XI. Financiele gevolgen, bestuurslasten, invoering, evaluatie

[bron: PG Awb I, p. 101-128]

Advies RvS

Organisatorische problemen
In punt 13[1] is erop gewezen dat wat de invoering betreft, gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen bij de invoering van het NBW. Dit wetboek kan ook een voorbeeld­functie vervullen op het punt van de organisatie van het wetgevings­proces. Wel zal het dan nodig zijn uit de ruim veertigjarige geschiedenis die gebeurtenissen te lichten die de totstandkoming hebben bevorderd. Er is namelijk ook veel mis gegaan. Voor een deel zijn tegenslagen onvermijdelijk. Het proces van wetgeving dat moet worden gevolgd om een codificatie tot stand te brengen is onderdeel van het totale beleid dat regering en Staten­-Generaal voeren. Langjarige projecten als een codificatie nu eenmaal is, zijn in zoverre bijzonder dat zij over de normale kabinetspe­riode heen reiken en de nadelige invloed kunnen ondergaan van wisselingen in de samenstelling van kabinetten en Tweede en Eerste Kamer. Dit neemt niet weg dat tijdschema's onderworpen kunnen worden die deze risico's zoveel mogelijk beperken. De Raad beveelt aan te dezer zake de nodige voorzie­ningen te treffen.

Nader rapport

Organisatorische problemen
Inderdaad is het gewenst, gebruik te maken van de ervaringen op het punt van de organisatie van het wetgevingsproces die zijn opgedaan bij de totstandkoming van het nieuwe B.W. Op een aantal punten is dat reeds gedaan. Zo is ervan afgezien de Awb als één geheel te ontwerpen en in te voeren, zoals bij het nieuwe B.W. aanvankelijk wel de bedoeling was, maar is gekozen voor het systeem van «aanbouwwet­geving». Dit geeft mogelijkheid, de wet in gedeelten tot stand te brengen en in te voeren, hetgeen leidt tot een minder grote belasting op één moment van de wetgevende organen en van de rechtspraktijk. In de tweede plaats wordt reeds thans de wet voorbereid die de aanpassing van de bestaande wetgeving aan de Awb moet regelen. De totstand­koming van die wet wordt op hetzelfde ogenblik voorzien als de totstandkoming van de Awb zelf. Daardoor wordt bereikt dat reeds aanstonds de consequenties van de nieuwe wet voor de rest van de wetgeving duidelijk zijn, terwijl tevens wordt voorkomen dat er een langere periode verloopt tussen de totstandkoming en de invoering van de nieuwe wet. De ervaring met het nieuwe B.W. heeft immers geleerd dat een dergelijk lang tijdsverloop weer noopt tot heroverweging van een groot aantal bepalingen die eerder waren vastgesteld.
Het door de Raad aan de orde gestelde punt weegt ook daarom zwaar, omdat de Awb van belang is voor alle beleidsterreinen. Na de indiening van het onderhavige wetsvoorstel zal derhalve in nieuwe wetgeving die voor een bepaald beleidsterrein wordt voorbereid, daarmee rekening willen houden. Zolang echter lange tijd onzeker is wanneer de nieuwe wet in werking treedt, zal bij een ander wetsvoorstel zowel met de thans nog bestaande situatie als met de Awb rekening moeten worden gehouden. Het is dus voor de doelmatigheid van het wetgevingsproces van groot belang dat een duidelijk tijdschema voor de Awb wordt voorgesteld.

