IV. Verhouding tot andere wetgeving

[bron: PG Awb I, p. 63-81] 

Advies RvS

Belastingrecht
In enkele adviezen is betwijfeld of in het voorontwerp wel voldoende rekening is gehouden met de speci­fieke positie en problemen van het belastingrecht. Het belastingrecht moge dan bestuursrecht zijn en de belastingwetgeving en met name de Algemene wet inzake rijksbelas­tingen en de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken mogen wel bepalingen bevatten die onder­werpen regelen die in de AWB ook aan de orde komen, de vraag is of belastingrecht en fiscale wetgeving niet bijzonderheden vertonen die tot afwijking nopen.
De Raad acht het noodzakelijk dat in de toelichting zowel in meer algemene zin als gericht op enkele specifieke terreinen zoals dat van de invoerrechten en de invordering op die vraag wordt ingegaan. Met name zou moeten worden aangegeven welke artikelen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Algemene wet inzake de douane en de accijnzen en de Wet op de invor­dering, alsmede daarop geënte wettelijke bepalingen zullen vervallen, en welke dienen te worden gehandhaafd. Naar het oordeel van de Raad is zodanig onderzoek nodig voor de vraag of invoering van de onderhavige wet voor het belasting­recht noodzakelijk is. Er moet voorkomen worden dat pas bij het onderwerpen van de invoeringswet­geving die bijzonderheden naar voren worden gebracht om uitzonde­ringen op de AWB te rechtvaardigen. Reeds nu moet daarover duide­lijkheid worden verschaft.
De Raad stelt overigens wel vast dat de kritiek op enkele plaatsen tot wijzigingen aanleiding heeft gegeven. Zo is artikel 4.1.2.5a toege­voegd. Met dit artikel dat financiële beschikkingen zoals aanslagen van de hoorplicht vrijstelt, wordt aan een belangrijk bezwaar tegemoet gekomen. In de toelichting bij artikel 4.1.4.2 wordt opgemerkt dat geen regels worden gesteld inzake de gedetailleerdheid van de motivering en dat die uiteen zal kunnen lopen al naar gelang het type beschikking, de desbetreffende belanghebbende of het bestuursorgaan. De Raad gaat ervan uit dat de desbetreffende passage die is ingevoerd in de toelichting bij het voorontwerp, met name reageert op de kritiek in het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak dat de desbetreffende bepalingen inzake de motivering te ruim geformuleerd zijn, gelet op de aanslagen in het belas­tingrecht. Mocht deze veronder­stelling juist zijn dan zou een uitdruk­kelijke verwijzing nar het belasting­recht passend zijn. Voor het overige moge worden verwezen naar een aantal specifieke opmerkingen die in het artikelsgewijze gedeelte van dit advies zijn gemaakt (artikelen 2.1.2, derde lid, 2.1.5, 4.1.1.3, tweede lid, 4.1.3, 4.1.4.2, tweede lid, 6.2.1, 6.2.2, 6.3.15 en 6.3.16, tweede lid).

Algemene wet en bijzondere wetten
In het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt onder IV ingegaan op de verhouding van de AWB tot andere wetgeving. De Raad kan dit betoog, waarin wordt onder­scheiden tussen verschillende soorten algemene regels, onder­schrijven. Met name de eerste categorie is belangrijk. Zij wordt gevormd door de regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. Al wordt dan van een algemene gelding uitgegaan, een bijzondere wet moet daarvan kunnen afwijken. Wel zal­ zo zegt de toelichting de reden van de afwijking uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. Met die opmerking stemt de Raad gaarne in. Het komt het college geraden voor op die gedragslijn te vertrouwen en er eventueel in de voorgenomen Aanwijzingen voor de wetgeving iets over te zeggen. Aan een uitdrukke­lijke bepaling in de algemene wet, zoals wel is voorgesteld, bestaat geen behoefte.
Niet alleen komende – bijzondere ­wetgeving zal aan de algemene wet moeten voldoen. Ook voor de bestaande bijzondere wetten geldt die eis. In de invoeringswetgeving zullen die aanpassingen, alsmede de onvermijdelijke afwijkingen, moeten worden geregeld.

Nader rapport

Belastingrecht
Het fiscale recht is een belangrijk terrein van het bestuursrecht, met een relatief lange geschiedenis. Het heeft dan ook een aanzienlijke bijdrage geleverd tot de ontwikkeling van die leerstukken die op alle terreinen van het bestuursrecht een rol spelen en die derhalve tot het algemeen deel van het bestuursrecht behoren. Men kan dit bij voorbeeld constateren ten aanzien van de intro­ductie van de bezwaarschriftpro­cedure of aan de hand van de betekenis van de jurisprudentie van de belastingrechter voor de vorming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij de voorbe­reiding van het wetsvoorstel is dan ook aan het belastingrecht uitdruk­kelijk aandacht besteed. Hoewel het belastingrecht vele regels gemeen heeft met andere deelgebieden, valt de aandacht bij het beoordelen van algemene regels min of meer vanzelfsprekend sterk op die onder­werpen waarbij sprake is van verschillen. Het belastingrecht kent als ieder rechtsgebied een aantal bijzonderheden die tot wijziging van het thans geldende recht nopen wanneer de Awb wordt ingevoerd. Het ligt immers voor de hand, dat bij het ontbreken van een algemene regeling op ieder deelgebied regels tot ontwikkeling komen die onderling verschillen vertonen en die bij de invoering van een algemene regeling niet ongewijzigd kunnen voortbe­staan. Kernpunt bij de bevordering van de eenheid van het recht is dat specifieke bepalingen op deelter­reinen worden vervangen door algemene voorschriften.
Eenheid van het recht heeft echter haar grenzen. Indien bijzondere kenmerken van een terrein zich verzetten tegen het aanvaarden van een bepaalde algemene regel, zal een uitzondering noodzakelijk kunnen zijn. Bij de voorbereiding van de aanpassingswetgeving is gebleken dat de noodzaak daartoe inderdaad op het terrein van het fiscale recht in een aantal gevallen aanwezig is. Zo zullen de bepalingen over de beschikking (hoofdstuk 4 van de Awb) en over bezwaar en beroep (de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb) in en voor de invorderingswetgeving buiten toepassing worden verklaard. Deze uitzondering vindt haar reden goeddeels in het feit dat in de invor­deringswetgeving privaatrechtelijke en bestuursrechtelijke rechtshande­lingen sterk met elkaar verweven zijn. Het zou dan onoverzichtelijk zijn voor bepaalde – bestuursrechtelijke ­rechtshandelingen deze hoofd­stukken wel te laten gelden, terwijl deze uit hun aard niet op de privaat­rechtelijke rechtshandelingen van toepassing zijn. Een en ander zal in de aanpassingswetgeving geregeld worden.
Die aanpassingswetgeving wordt overigens in een vroegtijdig stadium voorbereid om te bereiken dat tijdig zicht ontstaat op de bijzondere problemen die zich op de verschil­lende deelterreinen voordoen. Met de daarbij opgedane inzichten is rekening gehouden bij de gereed­making van dit wetsvoorstel voor indiening bij de Tweede Kamer. Van onoverkomelijke problemen is overigens op geen enkel rechts­gebied gebleken.
In de memorie van toelichting is de passage over de voordelen van de eenheid van het recht aangevuld met een beschouwing over de grenzen waaraan die doelstelling gebonden is. In de aanpassingswetgeving zal in aansluiting daarop precies worden aangegeven welke afwijkingen van de Awb in de fiscale en andere wetgeving nodig zijn.

Algemene wet en bijzondere wetten
Het heeft ons verheugd dat de Raad het betoog in de memorie van toelichting over de verhouding van de Awb tot andere wetgeving kan onderschrijven. Op de suggestie om in de voorgenomen Aanwijzingen inzake regelgeving de bepaling op te nemen dat afwijking in een bijzondere wet van de Awb uitdruk­kelijk moet worden gemotiveerd, zullen wij ons beraden. In ieder geval zijn wij met de Raad van mening dat, zo het gewenst wordt geacht ter zake een uitdrukkelijke regeling te treffen, genoemde Aanwijzingen daarvoor de aangewezen plaats zijn. Daarin zal dan in algemene zin kunnen worden ingegaan op de verhouding van wetten met een algemeen karakter tot de overige wetgeving.

Memorie van toelichting

De nu voorgestelde wet beoogt regels te geven die behoren tot het algemene deel van het bestuursrecht. Dat betekent dat het gaat om bepalingen die niet uitsluitend op één soort van beschikkingen of op één beleidsterrein betrekking hebben, maar die in beginsel voor het hele bestuursrecht gelden.
Naast deze algemene regels zullen er bijzondere regels nodig blijven, die bij voorbeeld bepalen in welke gevallen een vergunning is vereist, een uitkering kan worden verkregen of belasting moet worden betaald. Daarmee wordt de vraag naar de verhouding tussen de Awb en de bijzondere wetgeving van belang.
De vraag in hoeverre een onderwerp zich leent voor algemene regeling, kan voor verschillende onderwerpen op uiteenlopende wijzen beantwoord worden. Daardoor kan de verhouding tussen de algemene wet en bijzondere wetgeving ook niet steeds dezelfde zijn.
Er zijn regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden. Men denke aan de regel dat een bestuursbe­voegdheid niet voor een ander doel gebruikt mag worden dan waarvoor zij is toegekend, en aan de regel dat een beroepstermijn niet ingaat voordat het besluit aan de betrokkene is bekendgemaakt.
Dergelijke regels zijn in het ontwerp opgenomen zonder dat de mogelijkheid wordt geopend daarop een uitzondering te maken. De bedoeling is dat zulke regels algemeen voor het gehele bestuursrecht gelden. Dit noopt tot aanpassing van bestaande wetgeving, voor zover daarin met de regel strijdige bepalingen voorkomen. Toch valt niet geheel uit te sluiten dat in uitzonderingsgevallen van een regel uit de hier bedoelde categorie moet worden afgeweken. In dergelijke gevallen kan de afwijking van de Awb in de bijzondere wet zelf worden aangegeven zodat er geen twijfel over het toepasselijke recht bestaat. De reden van de afwijking zal in de memorie van toelichting uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd. Voor zover in bestaande wetgeving wijzigingen moeten worden aangebracht om de afwijking van de Awb zichtbaar te maken, zal dat in het kader van de aanpassingswetgeving gebeuren. De motivering zal in de bijbehorende memorie van toelichting worden gegeven. Uiteraard kan de wetgever niet uitsluiten dat in een latere formele wet van een eerder vastgestelde regel wordt afgeweken. Men mag er echter op vertrouwen dat dit in de toekomst niet gebeurt ten aanzien van bepalingen die de wetgever bij het vaststellen van de Awb als evenwichtige en voor het gehele bestuursrecht toepasbare regels heeft bestempeld. Vanzelfsprekend zal bij lagere wetgeving (zoals de algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling of gemeentelijke verordening) niet van deze regels kunnen worden afgeweken.
Daarnaast zijn er regels die beschouwd moeten worden als de voor de normale gevallen beste regelingen. Er kunnen dan gevallen zijn waarin een in de Awb neergelegde regel niet voor toepassing in aanmerking komt. Zo is een bepaling opgenomen die voorschrijft dat de aanvraag voor een beschikking schriftelijk wordt ingediend. In een aantal gevallen moeten beschikkingen echter mondeling kunnen worden aangevraagd. Het maken van een afwijkende bepaling in bijzondere gevallen wordt dan expliciet mogelijk gemaakt door het opnemen van de woorden «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald». Met «wettelijk voorschrift» worden niet alleen formele wetten bedoeld, maar ook regels gesteld door organen die aan Grondwet of wet regelgevende bevoegdheid kunnen ontlenen. In dergelijke gevallen zal derhalve ook bij gemeentelijke of provinciale verordening van de hoofdregel van de Awb kunnen worden afgeweken. Desalniettemin is het opnemen van de hoofdregel in de Awb van groot nut, omdat daardoor de bijzondere wet slechts dan een bepaling behoeft te bevatten indien men van de hoofdregel wil afwijken.
Bovendien is verzekerd dat er steeds een toepasbare regel in de wet te vinden is, hetgeen thans niet het geval is, omdat de bijzondere wet veelal geen voorschrift over het onderwerp bevat.
Een volgend geval doet zich voor, wanneer het niet goed mogelijk is een algemeen geldende regel te formuleren, maar het anderzijds wel gewenst is dat er een «restbepaling» bestaat die geldt wanneer de bijzondere regelgever heeft nagelaten een regeling te treffen. Dit doet zich voor bij de bepaling van de termijn waarbinnen op een aanvraag voor het geven van een beschikking moet worden beslist. Omdat de ene beschikking ingewikkelder is dan de andere, en de spoedeisendheid ook sterk uiteen kan lopen, is het niet mogelijk voor alle gevallen een uniforme termijn te stellen. Daarom wordt in artikel 4.1.3.1 voor de beslistermijn in eerste instantie verwezen naar de regeling van de bijzondere wet (inclusief de lagere wet). Voor het geval die ontbreekt, wordt echter een aanvullende regel gegeven, zodat zich niet langer de situatie kan voordoen dat een termijnbepaling geheel ontbreekt.
Ten slotte is in één geval volstaan met het geven van een facultatieve standaardregeling. Het betreft de bepalingen in afdeling 3.4 over het horen van een ruime kring van belanghebbenden bij de voorbereiding van besluiten. Deze regeling kan bij wettelijk voorschrift van toepassing worden verklaard in de gevallen waarin de bijzondere regelgever zulks gewenst oordeelt of het bestuursorgaan dit doelmatig acht. Het voordeel van deze opzet is dat niet steeds verschillende procedures worden ontworpen wanneer het horen van vele belanghebbenden in aanmerking komt, maar dat men gebruik kan maken van één algemeen toepasbare procedure.
Over de verhouding met de regelgeving van de lagere overheden zij voorts nog het volgende opgemerkt.
In regelingen van lagere orde mag buiten de hiervoor besproken gevallen uiteraard niet worden afgeweken van de Awb. Dit volgt uit de algemene staatsrechtelijke regel dat lagere regelingen niet in strijd mogen komen met hogere regelingen. Wel mogen decentrale regel­gevers, op grond van dezelfde regel, de hogere regeling aanvullen, tenzij uit de aard of strekking van de wet het tegendeel volgt. Een dergelijke strekking heeft de Awb niet. Dit blijkt ook uit de parlementaire geschie­denis van artikel 107, tweede lid, van de Grondwet, waarin aan dit vraagstuk uitgebreid aandacht is besteed. De memorie van toelichting bevat hierover een passage, waarin tot uitdrukking is gebracht dat het stellen van voorschriften, ook van een algemeen bestuursrechtelijk karakter, mogelijk blijft voor onderwerpen waarin de Awb niet voorziet (Documentatiereeks Algehele grondwetsherziening, deel 28, blz. 7).
Hieruit vloeit voort, dat die onderwerpen die zich daarvoor lenen, nader kunnen worden uitgewerkt in provinciale of gemeentelijke verordeningen. Daarbij kan worden gedacht aan bepalingen die de taakverdeling en de organisatie binnen de verschillende organen van het overheidslichaam betreffen, zoals de doorzending binnen het bestuur of de aanwijzing van bepaalde ambtenaren voor het horen van belanghebbenden. De aanvul­lingsbevoegdheid van de lagere lichamen kan hier een nuttige functie vervullen.

