VII. De Awb en verhouding tussen bestuursorganen

[bron: PG Awb I, p. 89-91]

Advies RvS

Bestuursrecht en staatsrecht
In het midden gelaten hoe kan worden onderscheiden tussen bestuursrecht en staatsrecht, kan worden vastgesteld dat hoofdstuk 2 van het onderhavige wetsvoorstel is gericht op de relatie tussen bestuursorganen en burgers. Rechts­betrekkingen tussen overheden komen niet afzonderlijk aan de orde. De Raad voor het binnenlands bestuur heeft dit punt in zijn advies gesignaleerd en in overweging gegeven om, naar analogie van hoofdstuk 2, ook een hoofdstuk over het verkeer tussen overheden onderling op te stellen. Voorts is aandacht gevraagd voor een eerder advies van deze Raad over bestuurs­akkoorden waarin werd aanbevolen beginselen en garanties die betrekking hebben op de staatsrech­telijke positie van «mede-overheden» die van meer algemene geldigheid zijn, waar mogelijk te positiveren in formele wetgeving. De Raad heeft in de memorie van toelichting een betoog over deze aangelegenheid gemist. Weliswaar zullen blijkens de gepresenteerde opzet en indeling verhoudingen tussen de bestuursni­veaus later geregeld worden – onder meer in de titels 4.2, 4.3 en 4.4 over bestuursovereenkomsten, plannen en beleidsregels – maar een algemene beschouwing past in de onderhavige toelichting.

Nader rapport

Bestuursrecht en staatsrecht
De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld. In een nieuwe paragraaf (VII) van het algemeen deel wordt ingegaan op de verhouding tussen de verschillende bestuursorganen, de betekenis van de in het onderhavige wetsvoorstel neergelegde regels daarvoor en de (mogelijke) toekomstige rol van de Awb in dezen.

Memorie van toelichting

Van verschillende zijden is erop aangedrongen dat in de Awb bepalingen worden opgenomen inzake de verhouding tussen de verschil­lende bestuursorganen. Wij menen dat er inderdaad goede redenen zijn bepalingen ter zake in de Awb op te nemen. De Nederlandse bestuursor­ganisatie is opgebouwd uit een veelheid van bestuursorganen, welker onderlinge verhouding uiteraard mede door het recht wordt bepaald. Het ligt voor de hand om het recht dat deze verhoudingen in algemene zin beheerst, op één plaats vast te leggen. Deze rechtsregels vertonen bovendien een sterke samenhang met de regels die de verhouding tussen bestuur en burger bepalen. Dit verwondert niet, omdat iedere activiteit van bestuursorganen uiteindelijk gericht moet zijn op het behar­tigen van de (algemene) belangen van de burgers, en de regels over de onderlinge verhouding van bestuursorganen tegen die achtergrond beoordeeld moeten worden. Deze samenhang komt bij voorbeeld tot uiting in de regeling van het goedkeuringsrecht. Hoewel dit in eerste instantie de verhouding tussen twee bestuursorganen betreft, is de positie van een of meer burgers daarbij veelal direct betrokken, hetgeen bij de rechtsregels over de goedkeuring ook tot uitdrukking komt. Van een regeling van onderwerpen op dit terrein kan een sterk harmonise­rende werking uitgaan. Zo zal een toekomstige algemene regeling van het goedkeuringsrecht ertoe leiden, dat de regeling omtrent de goedkeuring in vele bijzondere wetten zal kunnen verdwijnen. In de bijzondere wet zal dan nog slechts hoeven te worden bepaald, welke besluiten aan goedkeuring onderworpen zijn.
Wij zijn van mening dat in ieder geval bepalingen inzake goedkeuring en vernietiging een plaats moeten vinden in de Awb. Daarnaast zou moeten worden bezien of er aanleiding kan zijn bepalingen over bestuursakkoorden, een codificatie van beginselen van behoorlijk overleg, alsmede bepalingen over informatievoorziening door bestuursor­ganen aan elkaar in de Awb op te nemen. Over de vraag of een of meer van deze onderwerpen naar analogie van hoofdstuk 2 «Verkeer tussen overheid en burger» in een apart hoofdstuk betreffende het verkeer tussen overheden onderling moeten worden geregeld, beraden wij ons nog.
Overigens zij er ter vermijding van misverstand op gewezen, dat het thans voorliggende wetsvoorstel vele bepalingen bevat die ook het verkeer tussen bestuursorganen onderling regarderen. Zo gelden de bepalingen omtrent de beschikking vanzelfsprekend evenzeer indien de beschikking niet een burger betreft maar een ander bestuursorgaan.