Voorlopig verslag II

Over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel wilden de commissies de volgende opmerkingen maken. De commissies zijn van mening dat bij het aanvaarden van voorstellen van wet een belangrijk deel van het te voeren beleid wordt vastgelegd en daarmee ook de finan­ciële gevolgen van die beleidsvoornemens. Om een wetsvoorstel te kunnen beoordelen vonden de commissies het derhalve noodzakelijk dat het wetsvoorstel vergezeld gaat van financiële informatie. De wetgever heeft het belang van een geïntegreerde benadering van beleid en financiën onderkend en in artikel 15 van de comptabiliteitswet 1976 vastgelegd dat er een financiële toelichting moet worden gegeven op beleidsvoorstellen. Een vorig kabinet heeft, gezien het belang van deze bepaling, nadere regels op dit punt ingesteld. Er is bepaald dat wets- en beleidsvoorstellen, die worden ingediend ter behandeling in de minis­terraad, altijd vergezeld moeten gaan van een standaardformulier, dat een overzicht geeft van de financiële gevolgen voor de rijksbegroting. Naar aanleiding van een door de Kamer aangenomen motie, waarin een vorig kabinet werd uitgenodigd om zodanige maatregelen te nemen dat bij de verzending van stukken aan de Kamer de financiële informatie­stroom verzekerd zou zijn, is tevens voorgeschreven dat dit formulier onderdeel uitmaakt van de stukken, die aan de Tweede Kamer worden gezonden. Het was de commissies opgevallen dat de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geen financiële paragraaf kent en het standaardformulier, dat een overzicht geeft van de financiële gevolgen voor de rijksbegroting, niet is bijgevoegd. De commissies konden zich, gezien de complexiteit van de materie, voorstellen dat door de minis­terraad is besloten het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht in eerste instantie te behandelen zonder op dat moment diepgaand aandacht te besteden aan de financiële gevolgen. Bij de behandeling van de aanpassingswet voor dit deel van de Algemene wet bestuursrecht zouden dan de financiële aspecten toch echter zeker aan de orde moeten komen. Aangezien de behandeling van laatstgenoemd wetsvoorstel in de ministerraad was voorzien in het voorjaar van 1990, zou op dit moment toch zeker nadere financiële informatie voorhanden moeten zijn, zo meenden de commissies. De commissies hadden zich verder verdiept in de vraag wat de financiële gevolgen van het wetsvoorstel zouden kunnen zijn, niet alleen voor de rijksoverheid maar ook voor andere overheden, burgers, non-profitinstellingen en bedrijven. Een beschouwing over de wijze waarop de Algemene wet bestuursrecht in de praktijk kan uitwerken vonden de commissies in de laatste paragraaf van het algemene deel van de memorie van toelichting (X. Deregulerings­aspecten). De commissies beschouwden als kern van het betoog de stelling dat «de ontworpen regeling door haar deregulerend en codifi­cerend karakter de relaties tussen burgers en bestuursorganen aanmer­kelijk doorzichtiger zal maken, hetgeen voor beide zijden het onderling verkeer zal vergemakkelijken.» Als uitwerking van deze stelling troffen de commissies in de memorie van toelichting de conclusie aan dat «zowel voor burgers, bedrijfsleven als non-profitinstellingen de regeling derhalve een verlichting van de lasten zal betekenen. Datzelfde geldt voor bestuursorganen, die evenzeer profiteren van de vereenvoudiging.» Het viel de commissies verder op dat in een nadere analyse wordt vastge­steld, dat er in een overgangsperiode in sommige gevallen nieuwe voorschriften moeten worden gemaakt, dat structureel gezien de voorschriften voor sommige situaties worden aangescherpt en dat het vervangen van jurisprudentie door wet- en regelgeving ertoe kan leiden dat burgers eerder een beroep op die regels doen. Samenvattend wordt in de memorie van toelichting geconcludeerd dat «ook voor bestuursor­ganen per saldo geen sprake zal zijn van een vermeerdering van bestuurslasten.» De commissies wilden van de bewindslieden vernemen of zij uit deze passages de conclusie mogen trekken dat de regering van mening is dat er, afgezien van een overgangsperiode, voor zowel burgers, bedrijven en non-profitinstellingen als voor overheden sprake is van een verlichting van lasten. De commissies waren van mening dat daar, waar aan het slot van paragraaf X van het algemeen deel van de memorie van toelichting gesteld wordt dat de effecten van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht nog niet helemaal beoordeeld kunnen worden, omdat de aanpassingswetgeving nog niet gereed is («Het feitelijk effect op dit punt zal mede afhangen van een aantal keuzes die bij het tot stand brengen van de aanpassingswetgeving zullen moeten worden gemaakt.») deze passage niet geheel in overeenstemming is met de hierboven aangehaalde conclusies uit de memorie van toelichting. De commissies wilden van de bewindslieden vernemen of zij uit deze passage een nadere nuancering mogen begrijpen van de eerder aange­haalde conclusies in de memorie van toelichting met betrekking tot de verlichting van lasten? Zij zouden dus van de regering willen vernemen wat de totale te verwachten incidentele kosten zijn voor rijk, lagere overheden en rechtsprekende organen, op welke begrotingen deze drukken en over hoeveel jaren deze uitgesmeerd worden. Het was de commissies opgevallen dat de hierboven aangehaalde passages uit de memorie van toelichting, die in essentie ook al in de toelichting op het voorontwerp voorkwam, in een aantal commentaren aanleiding gegeven heeft tot het maken van opmerkingen. Zo wilden de commissies memoreren dat de VNG in zijn brief van 21 augustus 1987 stelt: «De Algemene wet bestuursrecht dient, gelet op de ondoelmatigheid, verhoging van de werkdruk en uit kostenoverwegingen, buiten toepassing te blijven op het stuk der belastingen. Naar onze mening geldt een en ander zowel voor de rijksbelastingen als voor de belastingen van lagere overheden…. Wij hebben verder bij het voorontwerp een visie gemist over de gevolgen van de toename van de bestuurslast, welke zowel de invoering als ook de uitvoering van de Algemene wet bestuursrecht voor onder meer de gemeenten met zich mee zullen brengen. Niet alleen de aanpassingsoperatie van het bestaande regelbestand maar ook de uit de Algemene wet bestuursrecht voortvloeiende toename van formele regels en formaliteiten zal een zodanig extra beslag op mensen en middelen leggen dat het ongetwijfeld een capaciteitsuitbreiding tot gevolg zal hebben.» In de reactie van de Vakgroep staats- en administratiefrecht van de Rijksuniversiteit Leiden (in RegelMaat jaargang 2, 1987) was de commissies de volgende passage opgevallen: «Verder is het de vraag of de procedureregels van de Algemene wet bestuursrecht wel tot minder bestuurslasten leiden als het aantal procedures gelijk blijft. Men zou zich zelfs kunnen voorstellen dat het expliciet gemaakte belang van naleving van formele beginselen van bestuur tot een – overigens wellicht noodzakelijke – taakverzwaring zal leiden. Te denken valt daarbij aan verplichtingen die uit de komende Algemene wet bestuursrecht voortvloeien, zoals de publicatieverplichting, de doorzendplicht en de facultatieve bezwaarschriftprocedure. De bestuurslasten zullen volgens de commissie eerst enigszins stijgen om daarna te dalen. Deze golfbeweging is een gevolg van eenvoud, uniformiteit en duidelijkheid van het voorontwerp. Daarnaast noemen de commissies het feit dat de voorgestane regeling in de praktijk beproefd is en zeker niet expermenteel zodat het bestuur weinig moeite zal hebben met de uitvoering van de wet. Het dereguleringshoofdstuk maakt daarmee een wat plichtmatige indruk. Dit is overigens wel vaker het geval. Wij menen dat de zaak niet zo eenvoudig ligt. In de eerste plaats geldt ook hier dat door het ontbreken van een ontwerp-invoeringswetgeving niet duidelijk is wie wanneer met de Algemene wet bestuursrecht te maken krijgt. Bovendien is het niet duidelijk of, en zo ja, wat er nu allemaal verandert in de bestaande wetgeving onder het Algemene wet bestuursrecht-regime. Het lijkt ons dus nogal speculatief te stellen dat bij dit «totaal pakket» voor bestuursorganen «per saldo» niet van een vermeerdering van bestuurslasten sprake is. Hoe problematisch ook, de komende bestuurslasten moeten zorgvuldig geschat worden. Gebeurt dat niet, dan kunnen de rechterlijke macht en de (met name lagere) overheden in de problemen komen en dreigt het gevaar dat uitvoering van de wet spaak loopt. Voor dat de wet in werking treedt, is daarom onderzoek aan te bevelen waardoor de veranderingen voor het bestuur voor wat betreft uitvoe­rende werkzaamheden en kosten meer expliciet worden gemaakt.» De commissies zouden gaarne meer informatie hebben over de belasting van de rechterlijke macht en de financiële gevolgen daarvan, met name de voorzieningen in de artikelen 6.14[2] en 6.2.14 zouden veelvuldiger beroep op de rechter tot gevolg kunnen hebben. Verder hadden de commissies kennis genomen van een debat over de specifieke betekenis van de Algemene wet bestuursrecht voor het belastingrecht, georgani­seerd door de Vereniging voor Belastingwetenschap (zie Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap no. 179). In dat debat heeft de plaatsvervangend Directeur-Generaal der Belastingen de volgende uitspraak gedaan over het effect van de Algemene wet bestuursrecht op de bestuurslasten voor de belastingdienst: «Onverkorte toepassing van de Algemene wet bestuursrecht op fiscaal terrein betekent alleen al voor de belastingdienst een uitbreiding van het ambtelijk apparaat met 800 personen. Ik weet dat dit aantal via uitzonderingen en aanpassingen in de toepassingswetgeving kan worden verminderd tot 200.» Uit boven­staande commentaren maakten de commissies op dat op basis van het voorontwerp zowel vanuit de wetenschap als vanuit de overheid (rijks­overheid en lagere overheden) er getwijfeld wordt aan de «per saldo» redenering met betrekking tot de bestuurslasten. De commissies wilden graag een reactie van de regering op bovenstaande passages. Naast het ontstaan van extra bestuursleden achtten de commissies het mogelijk dat invoering van de Algemene wet bestuursrecht ook een zodanige invloed heeft op de wijze, waarop subsidieregelingen worden uitgevoerd c.q. belasting wordt geheven, dat de uitgaven c.q. de inkomsten van het rijk daardoor worden beïnvloed. Zo werd in het hierboven genoemde debat, georganiseerd door de Vereniging voor Belastingwetenschap, gesteld dat toepassing van de Algemene wet bestuursrecht op het invor­deringsrecht het risico met zich meebrengt dat tientallen miljoenen guldens in te vorderen belasting per jaar niet zullen binnenkomen. Ziet de regering meer in het algemeen een invloed van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht op het totaal van uit te keren subsidiebe­dragen en van te ontvangen belastingen, zo vroegen de commissies. Het was de commissies opgevallen dat ook na indiening van het onderhavige wetsvoorstel bij de Kamer de VNG kritisch blijft over de bestuurslasten. In zijn brief van 14 december 1989 wordt gesteld: «Wij zijn van oordeel dat zowel de kosten van invoering als ook van de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht niet mogen worden onderschat en alsnog nadere aandacht verdienen……Hebben de indieners van het wetsvoorstel zich, zo vragen wij ons af in voldoende mate gerealiseerd wat de effecten voor de bestuurslasten zijn. Gelet op de memorie van toelichting betwijfelen wij dat. Wij achten het daarom noodzakelijk dat de gevolgen van invoering en toepassing van de Algemene wet bestuursrecht meer zichtbaar worden gemaakt. Daarbij valt te denken aan een soort bestuurs-effectrapportage.» De commissies stelden het op prijs als de regering in wilde gaan op het idee van de VNG om te komen tot een bestuurs-effectrapportage.

