijn waarde bewezen. Deze procedure waarborgt dat een brede meningsvorming plaatsvindt en een zorgvuldige besluitvorming. Het ligt dan ook niet in de bedoeling de Wabm-procedure eenvoudigweg te vervangen door de procedure van afdeling 3.4 van de Awb. Een aantal aspecten van de huidige Wabm-procedure biedt meer waarborgen dan de Awb-procedure en zal naar inhoud en strekking dan ook niet gemist kunnen worden. Zoals hierboven al werd aangegeven wordt bezien op welke wijze de voorbereidingsprocedure inzake milieubeschikkingen het beste kan worden geregeld. Onderzocht wordt de mogelijkheid om eventueel een algemene, uitgebreide procedure in de Awb op te nemen, die bij bijzondere wet – ook buiten het terrein van het milieurecht – van toepassing kan worden verklaard.
In het bijzonder wordt ons oordeel gevraagd over het feit dat in het wetsvoorstel VAR bepalingen zijn opgenomen die de aanvang van termijnen markeren, welke in afdeling 3.4 van de Awb ontbreken. De genoemde aspecten zijn in de Awb inderdaad niet geregeld, deels omdat het een onderwerp betreft dat de Awb over de hele linie overlaat aan de bijzondere wetgever (de beslistermijn), deels omdat in de thans aan de orde zijnde bepalingen van de Awb niet alles is geregeld wat geregeld kan worden. Een en ander betekent – welke wijze en plaats ook wordt gekozen voor vastlegging van de zorgvuldige voorbereiding van de hier bedoelde besluiten – dat de termijnbepalingen in principe gehandhaafd zullen kunnen worden, zodat niet gevreesd hoeft te worden voor vermindering van de rechtszekerheid.
Met de leden van de G.P.V.-fractie zijn wij van mening dat er grenzen zijn aan de mogelijkheid van harmonisatie van termijnen voor procedures. Gezien het grote verschil in casusposities hebben wij er dan ook geheel in de lijn van het betoog van deze leden – van afgezien een uniforme termijn voor te schrijven voor het afdoen van aanvragen. De bijzondere wetgever kan de termijn bepalen; alleen indien hij dit achterwege laat geeft afdeling 4.1.3 terwille van de rechtszekerheid een subsidiaire voorziening.
b. Systematiseren en vereenvoudigen
Voor de leden van de fracties van C.D.A. en V.V.D. was het tot ons genoegen evident dat het wetsvoorstel aan het bereiken van deze doelstelling zal bijdragen. Het voorstel voor de Aanpassingswet geeft inderdaad inzicht in de mate van vereenvoudiging die op het niveau van de formele wetgeving kan worden bereikt. In de toelichting op dat voorstel wordt tevens een algemene uiteenzetting gegeven over de wijze waarop de aanpassingsarbeid is aangepakt. Reeds nu zij vermeld dat vele honderden bepalingen kunnen vervallen, juist die welke vaak herhaald worden, zoals bepalingen inzake de motivering van beschikkingen (meer dan 200), inzake de bekendmaking van beschikkingen en andere besluiten (meer dan 300), geheimhoudingsbepalingen (omstreeks 100), formele vereisten voor het aanvragen van beschikkingen en het indienen van bezwaar- en beroepschriften (enkele honderden), termijnbepalingen voor bezwaar en beroep (meer dan 100) en dergelijke. Daarnaast kunnen veel bepalingen die hetzelfde onderwerp regelen maar steeds verschillend zijn geredigeerd, geüniformeerd worden en kan de gehanteerde terminologie onderling geharmoniseerd worden.
De leden van de C.D.A.-fractie vroegen in te gaan op de rol van de departementen bij de voorbereiding van deze wetgeving. Uiteraard is er nauw met de verschillende departementen samengewerkt. Bij de voorbereiding van de Awb zelf is in de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving regelmatig over de ontwerpen gesproken, zowel voordat het voorontwerp werd gepubliceerd als daarna. De aanpassingswetgeving is steeds voorbereid in samenwerking met het departement waarvan een bepaalde wet afkomstig is, terwijl de gehele opzet en de gekozen benadering eveneens in de ICHW aan de orde is geweest. De ICHW spant zich ook in om te bereiken dat de uniforme bepalingen van de Awb, nadat zij zijn vastgesteld, ook bij nieuwe wetgeving tot uitgangspunt worden genomen. Bij de voorbereiding van de herziene versie van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek wordt aan de positie van de Awb aandacht geschonken.
De coördinatie van de werkzaamheden ligt bij ons beiden. Wij zullen ook het proces van inwerkingtreden voor zover nodig begeleiden; verwezen zij naar hetgeen daarover onder punt IX[5] zal worden gezegd.
c. Codificeren van jurisprudentie
Hoewel men zich in deze doelstelling goed kon vinden, werd van verschillende kanten de vraag gesteld hoe deze doelstelling zich verhoudt tot de verdergaande en soms snelle ontwikkeling van de jurisprudentie.
De Awb zal een verdere ontwikkeling van de jurisprudentie niet tegenhouden, en beoogt dat ook niet te doen. Wel is het de bedoeling dat de resultaten van die ontwikkeling tot nu toe, in de wet worden neergelegd. De wetgever heeft daarbij betere mogelijkheden tot een duidelijk en systematisch samenstel van regels te komen, en kan ook – een niet onbelangrijk punt – de jurisprudentie toetsen, herijken en eventueel eigen keuzes maken. Gezien het feit dat de jurisprudentie van de vele rechters niet altijd overeenstemt, bestaat daaraan behoefte. Het misstaat in een democratische rechtsstaat ook niet dat de door de rechter vormgegeven rechtsontwikkeling een democratische legitimatie krijgt door de verwerking ervan in wettelijke regels.
Op zichzelf bestaat er tegen deze achtergrond ook geen noodzaak in het wetsvoorstel terughoudend te zijn op punten waar de jurisprudentie nog in ontwikkeling is; wij kunnen dat met de leden van de S.G.P.-fractie eens zijn. Op een aantal punten brengt het wetsvoorstel dan ook vernieuwingen of doet het keuzes die niet parallel lopen met de rechtspraak van (alle) rechters. De reden voor de door deze leden in een aantal gevallen geconstateerde terughoudendheid van de regering op punten waar de jurisprudentie nog niet is uitgekristalliseerd, heeft dan ook te maken met het feit dat op die punten nog niet goed een beeld gevormd kan worden van de consequenties van een algemene regel. Wanneer de rechter over vele zaken op uiteenlopende terreinen uitspraak heeft gedaan, en daarbij een algemene regel heeft ontwikkeld, is die algemeenheid over een breed terrein beproefd. Het kan echter ook zijn dat de rechter nog niet tot een benadering is gekomen die een generaal karakter heeft en die tevens aan de bijzonderheden van uiteenlopende situaties recht doet.
