III. Opzet en indeling

[bron: PG Awb I, p. 47-62]

Advies RvS

Bestuursrecht en bestuursprocesrecht
Hoofdstuk 6 bevat een aantal algemene bepalingen over de rechts­bescherming. Er zijn geen regels in opgenomen die alleen op het beroep op de rechter betrekking hebben. Hoewel in de toelichting wordt toegegeven dat er goede argumenten bestaan om dergelijke regels wèl in de AWB op te nemen en zo tot harmonisatie van het administratief procesrecht te komen, is daarvan afgezien. Als reden wordt opgegeven dat nog geen beslis­singen zijn genomen over een mogelijke herziening van de rechterlijke organisatie, zoals aanbevolen in het Eindrapport van de Staatscom­missie Herziening Rechterlijke Organisatie. Die motivering overtuigt niet. Wijzigingen in de rechterlijke organisatie staan in beginsel los van wijzigingen van de procesregels, al zal een integratie als de Staatscom­missie voor ogen staat bevorderd worden door en gebaat zijn bij uniformiteit van de procesregels. Maar ook als de voorstellen van de Staatscommissie niet of in gewij­zigde vorm worden gevolgd, is om de redenen die voor harmonisatie pleiten, een integratie op het stuk van de regels van procesrecht van de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929, de Wet administratieve recht­spraak bedrijfsorganisatie, de Wet administratieve rechtspraak belas­tingzaken, de Wet op de Raad van State en de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen alleszins wenselijk. Het behoeft dan ook niet te verbazen dat in enkele adviezen erop wordt aangedrongen niet alleen algemene regels voor bezwaar en administratief beroep te geven maar ook voor de administra­tieve rechtspraak. De Raad onder­schrijft die wens en voegt er aan toe dat er ook onderwerpen zijn die reeds nu voor opneming in een toe te voegen paragraaf 6.5 in aanmerking komen. Hierbij zij opgemerkt dat blijkens bladzijde 28 van de toelichting de ontwerpers ook rekening houden met opneming van het administratief procesrecht, in aansluiting op hoofdstuk 6.
In de eerste plaats moet worden gedacht aan die onderwerpen die al een vergelijkbare regeling in het wetsvoorstel gekregen hebben. Als in artikel 2.1.4 wordt bepaald dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult, en in de toelichting wordt opgemerkt dat die regel aansluit bij het beginsel «nem oiudex in re sua» ter uitwerking waarvan bepalingen over wraking en verschoning doorgaans worden aangetroffen als het gaat om rechterlijke activiteiten, ligt het voor de hand die bepalingen samen te vatten en te codificeren. Dat is ook bepleit in het door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak met instemming aangehaalde rapport van de werkgroep harmonisatie admini­stratief procesrecht. De uniformiteit – aldus de werkgroep – is wenselijk ter voorkoming van wantrouwen bij de justitiabelen die iets achter de verschillen in redactie zouden kunnen zoeken. Een volgend onderwerp is de vertegenwoordiging waarvoor in de artikelen 2.1.1 en 2.1.2 een voorziening is getroffen voor het verkeer tussen burgers en bestuur. Ook hier wordt weer beroep gedaan op bepalingen in wetten die delen van de administratieve recht­spraak bestrijken. Daarom kan, wederom in navolging van bedoelde werkgroep, eenheid in de vertegen­woordiging voor de administratieve rechtspraak worden aangebracht. Een zelfde gedragslijn kan worden gevolgd ter zake van de geheim­houding van stukken. Hetgeen op dit punt in artikel 6.3.9, zesde lid, voor de bezwaarschriftprocedure is geregeld, kan worden overgebracht naar een paragraaf 6.5 die bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter moet gaan bevatten. Het rapport van de werkgroep beveelt ook hier harmonisatie aan.
Een dergelijke nieuwe paragraaf behoeft niet tot deze voorzieningen beperkt te blijven. Er is meer dat voor harmonisatie in aanmerking komt. Het rapport van de werkgroep wijst onder meer op de herziening (revisie) waarvoor thans in de artikelen 153 en 154 Beroepswet, artikel 112 Ambtenarenwet, artikel 71 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie en artikel 120 Wet op de Raad van State verschillend geredigeerde voorschriften zijn opgenomen. Ook zou gedacht kunnen worden aan algemene regels van bewijsrecht. Tenslotte adviseert de Raad in de toelichting ook aandacht te schenken aan de vraag of in navolging van de artikelen 6.3.15 en 6.4.15 een termijn voor de uitspraak van de administratieve rechter moet worden gesteld.

Artikelsgewijze opmerkingen
Naar het de Raad voorkomt, zou het voorstel aan toegankelijkheid winnen door tussen de considerans en het lichaam van de wet een inhoudsopgave op te nemen, zoals bijvoorbeeld is geschied bij de Ontwerp-Gemeentewet (Kamerstukken II 19 403) en de Ontwerp ­Waterschapswet (Kamerstukken II 19 995). Voor de indeling van deze inhoudsopgave kan eenvoudig gebruik worden gemaakt van het overzicht dat wordt gegeven in onderdeel III van de memorie van toelichting, algemeen deel, opzet en indeling.
Voorts is het wenselijk de toelichting vergezeld te doen gaan van een lijst van gebruikte afkor­tingen. Wat de indeling van het wetsvoorstel betreft, is bij de Raad de vraag gerezen of, in plaats van de systematische verdeling in paragrafen, niet beter een verdeling in afdelingen kan worden gehan­teerd, zoals bij het NBW. Aldus wordt bereikt dat in de op grond van artikel 107 van de Grondwet tot stand gebrachte algemene wetboeken zoveel mogelijk dezelfde systematische onderverdeling wordt gehanteerd.
In aansluiting hierop merkt het college op dat verschillende bepalingen in het ontwerp die, naar in de toelichting wordt vermeld, ontleend zijn aan bestaande wetten op het terrein van het bestuursrecht min of meer ingrijpende redactionele wijzigingen hebben ondergaan. Naar 's Raads oordeel mag een toelichting hierbij niet ontbreken, vooral niet indien met de voorgestelde redactie ook een inhoudelijke wijziging van de desbetreffende bepalingen is beoogd. In dit verband kan worden gewezen op de volgende bepalingen:
[…]
De Raad beveelt aan, waar in het wetsvoorstel termijnen worden gebezigd, deze voor de duidelijkheid in dagen uit te drukken in plaats van in weken of maanden. Het bezwaar dat hiertegen in de toelichting op artikel 6.2.1 wordt aangevoerd, overtuigt niet. Voor zover de bewindslieden in voorkomende gevallen niettemin voorkeur houden voor een termijnstelling van een of meer maanden, mag ten minste een begripsbepaling ter zake niet ontbreken. Het college komt hieronder in een aantal specifieke gevallen nog op dit punt terug (zie artikel 3.4.2, eerste lid, en artikel 4.1.1.5, derde lid).

Nader rapport

Bestuursrecht en bestuursprocesrecht
In de oorspronkelijke memorie van toelichting was aangegeven dat het wenselijk is te komen tot harmoni­satie van het administratief proces­recht, en dat de onderhavige wet een plaats zou kunnen bieden aan een algemene regeling van het admini­stratief procesrecht. Tegelijkertijd is daar vermeld, dat op dit punt pas beslissingen kunnen worden genomen als duidelijkheid bestaat over een mogelijke herziening van de rechterlijke organisatie, zoals aanbevolen in deel I van het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie. Inmiddels heeft het Kabinet een – voorlopig ­standpunt over deel I van het Eindrapport van de Staatscommissie bepaald. Dit kabinetsstandpunt is voor advies voorgelegd aan de functionele autoriteiten binnen de rechterlijke macht, de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. Na verwerking van de binnengekomen adviezen zal het – definitieve ­kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer kunnen worden aangeboden. Ten aanzien van de administratieve rechtspraak houdt het kabinetsstandpunt kort gezegd het volgende in. Alle administratieve rechtspraak in eerste aanleg wordt geïntegreerd in de gewone rechterlijke macht, in beginsel bij de arrondissements­rechtbank. Alle administratieve rechtspraak in tweede, tevens laatste instantie wordt geconcentreerd bij één college. Indien de tweede instantie een cassatie-instantie zal zijn, zal de Hoge Raad met deze taak worden belast. De operatie moet aan het eind van de jaren negentig zijn voltooid. Het is zeer gewenst, dat bij die gelegenheid ook een algemene regeling van het administratief procesrecht in werking kan treden. Met de Raad achten wij het tot stand brengen van één bestuursrechtelijke codificatie, waarin ook de beoogde algemene regeling van het admini­stratief procesrecht is opgenomen, een goede zaak. Het beleid zal dan ook daarop worden gericht. De structuur van het wetsvoorstel is aangepast aan de beleidsvoor­nemens ter zake. In de memorie van toelichting wordt op een en ander nader ingegaan.
In het licht van het voorgaande achten wij het niet opportuun thans een beperkte afzonderlijke afdeling voor het beroep op een administra­tieve rechter als door de Raad bedoeld in het wetsvoorstel op te nemen.
Om diezelfde reden achten wij het niet gewenst, thans het opnemen van een beslistermijn voor de administratieve rechter te overwegen.
De Raad hanteert de term «bestuursprocesrecht» in plaats van «administratief procesrecht». In navolging van de Raad en naar analogie van de begrippenjaren burgerlijk recht – burgerlijk proces­recht en strafrecht – strafproces­recht wordt in de memorie van toelichting ook de term «bestuurs­procesrecht» gebruikt.

Artikelsgewijze opmerkingen
De suggestie van de Raad om tussen de considerans en het lichaam van de wet een inhouds­opgave van de wet in te voegen, hebben wij niet gevolgd. Wij geven er de voorkeur aan, ons in het kader van de komende Aanwijzingen inzake regelgeving in algemene zin nader op dit punt te beraden. Wel bevat de memorie van toelichting een inhoudsopgave van de wet. Aan de memorie van toelichting is voorts een inhoudsopgave van de toelichting zelf opgenomen.
In de memorie van toelichting is het aantal afkortingen beperkt. In de tekst zijn waar nodig afkortingen verduidelijkt waar zij voor de eerste keer voorkomen.
Het advies van de Raad met betrekking tot de indeling van het wetsvoorstel is gevolgd.
Inderdaad zijn diverse aan bestaande wetten op het terrein van het bestuursrecht ontleende bepalingen min of meer ingrijpend redactioneel gewijzigd. Voor zover deze bepalingen in die redactie worden gehandhaafd, zullen de bestaande wetten aan de termino­logie van de Awb worden aangepast. De harmonisatiedoelstelling van de Awb wordt aldus niet geschaad. In de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel zal zo nodig worden aangegeven waar en waarom is afgeweken van de formu­lering van bestaande wetten. Ten aanzien van de afzonderlijke door de Raad genoemde bepalingen merken wij het volgende op:
[….]
Met de Raad zijn wij van mening dat het gewenst is dat omtrent de lengte van termijnen geen enkel misverstand mogelijk mag zijn en dat de berekening ervan eenvoudig dient te zijn. Het is daarom minder geschikt om de eenheid van termijnen in maanden uit te drukken, omdat dit bij de toepassing soms misverstand geeft gezien het verschil in lengte van de diverse maanden. Bij het hanteren van dagen of weken als rekeneenheid doet dit problemen zich niet voor. Van deze twee reken­eenheden lijkt ons die in weken het eenvoudigst te hanteren. Alleen in de artikelen 4.1.3.1, tweede lid, 4.1.3.2 en 6.4.15 werden enige termijnen in maanden uitgedrukt. Ook die termijnen zijn nu, terwille van de uniformiteit, in weken uitgedrukt.