Voorlopig verslag II

De tot de C.D.A.-fractie behorende leden constateerden dat de regering onderscheid maakt tussen regels die zonder uitzondering voor het hele bestuursrecht gelden en regels waarin een afwijking mogelijk wordt gemaakt door middel van de beroemde passage «tenzij bij wette­lijke voorschrift anders is bepaald». Hoe moet de status van de onder­havige vast te stellen wet in dit licht worden gezien nu zij op zich geen hogere rangorde heeft dan wetten in formele zin maar toch wel te beschouwen is als een soort kaderwet? Moet omwille van de rechtsze­kerheid niet in de wet aangegeven worden in welke concrete gevallen uitzonderingen mogelijk zijn opdat voorkomen wordt dat langzaam maar zeker afbreuk kan worden gedaan aan de algemene bedoelde bepalingen van het wetsvoorstel zo vroegen de C.D.A.-leden.
In de memorie van toelichting wordt door de regering ingegaan op het belang van de eenheid van wetgeving, een belang dat ook door de leden van de P.v.d.A.-fractie wordt onderschreven. De voorbereiding van de noodzakelijke aanpassingswetgeving nadert haar voltooiing, zo wordt in de memorie van toelichting gemeld. Op welke termijn kan deze aanpas­singswetgeving tegemoet worden gezien, vroegen de aan het woord zijnde leden. Kan een overzicht worden gegeven van de wetgeving die moet worden aangepast? De Algemene wet bestuursrecht beoogt niet een allesomvattend wetboek voor het bestuursrecht te zijn. De memorie van toelichting wijst er op dat deelcodificaties met regelgeving toege­sneden op een specifiek gebied mogelijk moeten blijven. De leden van de P.v.d.A.-fractie gingen er vanuit dat bij een regeling die afwijkt van de algemene regels in de Algemene wet bestuursrecht door de wetgever met sterke argumenten zal moeten worden gemotiveerd, zoals ook in de memorie van toelichting wordt gesteld. In hoeverre acht de regering overigens de kans groot dat er gestreefd zal worden naar specifieke regelingen die afwijken van de Algemene wet bestuursrecht? In welke sectoren is dat eventueel met name te verwachten? De leden van de fractie van de P.v.d.A. meenden dat het een goede zaak zou zijn als de redenen en motivatie om af te wijken van de algemene regels zoals vervat in de Algemene wet bestuursrecht getoetst zouden worden. Deelt de regering deze opvatting en zo ja, hoe denkt de regering deze vorm te kunnen geven? Overigens zouden de leden van de P.v.d.A.-fractie het op prijs stellen indien de regering nader zou willen ingaan op de relatie van de Algemene wet bestuursrecht met specifieke onderdelen van het bestuursrecht. Zij dachten daarbij met name aan het milieurecht de belastingwetgeving en het sociale zekerheidsrecht. De gedachte van aanbouwwetgeving zoals die tot uitdrukking wordt gebracht in de nu voorliggende delen van de Algemene wet bestuursrecht en de toelichting sprak de leden van de P.v.d.A. aan. Wel vroegen de leden van de P.v.d.A. op welke termijn de verschillende «aan te bouwen» onderdelen te verwachten zijn. Welke onderwerpen zullen eerst worden ingediend en welke redenering zit daar achter? Naast de in de inhoudsopgave van de wet vermelde onderwerpen is recentelijk (in een met onderschrift over fraude met subsidies) door de regering uitgesproken dat ook een regeling betreffende subsidies in de Algemene wet bestuursrecht zou moeten worden opgenomen. Kan de regering dit voornemen nader toelichten? Betreft dit voornemen alleen algemene regels van subsi­diëring?
Bij het weergeven inzake «De verhouding van de algemene regels van bestuursrecht tot andere wetgeving» zagen de leden van de V.V.D.-fractie gaarne de opmerkingen van de zijde van de VNG beant­woord zoals naar voren gebracht in haar commentaar van 14 december 1989 in de hoofdstukken 1.5 en 1.7.
De leden van de S.G.P.-fractie gingen in op de plaats van de Algemene wet in relatie tot andere wetgeving. Hoewel er in ons staatsrecht strikt genomen geen hiërarchie bestaat tussen verschillende wetten in formele zin, meenden deze leden dat er in de praktijk desondanks een zekere rangorde is ontstaan. Volgens de memorie van antwoord bij de nieuwe Gemeentewet (19 403, nr. 10 blz.16) mag de bijzondere wetgever slechts in uitzonderlijke gevallen van algemene/structurerende, meestal organieke wetten afwijken. Volgens de memorie van toelichting bij de Algemene wet (blz. 39)[1] is de naleving van de regel dat de bijzondere wetgever zich zoveel mogelijk naar de algemene wetgever moet richten afhankelijk van het goed vertrouwen in de bijzondere wetgever. Dit gegeven deed hen, met de heer Brouwer (Regelmaat 1989, blz. 64), de vraag stellen of genoemde regel eigenlijk geen plaats zou moeten krijgen in de Grondwet, nu de Grondwet niet, zoals bij het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk- en strafprocesrecht (artikel 107, eerste lid) voorschrijft dat het administratief recht en het administratief procesrecht in een «wetboek van administratief regt» (Thorbecke) wordt geregeld. Aangezien het wetsvoorstel op verschillende plaatsen het maken van een afwijkende bepaling in bijzondere gevallen mogelijk maakt door het opnemen van de clausule «tenzij bij wettelijke voorschrift anders is bepaald» en met «wettelijke voorschrift» alle algemeen verbindende voorschriften blijken te worden bedoeld, zal derhalve ook bij gemeente­lijke of provinciale verordening van de hoofdregel afgeweken kunnen worden. Volgens de memorie van toelichting (blz. 30)[2] heeft de Algemene wet op zichzelf niet de strekking dat gebruikmaking van aanvullende regelingsbevoegdheid – erkend bij de totstandkoming van artikel 107 Grondwet- niet mogelijk is. Dit riep naar de mening van deze leden de vraag op of bijvoorbeeld een gemeentelijke verordening ook een verder­gaande regeling (onder andere nadere invulling) mag bevatten dan de Algemene wet. Voorts vroegen deze leden of hun opvatting juist was dat de opzet van de Algemene wet met regels, die beschouwd moeten worden als de normale gevallen beste regeling, niet toelaat dat hogere of lagere overheden afwijkende bepalingen stellen van pseudo-wettelijke aard. Ook vroegen deze leden of het, nu aanpassing van de bestaande wetgeving aan het dwingendrechtelijk gedeelte van de Algemene wet wordt beoogd, niet wenselijk zou zijn om bij de invoering van de Algemene wet uitdrukkelijk te bepalen dat de Algemene wet prevaleert boven eerdere bijzondere wetten (en niet andersom). Tenslotte vroegen zij of de opvatting van Van der Burg (Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht 1987, blz. 5) juist is, dat de Algemene wet niet toestaat gedetailleerde bepalingen van bestuursrecht krachtens delegatie vast te stellen, omdat krachtens delegatie gegeven gedetailleerde bepalingen moeilijk tevens algemene regels kunnen zijn. De leden van de S.G.P.-fractie hadden uit de memorie van toelichting begrepen dat met het oog op het belang van een soepele en hanteerbare uitvoerings­praktijk in het wetsvoorstel concessies zijn gedaan wat betreft het belas­tingrecht door een aantal specifieke uitzonderingen te maken. Zij onder­schreven de stelling dat het fiscale recht niet categoraal van de werking van de Algemene wet zou mogen worden uitgesloten. Artikel 107, tweede lid van de Grondwet bood naar hun mening voor zulk een uitzon­dering geen ruimte. Zij hielden de regering de wens voor om daar waar op het fiscale terrein bepalingen van de Algemene wet buiten toepassing moeten worden verklaard, deze uitzonderingen zo beperkt mogelijk te doen zijn. Zij waren van mening dat aan de motivering van afwijkingen van de Algemene wet in de fiscale (en andere) wetgeving hoge eisen behoren te worden gesteld. De leden van de S.G.P.-fractie noemden ook de verhouding tussen de Algemene wet bestuursrecht en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). In het algemeen merkten zij op dat voorkomen moet worden dat de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende is toegesneden op de milieuproblematiek. Dit zou immers tot gevolg hebben dat op dit terrein de functie van de Algemene wet bestuursrecht als algemene wet niet tot zijn recht komt. Het mag niet zo zijn dat op milieugebied de Algemene wet bestuursrecht grotendeels wordt verdrongen door de Wabm, zo meenden deze leden.

