X. Dereguleringsaspecten

[bron: PG Awb I, p. 97-99]

Advies RvS

Dereguleren
Terecht wordt in de toelichting gesteld dat de vier materiële doelstellingen van het wetsvoorstel voor een aanzienlijk deel samen­vallen met het streven naar vermin­dering en vereenvoudiging van regel­geving. Zeker de eenheid en de vereenvoudiging vallen samen met de deregulering. Dit geldt ook voor het – louter – codificeren van ongeschreven recht al wordt dit niet steeds zo gezien. Ten onrechte wordt dan de nadruk gelegd op het scheppen van een wettelijke regel en wordt over het hoofd gezien dat die in de plaats komt van een of meer andere – zij het ongeschreven ­regels. Wel zal men moeten erkennen dat codificeren een verplaatsing van werkzaamheden betekent. In de plaats van regel­geving door de rechter treedt regel­geving door de wetgever op. Er komt voor de wetgever dus werk bij. Dat kan ten koste van ander wetgevend werk gaan. In de organisatie van het wetgevingsproces moet daarmee rekening worden gehouden. De Raad dringt erop aan dat in de toelichting gelet op de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving, wordt ingegaan op de werkdruk van het bestuurlijk apparaat, de rechts­beschermingslasten en de bestuur­lijke lasten die uit het ontwerp kunnen voortvloeien. Naar het oordeel van het college wordt in de toelichting met name onvoldoende aandacht gegeven aan de bestuur­lijke aspecten van het proces van aanpassing van bestaande wetgeving aan het onderhavige wetsvoorstel zodat het tot wet is verheven. Daarbij rijst de vraag of de rijks­overheid het tot haar taak rekent om dat proces van aanpassing op lager niveau bij provincie, gemeente etc. te stimuleren en te begeleiden.

Nader rapport

Dereguleren
Met de beschouwingen van de Raad over dit onderwerp stemmen wij in. In verband daarmee is in de memorie van toelichting aangevuld. Daarbij is ook meer aandacht gegeven aan de bestuurlijke aspecten van het proces van aanpassing van bestaande wetgeving.