Voorlopig verslag II

Van belang achtten de C.D.A.-leden dat de regering door opname van deze bepalingen de facto erkent dat er geen scherpe scheiding bestaat tussen de verhouding burger-bestuur enerzijds en de verhouding tussen bestuursorganen anderzijds. Wel vroegen deze leden hoever de regering met deze opname wil gaan; dreigt er niet een gevaar van het overregelen als ook passages over uiteenlopende onderwerpen als bestuursak­koorden, beginselen van behoorlijk overleg etcetera worden opgenomen? Waar, en aan de hand van welke criteria, trekt de regering de grens, zo vroegen deze leden. Wordt bijvoorbeeld ook het gebied van delegatie en mandaat in het voorstel betrokken en zo ja tot hoever strekt deze regeling zich dan uit, komt er een algemene regeling over toezichtsbe­sluiten enzovoorts. Ook rees bij de C.D.A.-leden de vraag wat de exacte verhouding is (en in de visie van de regering moet gaan worden) tussen het voorliggende wetsvoorstel en organieke wetten als de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet. Deze vraag is met name actueel gelet op het feit dat zowel Provinciewet als Gemeentewet momenteel bij de Tweede Kamer aanhangig zijn. De C.D.A.-leden zagen graag een nadere toelichting hierop van de regering tegemoet. Voorts informeerden zij naar de regeling van de zogenaamde horizontale bestuursgeschillen waarbij de Kroon de beslissende instantie is. Dit soort geschillenregeling komt veelvuldig voor, met name waar het gaat om geschillenbeslechting door de minister van Binnenlandse Zaken en Gedeputeerde Staten op basis van de WGR, en komt, voorzover de C.D.A.-leden konden consta­teren, niet voor in het voorliggende wetsvoorstel. Gaarne kregen deze leden op bovengenoemd onderdeel een toelichting waarbij zij de regering ook vroegen het Kroonberoep in bestuursgeschillen hierbij te betrekken.
De leden van de S.G.P.-fractie stemden in met de constatering in de memorie van toelichting dat bezien moet worden of in de toekomstige aanbouw aan de Algemene wet bestuursrecht naast bepalingen inzake goedkeuring en vernietiging ook bepalingen over bestuursakkoorden en over informatievoorziening door bestuursorganen aan elkaar moeten worden opgenomen. Deze leden gaven daarbij nog de volgende onder­werpen in overweging: delegatie en mandaat en plannen en beleids­regels. Veel van deze onderwerpen zijn reeds aan de orde in de afgesloten of af te sluiten bestuursakkoorden tussen het rijk enerzijds en de gemeenten en provincies anderzijds. Zij vroegen of in het kader van de verdere ontwikkeling van de Algemene wet een moment is voorzien waarop een evaluatie van de tot dan toe opgedane ervaring met de praktijk van de bestuursakkoorden zich zou kunnen vertalen in elemen­taire wettelijke voorzieningen. Hieraan verbonden zij de vraag of de indieners van oordeel zijn dat opneming van bepalingen betreffende het verkeer tussen overheden gevolgen zal hebben voor de systematiek van de Algemene wet zoals die thans is ontwikkeld. In dit verband vroegen deze leden aandacht voor de zogenoemde bestuursgeschillen in relatie tot de Algemene wet en een definitieve regeling in plaats van de Tijde­lijke wet Kroongeschillen, waarover door de heer Ten Berge en mevrouw Kuypers-Groensmit opmerkingen zijn gemaakt in het Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht (1989, blz. 260). Een reactie zouden zij op prijs stellen.
De leden van de G.P.V.-fractie vroegen aandacht voor de relatie tussen de Algemene wet bestuursrecht en regelingen van provincies en gemeenten. Deze regelingen worden in de memorie van toelichting begrepen onder regelingen van lagere orde, die niet mogen afwijken van de Algemene wet bestuursrecht maar deze in beginsel wel mogen aanvullen. Zij meenden dat dit systeem juist is, maar dat dit niet in de weg behoeft te staan aan een maximale invulling van de aanvullende bevoegdheid. Anders dan bij lagere regelingen op rijksniveau gaat het hier immers om regelingen van autonome overheden. Zij moeten in eigen verantwoordelijkheid kunnen besluiten verdergaande eisen te stellen dan de Algemene wet bestuursrecht doet. Mag ervan worden uitgegaan dat dit geldt voor alle relevante voorschriften van de wet?