De mate waarin de jurisprudentie op dit moment mogelijkheden geeft tot betrekkelijk nauwkeurige regels, dan wel leidt tot enigszins vaag geformuleerde bepalingen verschilt per onderdeel van de wet. De bij de leden van de C.D.A.-fractie wellicht levende gedachte dat codificatie steeds in algemene en vage formuleringen moet uitmonden, vindt in het voorstel geen bevestiging. Zo geven de bepalingen over de bezwaarschriftprocedure, die voor een belangrijk deel op jurisprudentie berusten, een betrekkelijk uitgewerkte regeling voor die procedure.
Bij dergelijke, vrij precieze regels behoeft men minder verstrekkende nieuwe ontwikkelingen in de rechtspraak te verwachten dan bij vagere artikelen. Zo veronderstellen wij dat de regels voor de bezwaarschriftprocedure in hoofdstuk 7 het stramien van die procedure voor de toekomst in belangrijke mate zullen bepalen. De jurisprudentie zal daaraan nadere interpretaties en verfijningen toevoegen, maar zal – zo mag men verwachten – geen grote vernieuwingen meer brengen.
Dat ligt anders bij de bepalingen van afdeling 3.2, waar een aantal beginselen van behoorlijk bestuur in algemene bewoordingen is neergelegd. Op basis daarvan valt een verdere ontwikkeling in de jurisprudentie te voorzien. Het kan aantrekkelijk zijn – zo antwoorden wij op een vraag van de leden van de V.V.D.-fractie – om te zijner tijd die vernieuwingen te vertalen in regels van de Awb. In onderdeel IX van het algemeen deel van deze memorie[6] zullen wij ingaan op de behoefte aan evaluatie van deze wet; wordt daartoe besloten dan kan de wenselijkheid tot het later codificeren van toekomstige jurisprudentie daarbij worden betrokken.
De leden van de G.P.V.-fractie vroegen welke gevolgen de codificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft voor de plaats van deze beginselen in de rechtspraak, waarbij zij met name dachten aan hetgeen zij noemden «rechtspraak contra legem». De vertaling van de beginselen in wetsartikelen zal tot gevolg hebben dat de rechter in de toekomst niet meer aan die beginselen toetst, maar aan het wetsartikel dat daarvan de neerslag is. Een eventuele vernietiging van een besluit op grond van die toetsing zal dan geschieden wegens strijd met een wettelijk voorschrift. Strijdt de uitkomst van deze toetsing met de uitkomst van toetsing aan een andere wetsbepaling, dan zal de rechter moeten beslissen welke wetsbepaling voorrang moet krijgen. Men zal dan inderdaad niet meer kunnen spreken van een toetsing contra legem, maar van het toepassing geven aan die wetsbepaling, die overeenkomstig de daarvoor geldende regels de voorrang moet krijgen.
De leden van de C.D.A.-fractie vroegen nog of niet het risico bestaat dat de verschillende rechters hun eigen «criterium-keuze» zullen prefereren boven de algemene regel. Er bestaat naar onze mening geen grond voor de veronderstelling dat de bestaande rechtscolleges hun jurisprudentie zouden willen doorzetten, daar waar de Awb een andere keuze heeft gemaakt. De commentaren van de kant van de rechterlijke macht wijzen ook geenszins in die richting. Men kan eerder het tegendeel afleiden uit het feit dat het wetsvoorstel ook nu al met enige regelmaat tot uitgangspunt in de jurisprudentie wordt gekozen. Het voorgaande neemt overigens niet weg dat divergentie in de uitspraken van verschillende rechters bij de interpretatie van dezelfde wetsartikelen niet geheel valt te vermijden. Met het oog daarop hechten wij dan ook grote waarde aan de herziening van de rechterlijke organisatie, die mede tot doel heeft de eenheid in de jurisprudentie te verzekeren.
d. Treffen van algemene voorzieningen
De leden van de fracties van C.D.A. en V.V.D. merkten in verband met deze doelstelling – die zij onderschreven – op dat zij de naam van de wet aanvaardbaar vonden. Naar aanleiding van het feit dat het bestuursprocesrecht mede onder het bestuursrecht in de naam van de wet wordt begrepen, vroegen eerstgenoemde leden nog hoe de stand van zaken is bij de voorbereiding van dat procesrecht. Wij streven er overeenkomstig ons eerdere voornemen naar ook het nieuwe bestuursprocesrecht op 1 januari 1993 in te voeren. Een ontwerp daarvoor is inmiddels om advies naar verschillende organisaties gezonden; naar verwachting kan het binnenkort, na behandeling in de ministerraad, naar de Raad van State worden gezonden. In het voorjaar kan dan de indiening bij de Tweede Kamer volgen.
Wij stemmen geheel in met hetgeen de leden van de D66-fractie opmerken over het belang van evaluatie. De Algemene wet bestuursrecht bevat bepalingen die naar hun aard constant worden toegepast en waarvan dan ook constant kan worden bezien of zij in de praktijk voldoen. Niet alleen de wetgever maar juist ook de bestuursorganen en de verschillende organen, belast met de behandeling van bezwaar en beroep, kunnen voortdurend nagaan of de doelstellingen van de wet ook daadwerkelijk worden bereikt.
Afgezien van deze constante evaluatie zien wij ook het belang in van een meer gestructureerde periodieke evaluatie. Zoals ook uiteengezet zal worden in hoofdstuk IX, achten wij het een goede zaak vast te leggen dat de wet periodiek wordt geëvalueerd. Bij nota van wijziging is een bepaling terzake ingevoegd.
De leden van de S.G.P.-fractie achtten in de memorie van toelichting onvoldoende aandacht geschonken aan de afweging tussen enerzijds de doelstellingen van de wet en anderzijds de slagvaardigheid van het bestuur, de autonomie van de decentrale overheden en een rechtvaardige bestuurslastenverdeling. Naar ons oordeel maken deze drie genoemde aspecten in zekere zin nu juist deel uit van de doelstellingen van de wet: de doelstelling is niet louter de zorgvuldigheid ten opzichte van de burger, maar ook afgewogen tegen een efficiënte en effectieve inrichting van het bestuur (uitzonderingen op de hoorplicht), tegen de waarde van autonomie van decentrale overheden (de Awb beperkt die autonomie geenszins) en een rechtvaardige bestuurslastenverdeling (verdeling van rechten en plichten tussen bestuur en belanghebbende).
Eindverslag
De tot de CDA-fractie behorende leden hadden een antwoord gemist op hun vraag ten aanzien van de eenheid van wetgeving of de regering het wenselijk acht, dat op basis van dit wetsvoorstel provincies en gemeenten de uitoefening van medebewind opgedragen kunnen krijgen.