Memorie van antwoord II

In dit hoofdstuk wordt gevraagd naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De memorie van toelichting werd op dit punt te summier gevonden, hetgeen – zo werd met recht verondersteld – voor een deel samenhing met het feit dat het voorstel voor de Aanpassingswet nog niet gereed was. Deze kan immers een beter zicht geven op de mate waarin de doelstelling van de wet – algemene regels voor het gehele bestuurs­recht vaststellen – wordt bereikt, en op de gevolgen daarvan. De vragen hadden betrekking op de gevolgen voor de bestuursorganen, zowel voor die van de centrale overheid als die van gemeentes en provincies, en op de gevolgen voor burgers, bedrijven en non-profitinstellingen.
Wij zullen thans een uitgewerkt beeld geven van deze gevolgen. Aangezien het ontwerp van de Aanpassingswet vrijwel gereed is, kan gebruik worden gemaakt van de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan bij het aanpassen van de bestaande wetgeving aan de Awb.
Teneinde een goed inzicht in de gevolgen te krijgen moet een onder­scheid worden gemaakt tussen de verschillende soorten van gevolgen die kunnen optreden. Deze zijn in een drietal groepen in te delen:
A. de gevolgen die voortvloeien uit het vereenvoudigen van het bestuursrecht door onder meer het brengen van eenheid in de wetgeving en het codificeren van rechtspraak:
B. de gevolgen van de keuzes die zijn gemaakt bij het formuleren van uniforme regels: indien men voor een uniforme regel kiest terwijl nu nog verschillende regels gelden, moet uit de verschillende in aanmerking komende regels worden gekozen; al naar gelang daarvan zal de unifor­mering in haar feitelijke effecten kunnen verschillen per onderdeel van het bestuursrecht;
C. de gevolgen van de overgang van de oude op de nieuwe wetgeving, dus de kosten van invoering.
In grote lijnen kan gezegd worden dat de onder A genoemde gevolgen – die het primaire doel van de wet uitmaken – voor overheid en burger aanzienlijke voordelen bieden. In de commentaren op het wetsvoorstel en het voorontwerp komt dat ook allerwege tot uitdrukking.
Bij groep B ligt dat minder eenduidig. Wanneer een uniforme bepaling uiteenlopende regels gaat vervangen, zullen er op sommige deelge­bieden van het bestuursrecht regels gaan gelden die nu nog niet worden gevolgd. Dit doet zich onder meer voor bij de regeling van de hoorplicht. Hierdoor kunnen lasten voor het bestuur ontstaan. Voor andere betrok­kenen – rechter of burger – zal veelal een tegengesteld effect optreden. Het omgekeerde doet zich eveneens voor: bepalingen kunnen de lasten voor het bestuur verlichten, maar die voor de burger of de rechter verzwaren.
Groep C betreft de invoeringsfase. Deze brengt lasten van tijdelijke aard met zich mee.
Op elk van deze gevolgen zullen wij meer nauwkeurig ingaan. Wij zullen daarbij zo concreet mogelijk aangeven bij wie deze – voor- of nadelige – effecten optreden. Dit is van belang omdat het, zoals gezegd, regelmatig voorkomt dat een bepaalde regel tot besparingen bij bijvoor­beeld het bedrijfsleven leidt, terwijl zij lasten legt op bestuursorganen, of omgekeerd. Wij zullen in het onderstaande letten op de gevolgen voor de wetgever, voor het bestuur, voor de rechterlijke macht en voor de burgers. Met de laatste term wordt dan een ieder bedoeld die niet tot de overheid behoort, dus zowel de particulier als een bedrijf of een non-profitinstelling.

A: DE GEVOLGEN VAN HET VEREENVOUDIGEN VAN HET BESTUURS­RECHT
De vereenvoudiging van het bestuursrecht is het doel van het wetsvoorstel. Dit raakt het hart van de rechtsstaat. Wanneer een essen­tieel kenmerk van onze staat is dat de verhouding tussen burger en bestuur door het recht wordt beheerst, moet dit recht duidelijk en goed toegankelijk zijn. Ook in de praktijk zijn overheid en burger gebaat bij een goed hanteerbaar en systematisch bestuursrecht: het leidt tot minder fouten door het bestuur en minder beroepen door burgers. Bovendien behoort een overheid die van haar burgers verlangt dat zij de rechts­regels naleven, ervoor te zorgen dat die regels inzichtelijk en overtuigend zijn. Een rechtssysteem dat vele, niet uit te leggen verschillen tussen de ene regel en de andere bevat, mist die overtuigingskracht.
Het is om deze reden dat de Grondwet verplicht tot het vastleggen van algemene regels van bestuursrecht in de wet en de Tweede Kamer indertijd op snelle totstandkoming daarvan heeft aangedrongen.
De baten van een overzichtelijk en toegankelijk stelsel van bestuurs­recht strekken zich uit over alle deelnemers aan het rechtsverkeer.