Memorie van antwoord II

In dit hoofdstuk hebben de leden van de fracties van C.D.A., P.v.d.A., V.V.D. en S.G.P. diverse vragen gesteld over enerzijds de reikwijdte van de verschillende bepalingen van de Awb, anderzijds de verhouding tussen de Awb en andere wetgeving. Wij willen deze vragen in onderling verband beantwoorden.
Naar aanleiding van het onderscheid dat in de memorie van toelichting wordt gemaakt tussen voorschriften die voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden en voorschriften waarvan bij wettelijk voorschrift mag worden afgeweken, vragen de leden van de C.D.A.-fractie naar de status van de Awb, nu deze toch geen hogere rangorde heeft dan andere wetten in formele zin.
Hoewel deze laatste constatering juist is – alleen het Statuut en de Grondwet hebben een formeel hogere status dan andere wetten ­betekent dat niet dat wetten als de Awb niet in feite een eigen status kunnen hebben. In de memorie van antwoord bij de nieuwe Gemeen­tewet (Kamerstukken II 1988-1989, 19 403, nr. 10, blz. 14 e.v.; men zie ook artikel 116 van het gewijzigd voorstel van wet) is uiteengezet dat uit aard en inhoud van een aantal algemene wetten voortvloeit dat zij materieel een bijzondere positie innemen ten opzichte van specifieke wetten, in die zin dat aan hun bepalingen een groter gewicht moet worden toegekend dan aan voorschriften uit de bijzondere wet. Zo beoogt de Awb het algemene kader van het bestuursrecht te geven, waarmee zij aldus ook fungeert als het algemene kader van een groot aantal bijzondere wetten. Bij de totstandkoming van nieuwe wetten moet er derhalve van worden uitgegaan dat in principe geen regels meer gesteld behoren te worden over onderwerpen die reeds in de Awb geregeld zijn: de wetgever heeft dat onderwerp immers al geregeld. Het feit dat de Awb formeel geen hogere status heeft dan de andere wetten betekent in dit verband dat er interpretatieproblemen kunnen rijzen wanneer in een andere wet toch een bepaling wordt opgenomen die in strijd is met de Awb: van die bepaling kan dan niet zonder meer gezegd worden dat zij onverbindend is wegens strijd met de Awb. De wetgever behoort ervoor te zorgen dat dergelijke problemen zich niet voordoen, en wel door ervoor te zorgen dat die strijdige bepaling niet tot stand komt. En indien in een bijzonder geval wel een afwijking van de Awb nodig mocht blijken, zal dat uitdrukkelijk moeten geschieden door bij die afwij­kende bepaling de clausule op te nemen «in afwijking van artikel .. van de Algemene wet bestuursrecht». Op die manier is ook in wetgevings­technisch opzicht verzekerd dat de bijzondere bepaling voorrang heeft boven de bepaling in de Awb. De Aanpassingswet is volgens deze benadering opgesteld.
De vraag van de S.G.P.-fractie, naar aanleiding van een suggestie van Brouwer (Regelmaat 1989, blz. 64), of in de Grondwet niet eigenlijk als regel zou moeten worden opgenomen dat de bijzondere wetgever zich zoveel mogelijk naar de algemene wetgever moet richten, beantwoorden wij ontkennend. Zoals wij reeds memoreerden is het uitgangspunt onge­twijfeld juist, maar vastlegging ervan in de Grondwet zou daar onvol­doende aan toevoegen, om welke reden wij geen reden zien om tot wijziging van de Grondwet over te gaan. Naar de aard van het onderwerp ligt het meer voor de hand ter zake een Aanwijzing voor de regelgeving vast te stellen. Dit punt zal worden betrokken bij de herziening van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Een heel ander punt is dat de Awb voor een aantal onderwerpen nu juist wel toestaat dat een andersluidende bepaling in een bijzondere wettelijke regeling wordt opgenomen. Dat is het geval waar in de Algemene wet een bepaling voorkomt die in het algemeen weliswaar als de beste kan worden beschouwd, maar ten aanzien waarvan een andere regeling niet uitgesloten is. Dat is bijvoorbeeld het geval met artikel 4.1.1.1: een aanvraag voor een beschikking moet worden ingediend bij het tot beschikken bevoegde orgaan. Het is mogelijk dat in bepaalde gevallen indiening van een aanvraag bij een ander orgaan meer voor de hand ligt. Daartoe laat de Algemene wet de mogelijkheid open door aan artikel 4.1.1.1 toe te voegen «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald». In dat geval hoeft in een bijzondere wet niet de clausule «in afwijking van» te worden opgenomen, omdat de Algemene wet zelf reeds de voorrang verleent aan de bijzondere wet. Door gebruik te maken van de zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald» is overigens duidelijk dat niet alleen de formele wetgever maar ook bijvoorbeeld de gemeentelijke en de provinciale wetgevers een eigen regeling mogen opnemen.
In antwoord op de vraag van de leden van de C.D.A.-fractie, of omwille van de rechtszekerheid niet in de wet aangegeven moet worden in welke gevallen uitzonderingen mogelijk zijn, opdat voorkomen wordt dat afbreuk kan worden gedaan aan de algemeen bedoelde bepalingen van de Awb, merken wij op dat dat nu in feite precies het systeem is dat de Algemene wet heeft gekozen: uit elke specifieke bepaling biijkt immers of en in hoeverre een andersoortige regeling is toegestaan. Indien een bepaling zulks niet toelaat, geldt deze steeds. Maar de wetgever kan zichzelf uiteraard voor de toekomst niet binden: de wetgever is vrij de strekking van zo'n algemeen werkende bepaling in een bijzonder geval te wijzigen, door in een bijzondere wet te bepalen dat daar iets anders geldt, «in afwijking van» de Algemene wet. De bij de wetgeving betrok­kenen moeten er vanzelfsprekend voor zorgen dat zulke afwijkingen alleen worden opgenomen indien dat onvermijdelijk is.
Naar aanleiding van deze problematiek merken de leden van de P.v.d.A.-fractie op het een goede zaak te vinden als de redenen om af te wijken van de algemene regels, getoetst zouden worden. Zij vragen hoe deze aan toetsing vorm gegeven zal worden. Primair is hierbij een taak voor degenen die belast zijn met het opstellen van wetteksten. De wetgevingsambtenaren zullen steeds moeten uitgaan van de algemene gelding van de Algemene wet. Alleen indien dat onvermijdelijk is, zal moeten worden overwogen een afwijking van de Algemene wet op te nemen. In de wetgevingsprocedure zijn vervolgens verschillende toetsingsmomenten voor de wenselijkheid van de afwijking opgenomen. Ten eerste heeft het Ministerie van Justitie tot taak alle produkten van wetgeving te toetsen, voorafgaand aan behandeling in de ministerraad. Een belangrijk toetsingspunt vormt de overeenstemming met het geldende recht, in het bijzonder met algemeen geldende regels. Vervolgens zal de Raad van State er zijn oordeel over kunnen geven, en tenslotte is het laatste woord aan het parlement dat oordeelt over al of niet afwijking van de Algemene wet.
De leden van de P.v.d.A.-fractie stellen enkele vragen over de verhouding tussen de Awb en de bestaande wetgeving. Over de Aanpassingswetgeving deelden wij hiervoor reeds mee dat deze binnenkort bij de Tweede Kamer zal kunnen worden ingediend. Het gaat om de aanpassing van enkele honderden wetten.
In het bijzonder vragen de leden van de P.v.d.A.-fractie naar de verhouding tussen de Awb en specifieke onderdelen van het bestuurs­recht, zoals het milieurecht, het belastingrecht en het sociale zekerheids­recht. In principe geldt hierbij hetzelfde als elders: de Awb biedt het algemene kader en biedt een aantal algemene regels, die in principe ook voor het milieu-, het belasting- en het sociale-zekerheidsrecht gelden. Dat betekent ondermeer dat het beschikkingsbegrip dat thans in het fiscale recht wordt gehanteerd en dat afwijkt van het beschikkingsbegrip van de Awb, daaraan aangepast wordt (verwezen zij naar de passage bij artikel 1.3, onderdeel c, hierna). Daarnaast worden, zoals ook elders, de bepalingen geschrapt die dezelfde onderwerpen regelen als de Awb: motiveringsvereisten, bekendmakingsregels, termijnen voor bezwaar en beroep en dergelijke. De sociale zekerheidswetgeving zal in die zin worden aangepast dat de afwijkende procedure van het vragen van een voor bezwaar vatbare beschikking in overeenstemming wordt gebracht met de bezwaarschriftprocedure van de Awb. Zoals hieruit blijkt nemen de bedoelde wetgevingscomplexen ten opzichte van de Awb geen andere positie in dan andere wetten. Wel is het vanzelfsprekend zo dat bepaalde wetten op hun terrein ook al een algemeen karakter kunnen hebben ten opzichte van andere wetten op dat terrein, zoals het geval is met de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Zoals in de memorie van toelichting ook is vermeld (blz. 7) kan in zodanige wetten een aantal bepalingen vervallen; al naar gelang in de Awb in de toekomst meer onderwerpen algemeen zullen worden geregeld, kunnen ook uit deze «tussencategorie» meer bepalingen vervallen. Een en ander neemt niet weg dat de wetten in deze «tussencategorie» een belangrijke plaats blijven innemen, aangezien zij op hun gebied in aanzienlijke mate bijdragen aan de inzichtelijkheid van en de samenhang binnen de wetgeving.
De fracties van V.V.D. (door middel van verwijzing naar hoofdstuk 1.7 van het commentaar van de VNG van 14 december 1989) en van S.G.P. hebben gevraagd naar de verhouding tussen de Awb en de bevoegdheid van de diverse lagere wetgevers (c.q. beleidsregelgevers).
Voorop zij gesteld dat de lagere wetgevers – voor zover daarbij uiteraard geen andere beperkingen bestaan – volledig bevoegd zijn regels te stellen over onderwerpen waarin de Awb in het geheel niet voorziet.
Maar ook aanvulling in de zin van regeling van een onderwerp dat wel in algemene zin maar niet uitputtend in de Awb is geregeld, is toege­staan. Zo is de gemeentelijke wetgever vrij te bepalen dat er een hoorplicht geldt, daar waar die niet uit de Algemene wet voortvloeit. De Algemene wet kent bijvoorbeeld door artikel 4.1.2.5a een uitzondering op de partiële hoorverplichting voor financiële beschikkingen; gemeenten zijn binnen hun regelende bevoegdheid echter vrij te bepalen dat er ook bij de voorbereiding van financiële beschikkingen een hoorplicht bestaat. In antwoord op de vraag in het VNG-commentaar (blz. 11) kunnen wij bevestigen dat een zelfde aanvullingsbevoegdheid bestaat ten aanzien van bijvoorbeeld de motiveringsplicht. Artikel 4.1.4.2 bepaalt dat bij een beschikking de motivering moet worden vermeld, maar artikel 4.1.4.4 maakt daarop uitzonderingen mogelijk. De gemeentelijke wetgever is binnen zijn regelende bevoegdheid echter vrij te bepalen dat voor beschikkingen die door de gemeente worden gegeven, de motiverings­plicht zonder uitzondering geldt. Dat daarmee naar ons oordeel een nodeloze verzwaring van bestuurlijke lasten zou worden gecreëerd (zie de beantwoording in deze memorie bij artikel 4.1.4.4), doet aan de bevoegdheid van de gemeenten in dezen niet af. In de hier bedoelde gevallen is duidelijk dat de aanvullingen niet in strijd zijn met de Algemene wet of met de bedoeling daarvan.
Het antwoord op de vraag of aanvulling in de hier bedoelde zin toege­laten is, hangt enerzijds af van de specifieke bepaling, anderzijds van de strekking van de nadere regeling. Wij geven enkele voorbeelden.
Een bestuursorgaan dat bij een beschikking de motivering vermeldt, ook al heeft de belanghebbende daaraan redelijkerwijs geen enkele behoefte en kan vermelding derhalve op grond van artikel 4.1.4.4 achterwege blijven, handelt daarmee niet in strijd met de Awb. Ook een dergelijke algemene gedragslijn is niet met de wet in strijd, wat een indicatie is dat ook een verordening die deze gedragslijn voor de eigen gemeentelijke kring dwingend vastlegt, toegelaten is.
Wanneer een bestuursorgaan een onjuiste toepassing geeft aan artikel 6.3.8, doordat ten onrechte wordt geconcludeerd dat een bezwaarschrift «kennelijk niet-ontvankelijk» is zodat betrokkene niet gehoord hoeft te worden, handelt het in strijd met de Awb. Ook een gemeentelijke veror­dening die bepaalt in welke gevallen een bezwaar kennelijk niet-ontvan­kelijk is, loopt daardoor het risico in strijd met de Algemene wet te zijn. Anderzijds kan bij gemeentelijke verordening wel zonder enig risico worden vastgelegd, in welke gevallen in ieder geval geen beroep mag worden gedaan op artikel 6.3.8, in concreto: in welke gevallen het bestuursorgaan in elk geval niet mag oordelen dat een bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.
Kort gezegd komt het erop neer dat een bestuursorgaan ten aanzien van de onderwerpen die in de Awb niet dwingend zijn geregeld, vrij is een hogere graad van behoorlijk bestuur aan de dag te leggen dan waartoe de Awb minimaal noopt, en dat de gedecentraliseerde regel­gever dat ook mag vastleggen in een algemeen verbindend voorschrift. Invullingen en interpretaties van bepalingen van de Awb, die ten nadele van de burgers kunnen uitwerken, zullen in principe evenwel niet toelaatbaar zijn.
Bij dit alles moet niet vergeten worden dat de in de Algemene wet gegeven regels in het algemeen voldoende moeten zijn. Goed voorstelbaar is echter dat in bepaalde verordeningen (bijvoorbeeld een gemeentelijke planschadevergoedingsverordening) verdergaande verplichtingen worden opgenomen. Ook vanuit een oogpunt van wetge­vingseconomie zou het echter niet gelukkig zijn wanneer op gedecentrali­seerd niveau een veelheid aan nadere regels zou ontstaan, die de beoogde eenheid van het recht weer zouden belemmeren.
De leden van de V.V.D.-fractie hebben tenslotte nog ons oordeel gevraagd over de opmerkingen die de VNG heeft gemaakt in hoofdstuk 1.5 van haar commentaar aan de commissies.
In haar eerdere commentaar heeft de VNG om een aantal redenen bezwaar gemaakt tegen het feit dat de Awb van toepassing is op besluiten in het kader van de belastingwetgeving. Het bezwaar richtte zich tegen de hoorverplichting bij de voorbereiding van beschikkingen, de hoorverplichting bij de bezwaarschriftprocedure en de in de Algemene wet opgenomen termijnen voor de primaire beslissing en voor de beslissing op bezwaar. Wij willen er op deze plaats op wijzen, dat aan drie van de vier hier naar voren gebrachte punten van bezwaar tegemoet is gekomen. Ten eerste is in artikel 4.1.2.5a opgenomen dat de hoorplicht bij primaire beslissingen niet van toepassing is bij financiële beschikkingen; daaronder vallen ook fiscale beschikkingen. Wat betreft de termijn waarbinnen een primaire beslissing moet worden genomen, kent de Awb slechts een aanvullende bepaling, die derhalve niet van toepassing is indien bij specifiek wettelijk voorschrift een eigen adequate beslistermijn is bepaald. Bovendien geldt de regeling van de beslis­termijn alleen voor beschikkingen op aanvraag, die in het belastingrecht niet veel voorkomen. Voor die – kleine – categorie van beschikkingen op aanvraag zal in de Aanpassingswet een termijn van een jaar worden vastgelegd. En tenslotte zal door de Aanpassingswet tegemoet worden gekomen aan het bezwaar dat beslissingen op bezwaarschrift in fiscale zaken praktisch onmogelijk kunnen worden genomen binnen de termijn die de Awb daarvoor stelt. In plaats daarvan wordt een algemene termijn van een jaar opgenomen, die in zeer bijzondere gevallen, met instemming van de minister, verlengd kan worden.
Het enige punt van bezwaar van de zijde van de VNG betreft dan nog de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure. Naar onze vaste overtuiging is het ongewenst voor het belastingrecht een minder zorgvuldige bezwaarschriftprocedure toe te laten dan voor de rest van het bestuurs­recht. Ook de VNG erkent (blz. 8 ) dat het niet goed verdedigbaar is op het moment dat voor het gehele bestuursrecht een algemene hoorplicht bij bezwaar en beroep wordt geïntroduceerd, daarop een uitzondering te maken voor belastingbezwaarschriften. Wij hebben daarvan met veel voldoening kennis genomen en voelen ons hierdoor gesterkt in onze overtuiging. Het is dan vervolgens een kwestie van inschatting of de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure van de Awb strenger of minder streng is dan welke thans in artikel 25, tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is opgenomen. Dat artikel kent enerzijds weliswaar de beperking dat de betrokkene slechts hoeft te worden gehoord «na een daartoe gedaan verzoek», maar wanneer zo'n verzoek gedaan is, is de belastingdienst vervolgens niet meer vrij om het verzoek naast zich neer te leggen. De Awb gaat er vanuit dat de verplichting ook geldt zonder daartoe gedaan uitdrukkelijk verzoek, maar kent anderzijds wel de mogelijkheid af te zien van het horen van belanghebbende:
a. indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. indien het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te wllen maken van zijn recht, en
d. indien aan het bezwaar tegemoet wordt gekomen.
Al deze uitzonderingen kent de belastingwet niet, zodat daar formeel de verplichting bestaat ook in de hier genoemde gevallen betrokkene te horen indien deze daarom heeft verzocht. Daar komt nog bij dat het volledig aan de alertheid van betrokkene wordt overgelaten of hij gehoord wordt. De praktijk bij de belastingdienst wijst trouwens uit dat in werkelijkheid niet alleen wordt gehoord als daarom verzocht is, maar ook in andere gevallen. Deze tendens zet zich voort. Ook daarom is het verantwoord de specifieke regeling van artikel 25, tweede lid, van de AWR te laten vervallen.
De versoepeling die de VNG voorstelt om ook telefonisch te kunnen «horen» gaat ons te ver. Het kan natuurlijk heel goed zijn dat in telefo­nisch overleg tussen belastingdienst en belanghebbende blijkt dat van een vis-a-vis horen kan worden afgezien, bijvoorbeeld omdat belangheb­bende verklaart daaraan geen behoefte te hebben, maar indien hij daaraan wel behoefte heeft – en er is geen sprake van kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of tegemoetkoming aan het bezwaar – is er alle reden de gelegenheid te bieden voor een persoonlijk contact. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat bij de Aanpassingswet zal worden voorgesteld voor de bezwaarschriftprocedure in fiscalibus te bepalen dat wanneer de omstandigheden daartoe nopen, het horen kan geschieden door dezelfde persoon als welke de aanslag heeft voorbereid. Hier is derhalve sprake van een versoepeling ten opzichte van het normale regiem. Verdere afwijkingen worden niet overwogen.