De CDA-leden merkten ten aanzien van het codificeren van jurisprudentie op, dat het vaak zo is, dat jurisprudentie tot ontwikkeling komt naar aanleiding van een uitleg door de rechter van een reeds bestaande wet. Hier is dat feitelijk andersom, omdat de wet de door de rechter gedane uitleggingen van diverse wetten tracht te bundelen in een soort kaderwet. De CDA-leden wensten te herhalen, dat zij daar voorstander van zijn, omdat het de rechtszekerheid en de toegankelijkheid van de wetgeving sterk zal kunnen vergroten. Waar deze leden spraken over de problematiek dat de jurisprudentie al weer een stuk verder zal zijn, als deze wet in werking zal treden en de jurisprudentie, ook nadat de wet in het Staatsblad zal zijn verschenen, zich verder zal ontwikkelen, doelden zij enkel op het feit, dat een codificering van jurisprudentie op dit moment natuurlijk zal moeten leiden tot de mogelijkheid dat latere jurisprudentie (met name op het terrein van de nog niet volledige geregelde algemene beginselen van behoorlijk bestuur) ook in de wet zal worden opgenomen. De CDA-leden waren verheugd met het feit, dat de regering voornemens is de wet in een later stadium te evalueren. Deze leden wensten deze evaluatie zo breed mogelijk te bezien, waarbij met name ook (mocht uiteindelijk gekozen worden voor een verplichte bezwaarschriftprocedure) de bestuurslasten betrokken dienen te worden.
De leden van de SGP-fractie gingen nader in op de doelstelling van codificatie. Zij stemden in met de constatering dat er «geen noodzaak (is) in het wetsvoorstel terughoudend te zijn op punten waar de jurisprudentie nog in ontwikkeling is» (memorie van antwoord blz. 5)[7]. Deze leden bleven echter de indruk houden dat de indieners van het wetsvoorstel op verschillende punten deze terughoudendheid wel tonen. Zo noemden zij de terughoudende opstelling van de indieners ten opzichte van de regeling van onderwerpen met betrekking tot de relatie tussen bestuursorganen onderling (memorie van antwoord blz. 17)[8]. Een naar de mening van deze leden meer juiste houding spreekt uit de passage op blz. 28[9] met betrekking tot de garantie van toegang tot de rechter: «Het op een duidelijk moment in de toekomst invoeren van een samenhangende regeling levert minder onzekerheid en daardoor minder kosten op dan het in een reeks van uitspraken ontwikkelen van een regeling. Vandaar ook de voorkeur van de rechter voor een wettelijke regeling». De leden van deze fractie waren van oordeel dat de in het laatstgenoemde citaat bedoelde houding de verhouding tussen wetgever een rechter juist weergeeft en dat de wetgever, ook bij het vaststellen van de Awb, niet moet schromen duidelijk regelingen in te voeren.
Nota naar aanleiding van het eindverslag
Codificeren van jurisprudentie
Het verheugt ons dat de leden van de SGP-fractie konden instemmen met de opmerkingen die wij in de memorie van antwoord maakten over de verhouding tussen wetgever en rechter. Naar onze mening is hetgeen wij in diezelfde memorie opmerkten over de regeling van een aantal onderwerpen met betrekking tot de relatie tussen bestuursorganen onderling daarmee niet in strijd. De algemene constatering dat er op zichzelf voor de wetgever geen noodzaak bestaat terughoudend te zijn op terreinen waar de jurisprudentie nog in ontwikkeling is, neemt niet weg dat het kan voorkomen dat op een bepaald terrein, mede gezien de stand der jurisprudentie, de gevolgen van een algemene regel nog onvoldoende overzienbaar zijn om tot invoering daarvan over te gaan. Overigens merken wij nog op, dat de keuze om in deze eerste tranche het accent te leggen op de verhouding tussen bestuursorganen en burgers, in hoofdzaak is ingegeven door de noodzaak ten aanzien van de te regelen onderwerpen prioriteiten te stellen. In het binnenkort te verschijnen voorontwerp voor de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zullen wel enige aspecten van de verhouding tussen bestuursorganen onderling aan de orde komen. Op dit voorontwerp gaan wij in hoofdstuk III nog nader in.
De opmerking van de leden van de CDA-fractie, dat een codificering van jurisprudentie op dit moment niet de strekking heeft uit te sluiten dat een zich verder ontwikkelende jurisprudentie in de toekomst ook in de wet zal worden opgenomen, onderschrijven wij geheel.
UCV
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 1-3): Mijnheer de voorzitter! Zoals bekend, zullen er twee sprekers namens de CDA-fractie het woord voeren. Ik geef na mij het woord aan de heer Koetje. Voorzitter! De memorie van toelichting lezend, zou men de indruk kunnen krijgen dat het bestuursrecht een fenomeen is dat pas na de Tweede Wereldoorlog tot ontwikkeling is gekomen, met de beroemde pre-adviezen uit 1948 van de Vereniging voor administratief recht, die de aanzet gaven tot de ontwikkelingen zoals die in de memorie van toelichting staan beschreven. Ik mag er echter op wijzen dat de geschiedenis van het bestuursrecht aanmerkelijk verder teruggaat en wel tot halverwege de vorige eeuw, toen er druk werd gediscussieerd over organieke wetten als Gemeentewet en Provinciewet en het kroonberoep werd ingesteld. Weliswaar gingen de discussie grotendeels over de administratieve rechtspraak, maar niet ontkend kan worden dat dit ook een deel van het bestuursrecht is. Voor uitgebreide historische beschouwingen kan verwezen worden naar het in mijn ogen zeer boeiende boekwerk van mr. Van der Hoeven over "De drie dimensies van het bestuursrecht", waaruit ik, juist omdat het zo'n aardige passage is, toch even citeer. Het gaat dan om bladzijde 124. "De geschiedenis van het bestuursrecht toont, dat de belangstelling daarvoor in de periode tot omstreeks 1900 zich vrijwel geheel concentreerde op het vraagstuk van de administratieve rechtspraak. Wie de literatuur enerzijds en de – slechts bij uitzondering plaats vindende – parlementaire discussie anderzijds volgt, kan zich moeilijk aan de indruk onttrekken, dat naar die rechtspraak door de schrijvende juristen, waaronder een opvallend aantal advocaten, vuriger werd verlangd dan door de regeerders en hun ambtenaren. En het zijn bewindslieden en hun ambtelijke staven van wie uiteindelijk het initiatief tot wetgeving pleegt en destijds zeker placht te komen. Des te opmerkelijker is het, dat de eerste en gedurende tientallen jaren ook de laatste, poging tot het voortbrengen van een wettelijke algemene regeling van administratieve rechtspraak in geen enkel opzicht getuigde van terughoudendheid en voorbehoud".