Gevolgen voor de wetgever
Specifiek voor de wetgever heeft een uniforme, voor het gehele bestuursrecht geldende regeling het voordeel dat onderwerpen die bij vele wetten aan de orde komen, nu in één keer geregeld kunnen worden. Voortaan behoeft niet meer bij iedere wet opnieuw te worden bezien hoe bijvoorbeeld de bezwaarschriftprocedure moet worden ingericht, maar kan dit onderwerp ongeregeld worden gelaten omdat er al een algemene regeling bestaat.
Dat dit tot een aanzienlijke verlichting kan leiden blijkt uit de discussie die op dit moment op verschillende terreinen wordt gevoerd over de problematiek van de «fictieve weigering»: een voorziening om de weg tot de rechter te openen indien een bestuursorgaan alsmaar geen beslissing op een aanvraag neemt. In verschillende wetten bestaat er al een oplossing voor deze problematiek. Zo kennen de Wet Arob en de Wet Arbo een – in beide wetten nog weer verschillende – voorziening om de weg tot de rechter in een dergelijk geval te openen. Maar elders ontbreken wetsbepalingen, zoals in het belastingrecht en in het sociale-verzekeringsrecht. Op beide terreinen wordt dit als een leemte beschouwd. Er wordt dan ook reeds langdurig op het onderwerp gestu­deerd. De voorstellen die daaruit zijn geresulteerd hebben elk nog weer eigen constructies naar voren gebracht om in de leemte te voorzien. Zou de Awb reeds hebben bestaan, dan zou het aanzienlijke beslag dat nu is gelegd op menskracht in de sfeer van de wetgeving niet nodig zijn geweest. De regering streeft er overigens naar voor het fiscale recht nog met een – op de Awb afgestemde – regeling te komen voordat de Awb wordt ingevoerd, terwijl deze leemte in het sociale zekerheidsrecht zal verdwijnen met het invoeren van de Awb.
De aanwezigheid van een algemene, voor het gehele bestuursrecht geldende wet geeft de wetgever voorts de gelegenheid tot het treffen van voorzieningen die anders veel moeilijker te realiseren zijn. Gewezen kan worden op de toezegging die het kabinet kortgeleden heeft gedaan om mede ter bestrijding van onjuist en ondoelmatig gebruik van subsi­diegelden tot een algemene wettelijke kaderregeling voor subsidies in de Awb te komen. Doordat kan worden aangesloten bij het reeds algemeen geldende stelsel van de Awb is dit goed mogelijk; in het andere geval zou een uitvoerige regeling per wet of wellicht een kaderwet per beleids­terrein nodig zijn geweest. Een en ander zou een aanzienlijk groter beslag op de wetgevingscapaciteit met zich mee hebben gebracht.
Tenslotte mag niet onvermeld blijven dat de Awb de wetgever de gelegenheid biedt de rechtsontwikkeling in de door hem gewenste richting te sturen. Deze is ten aanzien van de algemene vragen van het bestuursrecht in belangrijke mate aan de rechtspraak overgelaten. Sommige rechterlijke uitspraken kunnen voor de overheid aanzienlijke gevolgen hebben, ook in het financiële vlak, zoals de recente uitspraak over de verhaalbaarheid van rechtsbijstand in een administratieve procedure (HR 17-11-1989, AB 1990, 81). Het in de wet vastleggen van algemene regels geeft de wetgever de mogelijkheid zich over deze ontwikkelingen uit te spreken; dit zal met betrekking tot de proceskosten in administratieve procedures ook worden voorgesteld in de tweede tranche van de Awb (uniform administratief procesrecht).
Voor de wetgever brengt de Awb derhalve aanzienlijke voordelen. Daarbij moet bedacht worden dat het niet slechts om voordelen voor de formele wetgever gaat, maar ook om de vele organen die betrokken zijn bij het vaststellen van algemene maatregelen van bestuur, verordeningen en andere regelingen.

Gevolgen voor degenen die betrokken zijn bij de toepassing en uitleg van het bestuursrecht
Voor ieder die betrokken is bij de toepassing en uitleg van het bestuursrecht – dus voor bestuur, rechter en burger – leidt een uniforme regeling tot een vermindering van het aantal rechtsvragen, en daardoor tot een betere toepasbaarheid. In plaats van vele bepalingen waarvan elk vragen oplevert over redactie en toepassingsgebied, en bovendien steeds de vraag doet rijzen naar de reden voor verschillen in formulering tussen de diverse bepalingen, komt er een enkel artikel. Zo roepen de vele artikelen over de beroepstermijn in de bestaande wetgeving ieder afzon­derlijk vragen op over het juiste begin en einde van de termijn, over wat er daarbinnen precies moet worden gedaan, wanneer de termijnover­schrijding verontschuldigbaar is ed. Interpretatievragen zullen ook in de toekomst rijzen, maar zij blijven tot de ene algemene bepaling beperkt en zijn dus veel minder in aantal. Bovendien zijn zij eenvoudiger op te lossen: een rechterlijke uitspraak over een bepaalde vraag zal een heel algemene gelding hebben en daardoor voor veel meer toekomstige gevallen een precedent zijn dan een uitspraak die nu wordt gedaan over een van de vele verspreid voorkomende bepalingen over hetzelfde onderwerp.
Het bestaan van een algemene regeling zal er ook toe leiden dat kennis over de betekenis van de wetsbepaling veel beter voorhanden zal zijn. Over een algemeen geldende bepaling zal veel gemakkelijker informatie te putten zijn uit commentaren ed. dan over verspreid voorkomende bepalingen in vele afzonderlijke wetten. De handleidingen die inmiddels over de ontworpen regeling zijn verschenen, kunnen dit illustreren.
Ook de jurisprudentie zal bij invoering van de algemene wet eenvou­diger zijn terug te vinden. De kans dat een uitspraak die reeds over een bepaalde vraag is gedaan bekend is wanneer die vraag opnieuw rijst, wordt aanmerkelijk groter: bij verspreid voorkomende bepalingen zal een uitspraak over een artikel in de ene wet niet gemakkelijk betrokken worden bij de interpretatie van een andere wet, ook al komen de bepalingen sterk overeen.
De hier aangegeven vereenvoudigingen zijn aldus voor alle betrok­kenen bij het bestuursrecht een belangrijk voordeel.

