II. Rechtsbetrekking bestuur-burger

[bron: PG Awb I, p. 39-46]  

Memorie van toelichting

Het voorliggende wetsvoorstel heeft in hoofdzaak een codificerend en harmoniserend karakter. Dat houdt in dat het niet een belangrijke veran­dering in de thans geldende rechtsregels beoogt aan te brengen, maar het geldende recht eenvoudiger en beter toegankelijk wil maken.
Dit neemt echter niet weg dat het codificeren en systematiseren van rechtsregels moeilijk kan geschieden zonder enig zicht op de stand van ontwikkeling van het bestuursrecht en op hetgeen in de toekomst te verwachten valt. Daarom worden daarover in het onderstaande enige opmerkingen gemaakt. Deze hebben echter niet het karakter van funda­mentele of dogmatische beschouwingen: daarvoor dient de wetgever zich te hoeden om te voorkomen dat zij een in de toekomst gewenste ontwikkeling nodeloos in de weg staan.
Opvallend voor het huidige bestuursrecht is de grote betekenis die aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur toekomt. Zij spelen in de rechtspraak een belangrijke rol, en schendingen ervan vormen veelvuldig de voor en door de rechter aangevoerde grondslag voor de vernietiging van bestuursbesluiten. Juist daarom is een precisering en een betere toegankelijkheid door middel van codificatie gewenst.
De regels die in deze beginselen tot uitdrukking komen, weerspiegelen een andere benadering van de verhouding tussen bestuur en burger dan in de opvatting van het bestuursrecht in het begin van deze eeuw gebrui­kelijk was. Uitgangspunt was dat het bestuur tot taak heeft de op democratische wijze tot stand gekomen wetten uit te voeren en daarvoor verantwoording af te leggen aan een vertegenwoordigend lichaam. De bescherming die het recht aan de burger bood tegen onjuiste bestuurs­handelingen, bestond daarom uit de gebondenheid van het bestuur aan de wet en soms uit de mogelijkheid een zaak in beroep aan een hoger bestuursorgaan voor te leggen, terwijl de politieke verantwoordingsplicht voor bestuurshandelingen moest zorgen voor een juist gebruik van de aan het bestuur toegekende beleidsvrijheid.
Ten opzichte van de individuele burger kon het bestuur zich als boven de burger gestelde overheid presenteren. Kon het bestuursoptreden de toets aan de wet doorstaan en werd het niet door de volksvertegenwoor­diging veroordeeld, dan had de burger het in beginsel te aanvaarden. Voor een inbreng van zijnentwege bij de beslissing over beschikkingen die hem in het bijzonder aangingen, was in beginsel geen plaats ingeruimd.
Naar huidig inzicht is het bestuur niet meer te typeren als de overheid die over de burger beslist zonder met diens zienswijze rekening te houden. Weliswaar is het bestuur in de eerste plaats gebonden aan de regels van de wetgever en aan de resultaten van de politieke besluit­vorming, maar binnen die grenzen moet het ook rekening houden met de belangen van de bij de besluitvorming betrokken burger zoals die burger deze zelf ziet. Dit vergt een andere benadering van de burger, waarbij sprake is van een betere communicatie dan vroeger nodig werd geoor­deeld.
Deze is overigens ook voor een goede uitvoering van de bestuurstaak veelal noodzakelijk. Zodra het om enigszins ingewikkelde besluiten gaat – ­en dat komt bij het toenemen van de gecompliceerdheid van de bestuurstaak steeds vaker voor , is een goede beschikking vaak niet zonder inbreng van de belanghebbende tot stand te brengen. Diens gegevens en soms ook diens deskundigheid kunnen niet worden gemist. Ook komt het regelmatig voor dat een goede uitvoering van de bestuurstaak alleen kan worden bereikt bij samenwerking tussen bestuur en burger. Overleg en een goede communicatie zijn dan onontbeerlijk.
Veel van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn een uitdrukking van de geschetste ontwikkeling. De eisen die worden gesteld aan de zorgvuldige voorbereiding van beschikkingen bij voorbeeld, inclusief het in bepaalde gevallen horen van de belanghebbende, en de motiveringsplicht kunnen in dit perspectief worden begrepen.
Bij de verdere ontwikkeling van dergelijke verplichtingen moet men ervoor zorgen dat zij functioneel blijven voor het bereiken van de doelstellingen die zij beogen te dienen, terwijl er tevens een evenwicht moet zijn tussen de belasting die zij voor het bestuur kunnen betekenen en de voordelen die eruit voortvloeien.
Dat evenwicht wordt in het ontwerp nagestreefd door de betrekking tussen bestuur en burger te beschouwen als een rechtsbetrekking tussen weliswaar naar hun aard verschillende partijen – omdat het bestuur het algemene belang vertegenwoordigt en daarbij dienstbaar is aan de uitvoering van democratisch genomen besluiten, terwijl de wederpartij een individueel belang naar eigen inzicht mag behartigen -, maar toch een rechtsbetrekking waarin beide partijen in een wederkerige relatie staan, zodat zij rekening moeten houden met de positie en de belangen van de andere partij. Voor beide partijen heeft dit gevolgen.
Voor bestuursorganen betekent dit, dat het ontwerp de beginselen van behoorlijk bestuur concretiseert tot verplichtingen om rekening te houden met de belangen en zienswijzen van de burger, waar dat verenigbaar is met de taak van het bestuur om het algemeen belang te behartigen. In welke gevallen dit binnen die taak past, zal afhankelijk zijn van de regels van de wetgever op het desbetreffende terrein en van de resultaten van de politieke besluitvorming. Dit leidt ertoe, de beginselen van behoorlijk bestuur niet steeds te vertalen in voor alle gevallen geldende regels, maar in voorschriften die rekening houden met de beperkingen die uit de aard van de bestuurstaak en uit de noodzakelijke doelmatigheid voortvloeien.