Die wettelijke regeling kwam van minister Loeff, die echter niet overal op grote dankbaarheid ter zake mocht rekenen. Immers, prof. Struycken veegde in een beroemd boekwerk de vloer aan met de wetsvoorstellen en trad daarover via de vakpers in fel debat met Loeff. Ik verwijs naar een nummer van het Rechtsgeleerd Magazijn uit 1912. De kern van Struyckens kritiek werd prachtig verwoord in het hierna volgende citaat: "De gedachte achter het wetsontwerp (namelijk dat de burger, die door een handeling van de administratie, in strijd met de wet verricht, in zijn belang wordt geschaad bij de rechter een onpartijdige beslissing moet kunnen krijgen) vormt zonder twijfel een prachtig sluitend logisch geheel maar staat tegelijk zoozeer buiten het verband met de historische ontwikkeling van ons staatsleven dat wij, als wij het niet in ons land kunnen aanvaarden, het kunnen overreiken aan onze buurman, aan iedere andere staat, opdat deze met dien juridischen Ueberbau zijn administratief leven verrijke". Voorzitter! Van geheel andere orde is een citaat uit de Volkskrant van donderdag 12 december 1991. Spreker, secretaris-generaal Geelhoed van het ministerie van Economische Zaken, richt zich tot de Amsterdamse kamer van koophandel. De kop: "Bestuurlijke traagheid breekt Nederland op in EG". Hij zegt: "Nederland maakt van de TGV een stoptrein, een boemeltje. De opeenstapeling van procedures in Nederland leidt tot onaanvaardbare hoge kosten, vertragingen en slechte compromissen. In een verenigd Europa is deze bestuurlijke folklore absoluut fnuikend." Voorts luidt het artikel als volgt. "Hij refereerde aan het succes van de Europese regeringsleiders in Maastricht en zette de toekomstige eenwording van Europa af tegen het logge besluitvormingsproces in Nederland. Dit verschil in ritme, dit aanzienlijke tempoverschil, gaat ons in Nederland nog opbreken, zo waarschuwde hij. Nog geen twee jaar geleden, betoogde Geelhoed, werden de plannen gelanceerd voor een Economische en Monetaire Unie in Europa. In Maastricht is "verbluffend" snel een verdrag tot stand gekomen voor een internationaal Europese munt, die rond de eeuwwisseling wordt geïntroduceerd. En wat stelt Nederland, als regio even groot als een Duitse deelstaat, daartegenover, vroeg Geelhoed zich af. Regionaal geneuzel, waardoor er niet eens een beslissing kan worden genomen over zoiets als een Betuwelijntje." Mijnheer de voorzitter! Met deze inleidende opmerkingen hoop ik helder het dilemma van de fractie van het CDA geschetst te hebben als het gaat om de behandeling van de onderhavige wetsvoorstellen inzake de Algemene wet bestuursrecht. Enerzijds zijn wij con amore akkoord met deze codificatie. Anderzijds moet het bestuur in Nederland zich vernieuwen. Het moet sneller en soberder. Deze codificatie mag daar wat de fractie van het CDA betreft, geen belemmering voor zijn. In mijn inleidende opmerking noemde ik het al: na 1948 is het proces van codificatie in een versnelling gekomen. Ik begin in 1948 met de diverse rapporten van de Commissie ABAR. Later verscheen het rapport-VanMaarseveen en vonden de discussies plaats rond de grondwetsherziening van 1983, waarbij onder andere de motie van mijn voormalige collega mevrouw Korte-van Hemel aan de orde was, waarin werd aangedrongen op spoedige totstandkoming van een Algemene wet bestuursrecht. Later werd dit gevolgd door de instelling van de commissie-Scheltema, die in 1983 via een voorontwerp leidde tot hetgeen wij onder andere vandaag bespreken. Ter ontmoediging van degenen die denken dat het na vandaag afgelopen zal zijn, vermeld ik dat de volgende tranches er al aan komen, al dan niet gekoppeld aan de herziening van de rechterlijke organisatie. Grote waardering past voor het feit dat de regering er na die lange historie in is geslaagd, daadwerkelijk te komen tot een wetsvoorstel, compleet met aanpassingswetgeving. Het wetsontwerp is hier ingediend – ik heb het nog even nagezien – op 17 juli 1989 door het demissionair kabinet in de personen van de heren Korthals Altes en Van Dijk. De waardering geldt niet alleen voor het departement, maar uitdrukkelijk ook voor de waarschijnlijk nog steeds functionerende commissie-Scheltema.
Als medewetgever past ons wat dat betreft – ik meet mij die houding vandaag althans aan – enige terughoudendheid. Immers, er is veel en goed voorbereidend werk verricht. Velen hebben de kans gehad commentaar te leveren en hebben dat ook gedaan. De wetenschap heeft zich omstandig met dit wetsontwerp en vooral met het voorontwerp beziggehouden. Over de noodzaak en de hoofddoelstellingen van zowel de algemene wet als de aanpassingswet wil ik geen onduidelijkheid laten bestaan. De fractie van het CDA behoeft niet te worden overtuigd van de wenselijkheid van de voorstellen. Met de regering zijn wij het eens dat de mate van verbrokkeling al enige tijd te groot is en verder uit de hand dreigt te lopen, hetgeen in de visie van de CDA-fractie toch ook te wijten is aan het feit dat het bestuursrecht relatief jong is in vergelijking met het strafrecht. Het strafrecht is ingekaderd in Wetboeken van Strafrecht en van Strafvordering en het burgerlijk recht is ingekaderd in een Nieuw Burgerlijk Wetboek. Wij zijn ervan overtuigd dat het van eminent belang is dat uit de wet voor de rechtzoekende en voor de rechttoepasser duidelijk blijkt wat zijn of haar rechten en plichten zijn. Voorliggend wetsontwerp voldoet daar in onze ogen in algemene zin zeker aan. Wij vinden de thans voorliggende wetsvoorstellen een aanzienlijke verbetering in vergelijking met de huidige situatie, bijvoorbeeld uniforme termijnen en een regeling ter zake van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 8): Voorzitter! Het is vandaag een gedenkwaardige dag, al zal dat niet voor elke Nederlander opvallen. Ik heb het vermoeden dat de groene bankjes die hier moeten blijven of weg moeten gaan, meer de aandacht trekken dan de Algemene wet bestuursrecht eerste tranche. Maar goed, het zij zo. Desalniettemin is de fractie van de PvdA verheugd over de voortvarende aanpak van de codificatie van het bestuursrecht. Aan die opdracht tot codificatie in de Grondwet van 1983 werd al onmiddellijk gevolg gegeven door de installatie van de Commissie-wetgeving algemene regels van bestuursrecht in datzelfde jaar. Nu, zes jaar later, staan wij voor de afsluiting van de behandeling van de eerste tranche in deze Kamer. Inmiddels is het voorstel voor de tweede tranche voor advies voorgelegd aan de Raad van State. Het voorontwerp voor de derde tranche is klaar. Volgens mij is die voortgang opmerkelijk voor een zo omvangrijk wetgevingsproject.
Ik hecht eraan om namens mijn fractie al degenen die daarvoor zoveel werk hebben verzet, te complimenteren. Het zou te ver voeren om alle betrokkenen bij naam te noemen. Eén naam wil ik echter wel genoemd hebben en wel die van de heer Scheltema. Vandaag is het, zo stel ik mij voor, zijn dag. Het is echter niet alleen zijn dag. Het is ook de dag van al die wetenschappers en ambtenaren die zo veel tijd in deze wetsvoorstellen hebben gestoken.
Natuurlijk is het ook de dag van die minister die al tijdens de schriftelijke behandeling met zoveel woorden heeft laten opschrijven dat hij of zij uitzag naar de plenaire behandeling.