Gevolgen voor de bestuursorganen
Meer specifiek leidt vereenvoudiging van wetgeving voor bestuursor­ganen op verschillende manieren tot vermindering van de werklast. Indien tegelijkertijd verschillende wetten moeten worden uitgevoerd, en iedere wet kent andere procedureregels, een andere beroepstermijn en een andere bezwaarmogelijkheid, dan is de uitvoering gecompliceerder en dus kostbaarder dan indien steeds dezelfde regels gelden.
Daardoor, en ook doordat kennis over de regels beter toegankelijk is, zullen minder fouten worden gemaakt. Dat is een belangrijk voordeel voor bestuur en burger. Voorts zal dit leiden tot minder beroepen door burgers.
Een vermindering van voor bestuursorganen bezwaarlijke procedures zal overigens ook voortvloeien uit de betere kenbaarheid van het recht in het algemeen: burgers gaan niet alleen in beroep wanneer zij gelijk hebben, maar eveneens wanneer zij menen dat dit het geval is. Een duidelijker rechtssysteem kan bewerkstelligen dat de burger minder vaak ten onrechte meent dat hij het recht aan zijn zijde heeft. Het aantal procedures dat voor de administratieve rechter wordt gevoerd hoewel de burger het kansloze besefte, is gering. De aanzienlijke belasting die de rechtsbescherming in de praktijk betekent, wordt dan ook voor het overgrote deel door twee factoren veroorzaakt: of het bestuursorgaan heeft daadwerkelijk een onjuiste beslissing genomen, of de burger kon in redelijkheid menen dat dit het geval was. Een overzichtelijker stelsel van bestuursrecht zal beide oorzaken terugdringen.

Gevolgen voor de rechter
Voor de rechter zal eveneens van een werkverlichting sprake zijn zoals voortvloeit uit het zojuist betoogde. Daar komt bij dat voor het oplossen van rechtsvragen minder uitspraken nodig zijn. Het uitleggen van een enkele bepaling zal immers minder jurisprudentie vergen dan het uitleggen van vele verspreid voorkomende artikelen. Zeker indien die artikelen onderling niet geheel gelijkluidend zijn, kan dit tot vele rechts­vragen aanleiding zijn: heeft de wetgever een verschil beoogd, of heeft hij onopzettelijk tot uiteenlopende redacties besloten?

Gevolgen voor de burger
Voor de burger is het voordeel van de vereenvoudiging waarschijnlijk het grootst. De onoverzichtelijkheid van het bestuursrecht treft vooral degene die daarmee niet voortdurend te maken heeft. Maar ook die bedrijven of instellingen en die rechtshulpverleners die zich wel regel­matig in het bestuursrecht moeten verdiepen, worden meestal met verschillende regelingen en vele rechterlijke uitspraken geconfronteerd. Nodeloze en niet te rechtvaardigen verschillen daartussen kunnen ten gevolge hebben dat men het zicht snel verliest. De functie van het bestuursrecht in de rechtsstaat – het waarborgen van rechtszekerheid aan de burger – gaat verloren indien de burger het recht, dat hem zekerheid moet verschaffen, nauwelijks meer kan kennen. Het handhaven van een overzichtelijk bestuursrecht is een essentiële opgave in de rechtsstaat.
Voorts hebben het feit dat het bestuur minder fouten maakt, en het feit dat de burger minder procedures behoeft te voeren, direct geldelijke voordelen, ook voor de burger. Bovendien kan de zekerheid, die een overzichtelijk bestuursrecht biedt, bijdragen tot de mogelijkheid om als bedrijf of als instelling zelf betere beslissingen te nemen en tot een betere planning te komen.

Minder voordelen indien er veel afwijkingen van de algemene regel plaatsvinden
De geschetste voordelen worden slechts bereikt bij voldoende unifor­miteit. Indien op de algemene bepaling in talrijke wetten uitzonderingen worden gemaakt, zal dit tot onvoldoende overzichtelijkheid leiden. De voordelen van de algemene bepaling zullen derhalve toenemen naarmate het aantal uitzonderingen afneemt.
Anders gezegd: de bepalingen in de Awb moeten een zodanig karakter hebben, dat niet een groot aantal uitzonderingen op de algemene regel nodig blijkt. Bij de opstelling van het wetsvoorstel is daarom gestreefd naar het opnemen van alleen die bepalingen, die werkelijk algemeen konden zijn. Zo is wel een algemene termijn voor bezwaar en beroep opgenomen in de verwachting dat daarop weinig uitzonderingen nodig zouden zijn. Maar voor de termijn waarop een bestuursorgaan op een aanvraag moet beslissen, is geen uniforme regel geformuleerd omdat deze, afhankelijk van de aard van de gevraagde beschikking, veelal niet dezelfde kan zijn. In Afdeling 4.1.3 is daarom niet tot uniformiteit in dit opzicht besloten.
De vraag of veel uitzonderingen het voordeel van de grotere eenvoud weer teniet doen kan aan de hand van de Aanpassingswet worden beoordeeld. Nu het ontwerp daarvoor is opgesteld, kan worden gecon­cludeerd dat het resultaat vanuit dit gezichtspunt bevredigend is. De Awb bevat geen regels waarop een zodanig groot aantal uitzonderingen moet worden gemaakt dat van een algemene regel geen sprake meer is. Bij vele bepalingen zijn in het geheel geen uitzonderingen nodig, bij een aantal enkele. Daarnaast kunnen veelvuldig bepalingen in andere wetten vervallen omdat met de algemene regel kan worden volstaan.

Meer uniformering betekent minder verfijning
Het vaststellen van een uniforme regel voor het gehele bestuursrecht betekent dat op dat punt niet meer – per onderwerp of per wet – een specifiek op een bepaalde problematiek toegesneden bepaling kan worden vastgesteld. Dat zal soms een nadeel zijn, indien er een gerecht­vaardigde behoefte bestaat aan een verfijnde regel. Het gaat hier steeds om een afwegingsprobleem. Vanwege de behoefte aan nuancering naar onderwerp zijn daarom op bepaalde punten geen uniforme regels opgenomen en is op andere punten in de Awb voorzien in een verschil­lende mate van dwingendheid van de regels: soms mag de wetgever, ook de lagere, afwijken, en soms is met een modelregeling volstaan.
Overigens willen wij er nadrukkelijk op wijzen, dat de verschillen die thans bestaan veelal niet het gevolg zijn van een bewuste toesnijdingvan een regeling op een bepaald onderwerp, maar van het feit dat vele wetgevers los van elkaar ieder hetzelfde probleem voor hun terrein hebben moeten oplossen, en daarbij uiteraard niet steeds tot hetzelfde resultaat zijn gekomen. De verschillen zijn dan ook op het gebied waarvoor de Awb zal gelden meestal van een betrekkelijk toevallig karakter: zou de Awb reeds hebben gegolden, dan zouden zij niet zijn ontstaan. Daaraan kan worden toegevoegd dat een verfijnde en genuan­ceerde wetgeving snel tot hogere kosten en verlies aan duidelijkheid leidt. In de jurisprudentie is te constateren dat juist de nadruk wordt gelegd op algemene regels. De beginselen van behoorlijk bestuur dragen bij uitstek een algemeen karakter. Ook komt het regelmatig voor dat de rechter een regel, die op een bepaald terrein tot ontwikkeling is gekomen, naar een ander terrein overbrengt omdat hij het niet aanvaardbaar vindt dat die regel niet steeds in soortgelijke situaties geldt. Als voorbeeld daarvan is te noemen de recente jurisprudentie over de «fictieve weigering» in de rechtsgebieden die op dit punt nog geen voorziening kennen.
In de commentaren op de Awb wordt dan ook in het algemeen ingestemd met het algemeen regelen van de in de Awb opgenomen onderwerpen, ook als men een andere inhoud van de uniforme regeling voor wenselijk houdt.