Zo wordt in het ontwerp niet een algemene verplichting opgenomen tot het horen van belanghebbenden bij de voorbereiding van een beschikking. Deze plicht wordt beperkt tot de gevallen waarin het standpunt van de belanghebbende betekenis kan hebben voor een juiste vaststelling van relevante feiten en belangen. Dit laatste is niet het geval indien aannemelijk is dat eventuele bezwaren van een belanghebbende tegen een voorgenomen beschikking hun grond zullen vinden in bezwaren tegen de geldende regels of het vastgestelde beleid. De taak van het bestuur is immers om die regels en dat beleid uit te voeren (uiteraard tenzij het hierbij in strijd met hoger recht, respectievelijk met het recht zou handelen), en een discussie daarover met een individuele belanghebbende is meestal niet zinvol. Dat ligt anders indien het bestuur rekening moet houden met specifieke belangen van of gegevens met betrekking tot een belanghebbende. Het dient zich dan bij te verwachten verschil van inzicht daarover met de belanghebbende te verstaan.
Het bovengenoemde uitgangspunt betekent voor de burger, dat hij zich bewust moet zijn met het bestuur in een rechtsbetrekking te staan waarin van een zekere wederkerigheid sprake is. Uiteraard behoeft hij zich niet spontaan het algemeen belang aan te trekken; dat is de taak van het bestuur. Maar de wederkerigheid brengt wel met zich dat hij, voor zover hij wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden, deze op de daartoe geschikte wijze naar voren moet brengen en dat hij daaraan ook door het bestuur kan worden gehouden. Vraagt iemand bij voorbeeld een subsidie aan, maar weigert hij desgevraagd voldoende gegevens te verschaffen over de te subsidiëren activiteit, dan zal het bestuur de aanvraag buiten behandeling mogen laten.
De hier geschetste benadering, die haar basis vindt in de huidige juris­prudentie en in moderne wetgeving, heeft een leidraad gevormd bij de opstelling van het ontwerp.

Voorlopig verslag

De tot de C.D.A.-fractie behorende leden waren enigszins verrast over de duidelijke vaststelling in de memorie van toelichting dat het voorlig­gende voorstel geen belangrijke veranderingen in de bestaande rechts­regel(s) wil aanbrengen maar deze juist eenvoudiger en beter toegankelijk wil maken. Is het niet zo dat het voorliggende wetsvoorstel toch enkele ingrijpende wijzigingen voorstelt, bijvoorbeeld waar het gaat om de standaardisering van de termijnen, de samenloop tussen specifieke wetten en de Algemene wet bestuursrecht, de problematiek van de belanghebbende en de competentie van de diverse rechtsprekende organen in het land? Is het voorts niet zo, zo vroegen deze leden, dat bedoelde wijzigingen naast procedureregels ook duidelijk materiële regelen behelzen? Deze leden benadrukten overigens dat in hun ogen de Algemene wet bestuursrecht primair geschreven is voor de burger die bij relatief simpele vragen/verzoeken een stortvloed van elkaar niet altijd aanvullende en versterkende wetten, regels en regelingen over zich heen krijgt, in dit doolhof de weg makkelijk kwijtraakt om dan een volgende keer moedeloos buiten de formele procedure te blijven. Kortom, een grote mate van versnippering. Deze schets is, zo meenden de C.D.A.-leden, moeiteloos te illustreren met vele praktijkvoorbeelden. Het behoeft geen betoog dat het voor de C.D.A.-leden bijzonder onwenselijk is als burger op een dergelijke wijze ontmoedigd worden bij het zoeken naar recht en rechtszekerheid. De leden van de C.D.A.-fractie konden zich dan ook goed vinden in het streven naar codificatie en harmonisatie waarvan vereenvoudiging en toegankelijkheid in theorie de logische resultaten zouden moeten zijn. Wel wensten deze leden kort stil te staan bij de mogelijke concrete uitwerking in de praktijk. Immers, er bestaat meestal een aanmerkelijk verschil tussen het opstellen van een wet en de concrete naleving, uitwerking en handhaving daarvan in de praktijk. Ziet de regering bijvoorbeeld geen problemen ontstaan bij de diverse uitvoerders van deze wet waarbij met name de diverse overheden genoemd kunnen worden. De C.D.A.-leden dachten hierbij met name aan het zo belangrijke instrument van de handhaving. Zij verwezen hier naar de algemene passages in dit verslag over de financiële consequenties van het wetsvoorstel en de gevolgen daarvan voor de bestuurslast en de werkdruk van de betrokken overheids- en andere instellingen. Met name vroegen zij de regering concreet in te gaan op de gevolgen voor werkdruk en werklast van de diverse betrokken organen van het invoeren van een verplichte bezwaarschriftprocedure ex artikel 6.3.1a. De grote betekenis die door de regering wordt gehecht aan de algemene begin­selen van behoorlijk bestuur werd door de leden van de C.D.A.-fractie onderschreven. Een precisering en een betere toegankelijkheid door middel van codificatie sprak deze leden dan ook aan waarbij zij wel wensten aan te tekenen dat dit er niet toe zou moeten leiden dat er een ongewenste vorm van starheid gaat ontstaan, waardoor het beoogde effect niet wordt bereikt. De na te streven situatie zou dan ook in de visie van deze leden moeten zijn dat de Algemene wet bestuursrecht uitein­delijk een plaats biedt aan de erkende algemene beginselen van behoorlijk bestuur maar deze beginselen niet volledig in de wettekst probeert te omschrijven, maar veeleer in specifieke artikelen deze begin­selen als het ware vertaalt. Het algemene beginsel van de zorgvuldigheid bijvoorbeeld wordt onder meer vertaald in de verplichting voor het betrokken orgaan om binnen de gestelde termijn te beslissen, deze beslissing zo snel mogelijk ter kennis van betrokkene te brengen enzovoorts. In een situatie als hierboven omschreven blijft er derhalve een belangrijke taak voor de rechter om de in de wet opgenomen begrippen in het individuele geval uit te leggen en te betrekken op de actuele situatie. Aldus wordt in de ogen van de C.D.A.-fractie een harmo­nieus verband geschapen tussen de rechtszekerheid voor de burger en de noodzakelijke flexibiliteit voor de betrokken bestuursorganen. De tot de C.D.A.-fractie behorende leden wensten in dit licht hun uitdrukkelijke steun te betuigen aan de stelling van de regering dat er sprake moet zijn van een zekere wederkerigheid tussen rechten en plichten in de relatie burger-bestuur. Het dient niet zo te zijn dat burger en bestuur als volstrekt afstandelijke en niet bij elkaar betrokken partijen tegenover elkaar staan en geen oog hebben voor de wensen en noden van de ander. Verwacht mag worden, zo meenden deze leden, dat de burger zich rekenschap geeft van de heersende spelregels en deze ook naar het bestuur toe navolgt in plaats van een houding aan te nemen van «ik doe wat ik wil en ze zoeken het maar uit». Het spreekt vanzelf dat hij dan ook in alle gevallen van het bestuur een coöperatieve, reële handelswijze mag verwachten.