Memorie van toelichting

Hoewel de Awb, zoals hierboven aangegeven, geenszins beoogt het gehele bestuursrecht te regelen, is het algemene deel van het bestuurs­recht toch nog zo groot dat een omvangrijke wet nodig is.
In beginsel is het ook gewenst dat algemeen geldende bepalingen van bestuursrecht op één plaats bijeen worden gebracht. Alleen dan is het immers mogelijk tot een eenvoudige en logische opzet te komen, zodat een samenhangend stuk wetgeving wordt verkregen.
Anderzijds vergt het een grote krachtsinspanning om het gehele algemene deel van het bestuursrecht op één moment in wetgeving neer te leggen en in te voeren. De tijd die een dergelijke arbeid zou vergen, zou tot gevolg hebben dat de totstandkoming van de wet nog vele jaren zou duren. Een spoedige wettelijke vastlegging van die algemene regels waaraan nu behoefte bestaat en waarover weinig verschil van mening valt te bespeuren, zou daardoor onmogelijk worden.
In het wetsvoorstel wordt in navolging van het rapport van de Start­werkgroep een tussenweg bewandeld. Er wordt geen poging gedaan om in één keer tot een enigszins volledige vastlegging van de algemene regels van bestuursrecht te komen. Slechts een aantal onderwerpen, waar de behoefte aan wetgeving in het kader van de hierboven aange­geven doelstelling duidelijk aanwezig is, vindt een plaats in de nu voorge­stelde artikelen. Maar tegelijkertijd is het voorstel zo opgezet dat het de grondslag legt voor de uitbreiding met bepalingen over andere onder­werpen. Er is een systematische indeling voor een meer volledige wetgeving ontworpen, zodanig dat deze eerste tranche kan worden uitgebouwd tot een logisch samenhangende regeling van het algemene deel van het bestuursrecht. De bedoeling is dus dat het geheel in gedeelten tot stand komt. Elk van die gedeelten moet op zichzelf onder­werpen betreffen ten aanzien waarvan wetgeving nodig is, terwijl zij te tezamen een samenhangend stelsel van regels moeten inhouden.
Deze werkwijze heeft het voordeel dat niet in één keer een stuk wetgeving van grote omvang tot stand behoeft te worden gebracht, terwijl toch de voordelen van de systematiek van een volledige wet behouden blijven. Te verwachten valt bovendien dat, zodra een eerste gedeelte tot stand is gebracht, de Awb een plaats kan bieden aan regelingen die nu betrekkelijk geïsoleerd tot stand zijn gekomen, maar­ zou er reeds een Awb zijn geweest – daarin beter een plaats hadden kunnen vinden. Als voorbeeld valt de Wet openbaarheid van bestuur te noemen, die in hoofdstuk 2 van de Awb goed past.
Zoals hiervoor reeds uiteengezet zal te zijner tijd ook een algemene regeling van het bestuursprocesrecht in de Awb worden opgenomen. Ook om die reden wordt in het onderhavige wetsvoorstel een indeling gevolgd die met een latere uitbouw rekening houdt. Afgezien van de veranderingen als gevolg van de voorziene regeling van het bestuurspro­cesrecht, wordt daarbij uitgegaan van de opzet van het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht. De volgende indeling wordt voorgesteld:

Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen

Hoofdstuk 2 Verkeer tussen burgers en bestuursorganen
Afdeling 2.1 Algemene bepalingen
Afdeling 2.2 Verzoekschriften
Afdeling 2.3 Openbaarheid van bestuur

Hoofdstuk 3 Algemene bepalingen over besluiten
Afdeling 3.1 Inleidende bepalingen
Afdeling 3.2 Zorgvuldigheid en belangenafwegin
Afdeling 3.3 Advisering
Afdeling 3.4 Uitgebreide voorbereidingsprocedure
Afdeling 3.5 Bekendmaking en mededeling

Hoofdstuk 4 Bijzondere bepalingen over besluiten
Titel 4.1  Beschikkingen
Afdeling 4.1.1 De aanvraag
Afdeling 4.1.2 De voorbereiding
Afdeling 4.1.3 Beslistermijn
Afdeling 4.1.4 Motivering
Afdeling 4.1.5 Intrekking en wijziging
Titel 4.2 Bestuursovereenkomsten
Titel 4.3 Plannen
Titel 4.4 Beleidsregels

Hoofdstuk 5 Handhaving
Afdeling 5.1 Bestuursdwang
Afdeling 5.2 Andere bestuursrechtelijke dwangmiddelen

Hoofdstuk 6 Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
Afdeling 6.1 Inleidende bepalingen
Afdeling 6.2 Overige algemene bepalingen

Hoofdstuk 7 Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep
Afdeling 7.1 Bijzondere bepalingen over bezwaar
Afdeling 7.2 Bijzondere bepalingen over administratief beroep

Hoofdstuk 8 Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter

Hoofdstuk 9 Overgangs- en slotbepalingen

Wanneer te zijner tijd hoofdstuk 8 wordt ingevuld, kunnen bepalingen die thans in afdeling 6.2 worden voorgesteld en waarin ten aanzien van het maken van bezwaar, het instellen van administratief beroep of het instellen van beroep op een administratieve rechter geen identieke regels zijn opgenomen, worden overgeheveld naar hoofdstuk 7, respectievelijk hoofdstuk 8. De overige thans in afdeling 6.2 voorgestelde bepalingen zullen daar worden gehandhaafd.
De voorgestelde indeling maakt het mogelijk de stof van het algemeen deel van het bestuursrecht systematisch in de wet onder te brengen. Ook is in deze opzet een verantwoorde plaats voor het bestuursprocesrecht gekozen.
Tegelijkertijd is het aldus mogelijk voorlopig bepaalde onderdelen niet in te vullen zonder afbreuk te doen aan een goede werking van de nu wel opgenomen gedeelten.
Wat de nummering van de artikelen betreft is ernaar gestreefd, zoveel mogelijk de nummering van het voorontwerp aan te houden. Wanneer artikelen uit het voorontwerp in dit wetsvoorstel niet zijn opgenomen, zijn de desbetreffende nummers opengelaten. Zo ontbreken, bij voorbeeld, artikel 4.1.1.6, de artikelen 6.2.9 en 6.2.10 en de artikelen 6.4.1 tot en met 6.4.6. In het wetsvoorstel opgenomen artikelen die niet in het voorontwerp voorkwamen, hebben ook – opeenvolgende – nummers gekregen die in het voorontwerp niet werden gebruikt. Bij voorbeeld artikel 4.1.2.5a, de artikelen 6.2.0 tot en met 6.2.0b en artikel 6.3.1a.
Voorafgaand aan de bekendmaking van de wet in het Staatsblad zal een definitieve nummering worden vastgesteld (zie artikel 7.4).
Het hart van het onderhavige wetsvoorstel bestaat uit twee delen: de regeling van de beschikking, en die van het bezwaar en het administratief beroep in samenhang met enige algemene bepalingen over alle vormen van administratieve rechtsbescherming.
De volgende overwegingen hebben ertoe geleid met deze onder­werpen te beginnen.
De beschikking speelt een centrale rol in het bestuursrecht. Welhaast iedere bestuursrechtelijke wet bevat bepalingen over deze rechtsfiguur; in veel gevallen zelfs haast uitsluitend daarover. Uit het gezichtspunt van harmonisatie en vereenvoudiging kan met een algemene wet een aanzienlijke verbetering worden bereikt doordat uniforme regels aangaande de beschikking vele bepalingen in bijzondere wetten overbodig maken. Regelmatig terugkerende bepalingen, zoals die betref­fende de wijze waarop een beschikking moet worden aangevraagd en de procedure van totstandkoming, behoeven voortaan niet meer voor iedere beschikking afzonderlijk te worden geregeld, maar vinden een algemene regeling op één vaste plaats. Een belangrijk voordeel daarvan is voorts, dat het niet meer zal voorkomen dat de wetgeving over deze punten in het geheel geen regels bevat. Die situatie doet zich nu veelvuldig voor, doordat de wetgever vaak slechts enkele punten heeft geregeld en er voor de rest het zwijgen toe doet.
Ook uit een oogpunt van codificatie is een regeling van de beschikking bijzonder aangewezen. De jurisprudentie over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft in overwegende mate op de beschikking betrekking. Juist daar hebben zich algemene lijnen ontwikkeld die zich voor opneming in de wet lenen. En juist daar is de behoefte aan codifi­catie het grootst omdat de jurisprudentie te omvangrijk is geworden om nog goed toegankelijk te zijn.
Het voorliggende ontwerp bevat alleen bepalingen die op alle soorten van beschikkingen van toepassing zijn. In een volgend stadium kunnen afzonderlijke bepalingen over enkele veelvuldig voorkomende soorten van beschikkingen worden opgenomen. Te denken valt aan vergun­ningen, aan subsidies en aan intrekkings- en wijzigingsbeschikkingen.
De hierboven weergegeven indeling van de Awb brengt met zich dat de beschikking zowel wordt beheerst door de regels van hoofdstuk 3, dat algemene bepalingen voor alle besluiten bevat, als door hoofdstuk 4, dat bepalingen over de afzonderlijke typen van besluiten geeft. Dit betekende dat bij het opstellen van het ontwerp nagegaan moest worden of een regel die voor de beschikking behoort te gelden, een ruimer geldingsbereik kan hebben – hetgeen tot plaatsing in hoofdstuk 3 leidt­ dan wel uitsluitend op de beschikking betrekking moet hebben en derhalve in hoofdstuk 4 een plaats moet vinden.
Voor een aantal regels is duidelijk dat zij voor alle besluiten moeten gelden. Zo behoort het verbod van détournement de pouvoir te gelden voor ieder bestuursoptreden; het is dan ook in hoofdstuk 3 opgenomen. Het gevolg daarvan is dat het wetsvoorstel een aantal artikelen bevat die niet alleen op beschikkingen van toepassing zijn, maar ook op andere besluiten van het bestuur, zoals plannen en beleidsregels. Bijzondere regels voor die besluiten zullen op den duur in hoofdstuk 4 een plaats moeten vinden.
Het tweede hoofdbestanddeel van het ontwerp zijn de hoofdstukken 6 en 7, waar vooral het bezwaar en het administratief beroep worden geregeld.
De bezwaarschriftprocedure heeft zich ontwikkeld tot een belangrijke procedure waarin de burger, voorafgaand aan het beroep op een rechter, zijn bezwaren tegen een bestuursbesluit naar voren kan brengen. Bezwaarschriftprocedures zijn op vele terreinen van het bestuursrecht te vinden. De wettelijke regeling van deze procedure is bijna altijd summier. Veel wordt daardoor aan de jurisprudentie overgelaten. Nu daarin langza­merhand een aantal regels is ontwikkeld – regels die echter in een aantal gevallen niet worden nagekomen en dan tot vernietiging van de beslissing op het bezwaar door de rechter leiden – is het voor de praktijk van groot belang tot codificatie over te gaan. Ook is het voor de eenheid van het recht van grote betekenis dat zich niet voor iedere bezwaar­schriftprocedure verschillende regels gaan ontwikkelen, maar dat op dit terrein eenheid ontstaat.
Naast de bezwaarschriftprocedure is op grond van soortgelijke overwegingen de procedure in administratief beroep geregeld. Ook daarbij gaat het meestal om een bestuurlijke voorprocedure, voorafgaand aan beroep op een rechter. Daarom behoren voor beide procedures ook grotendeels dezelfde regels te gelden.
Hoofdstuk 6 geeft een aantal algemene regels voor de rechtsbe­scherming, die zowel voor bezwaar, administratief beroep als het beroep op een administratieve rechter gelden. Daarin wordt onder meer een uniforme termijn voor bezwaar en beroep voorgesteld, een uit harmonisatie-oogpunt reeds lang gekoesterde wens, die ook vanuit de Tweede Kamer naar voren is gebracht.
In samenhang met de regeling van deze beide hoofdonderwerpen die, zoals vermeld, hun regeling vinden in de hoofdstukken 3 en 4, respectie­velijk 6 en 7, zijn nog enige bepalingen opgenomen in de hoofdstukken 1 en 2. Het gaat hier om bepalingen met een zeer ruime strekking: begripsbepalingen (bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, bezwaar, beroep), het toepassingsbereik van de wet, de verplichting tot doorzending van aan een verkeerd bestuursorgaan gezonden stukken en regels over vertegenwoordiging van en bijstand aan de burger die met het bestuur in contact treedt. Voor een goede regeling van de beide hoofdonderwerpen was het noodzakelijk reeds thans in deze meer algemene onderwerpen te voorzien.
Het bovenstaande betekent echter dat in dit stadium niet meer bepalingen in hoofdstuk 2 zijn opgenomen dan die welke vereist waren in verband met de in deze tranche opgenomen hoofdonderwerpen. De gemaakte keuze om de Awb niet in één keer tot stand te brengen, brengt met zich dat de overige inhoud van hoofdstuk 2 in een later stadium aan de orde moet komen.