Eindverslag

De CDA-leden merkten ten vervolge op hun inbreng in het voorlopig verslag op, dat het ongetwijfeld juist is, dat de Algemene wet bestuurs­recht als algemene wet materieel een andere status heeft dan andere wetten, maar dat dat formeel niet het geval is.
Deze leden betwijfelden of een bijzondere wet niet in sommige gevallen juist boven de algemene wet kan gaan. Zij zouden hierop bij de Aanpassingswet terugkomen, maar merkten nu reeds op, dat het opnemen van de clausule in bijzondere wetten «in afwijking van artikel … van de Algemene wet Bestuursrecht» op zich, anders dan de regering stelt, niet garandeert dat de bijzondere bepaling voorrang heeft boven de Awb-bepaling. Kan de regering hier nader op ingaan?
[….]
De CDA-leden konden met betrekking tot de relatie met WABM instemmen met de door de regering voorgestelde procedure ter zake.
De leden behorende tot de PvdA-fractie hadden met belangstelling kennis genomen van de brief van de minister van Justitie d.d. 7 juni 1991 (132531 /91 /6) waarin wordt voorgesteld de uitgebreide voorberei­dingsprocedure van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne in te voegen in het onderhavige wetsvoorstel. De uitgebreide voorbereidings­procedure zou op deze wijze ook kunnen worden voorgeschreven buiten het terrein van het milieubeheer. Het was de leden vooralsnog niet duidelijk op welke andere terreinen de minister in dit verband het oog heeft. Zij vroegen voorts of geen afbreuk wordt gedaan aan het karakter van de Algemene wet bestuursrecht als algemene regeling wanneer voor één categorie besluiten een afzonderlijke procedure wordt opgenomen. Naar het oordeel van de leden komt een en ander een overzichtelijke afstemming niet ten goede, te meer daar in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne op dit punt aanvullende c.q. afwijkende regels worden gesteld.
De leden zagen in verband met de afstemming Wet algemene bepalingen milieuhygiëne/Algemene wet bestuursrecht met belang­stelling uit naar de in de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 22 061 (blz. 7)[3] toegezegde notitie.
De leden behorende tot de PvdA-fractie onderschreven het voornemen van de regering om bij de herziening van de Aanwijzingen voor de regel­geving te voorzien in een bepaling met de strekking dat de bijzondere wetgever zich zoveel mogelijk moet richten naar de algemene wetgever. Zij vroegen de regering of hier ook niet een taak zou kunnen liggen voor de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten.
De leden van de fractie van D66 wilden nog een enkele opmerking maken over het gestelde in hoofdstuk IV van de memorie van antwoord, inzake de verhouding van de algemene regels bestuursrecht tot andere wetgeving.
Terecht stelt de regering, dat de wetgever ervoor behoort te zorgen dat met de Awb strijdige bepalingen niet tot stand komen. Ofwél de bepaling in de bijzondere wet strookt met de Awb, ofwél uitdrukkelijk dient bepaald te worden dat de desbetreffende bepaling afwijkt van de Awb waardoor het adagium «lex specialis derogat legi generali» opgeld doet. Wanneer onverhoopt in een bijzondere wet toch een met de Awb strijdige bepaling wordt opgenomen, kan niet zonder meer gezegd worden dat zij onverbindend is wegens strijd met de Awb, stelt de regering. De leden van de fractie van D66 vroegen de regering, nader op deze stelling in te gaan. Ten aanzien van de bevoegdheid van lagere wetgevers aanvullende regels te stellen, nog het volgende. De regering geeft in de memorie van antwoord aan, dat de gemeentelijke wetgever vrij is te bepalen dat er een hoorplicht geldt, daar waar die niet uit de Awb voortvloeit. Betekent dit dat de gemeentelijke wetgever kan bepalen dat in het kader van de verplichte bezwaarschriftprocedure belangheb­benden gehoord moeten worden ook in geval van kennelijke ongegrondheid van het bezwaar? Met andere woorden, laat de mogelijkheid tot het afzien van het horen van belanghebbenden in de thans voorgestelde gevallen de gemeente vrij de hoorplicht dwingender te regelen dan in de Awb het geval is? Wat vindt de regering overigens van de mogelijkheid tot nadere regelgeving in het hierboven beschreven geval? Acht zij een dergelijke ontwikkeling uit een oogpunt van wetge­vingseconomie niet gelukkig, daar de beoogde eenheid van het recht hierdoor belemmerd zou worden? (zie blz. 14 memorie van antwoord)[4].
De leden van de fractie van D66 wensten op deze plaats aan te geven, dat zij geen overtuigd voorstander waren van de beoogde hoorplichtre­geling ex artikel 6.3.8. Zoals zij ook bij de behandeling van wetsvoorstel 21 659 hadden betoogd, achtten zij de mogelijkheid tot het afzien van het horen van belanghebbenden in geval van het bezwaar kennelijk ongegrond is, bezwaarlijk in overeenstemming te brengen met het belang van een optimale rechtsbescherming voor de burger. Zij voelden zich hierin gesteund door de opvatting van onder meer de Raad van State, in zijn advies bij wetsvoorstel 21 659. Deze leden hadden in hun eindverslag bij dit wetsvoorstel ook aangegeven, dat zij deze regeling in samenhang wensten te zien met de algemene hoorregeling van de Awb, waarop in wetsvoorstel 21 659 reeds vooruit wordt gelopen. Ook zij achtten het niet gewenst dat op onderscheiden onderdelen van het bestuursrecht verschillen bestaan terzake van de hoorplichtregeling. Daarom ook hadden zij op de bedoelde samenhang gewezen. Juist op deze plaats wilden zij er derhalve voor pleiten, dat bij een kennelijk ongegrond bezwaar de hoorplicht onverkort geldt. Deze leden beseften heel goed, dat ter beteugeling van de bestuurslasten bij de invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure gekozen is voor het onderhavige compromis, maar zij waren daarvan desalniettemin niet overtuigd. Daarom vroegen zij de regering, welke overwegingen in concreto geleid hebben tot de keuze voor de onderhavige hoorplichtregeling. Met andere woorden, kan de regering een indicatie geven van de te verwachten méér-lasten voor het bestuur in geval de hoorplichtregeling wordt uitge­breid tot gevallen, waarin het bezwaar kennelijk ongegrond is? Zij verwezen hierbij nog eens naar de nota naar aanleiding van het eindverslag bij wetsvoorstel 21 659, waarin de regering stelt dat voor het gehele terrein van het bestuursrecht invoering van een verdergaande hoorplichtregeling thans op grond van de veronderstelde bestuurslasten niet mogelijk is.
De leden van de SGP-fractie gingen nog in op de verhouding tussen de Awb en andere wetten. Zij zagen het risico van problemen bij reeds bestaande bijzondere wetten die ten gevolge van een omissie niet zijn aangepast bij de invoeringsoperatie. Naar hun mening kan niet zonder meer worden gesteld dat die bijzondere wetten wijken voor de Awb ten gevolge van het algemene karakter van de laatste op zich. Het beginsel dat een bijzondere wet derogeert aan een algemene wet blijft immers gelden. Zij herhaalden daarom hun vraag of het niet wenslijk is bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de Algemene wet prevaleert boven eerdere bijzondere wetten. Verder gingen deze leden nog in op de verhouding tussen de Algemene wet en latere bijzondere wetten. Het is inderdaad de wetgever zelf die er voor verantwoordelijk is dat bijzondere wetten in beginsel niet afwijken van de Algemene wet, zo merkten deze leden op. Omdat het minder juist is dit met zoveel woorden in de wet zelf te bepalen, verdient het naar hun mening aanbeveling een aanwijzing terzake op te nemen in de Aanwij­zingen voor de regelgeving. Een dergelijke aanwijzing zou onder meer in moeten houden dat indien een bijzonder geval wordt afgeweken van de Algemene wet, in die afwijkende bepaling de clausule «in afwijking van …» dient te worden gehanteerd. Zij vroegen tenslotte de bewindslieden in te gaan op de gevolgen van een verzuim in dezen, waardoor de afwijking niet expliciet blijkt.
De leden van de GPV-fractie hadden over het algemeen met instemming kennis genomen van de memorie van antwoord. Zij wilden op een beperkt aantal punten nader terugkomen.
Deze leden waren niet overtuigd door de stellingname van de regering inzake de verhouding tussen de Algemene wet bestuursrecht en bijzondere wetten. Uiteraard is het de taak van de wetgever ongemoti­veerde verschillen tussen beiden wetten te voorkomen. Maar als er sprake is van feitelijke verschillen tussen de algemene wet en een bijzondere formele wet dient naar de mening van de genoemde leden de bepaling van de bijzondere wet voor te gaan. Zij deelden in dezen het standpunt van de Raad van State, vermeld in zijn advies inzake wetsvoorstel 22 061. Het feit dat het de bedoeling van de algemene wet is regels te stellen die in de plaats treden van bijzondere regels recht­vaardigt niet dat duidelijke bewoordingen van een bijzondere wet zonder wetswijziging worden veranderd. Van interpretatieproblemen, zoals bedoeld in de memorie van antwoord op blz. 11[5] kon dan ook naar hun mening geen sprake zijn. Er zal wel sprake kunnen zijn van problemen die tot verwarring kunnen leiden. Deze problemen dienen dan echter door wetswijziging te worden opgelost.
De genoemde leden onderschreven de wenselijkheid van de clausule «in afwijking van artikel …. van de Algemene wet bestuursrecht» in gevallen waarin de bijzondere wet wil afwijken van de algemene wet, maar het ontbreken van deze clausule mag niet tot de conclusie leiden, dat de bepaling daarom rechtskracht mist.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Met genoegen namen wij kennis van het feit, dat de leden van de CDA-fractie met ons van mening zijn dat de Awb als algemene wet weliswaar niet formeel, maar wel materieel een andere status heeft dan andere wetten. Het standpunt van deze leden, dat het opnemen in een bepaling van een bijzondere wet van de clausule «in afwijking van artikel … van de Algemene wet bestuursrecht…» op zichzelf niet garandeert dat de bijzondere bepaling voorrang heeft boven de bepaling van de Algemene wet bestuursrecht, kunnen wij evenwel niet delen.
Wij stellen voorop dat wij geen voorstander zijn van een uitdrukkelijke bepaling in de Awb, inhoudende dat de Awb voorrang heeft boven eerdere bijzondere wetten, zoals de leden van de SGP-fractie voorstelden. Dat de wetgever die voorrang in beginsel heeft beoogd, is ook zonder zo'n uitdrukkelijke bepaling duidelijk genoeg, terwijl zo'n bepaling anderzijds geen oplossing zou bieden, indien onverhoopt mocht blijken dat de wetgever verzuimd heeft de clausule «in afwijking van ..» op te nemen. Ter nadere toelichting en tevens ter beantwoording van de vragen over dit onderwerp van de leden van de fracties van het CDA, D66, de SGP en het GPV, merken wij het volgende op.
Bij het bepalen van de verhouding tussen twee van elkaar afwijkende wetten in formele zin is beslissend wat de bedoeling van de wetgever is geweest. Naar onze mening blijkt uit de clausule «in afwijking van …» in een bijzondere wetsbepaling ondubbelzinnig de bedoeling van de wetgever om voor dat bijzondere geval een van de algemene regel afwij­kende regeling te geven.
Gelet hierop constateren wij met voldoening dat de leden van de fracties van de SGP en het GPV de wenselijkheid van de clausule «in afwijking van …» onderschreven. Anders dan deze leden zijn wij echter niet van mening dat ook bij het ontbreken van een dergelijke clausule een afwijkende bepaling in een bijzondere wet steeds voorrang heeft boven de Awb.
Vooropgesteld zij, dat situaties als door deze leden bedoeld zich niet behoren voor te doen. De wetgever behoort te voorkomen dat onduide­lijkheid blijft bestaan over de verhouding tussen de Awb en bijzondere wetten. Aan deze eis wordt voor de bestaande wetgeving voldaan door de aanpassingswetgeving. Hieraan is grote zorg is besteed. Niettemin erkennen wij, dat een omissie in de aanpassingswetgeving niet kan worden uitgesloten. Indien onverhoopt zo'n omissie aan het licht mocht treden, doet zich een interpretatievraag voor, die uiteindelijk door de rechter moet worden beantwoord. Daarbij is het adagium «lex specialis derogat legi generali» niet meer dan een vuistregel, die opzij gezet kan worden door aanwijzingen dat de wetgever het tegendeel heeft gewild. Dit geldt ook indien in nieuwe wetgeving die na de inwerkingtreding van de Awb tot stand komt, de verhouding tot de Awb onverhoopt niet geheel duidelijk is. Aan de alsdan toepasselijke regel «lex posterior derogat legi priori» moet in dit verband vergelijkbare betekenis worden toegekend als aan het eerder genoemde adagium.
In beide gevallen zal de rechter ongetwijfeld zwaar laten wegen dat naar uit de Awb blijkt – de wetgever kennelijk bedoeld heeft een algemene regel te geven, waarvan slechts in een beperkt aantal uitzon­derlijke gevallen kan worden afgeweken. Onder omstandigheden is het denkbaar dat strikte toepassing van de Awb leidt tot zodanige resultaten, dat moet worden aangenomen dat de wetgever ze niet gewild kan hebben. De rechter zal dan aannemen dat kennelijk verzuimd is de clausule «in afwijking van …» op te nemen. Zoals reeds opgemerkt verwachten wij dat dergelijke gevallen zich slechts bij hoge uitzondering zullen voordoen.
Wat betreft de verhouding tussen de Awb en latere bijzondere wetten waren wij verheugd te lezen dat de leden van de SGP-fractie met ons van mening zijn dat het in de eerste plaats de wetgever zelf is die er voor dient zorg te dragen dat latere wetten in beginsel niet afwijken van de Awb. Ook waarderen wij het, dat deze leden, alsmede de leden van de PvdA-fractie, ons voornemen om een aanwijzing terzake op te nemen in de binnenkort te verschijnen Aanwijzingen voor de regelgeving onder­schreven. Wij kunnen daaraan nog toevoegen dat de Aanwijzingen voor de regelgeving zullen voorschrijven dat in bijzondere wetten alleen van algemene wetten wordt afgeweken indien dit noodzakelijk is. In de toelichting op de desbetreffende aanwijzing zal in het bijzonder op de Awb worden ingegaan. In een andere aanwijzing zal nog worden bepaald dat in de wetgeving de begrippen belanghebbende, besluit, beschikking, aanvraag, bezwaar, administratief beroep en beroep zoveel mogelijk in de betekenis worden gebruikt die daaraan in het eerste hoofdstuk van de Awb is toegekend.
De leden van de PvdA-fractie stelden in dit verband nog de vraag of hier niet ook een taak zou kunnen liggen voor de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. Wij zien hier niet speciaal een taak voor deze commissie. Onderlinge afstemming van wetgeving, daaronder begrepen de afstemming van bijzondere op algemene wetten, is één van de kwaliteitseisen voor wetgeving, die de eerste ondergetekende in de nota Zicht op wetgeving heeft geformuleerd. In die nota is ook uiteen­gezet dat de bewaking van die kwaliteitseisen een taak is van alle actoren in het wetgevingsproces. In de eerste plaats ligt hier een verantwoorde­lijkheid voor de afzonderlijke ministeries. Daarnaast besteedt de eerste ondergetekende in het kader van het algemene wetgevingsbeleid de nodige aandacht aan dit aspect bij de toetsing van wetsvoorstellen en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur. Ook de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten neemt dit aspect mee bij haar toetsing, die zich zoals bekend overigens tot een nauwkeurig geselec­teerd aantal wetgevingsprojecten beperkt. Ten slotte rekenen ook de Raad van State en de Staten-Generaal de bewaking van de eenheid van wetgeving vanouds tot hun taak. Wij menen dat aldus voldoende is gewaarborgd dat niet vaker dan strikt noodzakelijk van de Awb zal worden afgeweken.