Memorie van toelichting

Hiervoor is reeds aangegeven dat met de voorgestelde regeling wordt beoogd een begin van uitvoering te geven aan artikel 107, tweede lid, van de Grondwet, dat noopt tot de vaststelling van algemene regels van bestuursrecht. Deze regels zijn bestemd om te gelden voor het gehele terrein van het openbaar bestuur en zullen op dat terrein, tenzij de wetgever uitdrukkelijk uitzonderingen heeft voorzien, het vaste kader vormen waarbinnen de rechtsbetrekkingen tussen bestuursorganen en burgers hun vorm krijgen. Niet alleen de organen van de centrale overheid, maar ook die van de verschillende andere overheden worden hierdoor geraakt. De vaststelling van algemene regels van bestuursrecht heeft derhalve betrekking op het openbaar bestuur in al zijn geledingen en kan in zoverre worden aangemerkt als een maatregel met een unifor­merend effect waar het de wijze van opereren van het bestuur betreft.
De belangrijkste materiële doelstellingen van het voorstel zijn eveneens in de inleiding reeds genoemd:
1. het bevorderen van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
2. het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving;
3. het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend;
4. het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.
Het moge duidelijk zijn dat deze doelstellingen voor een aanzienlijk deel samenvallen met het streven naar vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. Dat geldt zeker voor de beide hierboven onder 1 en 2 genoemde doelstellingen. Een groot aantal thans bestaande bepalingen kan vervallen. Het gaat daarbij niet alleen om vele artikelen in de formele wetgeving, maar ook om bepalingen in andere wettelijke voorschriften, zoals algemene maatregelen van bestuur en provinciale en gemeentelijke verordeningen. Zo maken de nu voorgestelde regeling van de aanvraag voor een beschikking en de ontworpen uniforme regeling van de termijn voor bezwaar en beroep bepalingen over die onderwerpen in andere regelgeving in veel gevallen overbodig.
Niet alleen kan het voorstel een vermindering van het aantal regels betekenen, het kan ook bijdragen tot een vereenvoudiging van het recht doordat in de jurisprudentie ontwikkelde regels in de wet worden vastgelegd. Een bezwaar van het jurisprudentierecht is dat het vaak moeilijk toegankelijk is. Dat bezwaar wordt door de bestaande veelheid van administratieve rechters nog versterkt. Het is daardoor vaak niet eenvoudig, een goed beeld te krijgen van het recht dat in de jurispru­dentie is ontwikkeld. Door het harmoniseren en op een plaats codificeren van een aantal algemene regels uit de jurisprudentie wordt het recht eenvoudiger en overzichtelijker.
Door codificatie neemt natuurlijk het aantal wettelijke regels toe: wat vroeger in de jurisprudentie was vastgelegd, wordt nu een wettelijk voorschrift. Deze omzetting betekent echter geen vermeerdering van het aantal geldende regels: de geschreven regel komt in de plaats van een ­of vaak meer – ongeschreven regel(s). Ondanks de in de vorige alinea genoemde voordelen van codificatie wordt echter wel gedurende het proces van wetgeving beslag gelegd op de organen die met de wetgeving zijn belast. De keuze voor aanbouwwetgeving bij de totstand­koming van de Awb is mede ingegeven door de gedachte dat de met wetgeving belaste organen door de geleidelijke totstandbrenging van de wet niet gedurende een bepaalde periode zodanig belast zouden worden, dat dit ten koste van andere noodzakelijke wetgeving zou gaan.
De ontworpen regeling zal door haar deregulerend en codificerend karakter de relaties tussen burgers en bestuursorganen aanmerkelijk doorzichtiger maken, hetgeen voor beide zijden het onderling verkeer zal vergemakkelijken. Misverstanden en conflicten als gevolg van onduide­lijkheid over de in dat verkeer van toepassing zijnde spelregels zullen zo minder in aantal kunnen worden, terwijl de uitleg die in voorkomend geval door de rechter aan een van die regels wordt gegeven een veel breder effect zal kunnen sorteren dan voorheen het geval was bij slechts voor één specifiek terrein geldende bepalingen.
Zowel voor burgers, bedrijfsleven als non-profitinstellingen zal de regeling derhalve een verlichting van lasten betekenen. Datzelfde geldt voor bestuursorganen, die evenzeer profiteren van de vereenvoudiging. Wel geldt voor hen dat de regeling ook uitwerkingen kent, die in bepaalde gevallen tot nieuwe voorschriften leiden. Uniformering van regels heeft onvermijdelijk tot gevolg dat de voorschriften voor sommige situaties worden aangescherpt. Bovendien kan de betere toeganke­lijkheid, die met de vastlegging van jurisprudentierecht wordt beoogd, ertoe leiden dat burgers eerder een beroep op die regels doen. Wel is gestreefd naar een totaalpakket van zodanige samenstelling, dat ook voor bestuursorganen per saldo geen sprake zal zijn van een vermeer­dering van bestuurslasten.
Wat de belasting van rechterlijke organen betreft, mag verwacht worden dat van een verlichting sprake kan zijn. Wanneer de rechtsregels eenvoudiger en beter toegankelijk zijn, zal de behoefte aan het gebruik van rechtsbeschermingsproceduresafnemen. Voor een deel omdat bestuursorganen minder fouten zullen maken bij het toepassen van de regels, voor een deel ook omdat minder vaak bezwaar zal worden gemaakt of beroep zal worden ingesteld als gevolg van een beter inzicht in het geldende recht. De invoering van een verplichte bezwaarschrift­procedure zal voorts het beroep op de rechter aanmerkelijk kunnen beperken op die terreinen waar een dergelijke verplichting thans nog niet bestaat.
De normen die ingevolge de voorgestelde regeling voor de relaties tussen burgers en bestuursorganen zullen gelden, zijn alle in die regeling zelf te vinden. Van delegatie van normstelling is, in overeenstemming met de aard van de te regelen materie, geen sprake. Het gaat om bepalingen die stuk voor stuk eenvoudig van karakter zijn en – hoewel als zodanig nieuw – voor de overgrote meerderheid op deelterreinen van het openbaar bestuur op hun bruikbaarheid in de praktijk zijn beproefd. Nieuwe bestuursinstrumenten of rechtsfiguren van een min of meer experimenteel karakter worden met de regeling niet in het leven geroepen.
De vraag naar de handhaafbaarheid van de regeling is een vraag die zich hier – anders dan gewoonlijk het geval is – in de eerste plaats richt op het gedrag van het bestuur zelf. Uitgangspunt bij de beantwoording ervan moet vanzelfsprekend zijn dat van bestuursorganen verwacht mag worden dat zij zich loyaal en nauwgezet aan tot hen gerichte regels zullen houden. Hiermee is echter niet alles gezegd. Voor een nauwgezette toepassing is het van veel belang dat de regels in kwestie duidelijk en praktisch hanteerbaar zijn en voor degenen die ze moeten toepassen, zo veel mogelijk aansluiten bij hetgeen door hen als redelijk en doelmatig wordt ervaren. Op dit punt wettigen de eerste drie hierboven vermelde doelstellingen die met de nieuwe regeling worden nagestreefd, het vertrouwen dat de bepalingen van de Awb in de praktijk een hoog niveau van naleving zullen kennen. Daartoe kan bijdragen het bewustzijn bij het bestuur dat de bestuurden, bij wie hier in eerste linie het initiatief voor de zorg voor de handhaving berust, over ruime mogelijkheden beschikken om geschillen dienaangaande bij de rechter ter beslissing te brengen. Zulks behoeft overigens niet te betekenen dat als gevolg van de invoering van de nieuwe regels een belangrijke vermeerdering van de werkdruk voor de betrokken rechterlijke instanties moet worden verwacht. Die invoering betekent geen toename van het aantal gevallen waarin overheidsorganen materieel bemoeienis hebben met het doen en laten van burgers. Daar waar die bemoeienis er toch reeds is, worden normen gesteld voor de wijze van met elkaar omgaan. Soms betekenen die een vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie en soms ook worden nieuwe elementen daaraan toegevoegd. In het algemeen vindt een systematisering plaats en worden de verhoudingen, mede door het codificerende karakter van de regeling, duidelijker. Zeker op den duur kan dit ertoe bijdragen dat het aantal op te lossen conflicten in gunstige zin wordt beïnvloed. Het feitelijk effect op dit punt zal mede afhangen van een aantal keuzes die bij het tot stand brengen van de aanpassingswet­geving zullen moeten worden gemaakt.
Bestuurlijke lasten voor alle betrokkenen zullen voornamelijk merkbaar zijn in de periode van overgang naar de nieuwe wetgeving. De bestaande wetgeving moet worden aangepast, en de praktijk moet zich met de nieuwe wet vertrouwd maken. Wat de formele wetgeving betreft is de voorbereiding van de aanpassingswetgeving als gezegd reeds ver gevorderd. Ten behoeve van de aanpassing van andere regelgeving zal een goede begeleiding van het invoeringsproces worden bevorderd; het geven van adequate voorlichting is daarbij van groot belang. Ook zal voldoende tijd voor de aanpassing beschikbaar moeten zijn, al zal een te lange overgangsperiode weer contra-produktief zijn: gedurende die tijd zal immers iedere regelgever bij het formuleren van regels zowel met de oude als met de nieuwe situatie rekening moeten houden.
Ook voor de bestuurspraktijk zal goede informatie over de nieuwe wet van grote betekenis zijn. Aan dit aspect zal door ons de nodige aandacht worden besteed.