Voorlopig verslag II

De leden van de C.D.A.-fractie konden zich vinden in de voorgestelde indeling en gingen er van uit dat de regering haar tijdschema zal kunnen waarmaken. Zij benadrukten het grote belang van een spoedige opeen­volging van de diverse tranches maar wensten tevens aan te geven dat de gehele (ingrijpende) operatie ook buitengewoon zorgvuldig en in nauwe samenhang met andere relevante projecten (zoals de herziening van de rechterlijke organisatie) moet geschieden.
De leden van de P.v.d.A.-fractie meenden dat de wet de kenbaarheid van regelgeving en daardoor de rechtszekerheid zal versterken. Zowel voor burgers als voor de overheid zelf is dit van belang, Immers, uitwerking van rechtsbeginselen kreeg tot nu toe steeds gestalte via jurisprudentie. In de memorie van toelichting wordt er op gewezen dat soms niet bekend is in welke mate de jurisprudentie van de verschillende rechters uiteenloopt. Als over enige tijd de Algemene wet bestuursrecht kracht van de wet heeft gekregen weten zowel burgers als overheid aan welke normen zij zich te houden hebben. Dit zal moeten leiden tot een ontlasting van de rechter, zowel in de rechtsvindende taak die vaak te zeer bij hem was gelaten door abdicatie van de wetgever, als in kwantita­tieve zin. In de memorie van toelichting wijst de regering er op dat het niet bestaan van een hoogste rechter voor de verschillende onderdelen van het bestuursrecht tot gevolg heeft dat de eenheid van de jurispru­dentie niet gegarandeerd is. Zagen de aan het woord zijnde leden het overigens goed dat hier een probleem ligt dat althans niet op korte termijn, opgevangen zal worden bij de Herziening van de rechterlijke organisatie? Immers, de minister van Justitie heeft bij brief van 22 juni 1990 aan de Tweede Kamer laten weten dat een afgerond oordeel over de derde fase van de herziening rechterlijke organisatie nog niet mogelijk is.
De leden behorende tot de V.V.D.-fractie vroegen zich af of er thans reeds iets te zeggen valt binnen welke termijn de regering zich voorstelt de nog te verwezenlijken tranches aanbouwwetgeving te ontwerpen. Overigens konden zij zich vinden in de voorgestelde opzet en indeling.
De leden van de D66-fractie vroegen of de regering alvast in wilde gaan op de vraag welke afwijkingen van de algemene wet in bestaande wetten moeten worden gehandhaafd. Kan de regering nader aangeven welke inzichten zij hieromtrent heeft opgedaan bij de voorbereiding van de aanpassingswetgeving? Wat is de stand van zaken met betrekking tot dit wetsvoorstel?
De leden van de S.G.P.-fractie konden zich, op basis van de thans beschikbare voorstellen alsmede het overzicht betreffende de totale opzet en indeling van de beoogde Algemene wet, in grote lijnen verenigen met het principe om een Algemene wet bestuursrecht in gedeelten tot stand te brengen, het zogenaamde systeem van aanbouw­wetgeving. Ten aanzien van het opnemen van het administratief proces­recht merkten deze leden nog het volgende op. Nu besloten is om het administratief procesrecht als integraal onderdeel in de Algemene wet op te nemen – een initiatief dat deze leden als zodanig toejuichen -, was het naar de mening van deze leden van groot belang dat de realisering van dit voornemen afgestemd wordt, inhoudelijk en in de tijd, op de voornemens inzake invoering van een Arob-rechtspraak in twee instanties èn die betreffende de herziening van de rechterlijke organi­satie, alsmede de vervanging van de Tijdelijke wet kroongeschillen. Eén van de meest klemmende vragen achtten deze leden of, nu een uniform bestuursprocesrecht niet is opgenomen in de eerste tranche van de Algemene wet, redelijkerwijs verwacht mag worden dat uitvoering van de eerst fase van de herziening rechterlijke organisatie, zoals uiteengezet in de brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 22 juni 1990 (21 048 en 21 206, nr. 3), een realistisch voornemen mag heten. Gaarne zagen zij op dit punt een nadere uiteen­zetting tegemoet. Harmonisatie van administratief procesrecht noodzaakt naar het gevoelen van deze leden behalve tot de onderlinge afstemming van de thans bestaande stelsels van administratief procesrecht, tot het onder ogen zien van de vraag in hoeverre afstemming met het burgerlijk procesrecht en het strafprocesrecht wenselijk en mogelijk is. Wat betreft het strafprocesrecht dachten deze leden onder andere aan het verschijnsel van het administratief afdoen van strafbare feiten, hetgeen volgens hen tot inhoudelijke procedureel afstemming noopte. Wat betreft het burgerlijk procesrecht wezen deze leden op het aspect van de doorzending van een bezwaar- of beroepschrift door of naar de burger­lijke rechter. In hoeverre en op welke wijze kan in deze mogelijkheden worden voorzien bij harmonisatie van het burgerlijk procesrecht met het administratief recht, zulks tegen de achtergrond van de voornemens tot herziening van de rechterlijke organisatie, zo vroegen deze leden.

Memorie van antwoord II

De leden van de fracties van C.D.A. (gedeeltelijk in hoofdstuk 1) en S.G.P. wezen op de inhoudelijke samenhang en de samenhang in de tijd tussen deze eerste tranche van de Awb en andere relevante projecten, met name de herziening van de rechterlijke organisatie en – als onderdeel daarvan – de uniformering van het bestuursprocesrecht. Ook de leden van de V.V.D.-fractie noemden (in hoofdstuk 1) het bestuurspro­cesrecht. Ter beantwoording van het samenstel van vragen en overigens als reactie op de gemaakte opmerkingen merken wij het volgende op.
De inwerkingtreding van deze eerste tranche – en van de daarmee samenhangende aanpassingswetgeving – dient samen te vallen met de (voltooiing van de) eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie per 1 januari 1993. Het wetgevingsproces is daarop nauwkeurig afgestemd. Die eerste fase omvat onder meer de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten, de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties, het treffen van definitieve voorzie­ningen in kroongeschillen en de invoering van een uniform bestuurspro­cesrecht, toe te passen door de nieuwe administratieve kamers van de rechtbanken, de nieuwe Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep. Dit uniforme bestuursprocesrecht zal worden opgenomen als hoofdstuk 8 van de Awb en wordt daarom ook wel aangeduid als de tweede tranche van de Awb. Het maakt echter deel uit van het – zoals gezegd per 1 januari 1993 in werking te treden ­wetsvoorstel dat de voltooiing regelt van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Dit wetsvoorstel zal in het voorjaar van 1991 bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend. Uit het voorgaande volgt dat de eerste en de tweede tranche van de Awb op hetzelfde tijdstip in werking treden.
In antwoord op de vragen van fracties van P.v.d.A. (gedeeltelijk in hoofdstuk IV gesteld) en V.V.D. kunnen wij meedelen dat de planning van de derde tranche er momenteel als volgt uitziet. In het voorjaar van 1991 zal de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht (de Commissie-Scheltema) het voorontwerp van de derde tranche van de Awb aanbieden, waarop wij commentaar zullen vragen van een aantal adviesorganen en deskundigen. Op basis daarvan zal de regering een wetsvoorstel opstellen dat zo mogelijk in de winter van 1991/92 aan de Raad van State ter advisering zal worden voorgelegd en dat in de zomer van 1992 bij de Staten-Generaal zal worden ingediend. Deze derde tranche zal alsdan eind 1994 in het Staatsblad kunnen staan.
Voor een verklaring van de keuze van de onderwerpen die het eerst in de Algemene wet bestuursrecht zullen worden opgenomen, verwijzen wij naar hoofdstuk III van de memorie van toelichting «Opzet en indeling; aanbouwwetgeving». Daarin is uiteengezet dat hierbij sprake is van een samenstel van factoren, die er in het kort op neerkomen dat doorslagge­vende betekenis toekomt aan enerzijds de mate waarin regeling wenselijk en noodzakelijk is en anderzijds de mate waarin algemene regeling reeds mogelijk is. Daarnaast zijn er uiteraard beperkingen aan de inzetbare menskracht. Een en ander heeft geleid tot de keus voor het stapsgewijs uitbreiden van de wet: de aanbouwwetgeving. Het door de Commissie-Scheltema momenteel voorbereide voorontwerp van de derde tranche zal naar verwachting algemene regels over de volgende onderwerpen betreffen: delegatie en mandaat, goedkeuring en (spontane) vernietiging, subsidiëring, beleidsregels en bestuurlijke handhaving. Zoals de leden van de P.v.d.A.-fractie terecht opmerken, komen deze onderwerpen inderdaad niet als zodanig allemaal voor in de inhoudsopgave die in de memorie van toelichting op bladzijde 14 is opgenomen[1], maar zij passen daar wel binnen. De Commissie-Scheltema heeft in haar tweede voortgangsrapport (uitgebracht op 29 april 1988, SDU uitgeverij, 's-Gravenhage 1988) de bedoelde onderwerpen reeds aangeduid, tezamen met enkele andere onderwerpen die mogelijk later alsnog zullen worden toegevoegd. Wat betreft de inhoud van de regeling inzake subsidiëring kunnen wij melden dat deze algemene bepalingen zal bevatten over onderwerpen als de wettelijke grondslag van subsidiever­strekking en de rechtsverhouding tussen subsidiegever en subsidieont­vanger.
Bij het ontwerpen van de aanpassingswetgeving is gebleken dat weinig afwijkingen van de Algemene wet hoeven te worden opgenomen. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat de verwachting juist is gebleken, dat de eerste tranche goed toepasbare bepalingen bevat. Binnenkort zal het voorstel voor de Aanpassingswet worden ingediend. Het is derhalve niet nodig – dit in antwoord op de vraag van de D66-fractie – hier nader in te gaan op de inhoud daarvan.
De leden van de S.G.P.-fractie vroegen naar het oordeel van de regering over de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor afstemming tussen het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht en het strafprocesrecht.
Er is alle aanleiding, gelet op de komende integratie van de burgerlijke rechtspraak, de strafrechtspraak en de administratieve rechtspraak, bepalingen van procesrecht zoveel mogelijk te harmoniseren, althans op elkaar af te stemmen. De mogelijkheden daartoe zijn beperkt. Winst is vooral te behalen op die punten die de verschillende procedures gemeen hebben, bij voorbeeld de regeling van de wraking en verschoning van rechters. In het wetsvoorstel dat de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie regelt, zal hierop ten gronde worden ingegaan.