In de memorie van toelichting wordt op blz. 12[1] naar het inzicht van de leden van de P.v.d.A.-fractie goed aangegeven hoe de relatie burger­overheid wordt gezien. Een goede communicatie tussen burger en overheid is om vele redenen noodzakelijk. Binnen de grenzen van wetgeving en politieke besluitvorming moeten door het bestuur in al zijn verschijningsvormen besluiten worden genomen waarbij ook nadrukkelijk het belang van de burger betrokken moet worden. De gegevens en soms ook deskundigheid van de burger zijn vaak onontbeerlijk voor de overheid om tot goede besluitvorming te kunnen geraken. In die zin is de relatie tussen overheid en burger gelijkwaardiger geworden. Tegelijkertijd echter dient bedacht te worden dat de overheid veelal de meer machtige is. Een voor de burger belangrijk of noodzakelijk besluit wordt uiteindelijk door die overheid genomen. Dit wetsvoorstel dient er mede toe de machtsverhoudingen tussen burger en overheid zoveel als mogelijk is in evenwicht te houden en te brengen: niet zozeer door het toevoegen van nieuwe rechten maar door het toegankelijker en doorzichtiger maken van de procedures die uiteindelijk moeten leiden tot zorgvuldige effektuering van rechten en plichten. In die zin is de algemene wet bestuursrecht dan ook een uitwerking van belangrijke rechtsbeginselen. Naar de mening van de leden van de P.v.d.A.-fractie past de Algemene wet bestuursrecht in een reeks van wetten die enerzijds beogen de positie van de burger te versterken en anderzijds voor de overheid zorgvuldigheidsnormen te omschrijven. Andere wetten die dit eveneens bewerkstelligen zijn bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet op de Nationale ombudsman.
Terzake het in de memorie van toelichting gestelde inzake de rechtsbe­trekking bestuur-burger merkten de leden van de V.V.D.-fractie op uiteraard de tendens toe te juichen waarbij naar huidig inzicht het bestuur – binnen de grenzen van de regels van de wetgever en van de resultaten van de politieke besluitvorming – ook rekening moet houden met de belangen van de bij de besluitvorming betrokken burger zoals die burger deze zelf ziet. De rechtsbetrekking tussen bestuur en burger brengt immers met zich, dat wederzijds rekening dient te worden gehouden met de positie en de belangen van de andere partij. Zij konden zich dan ook volmondig vinden in het gegeven, dat het voorliggende voorstel van wet de beginselen van behoorlijk bestuur concretiseert tot verplichtingen om rekening te houden met de belangen en zienswijzen van de burger waar dat verenigbaar is met de taak van het bestuur om het algemeen belang te dienen.
De leden van de fractie van D66 hadden met belangstelling kennis genomen van de beschouwingen, die de regering in de memorie van toelichting heeft gewijd aan de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger. De codificatie van het bestuursrecht valt immers niet los te zien van een zienswijze op juist deze rechtsbetrekking, sterker nog, zij vormt er de basis voor. Daarbij dient bedacht te worden, dat codificatie niet slechts ziet op het vastleggen van de status quo; het bestuursrecht, als ieder recht, is voortdurend in beweging en groeit mee met de maatschappelijke ontwikkelingen. De relatie tussen overheid en burger vraagt, juist met het oog op die maatschappelijke veranderingen, in zijn algemeenheid reeds geruime tijd om hernieuwde politieke aandacht. Illustratief is in dit verband, dat de discussie over bestuurlijke vernieuwing recent nieuw leven is ingeblazen. De leden van de fractie van D66 meenden, dat ook de relatie tussen overheden onderling een plaats dient te hebben in een codificatie van het bestuursrecht. De leden van de fractie van D66 waren dan ook zeer benieuwd naar de nadere opvatting van de regering met betrekking tot een aparte regeling daaromtrent in de Algemene wet bestuursrecht.