Verhouding tot lagere wetgeving; hoorplichtregeling bij bezwaarschrift­procedure
Ten aanzien van de verhouding van de Awb tot lagere wetgeving vermelden wij, in antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de fractie van D66, nog dat het de gemeentelijke wetgever inderdaad vrijstaat te bepalen dat bij de behandeling van bezwaarschriften tegen besluiten van organen van de betrokken gemeenten een hoorplicht zal gelden die verder gaat dan de Awb voorschrijft.
Een dergelijke regeling stuit uit het oogpunt van eenheid van recht naar ons oordeel niet op bezwaren. Artikel 6.3.7 van de Awb stelt immers als algemeen geldende regel voorop dat belanghebbenden in de gelegenheid moeten worden gesteld om te worden gehoord. Op de hoorplicht kan een uitzondering worden gemaakt, maar slechts indien een van de in artikel 6.3.8 genoemde gevallen zich voordoet. In de opzet van de artikelen 6.3.7 en 6.3.8 is dus uitdrukkelijk gekozen voor een opzet waarbij het betrokken bestuursorgaan aan deze beleidsruimte een nadere invulling moet geven. Een volledige eenheid van het recht is hier dus niet beoogd. Dat de lagere wetgever regels kan stellen ten aanzien van deze nadere invulling achten wij dan ook uit dat oogpunt niet bezwaarlijk.
De hier aan het woord zijnde leden wensten aan te geven dat zij geen overtuigd voorstander waren van de in artikel 6.3.8 neergelegde mogelijkheid om in geval van een kennelijk ongegrond bezwaarschrift af te zien van het horen van de belanghebbende. Wij zijn op deze proble­matiek onlangs uitvoerig ingegaan in de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel 21 659. Niettemin willen wij ook op deze plaats nog kort op deze belangrijke kwestie ingaan.
Zoals deze leden reeds onderkenden, heeft het element van de bestuurslasten een belangrijke rol gespeeld bij onze afweging op dit punt. De invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure voor in beginsel het gehele bestuursrecht heeft vele voordelen. Wij hebben deze voordelen in de memorie van toelichting, alsook in het kader van de schriftelijke gedachtenwisseling over wetsvoorstel 21 659, meermalen uitvoerig uiteengezet. Naar die beschouwingen zij hier kortheidshalve verwezen.
De introductie van de bezwaarschriftprocedure op terreinen waar deze thans niet bestaat, brengt bestuurslasten met zich. Na zorgvuldige afweging van deze voor- en nadelen is gekozen voor een stelsel, waarin de bezwaarschriftprocedure in beginsel algemeen geldt, maar wordt voorzien in de mogelijkheid tot gedifferentieerde afdoening van bezwaar­schriften, terwijl tevens de invoering zal worden getemporiseerd.
De bevoegdheid om van het horen van belanghebbende af te zien bij kennelijk ongegronde bezwaarschriften is een belangrijk element in het stelsel van gedifferentieerde afdoeningsmogelijkheden. Deze bevoegdheid maakt het mogelijk de aan de bezwaarschriftprocedure verbonden bestuurslasten te verminderen zonder wezenlijk afbreuk te doen aan de rechtsbescherming van betrokkene. Immers, zij ziet op gevallen waarin het horen kennelijk niet tot een wijziging van het bestreden besluit kan leiden en dus ook uit een oogpunt van rechtsbe­scherming als minder zinvol moet worden gekwalificeerd. Daarbij is, zoals wij ook in het kader van de gedachtenwisseling over wetsvoorstel 21 659 hebben gesteld, uiteraard van groot belang dat bestuursorganen van de hier bedoelde bevoegdheid een zorgvuldig en terughoudend gebruik maken. Dat is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van deze bestuursorganen zelf, die daaraan onder meer bij de inrichting van hun interne procedures vorm zullen moeten geven. Daarnaast zal uiteraard ook de rechter bij een eventueel beroep tegen de beslissing op het bezwaarschrift mede toetsen of terecht van het horen van belang­hebbenden is afgezien. Aldus zijn naar ons oordeel voldoende waarborgen geschapen voor een zorgvuldig en terughoudend gebruik van deze bevoegdheid.
Het zojuist geschetste stelsel achten wij het meest evenwichtige. Een keuze voor een hoorplicht ook bij kennelijke ongegrondheid zou naar verwachting van de betrokken bestuursorganen aanzienlijke extra bestuurslasten betekenen. Nu het gaat om een regeling voor in beginsel het gehele bestuursrecht zal immers het aantal gevallen waarin op grond van de voorgestelde regeling van het horen kan worden afgezien in totaal aanzienlijk zijn, ook bij een terughoudend gebruik van de bevoegdheid daartoe. Gelet op de bestuurslasten die reeds met de invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure gemoeid zijn, met name voor die terreinen waar nog geen vergelijkbare procedure bestaat, achten wij een verdere verhoging daarvan thans niet verantwoord. Wij zullen aan de onderhavige problematiek echter bijzondere aandacht schenken in het kader van de in artikel 7.2a voorgeschreven evaluatie van de Awb. Aan de hand van meer concrete gegevens over zowel de omvang van de bestuurslastenproblematiek en de aard van de gevallen waarin van het horen wordt afgezien als over de besparingen die de bezwaarschriftpro­cedure voor het vervolgtraject met zich mee kan brengen, zullen wij dan bezien of ons standpunt wijziging behoeft.

Verhouding tot de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne
Het doet ons deugd dat de leden van de CDA-fractie konden instemmen met de voorgestelde procedure inzake de aanpassing van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm) aan de Awb. Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fractie van de PvdA gaan wij hier nader op de voor te stellen aanpassing in.
In de in het eindverslag aangehaalde brief van 7 juni 1991 is in antwoord op vragen van de Vaste Commissies voor Justitie en Binnen­landse Zaken mededeling gedaan van ons voornemen om in de Awb na afdeling 3.4 een nieuwe afdeling 3.4A op te nemen. Ook in de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wabm inzake vergunningen en algemene regels («VAR»; Kamerstukken II 1990/91, 21 087, nr. 13, blz. 21) is hierop reeds ingegaan.
De nieuwe afdeling zal een procedureregeling bevatten voor de voorbereiding van vergunningen en andere besluiten waarbij de belangen van derden in sterke mate betrokken kunnen zijn. Deze regeling biedt een aantal extra waarborgen ten opzichte van de reeds in afdeling 3.4 geregelde procedure. Ook zijn de termijnen langer. De procedureregeling van afdeling 3.4A komt in de plaats van de regeling in de Wabm. Zij komt inhoudelijk overeen met de Wabm-procedure; in wetssystematisch opzicht wordt aangesloten op het stelsel van de Awb.
Zoals dat ook ten aanzien van afdeling 3.4 het geval is, zal worden bepaald dat de procedure van afdeling 3.4A moet worden gevolgd, indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het betrokken bestuursorgaan is bepaald. Het betreft dus een facultatieve standaardre­geling, die kan worden toegepast waar dat doelmatig wordt geacht. In de wetten waarop thans de Wabm-procedure van toepassing is, zal afdeling 3.4A van toepassing worden verklaard. Ook buiten het terrein van het milieubeheer zal in wettelijke regelingen – ook van de lagere wetgever ­de procedure van de nieuwe afdeling kunnen worden voorgeschreven, indien dat doelmatig wordt geoordeeld. In antwoord op de daarop betrekking hebbende vraag van de leden van de PvdA-fractie merken wij op dat daarvoor op dit moment geen concrete plannen bestaan. Wij zouden echter niet graag de mogelijkheid willen afsnijden om van de procedure van afdeling 3.4A gebruik te maken, indien daaraan bij toekomstige wetgeving van de centrale overheid of bij lagere wetgevers of bestuursorganen voor bepaalde besluiten buiten het milieurecht behoefte ontstaat. Juist indien men de toepasselijkheid van afdeling 3.4A zou beperken tot besluiten in de milieusfeer, zou afbreuk worden gedaan aan het algemene karakter van de Awb, op welk karakter deze leden terecht de aandacht vestigden. Wij willen hun voorts onder de aandacht brengen dat aan de voorgestelde afstemming tussen de Awb en de Wabm uit het oogpunt van overzichtelijkheid juist belangrijke voordelen zijn verbonden. De procedurele voorschriften met betrekking tot de voorbereiding van besluiten worden op deze wijze immers zoveel mogelijk in de Awb bijeen gebracht. Hierdoor is de afstemming met elders in de Awb opgenomen regels (bij voorbeeld over de bekend­making van besluiten in afdeling 3.5 en over beschikkingen in titel 4.1) overzichtelijker dan wanneer zou worden gekozen voor handhaving van de procedure in de Wabm. In dat laatste geval zou men voor deze en andere algemene regels immers toch altijd nog zijn aangewezen op de Awb.
Anders dan de leden van de PvdA-fractie kennelijk menen, zal de voorgestelde aanpassing haar beslag krijgen in een afzonderlijk wetsvoorstel. Dit verdient uit het oogpunt van overzichtelijkheid de voorkeur, omdat in dat wetsvoorstel dan tevens de met afdeling 3.4A nauw samenhangende aanpassing van de Wabm aan de eerste tranche van de Awb kan worden geregeld. Wij menen dat wij met hetgeen hierboven in aanvulling op de brief van 7 juni 1991 en op de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel «VAR» is uiteengezet, deze leden zo volledig mogelijk hebben geïnformeerd. Wij vertrouwen er daarom op dat aan de toezending van een afzonderlijke notitie over dit onderwerp thans geen behoefte meer bestaat en dat de verdere discussie daarover kan worden gevoerd in het kader van het in te dienen wetsvoorstel.