Memorie van antwoord II

Naar aanleiding van de vragen van de leden van de P.v.d.A.-fractie over bestuursakkoorden, informatievoorziening door bestuursorganen onderling en dergelijke merken wij het volgende op.
In het nu voorliggende wetsvoorstel is vooral aandacht besteed aan de regeling van de verhouding tussen bestuur en burger. In de memorie van toelichting is evenwel vermeld dat in de toekomst mogelijkerwijs ook bepalingen zullen worden opgenomen die specifiek betrekking hebben op de relatie tussen bestuursorganen onderling. Daarbij werden onder meer de volgende mogelijke onderwerpen genoemd: informatievoor­ziening door bestuursorganen onderling, algemene beginselen van behoorlijk overleg en bestuursakkoorden. Gezien de prioriteitstelling bij de werkzaamheden aan de reeds wel voorziene onderwerpen, valt over de hier bedoelde onderwerpen in dit stadium nog betrekkelijk weinig te melden. In het kader van het onderzoek naar een mogelijke inhoud van een regeling over bestuursovereenkomsten wordt ook aandacht besteed aan bestuursakkoorden. Afhankelijk van de uitkomsten daarvan zouden in de derde tranche mogelijkerwijs bepalingen kunnen worden opgenomen. Van belang is echter te constateren – dit ook in reactie op de vragen van de leden van de S.G.P.-fractie – dat op dit punt de lijnen in de jurispru­dentie nog niet zodanig ver ontwikkeld zijn, dat het zeker is dat nu reeds een zinvolle regeling mogelijk is.
De leden van de C.D.A.-fractie zijn van oordeel dat de regering door opname van bepalingen in de Awb inzake de verhouding tussen bestuursorganen de facto erkent, dat er geen scherpe scheiding bestaat tussen de verhouding burger-bestuur enerzijds en verhouding tussen bestuursorganen anderzijds. Uitgangspunt van de Awb is het normeren van gedragingen van bestuursorganen. Bestuursorganen «gedragen» zich zowel ten opzichte van burgers als ten opzichte van andere bestuursor­ganen. Indien het gewenst is om regels te formuleren betrekking hebbende op het verkeer tussen bestuursorganen – in de memorie van toelichting gaven wij reeds aan dat gewenst te achten met betrekking tot de onderwerpen goedkeuring en vernietiging – lijkt daarom de Awb de voor de hand liggende plaats te zijn. Dat betekent op zichzelf evenwel niet dat er geen onderscheid zou zijn tussen de verhouding die bestuurs­organen met burgers hebben en de verhouding tussen bestuursorganen onderling.
De opmerking van de leden van de C.D.A.-fractie dat de verhouding tussen bestuursorganen niet «overregeld» moet worden, nemen wij ter harte. Vooralsnog wachten wij terzake de adviezen van de Commissie wetgeving algemene regels voor bestuursrecht af. De verhouding tussen de Awb enerzijds en de Gemeentewet, de Provinciewet en de Water­schapswet anderzijds kan, zo antwoorden wij de leden van de C.D.A.-fractie, het beste als volgt worden omschreven: De drie bedoelde wetten kennen in beginsel bevoegdheden toe, de Awb bepaalt vervolgens in beginsel hoe deze bevoegdheden moeten worden uitge­oefend. Concreet: in de toekomstige verhouding wordt in de Gemeen­tewet bepaald, welke besluiten aan toezicht zijn onderworpen; in de Awb wordt aangegeven op welke wijze dit toezicht moet worden uitgeoefend.
Anders gezegd: de Awb bepaalt in beginsel niet welk bestuursorgaan welke bevoegdheden heeft, maar bepaalt dat als een bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid heeft, het deze conform de in de Awb neerge­legde regels dient uit te oefenen.
De leden van de C.D.A.- en de S.G.P.-fractie hebben vragen gesteld over de zogenaamde horizontale bestuursgeschillen, die krachtens artikel 136 van de Grondwet worden beslist bij koninklijk besluit. In verband met de onderlinge samenhang zal dit onderwerp aan de orde worden gesteld in het kader van de definitieve voorziening in kroongeschillen.
In antwoord op een vraag van de leden van de G.P.V.-fractie merken wij op dat provincies en gemeenten inderdaad mogen besluiten om verdergaande eisen te stellen dan de Awb doet, mits daarbij niet van de Awb wordt afgeweken. Zo zal, om een voorbeeld te noemen, de provin­ciale of gemeentelijke regelgever verdergaande bepalingen mogen vaststellen inzake de publikatie van besluiten, mits daarbij onverlet blijft de regeling van de Awb voor de bekendmaking, die bepalend is voor de inwerkingtreding van een besluit. Ook inzake de motivering van besluiten kunnen verdergaande bepalingen worden vastgesteld. Voor een nadere aanduiding van de verhouding tussen de Awb en de gedecentraliseerde wetgeving zij verwezen naar hoofdstuk IV hiervoor.

Eindverslag

Wanneer, zo vroegen de CDA-leden, zijn de adviezen van de Commissie-Scheltema over de verhouding van de bestuursorganen te verwachten?

Nota aan aanleiding van het eindverslag

De leden van de fracties van het CDA en D66 vroegen wanneer voorstellen van de Commissie-Scheltema over de verhouding tussen bestuursorganen zijn te verwachten. Wij verwijzen deze leden hiervoor kortheidshalve naar onze uiteenzetting in hoofdstuk III over de verschil­lende tranches van de Awb.