Voorlopig verslag II

Soms leiden belangentegenstellingen bij het kiezen van een bepaalde formulering in de wettekst tot een compromis in die zin dat gekozen wordt voor vage normen zo spraken de leden van de G.P.V.-fractie. De leden van de S.G.P.-fractie meenden dat hier en daar ook in de Algemene wet bestuursrecht te bespeuren. Om enkele voorbeelden te noemen wezen zij op de artikelen 2.1.4, 6.3.8 en 6.3.14. Zij waren van mening dat dit afbreuk doet aan de codificatiedoelstelling en leidt tot een verschuiving van problemen naar het uitvoeringsveld en de rechter en derhalve een vergroting van de belasting van het bestuur en de rechter en in zekere zin ook de burger. Zij vernamen graag de visie van de regering op deze problematiek. Een ander aspect waarop de leden van de S.G.P.-fractie wezen betreft de verhouding tussen de wettekst en de memorie van toelichting. De memorie van toelichting is op sommige punten sterk normerend, zo constateerden deze leden. Zij waren van mening dat in beginsel aan de memorie van toelichting geen normati­viteit in de plaats van wetgeving moet worden verleend. Hoe ziet de regering de verhouding tussen wet en memorie van toelichting in het geval van de Algemene wet bestuursrecht? Welke betekenis dient de memorie van toelichting te hebben voor bestuur en rechter? De leden van de S.G.P.-fractie waren van mening dat procedurele kwesties niet zelf een bron van bezwaar en beroep worden. Zij vroegen in hoeverre regelingen als in bijvoorbeeld de artikelen 2.1.2 (weigering van een persoon voor bijstand of vertegenwoordiging) en 6.2.0b (gelegenheid tot het herstellen van verzuim binnen een daartoe gestelde termijn) met dit uitgangspunt in strijd zijn.