UCV

De heer Van de Camp (CDA) (blz. 3-4): Ik kom tot de voorfase. In onze fractie bestaat nogal wat twijfel over de besluitvorming zoals wij die de afgelopen decennia met elkaar hebben ontwikkeld, besluitvorming die overigens meer dan alleen de voorfase omvat. Op bezwaar en beroep kom ik later terug. Wij vinden het onwenselijk dat procedures eindeloos kunnen duren en nodeloos gerekt worden. Dat is niet alleen onwenselijk vanuit een oogpunt van efficiënt en effectief bestuur, maar leidt in de meeste gevallen ook niet tot een verbetering van de kwaliteit van het besluit, terwijl het feitelijk om het laatste zou moeten gaan. Ellenlange, soms buitenwettelijke procedures zijn zoals bekend vooral te vinden in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Ik denk vooral aan tracévaststellingen, bestemmingsplannen etcetera. Wij hebben nog wel eens de indruk dat het op die terreinen allemaal wat sneller kan. De vraag is dan ook wat de invloed zal zijn van de algemene wet op juist deze sectorale wetgeving. Tegelijkertijd vraag ik het kabinet op welke wijze de verbreding van de discussie tot bestuurlijke soberheid gaat plaatsvinden. Immers, met het aannemen van de algemene wet zijn wij er niet. In het algemeen merk ik hierbij op, dat in onze ogen één voorronde, één bezwaarronde en één beroepsronde meer dan voldoende zijn. Wij zien in dat opzicht toch met enige spanning uit naar de indiening en tevens behandeling van de zogenaamde tracéwet. In het inmiddels hier ten burele circulerende voorontwerp van die tracéwet is ervoor gekozen, de besluitvorming te versnellen en doublures te vermijden maar tegelijkertijd een evenwichtige belangenafweging en adequate rechtsbescherming te handhaven. Het belangrijkste instrument daarbij is naar onze indruk het beperken van de inspraakmogelijkheden in de brede zin van het woord, door in principe één keer te horen en één keer beroep mogelijk te maken. In de ontwerp-tracéwet lijkt niet voorzien in een bezwaarschriftprocedure. Graag verneem ik een reactie van de regering op dit punt. De vraag is hoe dit zich gaat verhouden tot artikel 6.3.1a van de algemene wet, waar de bezwaarschriftprocedure algemeen verplicht wordt gesteld. Dat is in onze ogen in relatie tot het voorontwerp van de tracéwet zoals wij dat nu kennen niet wenselijk. In elk geval dient het zo te zijn dat als de in de nota naar aanleiding van het eindverslag toegezegde nieuwe afdeling 3.4A op dergelijke besluiten van toepassing is, de bezwaarschriftprocedure wegvalt tegen die uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hetzelfde geldt onzes inziens – en ik kan ook niet helpen dat afdeling 3.4 ook "uitgebreide voorbereidingsprocedure" heet – voor de procedure die nu in afdeling 3.4 is opgenomen. Met de terinzagelegging van een ontwerp-besluit en met de mogelijkheid voor belanghebbenden en eventueel zelfs derden/niet-belanghebbenden om hun zienswijzen naar voren te brengen, is dit toch ook een procedure die veel waarborgen biedt. Als daarna ook nog eens verplicht de bezwaarschriftprocedure zou moeten worden doorlopen, leidt dat er in onze ogen toe dat procedures dubbel gedaan worden.
Het is mij opgevallen dat op bladzijde 75 van de memorie van toelichting[6] de uitgebreide voorbereidingsprocedure ook beschreven wordt als een soort bezwaarschriftprocedure avant la lettre. Nu daarnaast niet duidelijk is wat de verschillen zijn tussen de procedures uit afdeling 3.4 en uit afdeling 3.4A, vindt de CDA-fractie het gewenst om te voorkomen dat procedures op twee verschillende momenten vrijwel geheel overgedaan kunnen worden. Ik heb dan ook een amendement ingediend op stuk nr.17, dat beoogt artikel 6.3.1a niet van toepassing te doen zijn als er een uitgebreide voorbereidingsprocedure ex artikel 3.4 heeft plaatsgevonden. Voor afdeling 3.4A geldt uiteraard hetzelfde. De regering heeft dat ook geschreven in de nota naar aanleiding van het eindverslag, maar dat kunnen wij thans nog niet amenderen. Resumerend, er zijn dus twee problemen. Dat is enerzijds de samenloop van de voorbereidingsprocedure met de bezwaarschriftprocedure en anderzijds de expliciete vraag dat het toch niet de bedoeling kan zijn dat beide voorbereidingsprocedures parallel doorlopen worden.
Er is nog een ander probleem als het gaat om de inwerkingtreding van de nieuwe afdeling 3.4A. Kan de regering toezeggen dat deze op hetzelfde tijdstip in werking treedt als de algemene wet? Kan voorts worden aangegeven wat er in de visie van de regering nog meer onder valt dan alleen milieubesluiten? Wanneer er niet veel meer onder valt dan milieubesluiten, rijst bij mijn fractie de vraag of de afdeling niet beter in de WABM kan blijven en daartoe ook beperkt zou moeten worden. Overigens dient hier uitdrukkelijk opgemerkt te worden dat het van even veel belang is dat ook de bestuursorganen en dus ook bijvoorbeeld de ministeries ­zelf zich houden aan de termijnen. Wij vinden de procedure, zoals opgenomen in afdeling 3.4A, wat de milieuwetgeving betreft een itstekende zaak, die naar de mening van alle betrokkenen goed functioneert.
De heer Koetje (CDA) (blz. 6): Voorzitter! Ik stel een enkele vraag over de Vreemdelingenwet. Hebben wij het goed begrepen dat de beschikkingen op grond van de Vreemdelingenwet niet onder de Algemene wet bestuursrecht vallen? Bij die wet is termijnverkorting hoofdzaak.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 11): Dan kom ik op de voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftenprocedure. De Algemene wet bestuursrecht kent twee voorbereidingsprocedures, de verplichte bij beschikkingen en de facultatieve zogenaamde uitgebreide voorbereidingsprocedure die kan worden gekozen ter voorbereiding van een besluit of eventueel een beschikking. Nu is het voornemen om straks nog een voorbereidingsprocedure op te nemen in de AWB, de extra uitgebreide voorbereidingsprocedure, afgeleid van de WABM.
Met de eerste uitgebreide procedure hebben wij geen problemen. Zij is niet verplicht, maar als een bestuursorgaan een ronde vooraf wil, dan is met deze voorbereidingsprocedure een mooi model gegeven. Ik ben het niet helemaal eens met de CDA-fractie die het heeft over nodeloos lang, eindeloos rekken en wat al niet meer. Het gaat om een facultatieve procedure, dus het is aan het bestuur zelf om te bekijken of het wel of niet van deze mogelijkheid gebruik wil maken.
Met de extra uitgebreide voorbereidingsprocedure ligt het ietsje ingewikkelder. Tijdens de schriftelijke voorbereiding hebben wij telkenmale gevraagd waarom zij nu toch in de Algemene wet bestuursrecht moet. Men mag immers in een bijzondere wet afwijken van datgene wat in de AWB staat? Eigenlijk is daarop geen bevredigend antwoord gekomen. Erg voor de hand liggende voorbeelden van bestuursorganen die deze procedure zouden willen gebruiken, zijn niet gegeven. Nu wordt verwezen naar gemeenten, maar is dat nu echt realistisch? Ik zou bijna zeggen: alstublieft niet. Laten wij niet bevorderen dat gemeenten een zwaardere voorbereidingsprocedure kiezen, door hen een meerkeuzemodel voor te schotelen. Als een zware voorronde echt nodig is, zal dat toch uitzondering zijn en dan kunnen de gemeenten ook zelf nog een procedure bedenken die op de situatie is toegesneden. Kortom, de argumentatie om de zware voorbereidingsprocedure in de AWB op te nemen, acht mijn fractie vooralsnog bepaald onvoldoende. Daar komt nog wat bij. Als de zware voorbereidingsprocedure wordt opgenomen in de Algemene wet bestuurs­recht, kan het gebeuren dat men eerst de zware voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftprocedure doorloopt en dan beroep aantekent. Dat lijkt mij toch wel wat al te veel van het goede. Naar in de nota naar aanleiding van het eindverslag bleek, is ook het kabinet tot dit inzicht gekomen. Als al wordt gekozen voor een zware voorbereidingsprocedure in de AWB, dan moet de bezwaarschriftprocedure niet ook nog eens verplicht worden gesteld, als men in beroep wil. Ik wil voorstellen om die conclusie vandaag alvast te trekken.
De heer Korthals (VVD) (blz. 15): Voorzitter! In het verleden heeft mijn fractie betoogd, dat de besluitvorming voor bijvoorbeeld investeringsprojec­ten nog steeds vaak moeizaam blijkt te lopen, omdat deze ingewikkeld en onoverzichtelijk zijn. Er zijn reeds verbeteringen aangebracht door deregule­ring op het gebied van wetgeving ter zake van ruimtelijke ordening en milieu. De problemen blijven evenwel groot. Talrijke instellingsbeschikkingen van diverse overheidsinstanties zijn voor een en hetzelfde investeringspro­ject nodig. Dit lijkt een belemmering voor dynamisch maatschappelijk handelen als één of enkele overheden of soms zelfs één burger dwars ligt. Hetzelfde geldt in feite voor principebesluiten van hogere overheden, waaraan lagere overheden liever niet meewerken. Ik noem als voorbeelden locaties voor militaire oefenterreinen, wegtracés, vuilstortplaatsen, e.d. Om die reden heeft mijn fractie al eerder de suggestie gedaan om te verzoeken of een zogenaamde één-besluit-wet niet mogelijk is, dat wil zeggen dat per investeringsobject slechts één allesomvattende beslissing door de overheid wordt genomen. In deze ene beslissing worden de nu nog noodzakelijke en vele aparte beschikkingen op grond van vele regelingen geïntegreerd. Op die wijze is slechts één procedure met één keer inspraak e.d. noodzake­lijk. De snelheid en duidelijkheid worden aldus bevorderd zonder dat adequate rechtsbescher­ming en evenwichtige belangenaf­weging verloren gaan. Is de regering voornemens om in het kader van de Algemene wet bestuursrecht te onderzoeken of een dergelijke procedure daaraan kan worden onderworpen?
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 17): Een tweede vluchtweg voor de bestuurslasten is aangedragen door sommige fracties in deze Kamer met de vraag of de verplichte bezwaarschriftprocedure nu wel overal ingevoerd moet worden. Met name het CDA heeft gepleit voor uitstel van de bezwaarschriftprocedure over de hele linie. Ik ben het daar niet mee eens. Het komt mij voor dat daardoor een hoeksteen van de AWB wordt weggetrokken. Inmiddels ligt er een ander voorstel besloten in een tweetal amendementen. Dit voorstel luidt: geen verplichte bezwaarschriftprocedure, als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van titel 3.4 is gevolgd, omdat er in dat geval sprake zou zijn van een doublure. Ik wacht het oordeel van de bewindslieden over die gedachtengang af. Voorlopig acht ik de al gegeven tegenargumenten echter zeer sterk.
Inspraak is nu eenmaal iets anders dan een bezwaarschriftprocedure, al was het maar omdat bij de laatste nu juist anderen dan de oorspronkelijke beslissers een oordeel uitspreken.
Opmerkelijk is dat deze discussie de regering heeft gebracht tot een vage toezegging op een aanpalend terrein. Op pagina 14 van de nota naar aanleiding van het eindverslag staat[7] : "Alles afwegend zijn wij daarom bereid in overweging te nemen om in het wetsvoorstel waarbij de nieuwe afdeling 3.4A in de AWB zal worden ingevoegd, te bepalen dat het volgen van een bezwaarschriftprocedure niet verplicht is in gevallen waarin reeds toepassing is gegeven aan de voorberei­dingsprocedure van afdeling 3.4A." Zoals gezegd, dit is een vage toezegging om de onrust die aanleiding geeft tot vragen, wat te dempen. Waar laat de regering bij die overweging nu evenwel van afhangen of de aangegeven weg wel of niet wordt ingeslagen? Zijn er wel voldoende principiële verschil­len om de voorbereidingsprocedures in de afdelingen 3.4 en 3.4A verschillend te behandelen? Geldt het argument dat er verschil is tussen inspraak en bezwaarschrift, niet evenzeer voor de procedure van afdeling 3.4A? Zou ook in de laatste procedure het vervallen van een bezwaarschriftprocedure niet leiden tot een toeneming van het aantal beroepsprocedures?      
Graag hoor ik hier een nadere toelichting op.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 19): Ik kom op mijn vierde opmerking. In de beantwoording van een vraag van mijn fractie heeft de regering nog eens uit­drukkelijk gesteld dat het de gemeentelijke wetgever vrij staat om ruimere ­waarborgen rond procedures te creëren dan die uit de AWB voortvloei­en. Dat geeft mij enigszins een tweeslachtig gevoel. Het is aan de ene kant mooi dat een gemeente dat mag, maar aan de andere kant gaat op die wijze de uniformiteit die in feite het uitgangspunt van de AWB was, weer verloren. Ik vraag de bewindslieden op zijn minst of zij die tweeslachtige beoordeling van dit punt met mij delen.
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 20): Ik kom even terug op de verhouding van de AWB tot andere wetten. Ook in de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie daar een- en andermaal aandacht voor gevraagd. Van belang is, dat de bestaande wetgeving aan de AWB wordt aangepast. De beide aanpassingswetten, die naar mijn waarneming zeer zorgvuldig zijn voorbereid, voorzien hierin. Dat neemt echter niet weg – dat zullen de bewindslieden ook toege­ven – dat omis­sies mogelijk zijn en blijven. Daarover is een interessante verhandeling geschreven in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Daarin wordt de bedoeling van de wetgever vooropgesteld, die de werking van de bekende Romeinsrechtelijke regels opzij zet, lex specialis derogat legi generali en lex posterior derogat legi priori. Indien wordt uitgegaan van deze Romeinsrechtelijke principes, zouden alle niet aangepaste bijzondere en nieuwere wetten derogeren aan de AWB en dat kan nooit de bedoeling zijn. Wij blijven echter van mening dat er in een concreet geval problemen kunnen rij­zen, als moet worden beoordeeld welke regel voorrang heeft. Hoe stellen de bewindslieden zich dat voor? Graag horen wij daarover nog iets naders.
Bij nieuwe bijzondere wetgeving is het in de eerste plaats de wetgever zelf die verantwoordelijk is voor overeenstemming met de AWB. Indien er goede redenen zijn om af te wijken van de AWB, is het naar onze mening gewenst dat een bepaling in zo'n geval begint met de woorden: in afwijking van. Wij hebben er met instemming kennis van genomen dat de bewindslieden dit uitgangspunt zullen opnemen in de aanwijzingen voor de regelgeving.
Bovendien zullen de aanwijzingen voorschrijven dat in bijzondere wetten alleen van de algemene wet wordt afgeweken, indien dit noodzakelijk is. Is die term niet wat te algemeen? Ligt het niet meer in de rede om te eisen dat die afwijking bijzonder aangewezen moet zijn? Er moeten toch zeer zwaarwegen­de argumenten zijn om tot zo'n afwijking over te gaan? Bijzonder aan­dachtspunt hierbij is de verhouding tussen de AWB en de WABM. Wij hebben in­stemming betuigd met het opnemen van een uitgebreide voorbereidings­procedure van de WABM in de AWB, afdeling 3.4A. Voor zover er niet sprake is van dwingende voorschriften, kan in lagere wetgeving van de AWB worden afgeweken. De heer Wolffensperger sprak daarover zojuist. In de memorie van antwoord is uitvoerig ingegaan op afwijking in de zin van aanvulling. Onze vraag is of dergelijke afwijkingen respectievelijk aanvullende bepalingen in lagere wetge­ving ook ten nadele van de burger kunnen uitvallen. Dat zal niet de bedoeling zijn, maar hoe zit dat precies?
De heer Schutte (GPV) (blz. 25): Een ander aspect van de bezwaarschriftpro­cedure waarvoor ik nog aandacht wil vragen, is de plaats van het bezwaar in de procedure. Ik wil daarbij naar twee kanten zien: in de eerste plaats naar de relatie met de eventueel uitgebreide voorprocedure en in de tweede plaats naar de relatie met de beroepsprocedure. In de stukken hebben de bewindslie­den er de nadruk op gelegd dat het karakter van de inspraakprocedure in eerste instantie èn van de bezwaarschriftprocedure verschillend is. Daarover zal geen verschil van mening bestaan. Iets anders is echter dat, naarmate de voorprocedure met meer waarborgen omringd is, de noodzaak van extra waarborgen in het vervolg minder wordt. De bewindslieden onderkennen dit ook in de nota naar aanleiding van het eindverslag, als zij verwijzen naar de WABM-procedure.
Minister Hirsch Ballin (blz. 31): Het is misschien verstandiger om nu eerst in te gaan op de relatie tussen artikel 6.1.8a[8] en afdeling 3.4A. Laat ik beginnen bij ons voornemen om naast artikel 3.4 in de Algemene wet bestuurs­recht een tweede voorbereidingsprocedure op te nemen. Dat betreft de procedure die nu al geldt voor milieubesluiten. Die procedure bevat meer waarborgen en is uitgebreider dan de procedure van afdeling 3.4. En dat zal worden geregeld in afdeling 3.4A, die dus niet een kopie van afdeling 3.4 wordt, maar een uitgebreidere regeling van eveneens een uitgebreide voorbereidingsprocedure. Die afdeling komt dan in de plaats van de regeling die nu in de milieuwetgeving is opgenomen. Het wetsvoorstel waarin deze aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen, hebben wij de vorige maand om advies naar de Raad van  State doen sturen. Naar verwachting zal het dus begin volgend jaar de Kamer kunnen bereiken. Ik heb niet de ambitie om nu al te anticiperen op de openbare behandeling van dat wets­voorstel, dat nog moet worden ingediend, maar een enkel punt daaruit wil ik alvast belichten in antwoord op de vragen die zijn gesteld in eerste termijn. De meest prangende vraag is uiteraard of de Algemene wet bestuurs­recht wel de juiste wet is om dit te regelen. Ons antwoord is duidelijk "ja". Wij zijn dus ook nog niet tot nadere gedachten gekomen na de vorige maand. Ik zou zelfs willen zeggen dat wij de Algemene wet bestuursrecht bij uitstek ge­schikt hiervoor achten, omdat deze overeenkomstig artikel 107, tweede lid, ervoor is om een plaats te bieden aan algemene regels. Plaatsing in de Algemene wet bestuursrecht biedt de mogelijkheid dat de voorbereidingspro­cedure ook wordt toegepast op andere onderwerpen dan het milieu. Wat het precies zal zijn, vergt uiteraard nadere besluitvorming. Wij doen er bijvoor­beeld goed aan, ons na het advies van de Raad van State over de tracéwet nog eens af te vragen hoe wij de verhouding tussen die wet en de nieuwe afdeling 3.4A moeten zien. Wij hebben ook wel eens over andere dingen gedacht, zoals de ontgrondingenwet. Laat ik op dit punt geen conclusies trekken voordat wij het met de verantwoordelijke collega's hebben besproken. De structuur van de regeling is in ieder geval van dien aard en ook bedoeld om een huis te bieden aan meer besluitvorming dan die op milieuterrein. Dit is op zichzelf al heel belangrijk.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 31): U zegt dat het om een algemene regeling gaat, die daarom in de Algemene wet bestuursrecht thuis­hoort. Het slaat echter primair op het milieu en mogelijk zijn andere terreinen te bedenken waarvoor het dienstig kan zijn. Allicht, dat neem ik aan. Tot nu toe is er echter maar één duidelijk terrein waarvoor de regeling nodig is.
Minister Hirsch Ballin (blz. 31): Precies.        
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 31): Dan lijkt het mij echt overdreven om het in de Algemene wet bestuursrecht te zetten. Waarom wordt het niet gewoon in die andere formele wet gehouden, die ook een algemene wet is, maar dan voor een sector? Daar staat het toch prima? Ik zie er een gevaarlijke kant aan. Het is een zware procedure. Je kunt andere beleidster­reinen in de verleiding brengen, onnodig voor deze aanzienlijk zwaardere pro­cedure te kiezen.
Minister Hirsch Ballin (blz. 31): Om te beginnen is het terrein van milieu breed en belangrijk. Het is dus iets anders dan wanneer wij voor een of andere specifieke buitenissige wet zoiets zouden voorstellen. Een ander punt is naar ons inzicht echter doorslaggevend. Ik ben het met mevrouw Kalsbeek erover eens dat de huidige stand van zaken is dat afdeling 3.4A, als het voorstel wordt aanvaard, alleen voor het brede terrein van de milieuwetge­ving zal gaan gelden. Als wij hieraan de conclusie verbinden dat wij het niet in de Algemene wet bestuursrecht, maar in de WABM zetten, weten wij zeker dat het daarbij zal blijven. Daarmee snijden wij de pas af aan een bredere toepassing, ook als deze nuttig zou zijn. Ik noemde al twee voorbeelden. Met de keuze die nu wordt gemaakt is die weg niet afgesneden, hetgeen ertoe kan  bijdragen dat in de toekomst in een mindere mate de verleiding zal ontstaan om ook in een andere wet een uitgebreide voorbereidingsprocedure te regelen. Ten slotte is een bijkomend argument voor deze voorkeur dat door plaatsing de samenhang met de systematiek van de Algemene wet bestuurs­recht, en het begrippenapparaat dat er verder in staat, nauwer gelegd wordt dan wanneer het allemaal zou zijn ondergebracht in de WABM.
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 31): De eerste keer dat het kabinet deze stelling kan bewijzen, lijkt mij de tracéwet. Zal dat dan ook gebeuren?
Minister Hirsch Ballin (blz. 31): Ja, dat is juist. Het is de eerste keer dat het kabinet deze stelling, het middelste van mijn argumenten van zoëven, zou kunnen bewijzen, maar niet de laatste keer.
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 31): Dus ik kan de specialisten van mijn fractie voor verkeer en waterstaat erop voorbereiden dat ze een procedure kunnen verwachten à la 3.4A?   