Eindverslag

De CDA-leden informeerden naar het tijdstip van de indiening van het wetsvoorstel bestuursprocesrecht, dat volgens de memorie van toelichting in het voorjaar had moeten worden ingediend. Deze leden drongen aan op enige spoed, omdat zij ervan uitgingen dat ook het procesrecht nog steeds per 1-1-1993 in werking zal moeten treden.
Tenslotte vroegen de CDA-leden de regering concreet in te gaan op de relatie met het nu bij de Kamer aanhangige wetsvoorstel 21 967, waar het gaat om de regeling van het uniforme bestuursprocesrecht. De CDA-leden lazen in de memorie van antwoord (blz. 8, einde eerste stuk)[2] zo, dat die regeling niet in wetsvoorstel 21 967 zit, maar pas in het tweede deel van de eerste tranche van de herziening komt.
Is deze lezing juist?
De leden behorende tot de PvdA-fractie hadden kennis genomen van het voornemen van de regering om op 1 januari 1993 gelijktijdig in werking te doen treden de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht, zijnde het onderhavige wetsvoorstel en een op 21 juni j.l. aan de ministerraad voorgelegd wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, waarvan deel uitmaakt de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht, inhoudende de regeling van een uniform bestuursproces (hoofdstuk 8 Algemene wet bestuursrecht). Gelet op de omvang en ingrijpendheid van een wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie spraken zij de vrees uit dat dit voornemen van de regering tot vertraging zal kunnen leiden van de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb.
Het door de regering aangevoerde argument dat er een sterke inhou­delijke en wetstechnische samenhang tussen de eerste tranche en de voltooiing van de eerste fase herziening rechterlijke organisatie zou bestaan, kon de leden niet overtuigen van de noodzaak tot gelijktijdige inwerkingtreding.
Aangezien de inhoud van de eerste tranche zich in beginsel richt op het bestuur en een wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie met inbegrip van het bestuursprocesrecht veeleer betrekking heeft op het stelsel van rechtsbescherming, zagen de leden geen aanleiding tot de voorgestane koppeling van de inwerkingtreding. Zij wilden in dit verband ook nog uitdrukkelijk wijzen op de oorspronke­lijke opzet van de Algemene wet bestuursrecht als aanbouwwetgeving. Het streven naar gelijktijdige inwerkingtreding van meerdere tranches zou naar het oordeel van deze leden niet in overeenstemming zijn met de van meet af aan gemaakte keuze voor aanbouwwetgeving, zoals verwoord in de memorie van toelichting.
De leden van de fractie van D66 vroegen de regering ook, wanneer het wetsvoorstel dat de voltooiing regelt van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en tevens de regeling van het uniforme bestuursprocesrecht (hoofdstuk 8 Awb) bevat, de Kamer zal bereiken. Gezien de voorgenomen planning, inwerkingtreding van de eerste en tweede tranche van de Awb én de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie per 1 januari 1993, zal dit moment toch in de nabije toekomst moeten liggen, zo verwachtten deze leden.
De leden van de SGP-fractie hadden begrepen dat in de derde tranche onder meer een regeling met betrekking tot subsidiëring zal worden opgenomen. Zij vroegen of deze regeling ook bepalingen zou bevatten met betrekking tot misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies en de wijze van optreden van bestuursorganen in dit verband, zoals de mogelijkheid van het treffen van een terugbetalingsregeling en het toepassen van administratiefrechtelijke sancties. Voor een nadere toelichting verwezen zij naar de Handelingen van de betreffende UCV van de bijzondere Kamercommissie ISMO van 2 juli 1990.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

De Awb is als een aanbouwwet opgezet. Aan nieuwe, aan de wet toe te voegen delen wordt gewerkt. De leden van diverse fracties vroegen naar de inhoud en de stand van zaken van de verschillende tranches. Wij geven voor een goed begrip van de huidige stand van zaken een overzicht van de stadia waarin zich de verschillende wetsvoorstellen en ontwerpen bevinden.
Het onderhavige wetsvoorstel bevat de eerste tranche van de Awb. Voor de invoering ervan is aanpasssing van de bestaande wetgeving nodig, hetgeen voor het overgrote deel geschiedt in de Aanpassingswet Awb (Kamerstukken II 1990/91, 22 061, nrs. 1-2).
In verband met de sterke samenhang met het uniforme bestuurspro­cesrecht, dat in de tweede tranche in de vorm van een nieuw hoofdstuk 8 van de Awb zal worden geregeld, zal de aanpassing van de bestuurs­procesrechtelijke wetgeving echter een plaats vinden in het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, waarin die tranche is opgenomen. Naast de tweede tranche van de Awb zal dat wetsvoorstel regelingen omvatten die verband houden met de totstand­brenging van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organi­satie, waaronder de instelling van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken en een (voorlopige) rechtseenheidsvoor­ziening, waarop wij hierna in hoofdstuk V nader ingaan. Het desbetref­fende wetsvoorstel is op 13 juli 1991 bij de Raad van State aanhangig gemaakt en zal naar wij hopen dit najaar bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend. Het eind vorig jaar bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel 21 967 vormt het bruggehoofd in de totstandbrenging van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Dat wetsvoorstel verschaft met de organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de arrondissements­rechtbanken het fundament waarop de voorzieningen die in het nog in te dienen wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organi­satie zullen worden getroffen, kunnen worden opgetrokken.
De derde tranche van de Awb wordt op dit moment voorbereid door de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema). Het voorontwerp van de commissie is bijna gereed en zal dan ook op korte termijn gepubliceerd kunnen worden. Het zal bepalingen omvatten over de volgende onderwerpen: delegatie en mandaat, toezicht op bestuursorganen (schorsing, goedkeuring en vernietiging van besluiten), beleidsregels, subsidies, toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften alsmede bestuursdwang en dwangsom.
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de SGP-fractie vermelden wij nog dat bij de bepalingen inzake subsidies ook de problematiek van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies de aandacht heeft. Naar verwachting zullen in het voorontwerp onder meer bepalingen voorkomen inzake de sanctie van intrekking van de subsidie, alsook inzake terugvordering van ten onrechte uitbetaalde subsidie­gelden.
Na publicatie van dit voorontwerp zal de Commissie-Scheltema zich in ieder geval wijden aan een aantal andere onderwerpen, waarvoor haar aandacht uitdrukkelijk is gevraagd. Dit betreft de volgende onderwerpen: de onderlinge verhouding tussen bestuursorganen (o.a. bestuursovereen­komsten en informatievoorziening tussen bestuursorganen), een algemene verplichting tot het zenden van een ontvangstbevestiging en schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad. Of en op welke termijn bepalingen aangaande deze en mogelijke andere onderwerpen uitein­delijk in een volgende tranche van de Awb zullen worden opgenomen, is thans nog niet aan te geven.
Wanneer de Awb tot stand is gekomen, moet ervan worden uitgegaan dat nieuwe wettelijke regels die eenzelfde algemeen bereik hebben als de Awb dus in beginsel voor het gehele bestuursrecht gelden – ook in de Awb worden opgenomen. Zouden naast de Awb andere algemene wetten ontstaan, dan gaat de met deze codificatie nagestreefde overzichtelijkheid weer gedeeltelijk verloren. Om die reden zal in het voorontwerp van de derde tranche een regeling over het toezicht (door het bestuur) op de naleving van wettelijke voorschriften worden opgenomen, een onderwerp dat eerder bestemd was om in een afzon­derlijke algemene wet te worden ondergebracht. Op diezelfde grond is bij de behandeling van de nieuwe Wet openbaarheid van bestuur gesteld dat die wet in de toekomst in de Awb ondergebracht kan worden (afdeling 2.3 is daarvoor reeds gereserveerd).
De leden van de CDA-fractie gingen er terecht van uit dat het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie gelijktijdig met de eerste tranche van de Awb, op 1 januari 1993, in werking moet treden. Wij betreuren het dat wij de leden van de P.v.d.A-fractie nog niet hebben kunnen overtuigen van de wenselijkheid van een gelijktijdige inwerkingtreding.
Wij willen hier allereerst nogmaals wijzen op de sterke wetgevings­technische samenhang tussen beide voorstellen. Hoofdstuk 6 van de Awb bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep. Hoofdstuk 8 bevat het uniforme bestuursprocesrecht, dat voortbouwt op deze algemene bepalingen. Een aantal bestuursprocesrechtelijke wetten dient aan het nieuwe bestuursprocesrecht (hoofdstukken 6 en 8 ) te worden aangepast. Het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie bevat derhalve ook de aanpassing van een aantal wetten aan de eerste tranche van de Awb. Deze werkwijze bleek het meest doelmatig voor die wetten, die zowel in verband met de eerste als met de tweede tranche ingrijpend moesten worden aangepast.
In de tweede plaats achten wij het met het oog op een van de hoofd­doelstellingen van de Awb – het bevorderen van de eenheid van het recht zeer gewenst dat van meet af aan een uniforme uitleg van deze wet verzekerd is. Met het oog daarop verdient het bepaald de voorkeur dat de rechtseenheidsvoorziening, waaromtrent wij in het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie voorstellen zullen doen, gelijktijdig met de eerste tranche in werking treedt.
In de derde plaats achten wij het beleidsmatig minder gewenst om kort na elkaar twee zeer ingrijpende wijzigingen in het algemene bestuursrecht door te voeren. De leden van de PvdA-fractie stelden in dit verband, dat beide wetsvoorstellen los van elkaar in werking kunnen treden, omdat de eerste tranche zich zou richten op het bestuur en de herziening van de rechterlijke organisatie veeleer betrekking zou hebben op de rechtsbescherming. Deze voorstelling van zaken is echter niet geheel juist. De eerste tranche bevat in de hoodstukken6 en 7 regels van procesrechtelijke aard, terwijl omgekeerd de invoering van een nieuw uniform bestuursprocesrecht wel degelijk ook voor het bestuur belang­rijke gevolgen heeft.
Gelet op het voorgaande streven wij nog steeds naar inwerkingtreding van beide voorstellen op 1 januari 1993. Wij zien niet in hoe zulks in strijd zou komen met de opzet van de Awb als aanbouwwetgeving, zoals de leden van de PvdA-fractie stelden.