Welke minister dat was van de twee die nu achter de regeringstafel zitten, blijft een raadsel. Toch is dit niet het belangrijkste, hoezeer ik er ook aan hecht om dit uitgesproken te hebben.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 12): De doorwerking van de Algemene wet bestuursrecht zal worden verwerkt in de aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Dat is heel mooi, maar ik heb mij afgevraagd of er nog niet iets meer kan, bijvoorbeeld voor onze collega's in de Kamer. Zij horen allen te weten dat de Algemene wet bestuursrecht nu voorligt en welke fantastische implicaties dat heeft voor hun medewetgevende arbeid. Wellicht zou ook nog enige voorlichtende arbeid hier nuttig zijn, opdat een ieder bijvoorbeeld een handzaam foldertje in de tas kan stoppen. Ik rond af. Over veel van wat nu voorligt heb ik niet gesproken. Dat hoefde niet, want mijn fractie had er geen problemen mee. Hier geldt dus eigenlijk: geen bericht, goed bericht. Dit laat natuurlijk nog de overtuigingskracht van de collega's op een of ander punt onverlet.
De heer Korthals (VVD) (blz. 12-13): Voorzitter! Sinds de Tweede Wereldoorlog is al regelmatig en uitvoerig gediscussieerd over de vraag of algemene regels van bestuursrecht zouden moeten worden opgesteld. Daarbij is stellig de Vereniging van administratief recht zeer actief geweest. Over het onderwerp zijn pre-adviezen geschreven, terwijl de Commissie algemene bepalingen administratief recht al in 1953 in een rapport aanbevelingen hieromtrent deed. De gedachte was dus niet nieuw, maar moest worden geconcretiseerd. Mede tegen deze achtergrond is in 1983 in de Grondwet artikel 107 opgenomen. Het tweede lid bepaalt: "De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast." Vandaag behandelen wij dan de zogenaamde eerste tranche van de wet die nodig is ter uitvoering van dit artikel. Bij de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie als haar opvatting naar voren gebracht, dat een Algemene wet bestuursrecht een positieve invloed kan hebben zowel op de kwaliteit van de wetgeving als op de kwaliteit van het bestuurshandelen en dat dientengevolge de rechtszekerheid en de rechtsbescherming zullen toenemen. Daarbij is opgemerkt dat dit gebrek aan rechtszekerheid ten dele wordt verholpen door de controle door de rechter en het ongeschreven recht dat de rechter ontwikkelt, maar dat deze controle eerst achteraf plaatsvindt en aanleiding kan geven tot ongewenste vertraging van het bestuursoptreden. Er is ook op gewezen dat de onduidelijkheid van het recht nog versterkt wordt doordat de wettelijke voorschriften op algemene punten die zij wel regelmatig en vaak nodeloos van elkaar afwijken. Ook de veelheid van regels vereist vereenvoudiging en een systeem waardoor de inzichtelijkheid wordt bevorderd. Dit lijkt des te meer geboden nu wij met uitgebreide regelgeving tengevolge van de Europese eenwording worden geconfronteerd. Men zou kunnen stellen dat er te veel aandacht is geweest voor de produktievan wetgeving ten koste van de kwaliteit ervan, met als gevolg dat deze in toenemende mate onsamenhangend en fragmentarisch is geworden. In dit verband is het goed voor bestuurders en politici om te beseffen dat de kwaliteit van de wetgeving medebepalend is voor de kwaliteit en de geloofwaardigheid van de overheid en haar beleid. Daarom ben ik blij met de brede belangstelling voor dit onderwerp. Aan de adviezen van de Commissie voor de toepassing van de wetgevingsprojecten wordt steeds meer belang toegekend. De bijzondere Commissie vraagpunten, de commissie-Deetman, heeft dit onderwerp in haar rapport in het hoofdstuk over kwaliteit van de wetgeving en de inrichting van het wetgevingsproces belicht. En de minister van Justitie heeft op 5 maart van dit jaar zijn nota Zicht op wetgeving aan de Tweede Kamer aangeboden. Behandeling van die nota is voorzien voor begin volgend jaar.
Mijn fractie is ervan overtuigd dat de Algemene wet bestuursrecht de kwaliteit van het bestuurshandelen zal verbeteren. In ieder geval wordt paal en perk gesteld aan de onoverzichtelijkheid en de moeilijke toegankelijkheid van het bestuursrecht. Zoveel mogelijk wordt getracht, de veelheid aan regelgeving naar inhoud en vorm op elkaar af te stemmen. De VVD-fractie kan zich verenigen met de doelstellingen van de wet. Mijn fractie is van mening dat de voorliggende wetsvoorstellen ertoe zullen bijdragen om die doelstellingen te verwezenlijken. In die gedachte worden wij gesteund door de positieve ontvangst die de onderhavige wetsvoorstellen in het algemeen in de literatuur hebben gekregen. Het betreft echter nog maar de eerste tranche.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 15-16): Belangrijker dan onze waardering is het feit dat wij met de voorstellen voor een Algemene wet bestuursrecht en de aanpassingswet in grote lijnen kunnen instemmen. Laat ik nog eens verwijzen naar Thorbecke, die in 1871 in de Tweede Kamer opmerkte: "Wat is dus eisch? Dat wij, gelijk wij een wetboek van burgerlijk regt hebben, ook een wetboek van administratief regt erlangen. Wij moeten echter, denk ik, eer wij aan het ontwerpen van een wetboek van administratief regt gaan, nog een tijdlang wachten en de praktijk gadeslaan."
Voorzitter! Wij hebben vervolgens iets langer dan een eeuw gewacht en de praktijk gadegeslagen voordat in 1983 artikel 107 van de Grondwet aan de wetgever opdroeg, algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Ik meen overigens dat de noodzaak van zo'n codificatie thans nog aanzienlijk dringender is dan ten tijde van Thorbecke, ten gevolge van de ingrijpende veranderingen die zich sindsdien hebben voltrokken in de relatie tussen overheid en burger. Enerzijds is de samenleving buitengewoon veel complexer geworden. De overheid heeft die complexiteit als het ware in zichzelf doorvertaald, zowel waar het bestuur als waar het wetgeving betreft. Het overheidsoptreden werd gedetailleerder en raakte daardoor steeds vaker aan specifieke belangen van individuele burgers. De belangen van de overheid en van de individuele burgers zijn niet meer te scheiden. Zij zijn verweven geraakt en kunnen met elkaar in botsing komen. Anderzijds hebben wij er bewust voor gekozen, die burger mondig te maken. Wij hebben hem gestimuleerd om voor zijn belangen op te komen. Dat doet hij dan ook en in rechte soms meer dan ons lief is, maar dat ter zijde. Mutatis mutandis gelden dezelfde factoren voor de relatie tussen bestuursorganen onderling. Tegen deze achtergrond kunnen wij ons volledig vinden in de doelstellingen die blijkens de toelichting aan de AWB ten grondslag hebben gelegen:
1. het bevorderen van eenheid;
2. het systematiseren en zo mogelijk vereenvoudigen;
3. het codificeren van ontwikkelingen tot nu toe;
4. het centraal regelen van wat zich niet leent voor een regeling in afzonderlijke wetten.