Moeite hadden de leden van de G.P.V.-fractie met enkele beschou­wingen in de memorie van toelichting over de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger. Naar hun mening werd daarin onvoldoende recht gedaan aan de ontwikkeling in de verhouding tussen bestuur en burger. Het is zeker waar dat sedert het begin van deze eeuw meer oog gekomen is voor de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Daarin heeft de opkomst van algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol gespeeld. Maar het gaat te ver te stellen dat het bestuur in het verleden kon worden getypeerd als de overheid die over de burger besliste zonder met diens zienswijze rekening te houden. Op z'n minst moet hierbij in aanmerking worden genomen dat de feitelijke werkzaam­heden van de overheid in het verleden een veel minder bestuurlijk karakter droegen en vooral betrekking hadden op het verwoorden en toepassen van algemeen erkende normen op het terrein van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid. De enorme uitbreiding van de bestuur­lijke taken van de overheid maakte het onvermijdelijk dat uitdrukkelijk rekening gehouden werd met belangen en opvattingen van burgers. Deze leden constateerden dat de memorie van toelichting na de duidelijkheid over het verleden beperkt blijft tot algemeenheden als het over de toekomst gaat. Valt er over de overheidstaak in relatie tot algemene beginselen van behoorlijk bestuur niets meer te zeggen, dan dat het bestuur het algemeen belang vertegenwoordigt, terwijl de wederpartij een individueel belang naar eigen inzicht mag behartigen? Welk houvast kan ontleend worden aan de uitspraak, dat in welke gevallen het rekening houden met de belangen en zienswijzen van de burger binnen de taak van het bestuur past om het algemeen belang te behartigen, afhankelijk zal zijn van de regels van de wetgever op het desbetreffende terrein en van de resultaten van de politieke besluitvorming? (Memorie van toelichting blz.12). Worden de belangen en zienswijzen van de burger op deze wijze niet in algemene termen ondergeschikt gemaakt aan de opvattingen van politieke meerderheden? Bestaat op deze wijze niet het gevaar dat de rechten van de burger bij formalisering van algemene beginselen van behoorlijk bestuur minder beschermd zijn dan wanneer de hantering primair een zaak van de rechter is.
Het lid van de R.P.F.-fractie stelde vast, dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur terecht nu ook formeel een centrale plaats krijgen in de Algemene wet bestuursrecht. Zij fungeren als de belangrijkste toetsingsgronden waaraan de bestuurshandelingen kunnen worden getoetst. In feite wordt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot uitdrukking gebracht dat het bestuur jegens de burgers is gehouden tot zorgvuldig en rechtvaardig[2] in de meest brede zin van het woord. Er is een lange tijd overheen gegaan voordat deze normen feitelijk erkend werden en nu ook in de wet zijn neergelegd. Deze begin­selen zijn nog steeds in ontwikkeling en hebben hun toepassing op een steeds breder terrein. Hiermee hangt samen dat, zoals hier terecht is aangegeven, een andere verhouding tussen overheid en burger is ontstaan. Niet alleen wordt van de overheid verwacht dat zorgvuldigheid en rechtvaardigheid met de belangen van de burgers wordt omgesprongen, maar de burger krijgt ook instrumenten in handen om ervoor te zorgen dat de overheid zich daar ook naar gedraagt. Daartoe zijn vele procedurele regels rond de besluitvorming van een bestuurs­orgaan en wat daarmee samenhangt, in de Algemene wet bestuursrecht uitgewerkt. De vraag of een besluit rust op de wet is niet meer de enige toetsingsgrond waaraan een besluit van een bestuursorgaan wordt getoetst. Keerzijde van dit proces is dat, hoewel beter gegarandeerd wordt dat besluiten zorgvuldig en met inachtneming van alle belangen worden genomen, bestuursorganen zwaarder zijn geraakt in de loop der tijd. Bovendien vindt dit proces nog voortgang. Van de overheid wordt meer en meer verwacht. De Algemene wet bestuursrecht zal daar nog een nieuwe impuls aan geven. Het gevaar bestaat, aldus het aan het woord zijnde lid, dat het besluitvormingsproces zelf kan worden bemoei­lijkt. Dat kan er toe leiden dat in een tijd waarin de technische en maatschappelijke ontwikkelingen steeds sneller gaan en dus ook snelle, adequate en zo mogelijk anticiperende acties van de overheid worden verwacht de daartoe noodzakelijke besluitvormingsprocessen steeds trager verlopen. Dat op zich leidt weer tot een nieuwe vorm van onzorg­vuldigheid. Het lid van de R.P.F.-fractie vroeg of de regering tevens een beschouwing wilde wijden aan dit aspect van de veranderende relatie overheid-burger. Welke knelpunten levert dit op en wat kan er binnen het bestuursrecht worden gedaan om de nadelige effecten van een besluit­vormingsproces dat met zo vele waarborgen is omgeven, op te heffen? Een ander opvallend aspect aan de verhouding overheid-burger dat nu ook in de wet is vastgelegd, is het toenemende belang dat ook door de overheid wordt gehecht aan het optreden van belangenorganisaties. Ook aan dit proces zitten vele positieve kanten, maar er zijn ook minder gewenste elementen. Belangengroeperingen leggen vaak sterk de nadruk op een deelbelang terwijl het openbaar bestuur het grote geheel moet behartigen. De vraag is of door de nadrukkelijke inschakeling van belan­gengroeperingen en de institutionalisering van het overleg daarmee een evenwichtige belangenafweging niet op een nieuwe manier in gevaar komt. Graag ontving dit lid op deze problematiek een reactie. De totstandkoming van een Algemene wet bestuursrecht kent vele gevolgen voor de bepalingen in de bijzondere bestuurswetten. Vele aanpassingen zullen moeten worden doorgevoerd. Op welke manier zal een en ander geschieden en hoe lang zal de overgangsperiode terzake zijn?

Memorie van antwoord

De leden van de C.D.A.-fractie toonden zich enigszins verrast door de constatering in de memorie van toelichting, dat het wetsvoorstel niet een belangrijke verandering in het bestaande recht beoogt aan te brengen, maar in hoofdzaak het geldende recht eenvoudiger en beter toegankelijk wil maken door harmonisatie en codificatie. Brengt het wetsvoorstel, zo vroegen zij, toch niet enkele ingrijpende wijzigingen?
Deze leden hebben gelijk wanneer zij wijzen op een aantal ontwikke­lingen die het wetsvoorstel ten opzichte van het bestaande recht inhoudt. Zij noemden in dit verband onder meer de standaardisering van de termijnen en de problematiek van belanghebbenden, en gingen vervolgens ook in op de verplichte bezwaarschriftprocedure.