UCV

De heer Van de Camp (CDA) (blz. 5): Voorzitter! Over de beroepsfase kan ik kort zijn, nu de Kamer nog niet de beschikking heeft over het wetsvoor­stel inzake bestuursprocesrecht. Wij hebben begrepen, dat dit sinds juli 1991 bij de Raad van State ligt. Is er enig inzicht in de indieningsda­tum? Voorzitter! Wij zien expliciet een verband tussen de gehele eerste fase  van de herziening rechtelijke organisatie en de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Gelijktijdige inwerkingtreding lijkt ons gewenst maar wordt inwerkingtreding op 1 januari 1993 niet erg illusoir nu het tweede deel van de eerste fase herziening rechterlijke organisatie nog steeds niet is ingediend en er ons nog slechts één kalenderjaar en vijftien dagen resten? Daarbij tekenen wij aan, dat het ons ook weer onverstandig lijkt om de gehele invoering van de algemene wet te laten wachten op het bestuurspro­cesrecht. Voorzitter! Ik merk nog even op, dat wij positief gestemd zijn over een mogelijke ontlasting van de rechterlijke macht door de algemene wet maar deze mag niet los worden gezien van een belasting elders, in dit geval bij de bestuursorganen. Ik wil nu niet ingaan op het voorstel tot een prejudicieel stelsel ter verzekering van de rechtseenheid in het bestuursproces­recht. Daarvoor lijkt het beter om eerst het wetsvoorstel af te wachten.       
Voorzitter! De CDA-fractie is gereed voor de plenaire behandeling van het eerste deel van de eerste tranche herziening rechtelijke organisatie. Voor ons is er geen reden tot verder uitstel, nu de nota naar aanleiding van het eindverslag binnen is.
De heer Schutte (GPV) (blz. 5): Voorzitter! De heer Van de Camp legt, op   zichzelf terecht, een relatie met de herziening van de rechterlijke organisa­tie, maar kan daar uiteraard niet op vooruit lopen. Hij heeft echter al wel een duidelijk standpunt ingenomen om de bezwaarschriftprocedure voor een niet onbelangrijke categorie niet verplicht te stellen. Is daar toch geen relatie met de wetgeving over de rechterlijke organisatie, die wij nog moeten behande­len? Moet of kan dan nu al gekozen worden voor een beroep al dan niet in twee instanties? Heeft het feit dat de heer Van de Camp nu kiest voor een beperking van de verplichte bezwaarschriftprocedure, niet impliciet consequenties voor het straks nog kunnen kiezen voor beroep al dan niet in twee instanties?  
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 5): Voorzitter! Die consequentie is er  duidelijk, maar ik zou graag de interruptie van de heer Schutte in tweede instantie beantwoorden, omdat ik het antwoord van de regering in eerste termijn op een mogelijke beperking van de bezwaarschriftprocedure in relatie tot hetzelfde wetsvoorstel nodig heb.
De heer Koetje (CDA) (blz. 6): Mijnheer de voorzitter! Ik zal nog op twee onderwerpen ingaan: eerst op de aanpassingswetten en vervolgens op de bestuurslasten. Allereerst wil ik namens mijn fractie grote waardering uitspreken voor de gigantische operatie waarvan het eind nog niet eens in zicht is. Het gaat nu al om ruim 200 pagina's wetteksten, die betrekking hebben op zo'n 240 wetten en die duizenden wijzigingen omvatten. Je zou het bijna monnikenwerk noemen, ware het niet dat de computer blijkens de toelich­ting behulpzaam is geweest. Het was dus een soort modern monniken­werk!
Ook bij de aanpassingen is het van het grootste belang, het proces en het project inzichtelijk te houden. Daarom kan de CDA-fractie instemmen met de gevolgde procedure, die erop neerkomt dat feitelijk per tranche tot aanpassing van de wetgeving wordt overgegaan. Ik attendeer er nog maar even op dat de CDA-fractie in het verslag een voorbehoud heeft gemaakt voor aanpassingen die wel in de aanpassingswetten zijn opgenomen voor zover die een nauwe samenhang hebben met de tweede tranche – in het bijzonder de rechtsbeschermingswetten- en waarin het beroep op de rechter wordt geregeld. Ook wat dat betreft moet de samenhang in de beoordeling verder plaatsvinden.
Wij moeten vaststellen dat er in de schriftelijke voorbereiding geen volstrekte duidelijkheid is ontstaan over de exacte relatie tussen bijzondere en algemene wetten, in dit geval dus de Algemene wet bestuurs­recht. Zeker na voltooiing van het project zal dit kunnen gaan spelen, aannemende dat de aanpassingswetgeving de relatie steeds helder maakt en de monniken geen wetsartikelen over het hoofd hebben gezien. En wij ook niet! Het probleem doet zich alleen voor als in de bijzondere wet de clausule "in afwijking van" ontbreekt. Welke wet in zo'n geval voorrang krijgt, is ter beoordeling aan de rechter. Ik denk dan ook dat het goed is, het belang van een goede voorberei­ding van wetgeving nog eens te benadrukken om de rechter duidelijkheid te bieden. Dat betekent dus preventie in het wetge­vingsproces, ook door de Kamer zelf. Voordat wij zover zijn, moet er zoals gezegd nog heel wat aanpassings­wetgeving plaatsvinden, ook van lagere wetge­ving. In de schriftelijke voorbereiding hebben de bewindslieden laten blijken, weinig voor een coördinerend minister te voelen. Wij zijn daar niet zo gelukkig mee, omdat wij de operaties vanuit de Algemene wet bestuursrecht belangrijk vinden en de risico's van onvolledigheid en dus onoverzich­telijkheid zo klein mogelijk willen houden, met name als het gaat om de lagere regelgeving. De CDA-fractie vindt het aanpassingsgebeuren eigenlijk heel geschikt om het als project in de eigenlijke zin van het woord te hanteren. Het gaat om duidelijke doelstellingen, in de tijd af te bakenen etcetera. Waarom wordt er geen projectminister aangewezen, onder wiens verantwoordelijkheid het gehele aanpassingstraject wordt doorlopen? Ik zou hierop graag een nadere reactie van de bewindslieden krijgen. Sterker nog, ik zou hun deze constructie willen aanbevelen.
Wij vragen de bewindslie­den ook om in ieder geval toe te zeggen om bij de evaluatie, maar liever nog bij de diverse begrotingshoofdstukken, een overzicht te geven van de mate waarin de regelgeving aan de Algemene wet bestuursrecht is aangepast. Ook vraag ik de bewindslieden aan te geven of en, zo ja, welke rol de regeringscommissaris in het aanpassingspro­ject en -traject heeft.
De inhoud van de aanpassingswet geeft aanleiding tot nog enkele opmerkingen en kanttekeningen, in het bijzonder over de gevolgen voor de fiscale wet- en regelgeving. In de eerste plaats merk ik inzake het uitstel tot 1996 van invoering van de verplichte ontvangstbevestiging op dat de argumentatie­ van de bewindslieden niet geheel is, althans niet vanuit de beleden overtui­ging van de bestuurslastentoename tengevolge van de bezwaar­schriftprocedu­re, namelijk dat deze wel zou meevallen. Ook hier blijkt in onze optiek dat de lastenver­zwaring allesbehalve onderschat kan worden.
In de tweede plaats oordeelt de CDA-fractie positief over de verruiming van de AWB-termijn voor fiscale bezwaarschriften. Het verschil tussen de indieningstermijn van zes weken en de beslistermijn van één jaar is echter wel heel groot. Ook in dit verband uit ik onze vrees voor de gevolgen voor de werkdruk van de verplichte bezwaarschrift­procedure bij de fiscus.
In de derde plaats stemmen wij in met het niet nu invoeren van de hoorplicht. Dit is voor ons eventueel bespreekbaar bij de eerste evaluatie van de wet.
In de vierde plaats geven wij steun aan het ook bij de fiscus invoeren van de verzendtheorie. Er zijn geen gegronde redenen aanwezig om af te wijken van de gangbare praktijk. In de vijfde plaats noem ik de mogelijkheid om het verplicht horen in de voorbereidingsfase achterwege te laten bij beschik­kingen die strekken tot het vaststellen van een financiële verplich­ting of aanspraak en waartegen bezwaar of beroep mogelijk is. Deze mogelijk­heid spreekt de CDA-fractie aan.
De heer Korthals (VVD) (blz. 13): Met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht moet de bestaande wetgeving in overeenstemming worden gebracht. Dit gebeurt door het wetsvoorstel 22 061, houdende aanpassing van een aantal wetten aan die eerste tranche van het algemene bestuursrecht. De inwerkingtreding van beide wetten is voorzien op 1 januari 1993. Tegelijkertijd zal het wetsvoorstel in­zake voltooiing van de eerste fase van de rechterlijke organisatie in werking treden. Gaarne verneem ik van de bewindslieden of zij nog steeds van de genoemde datum van 1 januari 1993 uitgaan. De tweede tranche betreft het uniforme bestuursprocesrecht. Als ik het goed heb begrepen, moet ook deze vanwege de sterk inhoudelijke en wetstechnische samenhang van dat voorstel met de hiervoor genoemde wetten op 1 januari 1993 in werking treden. Is die gedachte juist en, zo ja, achten de bewindslieden ook dat nog haalbaar?
Het lijkt mij juist om bij deze plenaire behandeling nogmaals de waardering uit te spreken aan het adres van de regering, omdat deze in staat is gebleken om de complexe materie in een wet vast te leggen.
Daaraan moet uiteraard onmiddellijk waardering worden toegevoegd voor de Commissie wetgeving algemene regels van bestuur, onder voorzitter­schap van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, de heer Scheltema. In 1987 heeft hij het voorontwerp aangeboden op grond waarvan thans een begin is gemaakt met de vervulling van de grondwettelijke opdrachten. Ik maak tevens van de gelegenheid gebruik om mijn waardering uit te spreken voor de bijzonder griffier, mevrouw Coenen en haar staf, die de vaste Commissies voor justitie en voor binnenlandse zaken op voortreffe­lijke wijze heeft bijgestaan.
Het deel van de eerste tranche dat thans behandeld wordt, bevat nuttige algemene bepalingen over het verkeer tussen bestuur en burger, besluiten, beschikkingen en bezwaar en beroep. Op dit verband merk ik op dat de keuze van de regering voor een bezwaarschriftprocedu­re over de hele linie door mijn fractie wordt ondersteund. Er bestaat evenwel enige vrees dat dit zou kunnen leiden tot een herziening van het systeem van twee feitelijke rechterlijke instanties en één cassatie-in­stantie. Bestaan daartoe voornemens?
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 19-20): Mijn fractie is van mening dat de invoering van de Algemene wet bestuursrecht een grootse operatie is. Ik gebruik niet de woorden "grote operatie", want dan ontstaan associaties met andere projecten en dat is vandaag niet de bedoeling. Naarmate meer tranches worden toegevoegd, zal de Algemene wet bestuursrecht meer het karakter krijgen van een soort bestuurlijk wetboek. Daarbij past, dat ook nieuwe algemene wetten op het terrein van het bestuursrecht in dat algemene wetboek worden opgenomen en dat de bijzondere wetgeving in overeenstemming is met de algemene wet. Ik kom daar zo nog even op terug. Ik wil graag duidelijk vooropstellen dat mijn fractie zeer verheugd is over deze bevordering van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving. Ik sluit mij dan ook graag  aan bij de woorden van waardering die al zijn uitgesproken. Dat geldt in het bijzonder voor de commissie-Scheltema, maar ik heb ook waardering voor de kwaliteit van de vele commentaren op het voorontwerp die vanuit het veld zijn gekomen en die onze griffier en onze commissie zeer hebben geholpen bij de   voorbereiding van dit debat. Niet in het minst heb ik waardering voor de grote inzet op de departementen. Wij zijn er echter nog niet. Ook anderen hebben daarop gewezen. Het voorliggende wetsvoorstel is nog maar een eerste deel. Men kan zelfs stellen, dat de opzet van de Algemene wet bestuursrecht verder gaat dan het geven van uitvoering aan de grondwettelijke opdracht: de wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast. In de tweede tranche wordt immers ook het bestuursprocesrecht geüniformeerd. En dat hangt weer nauw samen met de invoering van de administratieve rechtspraak in twee instanties en de integratie van de raden van beroep en de ambtenarengerechten met de arrondissementsrechtbanken. Misschien kunnen de bewindslieden in dit verband ook nog ingaan op vragen over een eventuele verdergaande harmonisatie van het procesrecht, namelijk met betrekking tot het burgerlijk en het strafprocesrecht. Eerder is gesteld, dat de indiening van de tweede tranche nog in dit najaar kon worden verwacht. Dit najaar is echter al bijna verleden tijd. Wanneer mogen wij nu die indiening verwachten? En dan komt ook onmiddellijk de vraag naar voren of de beoogde datum van inwerkingtreding van de eerste en tweede tranche, 1 januari 1993, nog realistisch is. Ik let hierbij mede op de koppeling met de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Daarop is zojuist, vooral door de heer Wolffensperger, al indringend gewezen.[3] Indien dat laatste vertraging heeft, welke consequenties heeft dat dan voor deze besluitvorming? Indien de vertragingen van beide gelijk oplopen, bestaat het probleem natuurlijk niet. Ik laat mij graag overtuigen, maar ontkoppeling van  beide projecten zou ik in principe zeer ongewenst vinden.