Conclusie wat de algemene effecten betreft
De algemene effecten van de wet zullen voor wetgever, bestuur, rechter en burger tot een lastenverlichting leiden. Zij zullen zich duide­lijker manifesteren naarmate de Awb een groter deel van het bestuurs­recht omvat, en naarmate het aantal uitzonderingen beperkter kan blijven.
Het is niet mogelijk tot een nauwkeurige kwantitatieve schatting van deze effecten te komen. Zij zullen zich op het ene terrein meer voordoen dan op het andere, maar zullen voor alle betrokkenen in zekere mate gelden. Aangezien het beslag dat de uitvoering en toepassing van het totale complex van bestuursrechtelijke wetgeving op bestuur, burger en rechter legt, een enorme omvang heeft, zal de afname van het aantal gemaakte fouten en de vermindering van het aantal procedures voor de rechter met een gering percentage toch tot niet geringe besparingen in de samenleving en bij de overheid leiden.

B: DE GEVOLGEN VAN DE GEMAAKTE KEUZES BIJ HET FORMULEREN VAN UNIFORME REGELS
Hoewel het vaststellen van een algemene regel op zichzelf voordelen biedt boven een sterk geschakeerd geheel van regels over hetzelfde onderwerp, is daarmee nog niet vastgesteld wat de inhoud van die algemene regel precies moet zijn. Al naar gelang men de ene of de andere inhoud voor de uniforme regel verkiest, zullen de voor- en nadelen voor bestuur en burger uiteenlopen. De vraag moet dus tevens worden gesteld of de regels van de Awb steeds de juiste inhoud hebben gekregen, en of daarbij gezorgd is voor een evenwichtige lastenverdeling tussen bestuur en burger.
De lasten die blijkens de commentaren van de kant van bestuursor­ganen uit de wet voortvloeien, hebben steeds op deze keuzes betrekking. Men vreest niet zozeer een toename van lasten als gevolg van de invoering van de Awb als geheel – gezien het onder a betoogde zal het hier immers om een gunstig effect gaan, maar wijst op het feit dat een aantal specifieke bepalingen een regel behelzen die nog niet algemeen wordt gevolgd. Dit kan leiden tot uitvoeringslasten die op dit moment nog niet worden gemaakt.
Er is een aantal maatregelen getroffen om de lasten voor het bestuur te beperken. Deze betreffen:
a. een zodanige opbouw van wet, dat zij aansluit bij een doelmatige inrichting van het beslissingsproces bij bestuursorganen;
b. het opnemen van uitzonderingen in de Awb op die regels, die voor het bestuur een aanzienlijke taakverzwaring kunnen betekenen;
c. het opnemen van specifieke uitzonderingen voor een aantal wetten in de Aanpassingswetgeving om taakverzwaring bij bepaalde bestuursor­ganen te voorkomen.
Deze maatregelen kunnen niet voorkomen dat de toepassing van een aantal artikelen een lastenverzwaring oplevert. Zoals hieronder zal blijken doet deze zich vooral voor bij de bezwaarschriftprocedures.
Op ieder van deze punten wordt nader ingegaan.
ad a.
Men kan in het proces van beoordeling van een besluit of een beschikking drie fasen onderscheiden. De eerste fase betreft de voorbe­reiding en vaststelling van het primaire besluit. Daarop volgt, indien de burger zich niet in het besluit kan vinden, in de regel een bezwaarschrift­procedure, terwijl als laatste fase een beroep op de rechter mogelijk is.
De procedurele waarborgen voor een goede besluitvorming nemen in iedere fase toe ten opzichte van de vorige. De procedure bij de rechter is in dit opzicht de zwaarste. Maar tegelijkertijd nemen de kosten van iedere volgende fase in tijd en geld toe: het zal om een veelvoud gaan.
Dit betekent dat het – ook vanuit het gezichtspunt van de bestuurs­lasten – voordelen biedt in een zo vroeg mogelijk stadium tot een juiste beslissing te komen, en dit ook aan de belanghebbende duidelijk te maken. Eerder is geconstateerd dat het gebruik van rechtsbeschermings­procedures – bezwaarschrift en beroep op de rechter – in hoofdzaak door twee factoren wordt bepaald: of het bestuursorgaan heeft een onjuiste beslissing genomen, of de burger kon in redelijkheid menen dat dit het geval was.
Mede op die grond kiest het wetsvoorstel voor procedureregels die aan de ene kant niet onnodig bezwarend zijn, maar aan de andere kant erop zijn toegesneden in eerdere fases garanties te bieden voor een behoorlijke besluitvorming en voldoende informatie teneinde de kosten van opvolgende fases te vermijden. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat over de hoorplicht en de motiveringsplicht reeds in een vroeg stadium voorschriften worden gegeven, toegespitst op juist die gevallen waarin het maken van fouten het meest waarschijnlijk is, en de behoefte aan uitleg voor de belanghebbende het grootste. In die gevallen is de kans dat daardoor de hoge kosten van een volgende fase worden voorkomen het grootste. Overigens is deze kosten-kant niet het enige argument: het bestuur behoort uiteraard ook zonder deze prikkel van de aanvang af te zorgen voor zo juist mogelijke besluiten.
Voor wat de financiële invalshoek betreft wordt deze benadering ondersteund door studies van de Heroverwegingswerkgroep recente conflictopwekkende regelgeving (Vz. A. Mulder), aan de Tweede Kamer aangeboden bij brief van 27 maart 1990 (kamerstukken 16 625, no. 121). De werkgroep onderzocht conflictopwekkende regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid en van de belastingen. Een van haar conclusies is dat herziening van bestuursprocedures en het vaststellen van nieuwe regelgeving daaromtrent betere mogelijkheden biedt voor het verminderen van de aantallen bezwaren en beroepen dan het aanpassen van de materiële regelgeving. Zij heeft dan ook de invoering aanbevolen van de bezwaarschriftprocedure volgens het model van de Awb voor de door haar onderzochte gebieden in verband met de besparingen die dit in de volgende fase – het beroep op de rechter – zou opleveren. Eveneens heeft zij vanuit hetzelfde perspectief het nut van de partiële hoorplicht bij de primaire beschikkingen onderstreept. Ook onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de werkwijze van de belastingen wijst in dezelfde richting (Kamerstukken 21 481, nrs.1-2).