Inderdaad zijn dit gewichtige punten. De reden waarom zij in het wetsvoorstel zijn opgenomen is echter in de eerste plaats dat zij op de verschillende terreinen van het bestuursrecht een uiteenlopende regeling vinden. De verbrokkeldheiden ontoegankelijkheid van het bestuursrecht komt juist voort uit het feit dat dezelfde onderwerpen in de wetgeving steeds weer op andere wijze zijn geregeld. In wezen kunnen er twee verschillende verklaringen bestaan voor een uiteenlopende regeling van hetzelfde onderwerp. In de eerste plaats is het mogelijk dat de verschillen tussen de beleidsterreinen tot het uiteenlopen van de wetgeving nopen: op het ene terein is een andere regeling gewenst dan op het andere. In de tweede plaats kan het zijn dat de wetgever bij de vaststelling van een bijzondere wet een eigen oplossing voor de proble­matiek heeft bedacht zonder zich rekenschap te geven van het feit dat daarmee wordt afgeweken van regelingen op een ander terrein.
In het eerste geval zal niet tot harmonisatie worden besloten indien de voordelen van uiteenlopende regelingen zwaarder wegen dan het nadeel van de daaruit voortvloeiende grotere diversiteit van het recht. In het tweede geval zal een eenvormige regeling de voorkeur verdienen. Dit soort gevallen doet zich in het bestuursrecht veelvuldig voor. Het tot stand brengen van eenheid in het recht heeft dan als onvermijdelijke consequentie dat wijzigingen ten opzichte van de bestaande regels worden aangebracht op al die terreinen, waar door de harmonisatie iets anders gaat gelden dan vroeger.
De primaire invalshoek van het ontwerp is geweest dat daar waar onvoldoende argumenten op grond van verschillen in beleidsterreinen aanwezig waren om diversiteit van regelgeving te handhaven, tot eenheid in de wetgeving moet worden besloten. Er is daarbij gekozen voor een aanpak waarbij niet slechts ondergeschikte punten maar ook belangrijke onderwerpen in de beschouwing zijn betrokken. Juist bij een belangrijk onderwerp zullen de voordelen van eenvoud en toegankelijkheid immers zwaar wegen. Het gevolg daarvan is dat ook bij dergelijke onderwerpen wijzigingen ten opzichte van het bestaande recht zijn aangebracht, die als ingrijpend zijn aan te merken. De genoemde standaardisatie van bezwaar- en beroepstermijnen is daarvan een goed voorbeeld. Ook de invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure kan als een uitvloeisel van deze gedachte worden beschouwd. Op belangrijke terreinen bestaat de verplichte bezwaarschriftprocedure reeds – zoals in belastingzaken, bijstandszaken en Arob-zaken buiten de centrale overheid – en op andere terreinen niet, zonder dat goede argumenten voor dit onderscheid zijn te geven. Ontwikkelingen zijn inmiddels in gang gezet om dit onderscheid geleidelijk weg te nemen.
Het voorgaande neemt niet weg dat het bestaan van een algemene wet als de Awb tot gevolg kan hebben dat deze de beste plaats is om ingrijpende vernieuwingen in het bestuursrecht vorm te geven. Wij menen dat dergelijke vernieuwingen in beginsel inderdaad in het kader van de Awb moeten plaatsvinden, om te voorkomen dat onnodige verbrokkeling optreedt. Daarom is het ons voornemen de bevoegdheid van de nieuwe administratieve kamers bij de rechtbanken, alsmede de regeling van het uniforme bestuursprocesrecht neer te leggen in de Awb. Dit zal geschieden in het kader van het wetsvoorstel dat de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie inhoudt.
Wij namen met instemming kennis van de beschouwingen van de leden van de C.D.A.-fractie over de bezwaren van verbrokkelde regel­geving. Dit geldt evenzeer voor hetgeen zij opmerkten over de verhouding tussen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ten aanzien waarvan de rechter ook na codificatie in de Awb steeds een zekere rechtsvormende taak zal behouden, en de uitwerking daarvan in meer specifieke artikelen. Op de vragen die zij stelden over de gevolgen voor de werkdruk en de werklast voor bestuursorganen in verband met de handhaving van de Awb, komen wij terug in paragraaf IX van dit deel van de memorie van antwoord.[3]
Met genoegen lazen wij dat de leden van de P.v.d.A.-fractie instemden met de passages op bladzijde 12 van de memorie van toelichting[4] over de relatie tussen burger en overheid. Met de leden van die fractie menen ook wij dat de Awb niet zozeer door het toevoegen van nieuwe rechten, als wel door het toegankelijker en doorzichtiger maken van procedures moet leiden tot zorgvuldige effectuering van rechten en plichten.
Het deed ons goed dat de leden van de fracties van V.V.D. en D66 zich eveneens konden vinden in de wijze waarop in het wetsvoorstel aan de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en burger vorm wordt gegeven. De leden van laatstgenoemde fractie vroegen in dit verband nog naar de nadere opvatting van de regering over de regeling van de verhouding tussen bestuursorganen, die naar hun mening een plaats dient te vinden in de codificatie van het bestuursrecht. Wij delen die mening, zoals reeds tot uitdrukking is gebracht in paragraaf VII van de memorie van toelichting. Ook bij de behandeling van de nieuwe Gemeentewet heeft de regering blijk gegeven van een positieve houding ten opzichte van de mogelijkheid bepalingen over de verhouding tussen bestuursorganen in de Awb op te nemen. De eerste stap die in die richting zal worden gezet, is de regeling van het goedkeurings- en het (spontane) vernietigings­recht. Naar verwachting zal het voorontwerp voor de derde tranche, dat in het komende voorjaar zal verschijnen, bepalingen daarover bevatten.
De leden van de G.P.V.-fractie meenden dat de beschouwingen in de memorie van toelichting onvoldoende recht deden aan de wijze waarop het bestuur vroeger met de zienswijze van de burger rekening hield. Wij zijn het graag met deze leden eens dat de werkzaamheden van het bestuur vroeger minder dan in latere tijden gericht waren op het beïnvloeden van maatschappelijke verhoudingen, waardoor indertijd gemakkelijker kon worden aangesloten bij betrekkelijk algemeen levende opvattingen. Dat neemt niet weg dat in het denken over de verhouding tussen overheid en burger en bij het juridisch vormgeven van die verhouding minder ruimte werd ingeruimd voor de zienswijze van de individuele burger dan thans het geval is.