Ik zal deze doelstellingen niet afzonderlijk bespreken. Zij zijn in de schriftelijke voorbereiding uitputtend behandeld. Ik beperk mij tot twee punten, die voor mijn fractie bij de beoordeling van de wetsvoorstellen centraal staan en die daardoor mijn inbreng van vandaag mede bepalen.
In de eerste plaats menen wij dat de wetsvoorstellen zullen moeten voorzien in optimalisering, en waar nodig verbetering, van de rechtsbescherming van de burger in zijn relatie tot de overheid. De kern van de voorstellen is dat in die behoefte wordt voorzien, niet door aan de burger nieuwe of zwaardere rechtsmiddelen toe te kennen, maar door bestaande rechtsmiddelen te harmoniseren, te systematiseren en te vereenvoudigen. Dat wil zeggen: niet door de rechtsbescherming uit te breiden, maar door haar kenbaarder en toegankelijker te maken. Ik leg hierop de nadruk, omdat het de kern raakt van de discussie over bestuurslasten, die wij zo uitgebreid hebben gevoerd. De doelstellingen van de AWB leiden niet automatisch tot hogere bestuurslasten. Integendeel, eenheid, systematisering en vereenvoudiging zullen uiteindelijk leiden tot een lastenvermindering voor alle betrokkenen: burger, rechter en overheid. Is er dan geen werklastvermeerdering? Jawel, maar die is niet integraal. Zij doet zich voor op deelgebieden: in de eerste plaats daar waar wij een hogere schakel in de rechtsketen willen ontlasten door de voorafgaande beoordeling aan een lagere schakel op te dragen, bijvoorbeeld door een bezwaarschriftprocedure. In dat geval zullen wij de zwaardere lasten voor de lagere schakel ten minste tegen de besparingen bij het beroepsorgaan moeten afwegen. Bovendien zullen wij in het oog moeten houden dat de systematiek van de wetgeving voor de samenleving als geheel een aanzienlijke lastenverlichting met zich brengt. In de tweede plaats zal daar een extra werklast ontstaan waar wij bij de harmonisering van de rechtsbescherming tot de conclusie komen, dat op een deelgebied tot nu toe elementen van die rechtsbescherming hebben ontbroken die elders allang zijn toegekend en waarvan wij menen dat zij algemene gelding behoren te hebben. In dat geval heeft aanvulling van de rechtsbescherming onze prioriteit, al realiseren wij ons dat dat extra lasten met zich brengt die ergens gedragen zullen moeten worden. Wat rest is dan de vraag of ook in die gevallen de eis van budgettaire neutraliteit kan worden gesteld. De aangekondigde evaluatie zal ons dat wellicht leren.
Mijn tweede opmerking over de doelstellingen betreft het codificatiekarakter van de AWB en daarmee haar relatie tot de jurisprudentie. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij uitgebreid van gedachten gewisseld over de betekenis en reikwijdte van de begrippen die in de wet zijn opgenomen. Ik noem "belanghebbende" en "overheidsorgaan". Wat mij in de antwoorden opvalt, is dat de inhoud van die begrippen vrijwel nooit is terug te voeren op de wettekst zelf, maar veeleer voortvloeit uit de huidige stand van de jurisprudentie. Natuurlijk rijzen er dan vragen zoals "blijft de betekenis van zo'n begrip in de toekomst onveranderd?" en "betekent een term in het belastingrecht hetzelfde als bij het aanvragen van een bouwvergunning?". Maar ook op die vragen – dat staat voor mij voorop – kan de wet het antwoord niet geven. Wij moeten dat ook niet willen. In plaats daarvan moeten wij aan de wet de eis stellen, dat zij aan de jurisprudentie de ruimte laat om termen en begrippen verder in te vullen naar de behoefte van verschillende deelgebieden en van de toekomst. Dat betekent dat een discussie over de betekenis van begrippen uit de AWB eigenlijk voornamelijk interessant is als momentopname van de stand der rechtswetenschap, maar niet of nauwelijks voor de beoordeling van de wet zelf. Dat is de reden waarom ik op die discussie in dit debat niet uitputtend inga.
De heer Schutte (GPV) (blz. 23-24): Voorzitter! Over de codificatie van het algemeen bestuursrecht is lang gesproken. Misschien dat mede daardoor nu snel voortgang wordt gemaakt met het wetgevingsproces. Toch mag het opmerkelijk heten dat uitgerekend de codificatie van het bestuursrecht in belangrijke mate is voorbereid door particulier initiatief. De grondwetgever van 1983 kon opdracht geven om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen omdat in die tijd al gewerkt werd aan de vijfde versie van het rapport van de Commissie ABAR van de Vereniging voor administratief recht. Voor het werk van deze commissie past waardering. Dit geldt niet minder voor de commissie die onder leiding van prof. Scheltema thans bezig is, bouwstenen aan te dragen voor de verdere uitbouw van de Algemene wet bestuursrecht, en voor de steun die onze griffier aan de vaste commissie heeft verleend. De uitbouw zal in verschillende tranches plaatsvinden, met dien verstande dat het de bedoeling is de beide eerste tranches per 1 januari 1993 in werking te laten treden, tegelijk met de volledige eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Om tijd te besparen sluit ik mij op dit punt aan bij de opmerkingen die al gemaakt zijn. Mij nu bepalend tot het wetsvoorstel voor de eerste tranche, wil ik instemmen met de strekking en opzet van het wetsvoorstel. Het gaat niet om het in leven roepen van nieuw materieel of formeel bestuursrecht, maar om het aanbrengen van ordening en eenheid in recht dat, geschreven of ongeschreven, grotendeels al bestaat. Dat gegeven is van belang voor het antwoord op de vraag of we met dit wetsvoorstel niet verder springen dan onze polsstok lang is. Het neemt niet weg dat op een aantal punten belangrijke keuzen moeten worden gedaan die wel degelijk van invloed zijn op de positie van burgers of bestuurders. Tijdens de schriftelijke voorbereiding werd uitvoerig gediscussieerd over de status van deze algemene wet. Het is duidelijk dat de wetgever bedoelt, aan de bepalingen van de wet een zo algemeen mogelijke strekking te geven, maar een hogere status dan andere formele wetten kan hij er niet aan geven. De wetgever van vandaag kan zijn opvolger van morgen niet verhinderen, gebruik te maken van zijn grondwettelijke bevoegdheden van dat moment. Wat we wel kunnen, is zo goed mogelijk ervoor zorgen dat bestaande en nieuwe wetgeving in harmonie is met de algemene wet. Verder zal de rechter in concrete gevallen toepassing moeten geven aan bepalingen van de algemene wet. Terecht wordt in de nota naar aanleiding van het eindverslag gezegd, dat het onder omstandigheden denkbaar is, dat strikte toepassing van de algemene wet leidt tot zodanige resultaten dat moet worden aangenomen dat de wetgever dat niet gewild kan hebben. Of de rechter dit slechts in een beperkt aantal uitzonderlijke gevallen zal doen, is moeilijk van tevoren te bepalen. Ik denk wel, dat naarmate de algemene wet wordt uitgebreid met meer materiële bepalingen, de kans groter wordt, dat de rechter, uitgaande van het systeem van een bijzondere wet, zal concluderen tot voorrang van dit systeem boven een specifieke bepaling in de algemene wet.