Deze systematiek van de wet betekent wel dat de gevolgen van een enkele bepaling niet op zichzelf moet worden beoordeeld. Er bestaat een zodanige samenhang, dat een verzwaring van lasten in een eerdere fase geheel of ten dele gecompenseerd kan worden door een verlichting in een volgende fase.
ad b.
In het regeringsontwerp is op grond van de commentaren van de kant van bestuursinstanties, zoals de VNG, en van de kant van de departe­menten, mede naar voren gebracht bij de behandeling van het ontwerp in de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving, een aantal wijzigingen in het voorontwerp aangebracht die gericht zijn op het terugdringen van kosten voor bestuursorganen, voort­vloeiende uit specifieke artikelen. In dit verband zijn twee belangrijke bepalingen te noemen:
artikel 4.1.2.5a dat voor de partiële hoorplicht van de artikelen 4.2.1.1[3] en 2 een belangrijke uitzondering maakt, namelijk voor financiële beschikkingen;
artikel 6.3.8 dat voor de bezwaarschriftprocedure een aantal uitzonde­ringen op de hoorplicht toestaat. Deze gaan verder dan de uitzonde­ringen die thans in de Arob-bezwaarschriftprocedure worden aanvaard, maar lijken verantwoord om te bereiken dat de bezwaarschriftprocedure steeds aan een beroep op de rechter vooraf kan gaan, zoals in het regeringsontwerp in artikel
6.3.1a wordt bepaald.
Met deze artikelen is op een tweetal essentiële punten aan beden­kingen op het punt van bestuurslasten tegemoet gekomen.
ad c.
Welhaast geen enkele bepaling van de Awb leidt tot een verzwaring van bestuurslasten voor alle bestuursorganen. Voor vele van hen komen de voorgestelde artikelen overeen met de thans geldende regels of werkwijze, of stellen zelfs minder vergaande eisen dan waaraan nu wordt voldaan. Gezien het karakter van de Awb, in hoofdzaak gericht op codifi­catie en harmonisatie van het bestuursrecht, ligt dat voor de hand. Maar omdat er een grote mate van diversiteit bestaat in het geldende recht en de geldende uitvoeringspraktijk, zijn er ook bestuursorganen die hun werkzaamheden aan de nieuwe regels moeten aanpassen. Die conse­quentie is onvermijdelijk: uniformering van het recht betekent dat de uiteenlopende regels door een enkele worden vervangen.
Daarom rijst vooral de vraag of de lasten van een specifieke regel voor een bepaald bestuursorgaan of voor een bepaald beleidsterrein zodanig zijn dat daarvoor een uitzondering moet worden gemaakt. Zou daarbij blijken dat op een artikel vele uitzonderingen nodig zijn, dan vervalt ook de zin van een algemene regel en zou zij niet in de Awb opgenomen moeten worden; verwezen zij naar hetgeen hiervoor onder A werd betoogd.
In het kader van het voorstel voor de Aanpassingswet wordt een analyse gemaakt van de effecten van de verschillende bepalingen voor departementen die over een grote uitvoeringsorganisatie beschikken, zoals de belastingdienst. Op basis van een dergelijke analyse en van gegevens die langs andere weg beschikbaar komen, moet worden bepaald in hoeverre een bepaalde regel een algemene gelding kan toekomen, dan wel dat daartegen vanuit het gezichtspunt van de bestuurlasten bezwaren bestaan. Dit kan tot de conclusie leiden dat een uitzondering voor een bepaald beleidsterrein nodig is.
Uit de tot nu toe voorhanden zijnde gegevens blijkt dat een toename van bestuurslasten in verband moet worden gebracht met een beperkt aantal artikelen in de wet. De grootste relevantie bezitten daarbij de bepalingen in verband met de bezwaarschriftprocedure. Van belang zijn met name:
– artikel 6.3.1a, dat een bezwaarschriftprocedure voorschrijft voordat beroep op een administratieve rechter kan worden ingesteld;
– artikel 6.2.7, dat een bericht van ontvangst voorschrijft nadat een bezwaar- of beroepschrift is ingediend; met name bij bezwaarschriften wordt dit ount naar voren gebracht:
– artikel 6.3.7, dat als hoofdregel de plicht van een bestuursorgaan vastlegt om belanghebbenden te horen voordat op een bezwaarschrift wordt beslist. Vooral dit artikel leidt op een aantal plaatsen tot vermeer­dering van werk bij de afhandeling van bezwaarschriften;
– artikel 6.3.10, dat voorschrijft dat het horen tijdens de bezwaar­schriftprocedure door een ander geschiedt dan diegene die het oorspronkelijke besluit heeft genomen.
Voor de rechtsgebieden waarvoor reeds in de meeste gevallen een bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd – Arob, fiscale recht, studiefi­nanciering e.a. – brengt artikel 6.3.1a geen wezenlijke verandering, maar voor andere gebieden wel. De regering heeft indertijd tot algehele invoering besloten in verband met de vermindering van het beroep op de rechter en de daarmee samenhangende besparingen op de rechtsbe­scherming. Daarmee wordt bij de herziening van de rechterlijke organi­satie rekening gehouden.
De overige bepalingen betekenen ten opzichte van de huidige Arob-bezwaarschriftprocedure een beperkte verlichting – als gevolg van artikel 6.3.8, reeds eerder genoemd – maar kunnen ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure in andere zaken een verzwaring met zich meebrengen. Zowel door de belastingdienst als door de VNG is daarop gewezen.
In de Aanpassingswet zal worden aangegeven in hoeverre deze taakverzwaring in de bezwaarschriftfase kan worden aanvaard – mede in het licht van taakverlichting die ook door de Awb kan zijn veroorzaakt ­dan wel een uitzondering op een of meer van deze artikelen nodig is.