De door de leden van de G.P.V.-fractie ter sprake gebrachte passage, waaruit blijkt dat de mate waarin met de zienswijze van burgers rekening kan worden gehouden mede afhangt van de regels van de wetgever op het desbetreffende terrein en van de resultaten van politieke besluit­vorming, lijkt ons in overeenstemming met ons staatsrechtelijk systeem. Het is immers juist de taak van de wetgever en van de politiek om richting te geven aan de taakuitvoering door het bestuur. Als gevolg daarvan zijn de mogelijkheden voor het naar voren brengen van ziens­wijzen op het ene beleidsterrein, zoals de ruimtelijke ordening en de milieuhygiëne, groter dan op andere terreinen. Met deze gedachtengang wordt geenszins afbreuk gedaan aan de rol van de rechter bij het bieden van rechtsbescherming.
Het lid van de R.P.F.-fractie kon zich tot ons genoegen goed vinden in de benadering van het wetsvoorstel ten aanzien van het toekennen van een centrale plaats aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Wel vroeg hij zich af of het besluitvormingsproces bij de overheid niet bemoeilijkt wordt door de eisen die de Awb stelt, met als gevolg een grotere traagheid in een tijd waarin snelheid geboden is. Voor een algemene uiteenzetting op het punt van bestuurslasten zij verwezen naar paragraaf IX van dit deel van deze memorie. Wij voegen hieraan nog toe, dat het wetsvoorstel juist ook voorzieningen bevat die tot een snellere besluit­vorming moeten leiden. Men denke aan de regeling van de beslistermijn in afdeling 4.1.3.
De vraag naar de wijze van aanpassing van andere wetgeving zal haar beantwoording vinden in het wetsvoorstel voor de Aanpassingswet, dat op korte termijn zal worden ingediend.
Wat de lengte van de overgangstermijn betreft is in de memorie van toelichting gesteld (bladzijde 161)[5] dat het gewenst is de wet een jaar na publikatie in het Staatsblad in werking te doen treden, zodat de lagere wetgevers en de bestuurspraktijk de gelegenheid hebben zich op het nieuwe recht in te stellen. Met het oog daarop willen wij zoveel mogelijk bevorderen dat de wet in 1991 tot stand komt, zodat de invoering daadwerkelijk kan plaatsvinden op de in het vooruitzicht gestelde datum van 1 januari 1993.

Eindverslag

Inderdaad hadden de leden van de fractie van D66 zich kunnen vinden in de wijze waarop in het wetsvoorstel aan de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en burger vorm wordt gegeven. Zij hadden er daarnaast nog op gewezen, dat ook meer in zijn algemeenheid de verhouding tussen overheid en burger de aandacht van de wetgever vraagt, en noemden het in dat verband illustratief dat de discussie over bestuurlijke vernieuwing nieuw leven is ingeblazen. Deze discussie kan bijdragen aan de verdieping van die op het terrein van het zich nog steeds ontwikkelende bestuursrecht, zo meenden deze leden. Zij noemden bijvoorbeeld de komende parlementaire discussie over de nota «Zicht op wetgeving». Immers, de vormgeving van de rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger is ook hierin een belangrijk element.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Het doet ons goed dat de leden van de D66-fractie konden instemmen met de wijze waarop de Awb vorm geeft aan de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en burger. Wij zijn het geheel met deze leden eens dat de verhouding tussen bestuur en burger in haar algemeenheid een zeer belangrijk aandachtspunt is voor de wetgever. Zij vestigden in dit verband terecht de aandacht op de met de Tweede Kamer te voeren gedachtenwisseling over de nota Zicht op wetgeving (Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2), waar de eerste ondergetekende met vreugde naar uitziet. Op de voornemens van de Commissie-Scheltema inzake eventuele regelingen met betrekking tot de relatie tussen bestuursor­ganen onderling gaan wij in hoofdstuk III[6] in.

UCV

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 8-9) Het gaat vandaag uiteindelijk om  de relatie tussen overheid en burger. Hoewel het idee dat de overheid alles zou kunnen, inmiddels wel verlaten is, staat buiten kijf dat de overheid in een complexe samenleving als de onze een heel belangrijke taak heeft. Zij heeft de taak om het kwetsbare te beschermen, om eerlijk te verdelen en om mensen, jong en oud, kansen te geven om zichzelf te ontwikke­len en te ontplooien. Die taak zal in menig opzicht in de toekomst indringender zijn. Ik denk hierbij aan de milieuproblematiek. Een leven buiten de overheid om is in Nederland niet mogelijk. Burgers hebben de overheid nodig, zoals dat trouwens evenzeer omgekeerd het geval is. Het is daarom dat de PvdA-fractie vindt dat er hoge eisen gesteld moeten worden aan de relatie tussen overheid en burger. Die relatie is immers niet vrijblij­vend. Het is noodzakelijk dat rechten en plichten helder zijn. De overheid inalhaar verschijningsvormen werkt namens en voor de burger en vindt die burger soms ook onvermijdelijk tegenover zich. De overheid moet namelijk, in welke gedaante dan ook, beslissingen nemen die beogen een algemeen belang te dienen. Burgers kunnen echter vinden dat die beslissingen een of hun specifieke belang schaden. Het komt ook voor dat burgers, al dan niet georganiseerd, vinden dat een ander algemeen belang het verdient om beter behartigd te worden. Overheidsbeslissingen dienen uiteindelijk democratische gelegitimeerd te zijn. Dat is een absolute en noodzakelijke voorwaarde in een democratie, maar het is tegelijkertijd niet altijd voldoende. Daarnaast is het noodzakelijk dat de overheid, het bestuur, zich in haar uiteenlopende gedaanten ook meer direct met de burger verstaat. Daaraan nu levert de eerste tranche van de AWB een belangrijke bijdrage. Die bijdrage wordt op allerlei manieren geleverd, zoals door de voorbereidingsprocedures, door de bezwaar­schriftprocedure, door het stellen van heldere regels voor de termijn, waar­binnen moet worden beslist, door het stellen van eisen aan de motive­ring, door aan te geven hoe een behoorlijke overheid behoort om te gaan met haar adviseurs, door bezwaar en beroep zoveel mogelijk eenduidig te regelen enzovoort. Dat is voorwaar niet niets. Het is bijna jammer dat ik vrijwel ze­ker weet dat misschien op pagina 5 of 7 van de krant nog iets over deze wetsbehandeling is terug te vinden, maar ook niet meer dan dat. Ook de overheid zelf heeft trouwens belang bij deze wet. De veertien wetsfamilies met elk zo hun eigenaardigheden en tics worden als het ware tot de orde geroepen door deze wet. Zij hebben zich, zo leid ik af uit de snelheid, waar­mee de aanpassingswetgeving tot stand is gekomen, ook gemakkelijk tot de orde laten roepen. Dat wil nog wel eens anders gaan in interdepartementaal overleg. Dat betekent dus een compliment te meer voor degenen die dit project getrokken hebben.