De algemene wet beoogt meer eenheid in het bestuursrecht te brengen. Dat is een goede zaak. Maar terecht wordt ervan uitgegaan, dat niet alles in een algemene wet geregeld kan worden. De formele wet kan aanvullende of afwijkende regels geven maar ook voor lagere wetgevers is er ruimte om aanvullend te regelen, wat past bij de eigen verantwoordelijkheid van vooral provincies en gemeenten.
Minister Hirsch Ballin (blz. 26-27): Voorzitter! Mede namens mijn collega en ongetwijfeld ook mede namens de regeringscommissaris spreek ik mijn erkentelijkheid uit voor de diepgravende beschouwingen in de eerste termijn van de Kamer. De leden hebben doen blijken dat deze Algemene wet bestuursrecht een brede steun heeft. Er is een brede overtuiging dat het goed is dat een dergelijke wet aan ons bestuursrecht verder vorm gaat geven. Het bestuursrecht is het recht bij uitstek dat aan het overheidsbeleid gestalte geeft en dat het overheidsbeleid vooraf normeert, in die zin dat de overheid bij haar beleid aan het bestuursrecht gebonden is, en achteraf normeert, in die zin dat het bestuursrecht de normatieve kaders aangeeft waarbinnen en op grond waarvan het beleid verder door bestuursorganen wordt gevoerd. Dat betekent uiteraard niet dat het bestuursrecht alles beslist of zou moeten willen beslissen wat er bestuurlijk te doen is. Ook wanneer het recht bewust, om wille van een goede publieke taakvervulling, een nadere beoordeling vraagt door een bestuursorgaan, blijft het bestuursorgaan daarbij werkzaam op grond en onder controle van het recht. Dat is een essentieel kenmerk van een rechtsstaat. In onze wetgeving en in onze rechtspraak heeft dit steeds helderder gestalte gekregen. Daarvan geeft ook deze Algemene wet bestuursrecht blijk, doordat de normen die in de jurisprudentie tot ontwikkeling zijn gekomen en die worden aangelegd bij de toetsing van de uitoefening van discretionaire bestuursbevoegdheden, inmiddels zo uitgekristalliseerd zijn, dat de tijd rijp is voor codificatie. Die codificatie heeft om verschillende redenen een belangrijke waarde voor de bestuurspraktijk en dus voor overheid en burger. Zij heeft waarde omdat de toegankelijkheid en inzichtelijkheid in de werking van de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden vergroot. Zij heeft waarde omdat op een aantal punten – ik denk aan de eisen van een zorgvuldige voorbereiding – een precisering mogelijk is. In welke gevallen moet een bestuursorgaan al of niet een afwijkende beoordeling van de feiten blootstellen aan de mogelijkheid voor belanghebbenden om hun visie te geven? De codificatie heeft ook waarde om nodeloze verschillen in interpretatie, in uitleg en in aanduiding te vermijden. Op die manier is te zeggen dat wij met deze stand van de ontwikkeling van het bestuursrecht niet alleen een grondwettelijke opdracht realiseren wanneer wij overeenkomstig de eisen van artikel 107, tweede lid, een wet met algemene regels van bestuursrecht tot stand brengen, maar tegelijkertijd iets doen waaraan in feite in de dagelijkse praktijk van het bestuursrecht behoefte bestaat. Die behoefte wordt door de een scherper onderkend dan door de ander. Zoekend en tastend vinden velen hun weg, ook in het ongecodificeerde bestuursrecht, vaak door commentaren, handleidingen en jurisprudentie-uitgaven te raadplegen die inzicht geven in een stukje bestuursrecht. Voor ons en, naar wij gemerkt hebben, ook voor de Kamer lijdt het geen twijfel dat er aanzienlijke winst in de kwaliteit van het bestuursrecht te behalen is, wanneer deze codificatie-opdracht wordt uitgevoerd. Die winst komt ten goede aan overheid en burger. Er is door een aantal sprekers aan herinnerd – de heer Van de Camp begon daarmee – dat er een geschiedenis is van dat bestuursrecht. De verwijzigingen naar literatuur en jurisprudentie in de toelichting beperken zich in hoofdzaak tot de naoorlogse periode, met een zeker accent op de afgelopen twee, drie decennia. De geschiedenis van het bestuursrecht is echter inderdaad ouder. Dat geldt zowel voor Nederland – de heer Van de Camp heeft daarvoor uit het prachtige boek van Van der Hoeven geciteerd – als voor elders in Europa. Er is ook sprake van een intensieve wisselwerking die ook beschreven is in de literatuur. Ik noem dan de dissertatie van J.B. de Jong over bestuursrecht van vreemde herkomst, waaruit blijkt dat met Franse en Duitse invloeden en bedenksels van eigen bodem het Nederlandse bestuursrecht gestalte heeft gekregen. Dat gebeurde stap voor stap in wetgeving die wij geen aanbouwwetgeving noemen, omdat de aanbouwwetgeving die ons voor ogen staat, een systematisch karakter heeft en berust op een plan van meet af aan. Wat zo is neergezet en aangebouwd in de afgelopen anderhalve eeuw op het gebied van bestuursrecht, heeft plaatsgevonden zonder dat er een ontwerp van een architect aan ten grondslag lag. Dat kun je zien aan de inrichting van onze administratieve rechtspraak, aan de vormgeving van allerlei bestuursrechtelijke bepalingen. Ik noem bijvoorbeeld de beroepstermijnen, een bonte wirwar van bepalingen (soms in dagen uitgedrukt, soms in maanden, verschillen tussen 30 dagen en een maand). Dat soort verschillen is zeker niet door planmatige aanbouwwetgeving tot stand gekomen maar meer door een soort legislatief voortmodderen. Daarin moeten wij nu verandering brengen en dat kunnen wij ook doen. Er is ook verwezen naar Europa. Ik zal dadelijk ingaan op de opmerkingen die zijn gemaakt over de relatie tot de rechtsbeginselen die naar voren kwamen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap. Als wij naar de codificatie van het algemeen bestuursrecht in Europa kijken, dan kunnen wij constateren dat niet alle landen een algemene wet bestuursrecht hebben of iets dat daarop lijkt. Wij moeten echter ook constateren dat Nederland op dit terrein bepaald geen gidsland is. Rond het einde van de Eerste Wereldoorlog werden al "algemeine Verwaltungsverfahrensgesetze" en dergelijke tot stand gebracht in Oostenrijk en de landen die destijds met Oostenrijk verbonden waren. Dat is trouwens ook nog doorgegaan nadat hun relaties ontbonden zijn. In Duitsland is vijftien jaar geleden een "Verwaltungsverfahrensgesetz" tot stand gekomen, ook in elk van de deelstaten. Wij hebben aan de ene kant wellicht het nadeel van het wat latere tijdstip. Aan de andere kant hebben wij ook het voordeel van het leren van de ervaringen elders. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is uiteraard op basis van rechtsvergelijkend onderzoek gekeken naar de manier waarop dit in andere landen is aangepakt. Dit alles brengt mij tot de bevestiging van de conclusie die van beide kanten is getrokken, namelijk dat het bestuursrecht toe is aan een codificatie. Wanneer wij dat op dit moment doen, kunnen wij er tegelijkertijd ook een operatie van maken die een vernieuwende betekenis heeft, die problemen helpt weg te nemen en die bijvoorbeeld helderheid brengt op het punt van inrichting van de procedures.