[….] Ik stel een enkele vraag met betrekking tot de volgende tranches. In de derde tranche zullen on­der meer regels over subsidies worden opgenomen. Wij achten het van groot belang dat hierin ook duidelijke bepalingen worden opgenomen ter zake van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies en uitkeringen. Daarbij moet worden bedacht dat administratieve maatregelen, zoals het stopzetten van een uitkering en het terugvorderen van te veel betaalde gelden, op zichzelf geen volwaardige sancties zijn en zeker geen strafsanc­ties. Daarnaast is er dus ruimte voor daadwerkelijke administratief­rechtelij­ke sancties. Bevat het voorontwerp ook regels over administratief­rechtelijke  sancties, bijvoorbeeld – in de praktijk komt dat al voor – strafkortingen?
Ik ga in op een ander punt, waaraan wij een hoge urgentie willen geven. Mijn fractie acht het wenselijk dat algemene regels met betrekking tot bestuursak­koorden worden opgenomen. Op dit moment ontstaat een wildgroei van allerlei ­bestuursakkoorden en convenanten. In ander verband en met andere bewindslieden spreken wij daar regelmatig over. Ik denk bijvoorbeeld aan het mi­lieu-terrein. Wij weten allemaal dat dit juridisch gezien tot vage posities leidt, bijvoorbeeld als het daarbij gaat om de rechtswerking van afspraken ten opzichte van derden of de handhaving. Kortom, het hele rechtska­rakter is altijd nog zeer ondoorzichtig. Wij zouden dan ook graag met de grootst moge­lijke spoed wat meer geüniformeerd willen zien. Ik verneem graag een reactie van de bewindslieden hierop.
Minister Hirsch Ballin (blz. 27): Wij verkeren in de omstandigheid – daarop is van verschillende kanten gewezen in verband met de tijdschema's – dat deze herziening van het bestuurs­recht in de vorm van codificatie-arbeid (het tot stand brengen van de Algemene wet bestuursrecht) in tijd samenloopt met de uitvoering van de reorganisatie van de rechterlijke macht. Dat mag op het eerste gezicht een zeker probleem lijken in verband met de afstemming van de tijdstippen van inwerking­treding van de eerste tranche die wij nu behandelen, en de tweede tranche, het nieuwe bestuursprocesrecht ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht en de eenmaking in verschillende opzichten van de rechterlijke organisa­tie. Het betekent echter ook een kans dat een en ander zo samenloopt. Het nieuwe bestuursprocesrecht kan namelijk van meet af aan geënt zijn op het algemene begrippenapparaat dat te vinden is in het deel van de Algemene wet  bestuursrecht dat hier vandaag behandeld wordt. Het is ook een kans, omdat de toepassing van een één gemaakt bestuursrecht kan samengaan met meer eenheid in de rechterlijke organisatie en dus meer eenheid van uitleg van het algemene deel van het bestuursrecht, inclusief het bestuursproces­recht. Daar­over zullen voorstellen te vinden zijn in het wetsvoorstel inzake voltooiin­g eerste fase herziening rechterlijke organisa­tie. Ik zal nu niet op de inhoud  daarvan vooruitlopen. Het is echter onze bedoeling om zeer spoedig – als het een beetje meezit, nog voor de kerst – het wetsvoorstel inzake voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisa­tie en de tweede tranche, het bestuursprocesrecht, bij de Kamer in te dienen.
Ik kom daarmee op de kwestie van de tijdschema's. De planning die ons oorspronkelijk voor ogen stond, namelijk inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht en voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie per 1 januari 1993, is op dit ogenblik inderdaad niet meer goed haalbaar. Je moet je wel heel bijzondere en onwaarschijnlijke dingen voorstellen om ervan uit te mogen gaan dat het wetsvoorstel dat wij voor de kerst hopen in te dienen, ook inderdaad op 1 januari 1993 in werking kan treden. Daar komt nog bij dat wij eerder al de  wenselijkheid hebben uitgesproken dat er zo wat een jaar moet liggen tussen het verschijnen in het Staatsblad van de Algemene wet bestuursrecht en het tijdstip van inwerkingtreding. Er is van de kant van de Kamer gezegd dat die periode ook niet langer moet zijn en dat een jaar zo ongeveer een goede maat is voor een gewenningsperiode. De zaak moet namelijk niet gaan slepen. Wij zijn het daar van harte mee eens.
De heer Wolffensperger zei op een gegeven moment dat de vertraging op beide fronten misschien ook wel een goede kant heeft, in die zin dat de zaken dan samen kunnen gaan. Wij hebben met hem het gevoel dat een en ander misschien wel eens heel goed kan uitkomen in de tijd. Er zitten natuurlijk onzekere elementen in. Ik erken dat. Dat ligt aan de voortgang van de behandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer en die van de behandeling van het andere wetsvoorstel in de Tweede en de Eerste Kamer. Wij hopen dat de Eerste Kamer al voor de kerst het wetsvoorstel dat hier nu wordt behandeld, in ontvangst kan nemen. Dat ligt evenwel aan het moment van stemming in deze Kamer. Wanneer het zo zou zijn dat aan het eind van dit voorjaar het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht wet is geworden, dan zouden wij, gerekend met een jaar vanaf die datum, op 1 juli 1993 kunnen uitkomen als tijdstip van inwerkingtreding. Dat zou wellicht heel goed kunnen samengaan met het tijdstip van inwerkingtreding van het bestuursprocesrecht en alles wat daaraan vastzit. Ik onderken dat daar onzekere elementen aan vastzitten. Ik denk evenwel dat er op dit moment niet meer mogelijk is dan deze voorzichtige taxatie. Mocht op enig tijdstip blijken dat dat anders ligt, dan moeten wij opnieuw de stand van zaken bekijken, ook in de zin van tijdschema's en dergelijke. Ik zou willen suggereren om het voor dit moment op de wenselijkheid van genoemd tijdschema te houden en nader te overleggen met de Kamer, wellicht met de betrokken kamercommissies, als het anders mocht uitpakken.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 28): Ik hoor de minister zeggen dat hij de voorkeur geeft aan gekoppelde inwerkingtreding. Kan hij dat inhoude­lijk motiveren?  
Minister Hirsch Ballin (blz. 28): Het eerste argument betreft de overzichte­lijkheid van de operatie. Ik doel dan ook op het in een keer aanbieden van de Algemene wet bestuursrecht die niet alleen de nu voorliggende hoofdstukken 6 en 7 bevat maar ook hoofdstuk 8 met een daarop gestoeld nieuw bestuurspro­ces. Daarnaast geef ik ook wat betreft de rest van de Algemene wet bestuurs­recht de voorkeur aan gelijktijdige inwerkingtreding, omdat op dat moment in de nieuwe schikking de rechterlijke colleges aan de slag gaan. Van meet af aan kunnen ze dan met het bestuursrecht werken. Ik noem als voorbeeld de taakstelling van de administratieve sectoren van de rechtbank. In de zogenaamde voorintegratie hebben deze te maken met de taken die nu door de raden van beroep en de ambtenarengerechten worden verricht. In de jurisprudentie is een bepaalde vorm gegeven aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, onder de eenmakende werking van de Centrale raad van beroep. De AROB-rechtspraak is wel in veel opzichten doch niet in alle opzichten daarmee gelijk. Er zijn bijvoorbeeld nuanceverschillen in de hantering van de beginselen van behoorlijk bestuur. Die verschillen worden in heel belangrijke mate opgeheven door de Algemene wet bestuursrecht. Dan is het wenselijk dat op het moment waarop er een administratieve sector bij de rechtbanken zich bezighoudt met zowel de huidige sociale-verzekerings- en ambtenarenrechtspraak zoals de huidige AROB-rechtspraak, men materieelrechte­lijk over een eenheid beschikt. Je kunt het argument ook omdraaien: op het moment waarop er een bestuursrecht tot stand is gekomen, is het wenselijk dat er in de rechterlijke organisatie een eenheid is in de hantering van dat recht. Ik zeg niet dat deze materiële argumentatie onder alle omstandigheden en tot elke prijs doorslaggevend moet zijn, maar het is in ieder geval een belangrijke motivering om een sterke voorkeur te hebben voor een gelijktijdi­ge inwerkingtreding van de eerste en de tweede tranche en de voltooiing van de eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Daar komt nog bij dat het wetsvoorstel dat wij nog voor de kerst hopen in te dienen, ook een antwoord zal bevatten op de vraag hoe het zit met de eenheid van rechtspraak in hoogste instantie. Ook dat wijst in deze zelfde richting.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 28): Betekent dit dat voor de tweede tranche van de AWB een gewenningstermijn helemaal niet nodig zal zijn? Dat volgt namelijk uit het tijdschema. Dat lijkt dan wat vreemd, omdat daaraan een aanpassingswet met gevolgen voor allerlei andere wetten gekoppeld zal zijn.
Minister Hirsch Ballin (blz. 28): Ik denk dat de behoefte aan een gewennings­periode op dit punt minder is. Het betreft hier namelijk een type wetgeving dat zich richt tot de procederende professionals. Ik noem in dit verband de rechters die procesrecht moeten toepassen, advocaten en anderen die gespecialiseerd zijn in rechtsbijstand, zoals de procesrechtelij­ke adviseurs die door de vakbeweging beschikbaar worden gesteld. Daar komt nog bij dat de Algemene wet bestuursrecht uiteraard een langere aanpassings­termijn nodig heeft, omdat er een veelheid van wetgeving en verordeningen van gemeenten en provincies is die aanpassing behoeft. Gemeente- en provin­cie-ambtenaren moeten zich daarop dus ook, naast de rijksambtenaren, instellen. Ik zeg niet dat dit onder alle omstandigheden de doorslag moet blijven geven. Als er echte discrepanties in de tijdschema's gaan optreden respectievelijk als het tijdschema voor de inwerkingtreding van de voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie te krap wordt, moeten wij opnieuw een afweging maken. Het heeft echter nu onze voorkeur om te blijven koersen op deze tijdschema's. Ik voeg daar nog aan toe dat het vervallen van de tijdelijke wet inzake de kroongeschillen per 1 januari 1993 misschien met een kort uitstel kan worden opgevangen – collega Dales en ik willen dat althans in overweging geven – maar het is bepaald niet onze wens dat zich dat over een langdurige periode uitstrekt. Om die reden stel ik dan ook voor om het op de door mij genoemde wijze aan te pakken.        
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 28): Kort samengevat, zegt de minister dus dat koppeling gehandhaafd blijft als de datum van 1 juli 1993 gehaald kan worden en mocht die termijn niet gehaald worden, dan moet bezien worden of niet beter ontkoppeld kan worden.    