De bijdragen van de veertien wetsfamilies aan de realisatie van de sociale rechtsstaat waren veelvormig. Dat is begrijpelijk. De sociale rechtsstaat is nu eenmaal niet vanuit een alomvattend concept gerealiseerd, maar stukje bij beetje. Ieder vond zijn eigen wil uit en voegde die toe aan het al bestaande arsenaal. Al met al werd het een tamelijk indrukwekkende machine, maar helaas dreigden de burgers wel eens in het complexe raderwerk vermalen te worden. Eerlijk gezegd, denk ik dat dat ook geldt voor gemeenten, provincies en bestuursorganen, in welke vorm dan ook, die ook hun bijdrage moeten en willen leveren aan het in stand houden en verbeteren van de sociale rechtsstaat. Daarvoor nu biedt deze wet ook soelaas. Makers van beleid en besluiten kunnen terugvallen op de Algemene wet bestuursrecht, waar het gaat om de vorm.
Deze wet is dus van belang voor zowel de burger als de overheid in ruime zin. Tussen burger en overheid dient sprake te zijn van een wederkerige rechtsbe­trekking. Met de belangen van de burger moet rekening gehouden worden, voor zover zich dat verdraagt met het door het bestuur te behartigen algemeen belang. Maar daarvoor moet de burger wel zelf in actie komen. Als hij wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden, dan zal hij die op een daartoe geschikte manier naar voren moeten brengen.
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 20): Daarmee kom ik bij de relatie burger-overheid. De AWB heeft een zekere lastenverzwaring tot gevolg voor bestuur en burger. Die lastenverzwaring moet wel gerechtvaardigd zijn met het oog op de zorgvuldigheid van bestuur dan wel de rechtsbescherming van de burger. Op verschillende punten is echter belangenafweging noodzakelijk. Het belang van een goede rechtsbescherming van de burger kan tot hogere bestuurslasten leiden. De hoorplicht bij een bezwaarschriftprocedure is al als voorbeeld genoemd. Wij zijn van oordeel dat de belangen van de burger best wat mogen kosten aan bestuurslas­ten, maar dat behoeft niet in alle gevallen te betekenen dat de belangenafwe­ging in het voordeel van de burger uitvalt. Ik noem als voorbeeld: de verdeling van de bewijslast in geval van verzuim, termijnoverschrijding en de verzendtheorie. Enerzijds dient in ogenschouw te worden genomen dat de burger in het algemeen een afhankelijke positie heeft ten opzichte van het bestuur. Anderzijds kan de burger in de huidige tijdspanne zeker wel worden beschouwd als iemand die in staat is om voor zijn eigen belangen op te komen. Hoe oordeelt de regering over dit spanningsveld?
Een van de doelstellingen van de AWB is het meer inzichtelijk maken van procedures, zodat de burger daarmee kan omgaan. Betekent dit dat het uitgangspunt is, dat de procedures zo eenvoudig moeten zijn dat in beginsel iedere burger zelf een bezwaarschrift kan indienen dan wel beroep kan instellen. Of wordt er toch van uitgegaan dat een burger bijstand zoekt of zich laat vertegenwoordigen? Indien dat laatste steeds meer het geval blijkt te zijn, wat toch wel een beetje de praktijk is, verdient het dan geen aanbeveling om in de AWB ook een regeling voor de verdeling van proceskosten op te nemen? Ook recente jurisprudentie geeft aanleiding tot die vraag. Ik verneem graag de visie van de regering hierop.