Minister Hirsch Ballin (blz. 31): Ik heb zoëven toegezegd – meer wil ik  uiteraard niet doen, want dat zou verkeerd zijn in de wetgevingspro­cedu­re – dat wij serieus bekijken of wij afdeling 3.4A ook ten aanzien van de door uw fractie met recht en reden geprezen tracéwet een goede plaats kunnen bieden. Het wetsvoorstel ligt nu bij de Raad van State. Ik geloof niet dat dit het goede moment is om te zeggen dat wij er nog nadere ideeën over hebben.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 31): Voorzitter! Is niet een sterk argument voor plaatsing van die afdeling in de AWB, dat de minister nog niet noemde, dat door de plaatsing in de AWB zeker wordt gesteld dat het begrippenapparaat ook uit eerdere titels van toepassing is, hetgeen twijfel zou kunnen oproepen als de zaak in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne staat?        
Minister Hirsch Ballin (blz. 32): Ik ben het daarmee eens. Het lijkt mij een relevante toespitsing van een derde argument. Ik had het wat breder gevat in mijn derde argument, want het gaat ook om de samenhang en het geldt ook bijvoorbeeld voor wat er staat over bezwaar en beroep en dergelijke. Het waren onderwerpen die vroeger ook een sectoraal specifieke regeling in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne hadden. Maar ik ben het eens met het specifieke punt betreffende het begrip apparaat dat de heer Wolffensperger ­noemt. De vraag of afdeling 3.4A en de verplichte bezwaarschriftpro­cedure niet wat te veel van het goede is, werd ook gesteld met betrekking tot de afdeling 3.4. Ik zou willen beklemtonen dat inspraak vooraf en het maken van bezwaar achteraf niet zonder meer uitwisselbare grootheden zijn. Dat betekent niet dat ik een vergelijking tussen beide irrelevant vind, maar ze zijn niet zonder meer uitwisselbaar. Ook in de schriftelijke voorbereiding hebben wij hier opmerkingen over gemaakt. Het bestaan van een inspraakprocedure garan­deert op zichzelf niet, dat fouten in de besluitvorming worden vermeden. Een bezwaarschriftprocedure maakt het mogelijk om gebreken te herstellen, zonder dat het meteen tot een rechterlijke procedure behoeft te komen. Verder worden, anders dan bij de meeste inspraakprocedures, bij een bezwaarschrift­procedure vaak adviescommissies ingesteld die zich een zekere distantie kunnen veroorloven ten opzichte van het bestreden besluit. Naar ons oordeel zijn dat nog steeds belangrijke argumenten. Dat betekent niet dat wij ongevoe­lig zijn voor de standpunten van de sprekers die ondanks deze argumen­ten vonden, dat een verplichte bezwaarschriftprocedure wat minder dringend nodig is als er al inspraak vooraf volgens de nieuwe afdeling 3.4A mogelijk is. Inderdaad komen tijdens de bezwaarschriftprocedure soms weer dezelfde grieven naar voren die ook tijdens de inspraak naar voren zijn gebracht. Dat hoeft niet maar het kan voorkomen en het gebeurt ook in een aantal gevallen. Hoewel dan in veel gevallen niet gehoord behoeft te worden in verband met kennelijke ongegrondheid, gaven wij in de nota naar aanleiding van het eind­verslag al aan, dat er over te praten valt om van de verplichte bezwaar­schriftprocedure af te zien in de gevallen waarin inspraak volgens afdeling 3.4A mogelijk is. Alles afwegend, willen we dan ook toezeggen dat we zullen bevorderen dat daartoe in het wetsvoorstel betreffende afdeling 3.4A een voorziening wordt opgenomen.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 32): Gaat de minister ook nog in op de argumenten die ik daartegen heb gegeven?
Minister Hirsch Ballin (blz. 32): Jazeker. Ik vind namelijk niet dat wij dit ook moeten doen voor afdeling 3.4. Daarvoor pleit een aantal argumenten die aan de andere kant naar voren zijn gebracht. Ik wil daartoe de argumenten die naar voren zijn gebracht door de heer Wolffensperger en mevrouw Kals­beek, zwaarder laten wegen. Om duidelijk te maken waarom, wat ons betreft, bij afdeling 3.4A de balans in de ene richting doorslaat en bij afdeling 3.4 in de andere richting, wil ik erop wijzen dat die twee afdelingen toch een verschillend karakter hebben. Dat komt onder meer daarin tot uiting dat het inbrengen van bezwaren in het kader van de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4A altijd gericht is tegen een ter inzage gelegd ontwerp-besluit, hetgeen de afstand tot een mogelijke bezwaarschriftprocedure verkleint. Er ligt in de vorm van, weliswaar, een ontwerp-besluit een stuk dat een precieze omschrijving geeft van wat het bestuursorgaan wil beslissen, terwijl dat voor afdeling 3.4 niet het geval behoeft te zijn. Die procedure kan immers ook een ter inzage gelegde aanvrage tot onderwerp hebben en nog niet een ontwerp-besluit. Dat onderscheid is wat betreft de mogelijkheden van een bezwaarschriftprocedure van groot belang. Als de bezwaren zich namelijk richten tegen een ontwerp-besluiten in het kader van de voorberei­dingsproce­dure niet gehonoreerd worden, zal de bezwaarschriftprocedure in sommige geval­len wel een herhaling van zetten kunnen betekenen. Hebben de bezwaren zich echter gericht tegen een aanvrage, dan zal in een daarop volgende bezwaarschriftprocedure toch minder gauw sprake zijn van een herhaling van zetten, al was het maar omdat op dat moment nog lang niet zeker is hoe de beslissing op de aanvrage zal komen te luiden. Verder moeten wij bedenken, dat afdeling 3.4 minder waarborgen bevat voor de burger om zijn zienswijze ­naar voren te brengen dan afdeling 3.4A. Zo hangt het in afdeling 3.4 bijvoorbeeld af van het bestuursorgaan of anderen dan belanghebben­den in de  gelegenheid worden gesteld hun visie naar voren te brengen, terwijl afdeling 3.4A garanties bevat dat ook andere bestuursorganen bij de voorberei­ding betrokken worden. Bovendien kan ook nog worden gewezen op de garanties van afdeling 3.4A voor een gedachtenwisseling over het ontwerp-be­sluit. Dergelijke waarborgen zorgen ervoor, dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4A leidt tot een buitengewoon afgewogen besluit en een in ieder geval in procedurele zin te uit en te na afgewogen besluit. In afdeling 3.4 zijn die waarborgen in ieder geval in mindere mate aanwezig, zodat de argumenten voor de bezwaarschriftprocedure in zo'n geval zwaarder wegen dan ten aanzien van afdeling 3.4A. Dat verschil in karakter tussen de procedure van de ene en de andere afdeling is nu ook juist de reden geweest, dat om te beginnen voor besluiten in de milieusfeer de voorberei­dingsprocedu­re van afdeling 3.4 uiteindelijk minder goed toepasbaar bleek. Men kan zich voorstellen, dat wij met onze collega van VROM hebben besproken of afdeling 3.4 al niet een geschikt huis zou kunnen zijn voor de voorbe­reidingsprocedures op milieuterrein, voordat wij de koers insloegen van  afdeling 3.4A. Juist wegens die andere karaktertrekken is onze conclusie geweest, dat er behoefte bestaat aan een afzonderlijke afdeling 3.4A, om te beginnen op milieuterrein.
De heer Schutte (GPV) (blz. 32-33): Voorzitter! Wij beslissen vandaag niet over afdeling 3.4A maar wel over afdeling 3.4. Welke rol speelt nu de relatie met het hoger beroep in deze afweging? Ik heb er, evenals anderen, op gewezen dat naar de mening van de regering ons besluit om geen bezwaarschriftpro­cedure in  afdeling 3.4 op te nemen, impliciet van invloed zou zijn op het beroep al dan niet in twee instanties, dat ons later nog in een wetsvoorstel wordt voorgelegd.
Minister Hirsch Ballin (blz. 33): Over dat beroep zal de Kamer een genuanceerd beeld aantreffen in het wetsvoorstel dat wij, zoals gezegd, nog voor de kerst de Kamer hopen te verschaffen. Ik kan de heer Schutte alvast, dat het een respectabel kerstpakketje zal zijn. Dat wetsvoorstel gaat in het belang van de kwaliteit van de rechtspraak en van het vermijden van overbelasting van de rechtsprekende afdeling van de Raad van State uit van twee instanties. Er is echter zeer gericht een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel gemaakt en kunnen er verschillen zijn waarin maar in één instantie recht wordt gesproken. Daarbij kan onder meer de vraag een rol spelen hoe het staat met de voorafgaande procedures. Een argument voor maar één instantie is  het gevolgd zijn van een uitgebreide voorbereidingsprocedure.
De heer Schutte (GPV) (blz. 33): Moet in lijn met het wetsvoorstel dat wij nog krijgen ons besluit tot geen bezwaarprocedure in afdeling 3.4 dan niet de  conclusie zijn, dat beroep in twee instanties behoort te volgen? Dan nemen wij namelijk nu in feite een beslissing die verder reikt dan het wetsvoorstel dat wij nu behandelen.        
Minister Hirsch Ballin (blz. 33): Neen, u hoeft nu niet meer te beslissen dan  hier aan de orde is. Er zijn argumenten in de inrichting van de bestuur­lijke besluitvorming gelegen om de bezwaarschriftprocedure te handhaven bij beslui­ten, waarop afdeling 4 van toepassing zal zijn. Er zijn ook argumenten om dat niet te doen ten aanzien van afdeling 3.4A. De heer Schutte constateerde terecht dat daarover pas hoeft te worden beslist op het moment dat het andere wetsvoorstel voorligt bij de Kamer.
Naar aanleiding van de betogen van de heren Koetje en Van de Camp zeggen wij toe dat wij een voorstel zullen doen om de bezwaarschriftprocedure achterwe­ge te laten als afdeling 3.4A van toepassing is. De vraag kan worden gesteld welke  consequenties dat vervolgens heeft voor het beroep op de rechter. Ik heb in mijn uiteenzetting over de bezwaarschriftprocedure, onder verwijzing naar het heroverwegingsrapport, het onderzoek en de ervaringen van de Afdeling rechtspraak, aangegeven dat het een verkeerde keuze is om de bezwaarschriftprocedure te vervangen door een extra rechterlijke instantie. Dus de argumentatie moet niet zodanig zijn dat de bezwaarschriftpro­cedure moet vervallen en dat deze moet worden opgevangen door een extra rechterlijke instantie. De Kamer heeft uiteraard de gelegenheid om onze beoorde­ling – in welke gevallen één rechterlijke instantie en in welke gevallen twee rechterlijke instanties – te toetsen, te bevestigen of te weerspre­ken. Desge­wenst kan er sprake zijn van amendering bij de behandeling van het wetsvoor­stel dat ik de Kamer als kerstpakket in het vooruitzicht heb gesteld. Dan gaat het om de wetgeving die betrekking heeft op één of twee rechterlijke instanties in de nieuwe opstelling. Ik gaf al aan dat ook naar ons inzicht de voorbereidingsprocedure daarin een rol moet spelen.
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 33): Voorzitter! Ik zou liever een ander kerstpakket van de minister ontvangen.
De voorzitter (blz. 33): Wij houden wel de scheiding der machten in de hand!
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 33): Wij wachten het af. Ik heb behoefte aan een nadere verduidelijking. De CDA-fractie wil natuurlijk niet met haar eigen amendement van de regen in de drup komen door ten aanzien van afdeling 3.4 te stellen "geen bezwaarschriftprocedure" en vervolgens een soort automatische piloot – beroep in twee instanties – in werking te laten treden. Maar als ik de reactie van de minister op de interruptie van de heer Schutte goed heb begrepen, is die koppeling thans niet aan te geven.
Minister Hirsch Ballin (blz. 33): Integendeel. Naar aanleiding van de interruptie van de heer Schutte heb ik gezegd dat de beslissingen die genomen moeten worden, zullen worden genomen op eigen merites. De heer Van de Camp bevestigt dat nu eigenlijk ook. De vraag in welke mate daarna uitzonderingen ­moeten worden gemaakt op de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties, wordt beantwoord in het binnenkort in te dienen wetsvoorstel. Daarbij geef ik aan dat ook naar ons inzicht het bestaan van een uitgebreide voorbe­reidingsprocedure een argument is om af te zien van rechtspraak in twee in­stanties.       
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 33): Ik ben bijna overtuigd.
De heer Koetje (CDA) (blz. 33): Ik meldde u al dat uitzonderingen op de hoofdregel mogelijk waren.        
De heer Scheltema (blz. 44): Er zijn nog een aantal vragen gesteld over de verhouding van dit wetsvoorstel met andere wetten. Die vragen zijn gedeelte­lijk reeds door beide ministers beantwoord. De heer Korthals heeft het met name nog gehad over de belastingen. Hij vroeg zich af of de termijn die aan de fiscale autoriteiten wordt gegeven voor het nemen van primaire beslissingen op aanvraag – een termijn die in het algemeen op twaalf maanden is gesteld – niet te lang is. Het gaat daarbij om een lastige afweging. Het zal enerzijds juist zijn dat die termijn in een aantal gevallen te lang is, want sommige beschikkingen kunnen sneller worden gegeven. Anderzijds zou je, als je precies naar de lengte van iedere beschikking zou moeten kijken en je daarin zou willen differentiëren, met een betrekke­lijk ingewikkeld systeem moeten werken.
Vandaar dat in overleg met het departement van Financiën de voorkeur is gegeven aan één uniforme termijn van een jaar.
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 45): Mijnheer de voorzitter! Ik dank beide bewindslieden alsmede de regeringscommissaris voor de uitgebreide beantwoording op alle vragen die wij hebben gesteld. In eerste termijn is al  opgemerkt – en de bewindslieden zijn daarop doorgegaan – dat de hoofddoelstelling van deze wetgeving in grote mate de instemming van de Tweede Kamer kan wegdragen. Het lijkt mij dan ook verstandig om mij thans te beperken tot de onduidelijkheden en vraagpunten die er nog liggen. Ik heb nog een prealabele opmerking. Mijn collega mevrouw Kalsbeek maakte vanochtend in mijn ogen terecht een kleine verwijzing naar de aandacht die de pers voor het gebeuren op deze toogdag zou hebben. Mij is bekend dat er altijd veel meer wordt meegeluisterd door de pers dan menigeen denkt. Ik zal dan ook morgenochtend mijn ochtendblad extra goed lezen om te kijken of dat meeluisteren tot enig begrip heeft geleid.
Een serieuzer punt vind ik de afwezigheid van de fractie van Groen Links. Ik stoor mij er wel aan, en ik zeg dat maar eens een keer, dat milieuwetgeving en milieuproblematiek bij Groen Links altijd grote nadruk krijgen, maar ik vind dat je er dan ook moet zijn, als stroperigheid in wetgeving moet worden voorkomen, om dat volkswoord maar weer eens te gebruiken, mevrouw de minister van Binnenlandse Zaken. Dat is dus niet het geval wat de fractie van Groen Links betreft. De argumenten om de algemene strekking van afdeling 3.4A op te nemen in de algemene wet, kan ik delen. Ik heb al bij interruptie gezegd dat ik afwacht hoe andere ministeries zich hierbij zullen opstel­len. Wij komen hierop nog afzonderlijk terug. Met het algemeen verklaren van 3.4A  wordt in ieder geval voorkomen dat er allerlei andere voorbereidings­procedures worden bedacht. Op deze manier kan enige harmonisering worden gegarandeerd. Ik moet de minister van Binnenlandse Zaken even in de boezem van de CDA-fractie laten kijken. Vooral de ervaren kamerleden zeggen: pas nu op met die verplichte bezwaarschriftprocedure. Of dat moet worden gekoppeld aan onervarenheid van ons beiden, waag ik even te betwijfelen.        
Minister Dales (blz. 45): Ik heb het geenszins gehad over ervaring in het kamerlidmaatschap, maar over ervaring met het werken met bezwaar­schriften. Dat is iets heel anders.        
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 45): Ook daar zal de heer Koetje zo meteen nog even op ingaan.
De voorzitter (blz. 45): Volgens mij geeft die opmerking blijk van ervaring!
De heer Koetje (CDA) (blz. 46): Ik heb evenmin geen reactie gehoord op mijn opmerking over de Vreemdelingenwet. Ik ga ervan uit dat de bewindslie­den het dus met mijn interpretatie eens zijn. Zie de tekst in eerste termijn.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 47): Ik kom nu bij de extra uitgebrei­de voorbereidingsprocedure, de WABM -procedure. De minister vindt de ABW daarvoor de juiste plaats. Ik ben niet helemaal overtuigd, al moet ik zeggen dat hij wel één punt gemaakt heeft. Hij stelde namelijk dat als je nu een extra uitgebreide voorbereidingsprocedure hebt bedacht die je in de WABM houdt en je moet over een aantal jaren vaststellen dat je op een ander terrein ook nog eens zo'n extra uitgebreide voorbereidingsprocedure nodig hebt, je moet vrezen dat voor dat andere terrein opnieuw het wiel moet worden uitgevonden. Hij houdt het dan liever in één wet. Ik behoud mij het recht voor om er straks op terug te komen, want we hoeven de zaak nu niet af te doen. Ik vond de gedachtenwisseling op dit punt in elk geval zinvol.
De heer Korthals (VVD) (blz. 49): Voorzitter! Ik dank de regeringscommissa­ris voor de uitvoerige beantwoording met betrekking tot de speciale positie van de belastingdienst. Dat neemt niet weg dat ik er huiverig voor ben om een wijziging van de Algemene wet rijksbelastingen en marge van deze wet tot stand brengen. Wat is nu werkelijk de reden dat de positie van de belasting­dienst gunstiger is dan die van andere overheidsinstan­ties? Het eigen regime van de belastingen vind ik op zichzelf weinig aantrekke­lijk. Dat moet diepgaand en vergaand gemotiveerd worden. Natuurlijk is het ingewik­keld om een gedifferentieerd systeem op touw te zetten. Maar wellicht is het beter om de termijn van acht weken te handhaven, die in de Algemene wet bestuursrecht is voorzien. In bijzondere gevallen kan een langere termijn worden ingesteld voor de belastingdienst.
Minister Hirsch Ballin (blz. 51-52): De heer Van de Camp heeft verder gesproken over de afdeling 3.4A. Ik ben het eens met zijn opmerking dat de onderhavige manier van onderbrenging een barrière opwerpt tegen eventueel opkomende gedachten dat er meer van dergelijke procedures zouden moeten worden opgesteld. Daarmee is een soort geslotenheid van aanbod van bijzondere procedures gecreëerd. Uit de optiek van gewenste harmonisatie, codificatie en eenheid van bestuursrecht lijkt ons dat zeer gewenst.
Minister Hirsch Ballin (blz. 52): Ik kom op de Vreemdelingenwet, ten aanzien waarvan de heer Koetje terecht heeft geconstateerd dat er een vraag ligt inzake de verhouding tussen de Vreemdelingenwet en de Algemene wet bestuurs­recht. Het wetsvoorstel voor de ingrijpende herziening van de Vreemdelingen­wet ligt nog bij de Raad van State. Ik stel mij voor om op het moment dat het advies van de Raad van State er is, daarop terug te komen en dan in een nader rapport c.q. in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, samen met staatssecretaris Kosto,  een precies antwoord te geven op de afstemmings­vragen die er zijn. Het is juist, zoals de heer Koetje zegt, dat er enige bijzondere knelpunten zijn bij de afdoening van, althans bepaalde, verzoeken om verblijf. Dat betreft  niet per se alle verzoeken om een verblijfstitel. Het is niet zinvol om daarop nu in detail in te gaan. Wij zullen dat doen op het moment van indie­ning van het wetsvoorstel tot herziening van de Vreemdelingenwet.
Minister Hirsch Ballin (blz. 52-53): De heer Korthals stelde een vraag over één besluit. Kan in de Algemene wet bestuursrecht niet een zogenaamde één-besluitregel worden opgenomen? Ik heb die vraag zo verstaan, dat de heer Korthals daarmee pleit voor een integrale vergunning voor de realisering van een omvangrijk project. Ik was daar niet helemaal zeker van, maar het blijkt mij, dat dit klopt. Zo'n project kan de aanleg voor een tracé zijn, maar ook de bouw van een nieuwe fabriek. Daarvoor zijn nu vele vergunningen op grond van verschillende wetten nodig. Ik geef niet voor niets het voorbeeld van een tracé. Zoals bekend, is hierover een wetsvoorstel in procedure. In eerste termijn ben ik er al op ingegaan. Verder wil ik wijzen op de integrale milieuvergunning die is opgenomen in het wetsvoorstel inzake vergunningen en algemene regels, dat nu bij de Eerste Kamer ligt. Er worden dus al stappen gezet in de richting die de heer Korthals bepleit. Als ik het goed begrijp, is het dus de vraag of je daar geen algemene regel van kunt maken. Ik ben het met de heer Korthals eens, dat verdere stappen in deze richting wenselijk zullen zijn. De vraag is dan wel, of de Algemene wet bestuursrecht daarvoor in dit stadium de geschikte plaats oplevert. Wij zullen dan immers moeten aangeven in welke constellaties zo'n bundeling moge­lijk is. Dat is een regeling die je niet kunt treffen zonder daarbij in te gaan op de onderwerpen en die dus per definitie in sectorwetten, in specifieke wetten, een plaats zal moeten krijgen. Het is wel denkbaar, dat de Algemene wet bestuursrecht voor de procedure ten aanzien van die integrale vergunning een plaats biedt. Afdeling 3.4 en in de toekomst mogelijk afdeling 3.4A lijken daarvoor geschikt. Indien zo'n verdere ontwikkeling van de één-besluitregel plaatsvindt – ik gaf al aan dat deze mijn volle sympathie ­heeft – moet er naar mijn mening tweeërlei gebeuren. Op het specifieke beleidsterrein dient beoordeeld te worden of een aantal onderscheiden beslis­singen zich voor deze bundeling lenen. Indien dat het geval is, dient vervolgens te worden beoordeeld of daarop een integrerende procedure­regeling, die gevonden kan worden in de Algemene wet bestuursrecht, in het bijzonder in  afdeling 3.4 dan wel in afdeling 3.4A, van toepassing kan worden verklaard. Daarmee hebben wij meteen nog een voordeel en een reden aangewezen waarom het toch nuttig is dat deze regeling in afdeling 3.4A zal worden opgenomen.