Minister Hirsch Ballin (blz. 28): Ik houd een pleidooi waaraan een dubbele conclusie verbonden is. Ik pleit ervoor om, als het geen grote bezwaren oplevert, een en ander gekoppeld te houden en tevens om ons zo min mogelijk van de datum van 1 juli 1993 te verwijderen. Als het een of het ander niet goed mogelijk blijkt, moeten wij er samen nog eens goed over nadenken.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 28): Ik anticipeer op het samen nadenken en wat daarvan de uitkomst zou kunnen zijn, maar u zegt feitelijk, daar nog niet aan toe te zijn.        
Minister Hirsch Ballin (blz. 28): Het ligt eraan wat er precies aan de hand is. Laten wij echter niet in zwartgalligheid vervallen door nu concreet na te  denken over scenario's waarbij de ene wet vertraging oploopt en de andere wet niet, omgekeerd of allebei. Ik heb het gevoel – ook gehoord de betogen van vanmorgen en hetgeen er door enkele sprekers is gezegd over het belang van de voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie – dat het behalve wenselijk, toch ook niet zo irreëel is om de koers en de blik nu op 1 juli 1993 te richten.
Minister Hirsch Ballin (blz. 33): Ik zal proberen, mijn antwoord af te ronden zonder vragen onbeantwoord te laten. De heer Van den Berg heeft een vraag gesteld over de verhouding tot het burgerlijk procesrecht en het strafproces­recht. Er zijn argumenten om te denken over verdergaande mogelijk­heden tot harmonisatie, maar naar ons oordeel is de tijd daarvoor niet rijp. Eerst ­dient – ook in verband met de herziening van de rechterlijke organisa­tie – meteen geharmoniseerd bestuursprocesrecht te worden gewerkt.
[….] De heer Van den Berg heeft het verder gehad over de bepalingen inzake subsidies, onder andere met betrekking tot het misbruik en het oneigenlijk gebruik. Wij zien de derde tranche ook als een bijdrage aan de beheersing van het subsidiewezen tot datgene waarvoor subsidies bedoeld horen te zijn. Dat is te vinden in de tekst van het voorontwerp. Een sanctiestelsel wordt niet genoemd; daarop is het wetsvoorstel niet gericht.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 47): De minister heeft benadrukt dat hij erg aan de koppeling hecht. Ik bedoel natuurlijk de koppeling van deze eerste tranche en wat erop volgt. Ik begrijp dat hij voor deze koppeling is en ik ben er ook helemaal niet tegen; dat is het probleem niet. Het punt is dat je moet vrezen dat alles na deze eerste tranche, hoe graag wij ook willen dat het snel komt, nog zoveel tijd vergt dat het zonde is om de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht buiten werking te laten. Ik meen dat ik de minister niet zo mocht begrijpen, maar ik ben zo vrij, het toch even te doen. Hij heeft gezegd dat 1 juli 1993 hem een redelijke datum lijkt; daar moeten wij op aan kunnen koersen. Dat vind ik ook. Ik vind het ook geen irreële schatting voor de herziening van de rechterlijke organisatie, maar maak hier­bij de kanttekening dat het zorgvuldig moet blijven gebeuren. Mochten wij in dat opzicht contre coeur over die datum heen moeten gaan, dan blijft 1 juli 1993 een goede datum om aan vast te houden. Er zijn ook niet veel andere argumenten om over die datum heen te gaan. De minister heeft een koppeling gelegd met de nieuwe administratieve kamers, maar deze hebben er niet veel last van als de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht eerder in werking treedt. Integendeel, hierbij kun je je de proeftuinen voorstellen die minister Dales op een ander onderdeel ontvouwd heeft. Ik ben wel een beetje in verwarring over de datum van de evaluatie, waar de minister mee goochelde. Uit de hoge hoed kwam 1 januari 1993. Ik heb de wettekst erop nagelezen, maar deze datum staat niet in de wet zelf. Misschien staat het in de aanpassings­wet, maar in elk geval moet het drie jaar na inwerkingtreding van de wet zijn. Omdat de inwerkingtreding nog niet vaststaat, doordat wij deze nu nog niet precies afspreken, kun je niet zeggen dat het 1 januari 1993 wordt. Misschien is er een misverstand bij mij. Dan hoor ik het graag.
Over de bezwaarschriftprocedure heeft de minister veel behartigenswaardigs gezegd. Ik hoef er niet op in te gaan.
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 50-51): Ik heb er begrip voor dat van regeringszij­de niet diep is ingegaan op een aantal van mijn opmerkingen waarin ik vooruitblikte op volgende tranches. Ik heb het subsidiebeleid genoemd. Ik noem nu nog twee onderwerpen die voor ons een hoge prioriteit hebben. Het eerste betreft de convenanten. Daar hebben wij niet veel over gehoord. Gezien de wildgroei die op dit moment plaatsvindt, is regelgeving op dat punt in mijn ogen hoogst urgent. Het tweede onderwerp be­treft de samenloop van procedures. Ik sluit mij op dit punt in zekere zin aan bij de heer Korthals. Hij heeft gesproken over de één-besluitwet. Dit punt is ook zeer urgent. De minister van Justitie heeft in dit verband even het woord ontgrondingen laten vallen. Dat is inderdaad een goed voorbeeld. Het overleg dat wij daar vorige week over zouden hebben met de minister van Verkeer en Waterstaat, ging echter helaas niet door wegens ziekte van de minister. Daarin zou het probleem van afstemming en zelfs integratie van procedures evenwel aan de orde gekomen zijn. Mijn vraag is of dit nu niet een onderwerp is dat uiteindelijk ook in de Algemene wet bestuursrecht thuis­hoort.
Minister Hirsch Ballin (blz. 52): Mevrouw Kalsbeek heeft een pleidooi gehouden voor het verder innovatief hanteren van de Algemene wet bestuursrecht, want op de vernieuwingen die dit wetsvoor­stel brengt in het bestuursrecht ben ik al in de inleiding van mijn antwoord in eerste termijn ingegaan. De regeringscom­missaris heeft de suggestie met betrekking tot de decentralisatie ongetwijfeld genoteerd. Ik wijs erop dat in het ontwerp voor de derde tranche van de Algemene wet bestuurs­recht – dat collega Dalesen ik vorige week uit handen van de regeringscommis­saris in ontvangst mochten nemen – naast de subsidies, waarover ook nog een  nadere vraag is gesteld, onder meer de interne bevoegdheids­toedeling binnen het openbaar bestuur aan de orde komt. Het is denkbaar dat daar nog meer of anderszins op volgt. De vierde tranche zal nog een variëteit in onderwerpen bevatten.
Minister Hirsch Ballin (blz. 53): De heer Korthals heeft een vraag gesteld over het bestuurs­proces­recht en de kwestie van de twee instanties. Hij heeft enige zorg uitgesproken, als wij daarin niet zouden blijven bij de regel van twee instanties. Ik verwijs nogmaals naar het wetsvoorstel dat er nu bijna is. Wij zullen de hoofdregel van twee instanties voorstellen, maar met een aantal niet onbelangrijke uitzonderingen die dan ook een speci­fieke motivering behoeven. Die motivering kan in de toelichting op ons wetsvoorstel worden aangetroffen.
De heer Korthals (VVD)(blz. 53): Die motivering zit niet in het feit dat er een algemene bezwaarschriftprocedure is gekomen?        
Minister Hirsch Ballin (blz. 53): Nee, die zit daar niet in. In onze motivering wordt wel een verband gelegd met de uitgebreide voorproce­dures. Op die grond hoeft u ook niet beducht te zijn voor de voortrein. Daarmee kom ik op de vraag van de heer Wolffensperger. Hij vroeg of de voortrein in de huidige omstandigheden nog zin heeft. Ik zou zeggen van wel. Wij vinden het van veel belang dat die voortrein nog rijdt, niet alleen omdat er door een aantal sprekers zorg is uitgesproken over of wij 1 juli 1993 helemaal halen. Die voortrein hoeft niet te worden voorafgegaan door een gewenningstijd van een jaar. Het gaat om een regeling die een zeer lange, misschien wel al te lange incubatietijd heeft gehad bij de departementen die zij in eerste instan­tie raakt. Dit was een incubatietijd van vele jaren, die zich primair richt op de departementen waarvan beslissingen afkomstig zijn die nu nog zonder bezwaarschrift kunnen worden onderworpen aan een beroep op de admini­stratieve rechter. Dat is in dit verband in het bijzonder de Afdeling recht­spraak, maar het geldt ook voor het College van beroep voor het bedrijfsle­ven. Wij weten dat de Afdeling rechtspraak structureel overbelast is.  Wanneer wij hiermee al vooruitlopen, verminderen wij de schok van de invoe­ring, voor zover die zich zou voordoen. Daarop volgt een geleidelijke overgang naar de nieuwe verhoudingen van het wetsvoorstel, dat de Kamer bin­nenkort zal bereiken.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 53): Omdat de regeling in die wet natuurlijk gevolgen heeft voor de justitiabelen, komt het er in principe op neer, dat in een overgangsperiode wordt geaccepteerd dat iedereen zijn beroepschriften naar de Raad van State blijft sturen, die dan standaard worden doorgestuurd naar het betrokken ministerie, als bezwaarschrift. De minister zegt dat de incubatietijd niet nodig is. In principe is de betekenis echter toch groot voor de justitiabele, die immers niet meer een beroep­schrift maar een bezwaarschrift moet indienen.      
Minister Hirsch Ballin (blz. 53): Hij moet een bezwaarschrift indienen. Als zich vergissingen voordoen, wordt het beroepschrift aan het betrokken orgaan gestuurd, met de mededeling dat het dit eerst als bezwaar­schrift dient te beschouwen. Dat wordt dan een verplicht regime.
De heer Van de Camp (CDA)(blz. 54): Wilt u die zin nog eens herhalen?
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 54): Ik ben het met de minister eens, maar het kan dus ook gezamenlijk de andere conclusie zijn! Welke conclusie de gezamenlijke conclusie is, laat hij nog even in het midden.        
Minister Hirsch Ballin (blz. 54): Ik laat het nu maar even in het midden. Voor de herhaling van de zin mag ik verwijzen naar de Handelingen.
De heer Korthals (VVD)(blz. 54): Het is ook mogelijk dat de minister de uitzonderingsgrond voorlopig niet gebruikt, om te kijken of er niet sprake is van koudwatervrees. De belastingdienst bijvoorbeeld denkt dat de hoorplicht helemaal niet zo'n geweldige invloed heeft, ook in kennelijk ongegronde gevallen. Wat dat betreft vind ik, dat de argumenten ook tegen de stelling van de minister kunnen pleiten.     
Minister Hirsch Ballin (blz. 54): Ik heb aangegeven waarom en met enige   voorbeelden in welke gevallen zich de situatie kan voordoen dat er toch geen redelijk doel gediend is met het horen. Daar kan men situaties tegenover stellen waarin het toch beter is om wel te horen. Ik bestrijd dat volstrekt niet. Daartoe heeft het bestuursorgaan de mogelijk­heid. Mede aan de hand van de ervaringen met het rechterlijke oordeel over de manier waarop het bestuursorgaan met de bevoegdheid omgaat, zal wel blijken of de bestuursorga­nen daarin een goede weg weten te vinden of dat er reden is tot bijstel­ling, hetzij van de praktijk, hetzij van de wetgeving. Ik verwacht dat op dit ogenblik niet, maar het zou onjuist zijn om op het moment dat er een wet tot stand komt die ook een evaluatieclausule bevat te zeggen, dat wij nooit of te nimmer bereid zijn van welke evaluatie dan ook te leren. De heer Van den Berg heeft ook gesproken over de uitzondering op de hoorplicht. Hij heeft verder gesproken over de convenanten. Wij verwachten daarover op korte termijn een advies van de commissie voor de toetsing van wetgevings­projecten. Dat zal mede het basismateriaal vormen voor de beoordeling door de Commissie algemene regels van bestuursrecht of het nuttig is om in de vierde tranche een regeling ter zake op te nemen. U mag uiteraard ook onze conclusies verwachten naar aanleiding van het advies van de toetsingscommissie. Daarvan zal het al dan niet treffen van een nadere  wettelijke regeling deel uitmaken.    