Minister Hirsch Ballin (blz. 28): Voorzitter! Ik kom op een aantal kwesties die betrekking hebben op de inhoud van het aan de orde zijnde wetsvoorstel. De inhoud is uiteraard in belangrij­ke mate bepaald door de wijze waarop de rechtspraak is omgegaan met beroepen van burgers, ook rechtspersonen, tegen overheidsbeslissingen en door de wijze waarop de wetgeving, het overheidsbe­leid en de staatstaak zich hebben ontwikkeld. Met name mevrouw Kalsbeek heeft daaraan aandacht geschonken. Het bestuursrecht kon in de 19de eeuw gevat worden in termen van: de overheid die de bindingen en de verplichtingen voor de onderdanen vaststelt. Reeds de woordkeus – de overheid en de onder­daan – geeft duidelijk aan hoe men zich dat moet voorstellen. Het bestuurs­recht heeft zich ontwikkeld op een wijze die ook een veranderde relatie weerspie­gelt tussen bestuur en burger – om daarmee ook twee andere termen ernaast te stellen – zo­als die past in een democratische en een sociale rechtsstaat. Dat betekent een intensiteit van contacten, een behoefte aan bescherming, niet alleen tegenover het bestuur, maar ook in de relaties tussen burgers onderling, en een naar voren treden van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking als de kenmerkende juridische vorm voor de relaties tussen bestuur en burger. Die bestuursrechtelijke rechtsbetrekking komt niet tot stand zoals  men zich die in de 19de eeuw kon voorstellen: een beschikking kwam tot stand en werd afgevuurd op de burger als ware het een kanonskogel die ergens insloeg en definitief effecten had. Zij komt tot stand in een procedure die zelf reeds het karakter draagt van een rechtsbetrekking in ontwikkeling, waar­in het bestuur en de burger aan elkaar verschuldigd zijn dat er met de relevante belangen rekening wordt gehouden. Het bestuur houdt niet alleen rekening met de burger in de vorm van het raadplegen van de burger als er onduidelijkheid bestaat over de feiten – de Algemene wet bestuursrecht geeft zo nauwkeurig mogelijk aan in welke gevallen er geen en in welke gevallen er wel een nadere raadpleging van de aanvrager van bijvoorbeeld een beschikking moet plaatsvinden – de burger moet ook rekening houden met de algemene belangen die door het bestuur moeten wor­den behartigd. De burger moet dus ook de informatie geven die redelijkerwijs ­van die burger mag worden verwacht. Wanneer die burger daarin nalatig is, mag of moet dat zelfs voor het bestuur een reden zijn om zijn aanvraag niet verder te behandelen. Ook op dit punt zijn specifieke bepalingen te vinden in de Algemene wet bestuursrecht.
Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de uitoefening van beroepsmogelijk­heden. Er dient niet om de haverklap doelloos en in feite frustrerend tegen elke tussenstap beroep ingesteld te worden. Er dient een concentratie van de beroepsgang plaats te vinden op het moment dat de besluitvorming een afronding heeft bereikt, tenzij er los van die uiteindelijke beslissing een zelfstandig belang gemoeid is met het beroep tegen de procedurele tussenbe­slissing. Ook daarover bevat het voorliggende wetsvoorstel een bepaling. Die bepaling is van belang voor de goede voortgang van het bestuursproces. De heren Koetje en Van de Camp hebben hier met nadruk op gewezen.
Een ander punt waarop in het voorliggende wetsvoorstel goed is gelet, is dat met inachtneming van alle waarborgen die er horen te zijn, het bestuurspro­ces niet nodeloos wordt opgehouden. Als er louter formele gebreken aan een besluit van een bestuursorgaan kleven, waardoor de belanghebbende burger overigens niet in zijn of haar belangen is geschaad, hoeft de rechter niet tot vernietiging van dat besluit over te gaan. Ook dat is uitdrukke­lijk vastgesteld in de bepalingen van deze Algemene wet bestuursrecht. Het past ook om in een wet zoals deze rekening te houden met de goede voortgang van het bestuursproces, omdat het bestuur niet tegen maar voor de burger is. Dat mag geen alibi zijn om de waarborgen en de toegang tot bezwaarpro­cedures en de rechter opzij te zetten. Het moet echter wel een reden zijn om die procedures zo in te richten, dat het bestuur in het belang van de burgers in een redelijke termijn tot een beslissing kan komen waarover dan geen verdere twisten meer ontstaan na het verstrijken van de beroepstermijn respectieve­lijk na de uitspraak van de rechter ter zake. Dit is te meer van belang, omdat de burgers die belanghebbenden zijn bij een bestuursbesluit, niet altijd lieden zijn van wie de neuzen geheel gelijk gericht zijn. Een deel van de administratieve rechtspraak houdt zich bezig met geschillen die zich in   feite afspelen tussen twee burgers onderling, bijvoorbeeld tussen de verkrij­ger van een bouwvergunning en de omwonende die daartegen bezwaar heeft. In zo'n situatie zou een zich nodeloos lang laten uitdijen van procedures en onzekerheid ertoe leiden dat, al naar gelang de verdeling van de procesposi­ties, de ene burger in het nadeel is bij de andere.
Dit alles is voor ons maatgevend geweest bij de inrichting van dit stuk wetgeving. Ik noem waarborgen, zorgvuldige voorbereiding en toetsbaarheid, ook aan de beginselen die zijn neergelegd in afdeling 2 van hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat hoort in een democratische en sociale rechtsstaat. Er hoort echter geen hordenloop te zijn waarbij vermijd­bare vertraging in het bestuursproces optreedt. Ik zal uiteraard dadelijk nog iets preciezer ingaan op de kwestie van de bezwaarschriftpro­cedure in verhou­ding tot de daaraan voorafgaande inspraakmogelijkheden en tot de beroepsmoge­lijkheden bij de rechter.
Het lijkt mij goed om deze uitgangspunten voorop te stellen. Het is een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking die zich ontwikkelt met een voorgeschie­denis en soms een nageschiedenis, als het gaat om intrekking en wijzigin­gen, waarbij ook beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten worden geno­men. Het is een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking waarbij onzekerheid ­over de inhoud en vormgeving zoveel mogelijk moet worden beperkt. Daaraan is deze codificatie van het algemeen bestuursrecht dienstbaar. Dat kan mede door het opruimen van verscheidenheid en van een wirwar van wettelijke bepa­lingen. Dat is ook de verklaring dat men hier vandaag zoveel pagina's wit papier voor zich heeft. Dat is vooral het gevolg van de aanpassings­wetgeving die in feite een grote opruimactie is onder overbodig geworden wettelijke bepalingen.
Dan kom ik op de bezwaarschriftprocedure, die van verschillende kanten is belicht. Over de wenselijkheid van de bezwaarschriftprocedure als zodanig bestaat eigenlijk geen twijfel. Wij onderstrepen dat doordat collega Dales en de regeringscommissaris na mij opmerkingen over de bezwaarschriftpro­cedure zullen maken.