Verslag

De leden van de CDA-fractie hadden met waardering van de Memorie van Antwoord kennisgenomen. Zij willen nog bij een nadere kwestie kort stilstaan. Deze leden vroegen zich af of de werkingssfeer van de Algemene Wet Bestuursrecht zich ook zal uitstrekken tot de arbeidsverhoudingen die de overheid heeft met haar ambtelijke werknemers. Deze leden vroegen zich dit met name af omdat naar hun voorlopige indruk de relatie die een bestuursorgaan met de burgers heeft, van een wezenlijk andere aard is dan de verhouding die dat bestuursorgaan heeft met haar eigen personeelsleden. Daarbij gaat het immers om de relatie werknemer-werkgever, waarbij voor wat betreft de werkgeversrol van de overheid, gesignaleerd zou kunnen worden dat deze zich momenteel ontwikkelt in de richting van de positie van een werkgever in de marktsector. Indien de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing zou zijn op die arbeidsverhoudingen, acht de minister zulks dan gewenst en is dat een bewuste keuze geweest? Kunnen zich ten gevolge van het eventueel van toepassing zijn van de Algemene Wet Bestuursrecht op die arbeidsverhoudingen niet een aantal ongewenste neveneffecten voordoen? Acht de minister bijvoorbeeld de invoering van een verplichte interne bezwaarschriftprocedure ten aanzien van kwesties die van doen hebben met de rechtspositie van ambtenaren gewenst? De leden van de PvdA- en de samenstelling: Vertrouwende dat de bewindslieden tijdig zullen antwoorden, acht de commissie de openbare beraadslaging over het onderhavige wetsvoorstel met het verschijnen van dit verslag voldoende voorbereid.

Nota naar aanleiding van het verslag

Graag zeggen wij de leden van de CDA-fractie dank voor de door hen uitgesproken waardering voor de memorie van antwoord. Tezamen met de leden van de fracties van de PvdA en de VVD stelden deze leden nog één onderwerp aan de orde, namelijk de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht op arbeidsverhoudingen tussen de overheid en ambtenaren.
Het bereik van de Algemene wet bestuursrecht strekt zich inderdaad mede uit tot handelingen van bestuursorganen in de sfeer van het ambtenarenrecht. Het ambtenarenrecht maakt immers, naast bijvoorbeeld het sociaal-economische ordeningsrecht en het fiscale recht, deel uit van het bestuursrecht. Handelingen ten aanzien van personen die zijn aangesteld om in de openbare dienst werkzaam te zijn, worden, zo blijkt uit de Ambtenarenwet 1929 en de daarop gebaseerde jurisprudentie, naar bestuursrechtelijke maatstaven beoordeeld. Formeel is hier immers sprake van een eenzijdige vaststelling door het bestuur jegens de betrokken ambtenaar van diens rechtspositie. Ten aanzien van de rechtsverhouding tussen partijen die een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht hebben gesloten, waarbij naar hun aard van meerzijdige rechtshandelingen sprake is, gelden daarentegen de regels van het privaatrecht. Juist omdat bestuursrechtelijke maatstaven worden aangelegd, is de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht, waaronder de verplichte bezwaarschriftprocedure, niet alleen gewenst maar zelfs noodzakelijk.
Wij bevestigen dat hier sprake is van een bewuste keuze, hetgeen al blijkt uit het voorstel om uitdrukkelijk vast te leggen dat de in artikel 1.1, tweede lid, voorgestelde uitzonderingen op het begrip «bestuursorgaan» niet gelden als handelingen worden verricht in de sfeer van het ambtena­renrecht (zie artikel 1.1, derde lid). Ook in de huidige situatie zijn regels van materieel en formeel bestuursrecht reeds op dergelijke handelingen van toepassing. Deze situatie geeft ons geen aanleiding te veronder­stellen data er zich bij de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht ongewenste neveneffecten zullen voordoen.
Een en ander neemt niet weg dat ook wij de tendens zien die wijst in de richting van een zekere «tweezijdigheid» in de verhouding tussen de overheid als werkgever en de ambtenaar als werknemer. Dergelijke ontwikkelingen beperken zich overigens niet tot het ambtenarenrecht. Over de gehele linie van het bestuursrecht is er een ontwikkeling gaande naar een zekere wederkerigheid in de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en burger. Wij verwijzen hiervoor kortheidshalve naar hetgeen daarover door onze ambtsvoorgangers reeds is vermeld in hoofdstuk II van de memorie van toelichting bij de Algemene wet bestuursrecht alsmede naar onze aanvullende beschouwing in paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 30-35). In laatstgenoemde beschouwing hebben wij al aangegeven dat deze ontwikkelingen nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd om daaraan nu gevolgen te verbinden, zoals bijvoorbeeld het samensmelten van bestuursrechtspraak en civiele rechtspraak. Dit geldt ook voor de ontwik­keling van de werkgeversrol van de overheid, zoals deze door de hier aan het woord zijnde leden ter sprake is gebracht.

Handelingen I

De heer Wagemakers (CDA) (blz. 1293): Op persoonlijke titel wil ik wel zeggen dat ik op dat punt enige twijfel heb gehad en eigenlijk nog heb over het feit dat de handelingen van bestuursorga­nen met betrekking het ambtenarenrecht tevens onder het bereik van deze wet gebracht zijn. Ik heb mij ook in zekere mate verbaasd over de relatief geringe aandacht daarvoor in de stukken.
Minister Hirsch Ballin (blz. 1294-1295): Ik gaf aan dat betrekkingen tussen overheid en rechtsgenoten gevat behoren te zijn in rechtsbetrekkingen. Dat geldt ook voor het ambtenarenrecht. Ook al erken ik met de heer Wagemakers dat er bepaalde eigensoortige elementen in het ambtenarenrecht te vinden zijn die ook in de toekomst herkenbaar zullen blijven, er zijn desalniettemin zoveel algemene en gemeenschappelijke kenmerken dat het naar ons oordeel zinvol en gewenst is om de regering van de algemene gedeelten – men denke aan de beginselen van behoorlijk bestuur, besluitvormingsprocedures, begrippen van het bestuursrecht -in de Algemene wet bestuursrecht te regelen, ook waar het gaat om het ambtenarenrecht.
Dit wordt dan straks ondersteund bij de herziening van de rechterlijke organisatie als daarover in het kader van een één gemaakt procesrecht wordt beslist. Mij dunkt dat de codificatieopdracht van artikel 107, tweede lid, van de Grondwet ook moet worden begrepen als geldend voor het gehele bestuursrecht, met inbegrip van het ambtenarenrecht.
Dat neemt niet weg dat voor dit deel van het bestuursrecht, evenals voor andere delen geldt, in meerdere of mindere mate eigen trekken waarneembaar zullen blijven.
Wat het belastingrecht betreft was er aanvankelijk enige twijfel onder fiscalisten naar aanleiding van de vraag of het hieronder begrepen zou kunnen worden. Met het groeien van de Algemene wet bestuursrecht zien wij ook in fiscaalrechtelijke vakpublicaties de neiging afnemen om een afgezonderde plaats voor zichzelf op te eisen. Ik denk dat op die manier als werkelijk algemene wet de Algemene wet bestuursrecht zal bijdragen aan de herkenbaar­heid van het bestuursrecht. Op dit punt stem ik in met wat de heer Wagemakers naar voren heeft gebracht. Ook draagt een en ander bij aan de eenheid, waardoor een grote opruiming mogelijk wordt onder nu nodeloos verschillende bepalingen. Die opruiming is vervat in een van de andere wetsvoorstellen die de Kamer gezamenlijk behandelt. Daarmee wordt al met al de kwaliteit bevorderd van onze rechtsstaat, waarom het uiteindelijk te doen is in de genoemde opdracht van de Grondwet.

 


[1] Zie PG Awb I, p. 64.
[2] Bedoeld is kennelijk blz. 18; zie in deze uitgave PG Awb I, p. 65.
[3] Zie PG Awb I, p. 21.
[4] Zie PG Awb I, p. 68-69.
[5] Zie PG Awb I, p. 67.
[6] Zie PG Awb I, p. 221.
[7] Zie PG Awb I, p. 117.
[8] Bedoeld is kennelijk artikel 6.3.1A.

 

 

 

 

Share This