Voorlopig verslag I  

Kan een overzicht worden gegeven van de concrete inhoud van de derde, vierde en eventuele verdere tranches van de totstandkoming Awb?

Memorie van antwoord I

De leden van de fractie van de PvdA vroegen of een overzicht kon worden gegeven van de concrete inhoud van de derde, vierde en eventuele volgende tranches van de Algemene wet bestuursrecht.
De Commissie-Scheltema heeft op 5 december 1991 een Voorontwerp voor de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht uitgebracht, dat bij brief van 19 december 1991 ter kennisneming aan de Staten-Generaal is aangeboden.
In het Voorontwerp stelt de Commissie voor de Algemene wet bestuursrecht aan te vullen met bepalingen inzake zes onderwerpen, te weten:
– delegatie en mandaat (Titel 1A.1);
– toezicht op bestuursorganen (Titel 1A.2);
– subsidies (Titel 4.2);
– beleidsregels (Titel 4.4);
– bestuurlijk toezicht (Afdeling 5.1);
– bestuursdwang en dwangsom (Afdelingen 5.2 en 5.3).
Bij toezicht op bestuursorganen gaat het om een regeling van de goedkeuring, vernietiging en schorsing van besluiten van een bestuurs­orgaan door een ander bestuursorgaan. Bestuurlijk toezicht betreft het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften zoals dat wordt uitgeoefend door daarmee bij of krachtens de wet belaste ambtenaren (bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie).
Wij bereiden thans een wetsvoorstel op basis van de voorstellen van de Commissie voor.
De inhoud van de vierde tranche staat nog niet vast. De Commissie-Scheltema beraadt zich nog op mogelijke onderwerpen. Wel ligt het in de rede, dat de onderwerpen, waarvan reeds in een eerder stadium is aangegeven dat zij wellicht voor regeling in de Algemene wet bestuursrecht in aanmerking komen, in de beschouwingen worden betrokken. Dit betreft de onderwerpen:
– verzoekschriften;
– openbaarheid van bestuur (aangekondigde integratie van de nieuwe Wet openbaarheid van bestuur in de Algemene wet bestuursrecht);
– intrekking en wijziging van beschikkingen;
– bestuursovereenkomsten;
– plannen.
Daarnaast hebben wij de Commissie verzocht zich te beraden op wenselijkheid en mogelijkheid van een regeling in de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van:
– een verplichte ontvangstbevestiging van aan de overheid gerichte geschriften;
– de informatievoorziening tussen bestuursorganen;
– beginselen van behoorlijk overleg;
– klachtprocedures;
– schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen.
Het is mogelijk, dat de Commissie ook ten aanzien van andere onder­werpen voorstellen zal doen. Concrete voornemens daartoe zijn thans niet bekend. Evenmin kan thans worden aangegeven of nog een vijfde tranche zal volgen. Wanneer in de toekomst een wettelijke regeling van enig algemeen bestuursrechtelijk onderwerp wenselijk blijkt, zal deze in beginsel in de Algemene wet bestuursrecht worden opgenomen. Afzon­derlijke algemene wetten op bestuursrechtelijk terrein zouden immers afbreuk doen aan de met de Algemene wet bestuursrecht beoogde harmonisatie van het bestuursrecht.

Handelingen I

De heer Wagemakers (CDA) (blz. 1294): Daarnaast vergt het slagen van deze codificatie ook discipline bij de wetgever, met name in de Tweede Kamer, die immers in harmonie met deze Algemene wet van bestuursrecht de nieuwe wetgeving tot stand zal moeten brengen.
De commissie voor Justitie kan met de opzet en inhoud van deze wetsvoorstel­len volledig en gaarne instemmen. Zowel de opstelling van het oorspronkelijk ontwerp, waarbij uiteraard de naam van prof. Scheltema niet onvermeld mag blijven, als enige aanpassingen naar aanleiding van nadien uitgebrachte adviezen en commentaren in de literatuur hebben tot het voorliggende lofwaardig resultaat bijgedragen. Daarbij mag overigens ook worden genoemd de zorgvuldige wijze, waarop dit wetsvoorstel door de Tweede Kamer is behandeld. Laten wij eens wat aardigs zeggen over de Tweede Kamer.
Behalve door de eenheid van regelgeving zal de eenheid van recht op dit terrein bevorderd kunnen worden door de eenheid van rechtspraak. Bij de behandeling aan de overzijde heeft de minister benadrukt, hoezeer hij mede om die reden een sterke voorkeur heeft voor een gelijktijdige inwerkingtre­ding van de eerste en tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht en voltooiing van de eerste fase herziening rechterlijke organisatie.
Wat die laatste operatie betreft, hebben wij de minister al gelukkig gemaakt door snelle afhandeling van het wetsvoorstel, vermeld onder punt I van de agenda van vandaag. Kan de minister ons nog nadere duidelijkheid verschaffen over de mate, waarin dat gelijk oplopen van deze beide operaties binnen het door de minister gewenste tijdsbestek thans nog haalbaar is?
Minister Hirsch Ballin (blz. 1294): Ik stel het op prijs dat deze Kamer heeft ingestemd met de eerste fase om te komen tot meer eenheid in de organisatie van de rechtspraak. De lijnen van de Algemene wet bestuursrecht en die van de herziening van de rechterlijke organisatie komen inderdaad samen wanneer bij de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht ook de regels van het procesrecht worden geharmoniseerd. Straks zal de tot eenheid gebrachte rechterlijke organisatie kunnen werken met een ééngemaakt materieel recht – daarmee raken wij het onderwerp van de tranche die vandaag aan de orde is – en met een ééngemaakt procesrecht, de tranche die aan de orde komt bij de tweede fase van de totstandbrenging van deze wet.
Wat de tijdschema's betreft waarnaar de heer Wagemakers heeft gevraagd, acht ik het nog altijd mogelijk om deze stappen praktisch gelijk te laten lopen. Waar het gaat om de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie is het streven van de regering gericht op een tijdstip tussen 1 juli 1993 en 1 januari 1994. Naar de stand van zaken op dit moment voorzien wij geen grote vertragingen ten opzichte van de tijdschema's die eerder werden uitgezet. In deze zin hebben wij ons ook uitgelaten bij het hoofdlijnendebat over de voltooiing van de eerste fase van de rechterlijke organisatie in de Tweede Kamer.