Handelingen I
De heer Wagemakers (CDA) (blz. 1293): Mijnheer de Voorzitter! Namens de vaste Commissie voor justitie van dit huis moge ik enige woorden wijden aan de hier aan de orde zijnde wetsvoorstellen, met name om daarmee te onderstrepen dat de commissie grote waarde hecht aan de totstandkoming van deze regelgeving. Tevens wil de commissie het beeld vermijden als zou door de Kamer gegeven aandacht omgekeerd evenredig zijn aan het belang van deze wetsvoorstellen.
In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat er bij de opbouw van de bestaande bestuursrechtelijke wetgeving weinig aandacht is besteed aan de systematiek en de onderlinge afstemming, met als gevolg dat de huidige bestuurswetgeving onsamenhangend en onoverzichtelijk is geworden. Een zelfde soort "legislatief voortmodderen" – ik citeer de minister – kan men zien bij de inrichting van de administratieve rechtspraak, die zich heeft ontwikkeld in wisselwerking met de uitbreiding van deze bestuursrechtelijke wetgeving. Om alleen al te weten tegen welk bestuursbesluit, bij welke instantie, binnen welke termijn, in welke vorm en getoetst aan welke juridische criteria zo nodig beroep aangetekend kan worden, vergt vaak een hoeveelheid energie die beter op een nuttigere wijze aangewend zou kunnen worden.
Het feit van deze wettelijke lappendeken kan allicht niet beter gedemonstreerd worden dan met de vaststelling dat deze eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht in de bijgevoegde aanpassingswetten reeds aanleiding geeft tot enige duizenden wijzigingen in meer dan 240 wetten. Allerlei aanpassingen bij lagere bestuursorganen moeten dan nog volgen. In de loop der jaren is dan ook de overtuiging gegroeid dat getracht zal moeten worden te komen tot een codificatie van het bestuursrecht en bestuursprocesrecht. Artikel 107, lid 2, van de Grondwet geeft daartoe sinds 1983 de opdracht. In de motie -Korte van Hemel werd eertijds ook aangedrongen op een spoedige totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht. Medio 1989 is het hier aan de orde zijnde wetsvoorstel ingediend door de toenmalige minister Korthals Altes en Van Dijk.
Al deze personen zijn inmiddels bevorderd tot dit huis. De minister kan daaruit de hoop putten dat hij wellicht op enig moment op een meer geregelde basis het beraad van de CDA-fractie in dit huis zal kunnen bijwonen.
Naar mijn indruk is de drang om tot codificatie te komen met name versneld door de stormachtige ontwikkelingen rondom de Wet AROB. Ik vind overigens dat die wet een zegening is geweest voor het creëren van een juiste verhouding tussen overheid en burger, zowel in rechtsstatelijke als in sociaal-psychologische zin. Er kan niet voldoende benadrukt worden dat regels ook met name gelding hebben voor de bestuursorganen die geroepen zijn om aan de totstandkoming ervan medewerking te mogen verlenen.
De doelstelling van deze codificatie is niet zozeer het tot stand brengen van nieuw materiaal of formeel bestuursrecht als wel het brengen van orde en eenheid in recht dat geschreven of ongeschreven grotendeels bestaat. Die doelstelling lijkt bescheiden maar is dat niet. Het is zelfs een niet-geringe pretentie om een samenhangend geheel van regels te willen geven die in beginsel voor het gehele bestuursrecht zullen gelden. Dat streven zal op enig moment zijn grenzen vinden als wordt gepoogd, deze algemene wet uit te breiden met steeds meer regels ten aanzien van steeds meer elementen en leerstukken, zo mogelijk alle leerstukken van het bestuursrecht. Het vinden van het juiste evenwicht tussen het streven naar eenheid en het accepteren van zinvolle onderscheidingen en afwijkingen lijkt dan ook de kunst.
Minister Hirsch Ballin (blz. 1294-1295): Wij zijn ervan overtuigd, dat het van veel belang is, dat deze stap is gezet ter uitvoering van de grondwettelijke opdracht voor het tot stand brengen van codificatie van het algemeen deel van het bestuursrecht, niet in de vorm van een wetboek, zoals op grond van artikel 107, eerste lid is voorgeschreven, maar een wet, houdende algemene regels overeenkomstig artikel 107, tweede lid.
Wij realiseren ons, dat voor dit wetsvoorstel voorwerk is gedaan, niet alleen door onze beide ambtsvoorgangers, die deel uitmaken van deze Kamer, maar ook door de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht en de zijnen van binnen en buiten ons beider departementen. Deze wetgevende arbeid wordt verricht met groot enthousiasme – uiteraard zoals met alle wetgevende arbeid het geval is – in de hoop op een betere toekomst, al wil ik dat niet zo persoonlijk opvatten als de heer Wagemakers suggereerde.
Mijnheer de voorzitter! In dit wetsvoorstel gaat het om de betrekkingen tussen de overheid en burger, betrekkingen die in een rechtsstaat behoren gevat te zijn in rechtsbetrekkingen, zodat op basis van de wetgeving en het ongeschreven recht bestendig vertrouwen in het recht mogelijk is, rechtszekerheid samengaat met een goed vervullen van de overheidstaak, slagvaardig, daar waar nodig, en in een evenwichtige afweging van belangen. Vandaar ook, dat in het wetsvoorstel uitdrukkelijk de belangenafweging door de bestuursorganen bij de vervulling van al hun taken geregeld is. Daarmee wordt een codificatie aangebracht van de regels van ongeschreven recht, die in een decennia oude jurisprudentie van diverse rechterlijke colleges zijn neergelegd.
[1] Zie PG Awb I, p. 85 en 185.
[2] Zie PG Awb I, p. 63-64.
[3] Zie PG Awb I, p. 186.
[4] Zie PG Awb I, p. 19.
[5] Zie PG Awb I, p. 103 e.v.
[6] Zie PG Awb I, p. 103 e.v.
[7] Zie PG Awb I, p. 30.
[8] Zie PG Awb I, p. 90.
[9] Zie PG Awb I, p. 109.