Memorie van antwoord II

De constatering van de fracties van G.P.V. en S.G.P. dat niet alle bepalingen in de Awb dezelfde mate van concreetheid hebben, kunnen wij ten volle onderschrijven. Wij maken daarbij echter twee kantteke­ningen. Ten eerste hoeft een zekere ruimte voor interpretatie in een wettelijke bepaling geenszins het gevolg te zijn van een compromisop­lossing, maar kan deze ruimte juist ook gewenst zijn, gezien bijvoorbeeld de stand van de rechtsontwikkeling of de aard van de materie. Maar daarnaast is het ook niet mogelijk en niet nodig ernaar te streven dat alle wettelijke normen dezelfde mate van concreetheid bezitten. In iedere wet komen noodzakelijkerwijs bepalingen voor van verschillende concreetheid. In het algemeen zijn procedurele normen bijvoorbeeld veel concreter te formuleren dan normen van inhoudelijke aard. Men zie de artikelen 4.1.4.1 en 4.1.4.2, beide handelend over de motivering. Artikel 4.1.4.2, inhoudende dat de motivering vermeld moet worden bij de bekendmaking van de beschikking, is uiterst concreet omdat er maar weinig twijfel over kan bestaan wat bedoeld wordt met «vermelden» en met «de bekendmaking»: het betreft een procedurevoorschrift. Artikel 4.1.4.1 anderzijds, inhoudende dat een beschikking moet berusten op een deugdelijke motivering, betreft de inhoudelijke norm «deugdelijk» die naar zijn aard veel minder concreet is. Toch is deze laatste norm minstens zo belangrijk als de eerste en is het nuttig haar op te nemen. De stelling dat door zulke bepalingen afbreuk wordt gedaan aan de codificatiedoelstelling, onderschrijven wij zeker niet. Indien de codificatie beperkt zou blijven tot zeer concrete bepalingen, zou de doelstelling wel uiterst beperkt zijn. Juist veel van de belangrijkste bepalingen in de wetgeving kennen elementen die niet uitblinken door concreetheid: de redelijkheid en billijkheid in het civiele recht, de opzet in het strafrecht en de beginselen van behoorlijk bestuur in het bestuursrecht. Vervanging van zulke elementen door concretere normen zou het recht reduceren tot een samenstel van procedureregels. Bepalingen als de gememoreerde artikelen 2.1.4, 6.3.8 en 6.3.14 kunnen onzes inziens dan ook niet worden gemist in de Awb.
De memorie van toelichting is op sommige punten sterk normerend, zo stellen de leden van de fracties van G.P.V. en S.G.P., en zij achten dat geen goede zaak. Weliswaar zijn wij met deze fracties eens dat de tekst van de wet zo duidelijk mogelijk moet zijn en dat de normering niet in de toelichting opgenomen moet zijn, maar dat is iets anders dan wat bij het onderhavige wetsvoorstel aan de hand is. In de toelichting wordt op veel plaatsen vermeld hoe de stand van de jurisprudentie is en hoe deze heeft geleid tot de formulering van een wetsartikel. Vanzelfsprekend gaat dat gepaard met vermeldingen dat bepaalde handelwijzen niet geoorloofd zijn. Dat is dan niet zozeer een normatieve uitspraak als wel een weergave van de stand van het huidige recht. Op deze wijze kan de memorie van toelichting een functie vervullen bij de uitleg van de wet, zoals het ook hoort.