Beoordeling van de resulterende lasten ten gevolge van specifieke bepalingen
Ondanks de maatregelen in de Awb en in de Aanpassingswet ter beperking van bestuurslasten zullen er uit bepaalde artikelen lasten voor bestuursorganen voortvloeien. Deze lasten verschillen per bestuurs­orgaan, en veelal nog weer per uitgevoerde wet.
Het is, zoals hieronder zal worden toegelicht, niet goed mogelijk en ook niet doelmatig voor ieder bestuursorgaan nauwkeurig te berekenen welke effecten uit iedere bepaling voortvloeien. Nu de belangrijkste lastenverzwarende effecten samenhangen met de bezwaarschriftpro­cedure, menen wij dat buiten dat terrein de lastenverzwaring grossomodo zal worden gecompenseerd door de voordelen die de Awb eveneens voor het bestuur met zich meebrengt. Op de bezwaarschrift­procedure komen wij in de Aanpassingswet nog terug.
Bovenstaand standpunt lichten wij als volgt toe.

Berekening van lasten buiten de bezwaarschriftprocedure weinig doelmatig
De lastenverzwaring ten gevolge van een bepaald artikel zal steeds voor een beperkt aantal organen gelden. Zoals eerder aangegeven brengt het harmoniserende en codificerende karakter van de wet met zich mee dat de bepalingen van de Awb aansluiten bij het reeds bestaande, doch niet altijd overal geldende recht.
Daardoor zal bij welhaast ieder artikel geconstateerd worden dat vele bestuursorganen de tot nu toe gehanteerde werkwijze kunnen handhaven, terwijl dit voor andere organen anders ligt.
In de tweede plaats is de belasting die de Awb oplevert sterk afhan­kelijk van de inrichting van de werkzaamheden van een bestuursorgaan. Zo blijkt de verplichting van artikel 6.2.7 tot het zenden van een bericht van ontvangst van een bezwaarschrift bij een bestuursorgaan dat een geautomatiseerd systeem van voortgangscontrole heeft nauwelijks tot extra werk te leiden. Integendeel: bestuursorganen die over een dergelijk systeem beschikken plegen met ontvangstbevestigingen te werken, ook wanneer het gaat om minder belangrijke stukken dan een bezwaarschrift. In overeenstemming daarmee meent de belastingdienst dat de onmiddel­lijke invoering van deze verplichting veel menskracht zal kosten, welke kosten echter verdwijnen wanneer over enige jaren een geautomatiseerd systeem operationeel zal zijn.
Deze beide overwegingen leiden tot de constatering dat de aard van de lasten die als gevolg van de Awb ontstaan, niet alleen voor ieder bestuursorgaan verschillend is, maar per bestuursorgaan ook nog sterk afhankelijk kan zijn van de wijze waarop de werkzaamheden op een bepaald ogenblik zijn ingericht.
Daar komt nog bij dat het niet altijd eenvoudig is de uit de Awb voort­vloeiende lasten te beoordelen. Men kan ten aanzien van een bepaald artikel een vergelijking maken tussen de situatie zoals die thans bestaat, en de regeling van de Awb. Dit ligt ook het meeste voor de hand. Men behoort echter niet uit het oog te verliezen dat de ontwikkelingen in het bestuursrecht voortgaan, ook indien de Awb niet zou zijn voorbereid. Het zou dus goed mogelijk zijn dat de regel, die nu in de Awb is opgenomen, bij het achterwege laten van een wetsbepaling door de jurisprudentie zou worden aanvaard. Een vergelijking tussen de huidige bestuurspraktijk en de bepaling uit de Awb geeft dan niet een juist beeld.
Dit kan worden toegelicht ten aanzien van de regeling van de «fictieve weigering», hierboven al genoemd. Voor het belastingrecht bestaat er bij het stilzitten van het bestuur- bijvoorbeeld omdat de inspecteur geen uitspraak doet op een bezwaarschrift – geen toegang tot de belasting­rechter; in het sociale-verzekeringsrecht bestaat dezelfde situatie. Nu de Awb wel voorziet in een toegang tot de rechter, zou in vergelijking met de huidige situatie geconcludeerd kunnen worden tot een verzwaring van de lasten voor bestuur en rechter, en een verbetering van de positie van de burger.
Inmiddels heeft de Hoge Raad echter in een tweetal uitspraken (HR 31 januari 1990, NJ 403, en HR 13 september 1989, NJ 1990, 777) tot uitdrukking gebracht dat de bestaande regeling in de huidige tijd niet meer aanvaardbaar is te achten, nu daarin het recht van toegang tot de rechter onvoldoende is gegarandeerd. Hoewel de rechter in beginsel nog wil wachten tot de wetgever een regeling op dit punt heeft gemaakt omdat de wetgever daartoe beter in staat is, ligt het in de lijn der verwachting dat de rechter bij het stilzitten van de wetgever in deze leemte zal voorzien. Vergelijkt men die te verwachten situatie met in de Awb opgenomen regels, dan is van verzwaring van bestuurslasten derhalve geen sprake. Eerder van het omgekeerde: het op een duidelijk moment in de toekomst invoeren van een samenhangende regeling leve, minder onzekerheid en daardoor minder kosten op dan het in een reeks van uitspraken ontwikkelen van een regeling. Vandaar ook de voorkeur van de rechter voor een wettelijke regeling.

Alternatieve strategie op het punt van bestuurslasten
De conclusie uit het bovenstaande moet zijn dat een nauwkeurige berekening per bestuursorgaan niet alleen nauwelijks uit te voeren is, maar ook weinig betekenis heeft. Weinig betekenis, omdat het slechts om een momentopname zou gaan, die slechts een zeer beperkte voorspellende waarde voor een later tijdstip zou hebben.
Wij volgen daarom een andere strategie.
Deze bestaat daaruit dat wij door de maatregelen, eerder genoemd, de bestuurslasten beperken in die gevallen waar deze aanzienlijk lijken te zijn. Nu bovendien gebleken is dat voor het overige de bestuurslasten vooral samenhangen met de bezwaarschriftprocedure, menen wij op grond van het in hoofdzaak codificerende en harmoniserende karakter van de Awb te kunnen aannemen dat buiten de bezwaarschriftprocedure de lasten voor het bestuur niet zwaarder zijn dan de hierna te noemen voordelen van de Awb.
Teneinde echter zeker te stellen dat dit resultaat ook inderdaad wordt bereikt, willen wij een tweetal voorzieningen treffen om dit te verwezen­lijken. Voorop zij echter gesteld dat bestuursorganen ook aanzienlijke voordelen ondervinden van de Awb.
Deze voordelen bestaan uit verschillende elementen.
Allereerst betreft het de algemene voordelen, hiervoor onder A geschetst. Eenheid en duidelijkheid in het bestuursrecht maakt als zodanig een goedkopere rechtstoepassing mogelijk, en leidt tot minder fouten en mede daardoor tot minder gebruik van de rechtsbescherming.
Ten tweede betekenen uniforme bepalingen in de plaats van de huidige uiteenlopende bepalingen dat in een aantal gevallen oplossingen zijn gekozen die min of meer tussen de huidige bepalingen instaan. Ten opzichte van de huidige regels met weinig waarborgen zullen zij een verzwaring, maar ten opzichte van de huidige regels met veel waarborgen kunnen zij een verlichting betekenen.
In de derde plaats zijn artikelen opgenomen die juist de strekking hebben lasten voor het bestuur te vermijden, en dan ook in vergelijking met het huidige recht een verlichting kunnen betekenen. Deze kan bijvoorbeeld voortvloeien uit de regeling van de aanvraag – met name uit de artikelen 4.1.1.2, tweede lid, 4.1.1.5 en 4.1.1.7 – en uit artikel 6.2.0a over de inhoud van een bezwaar- of beroepschrift en uit artikel 6.2.6, dat naar verwachting tot minder beroepen tegen fictieve weigeringen leidt dan het Arob-systeem.
Tenslotte volgt uit het stelsel van de Awb dat een lastenverzwaring in een bepaalde fase van de besluitvorming in een volgende fase tot verlichting van lasten kan leiden.
Een en ander leidt ertoe dat het gewettigd is aan te nemen dat de overblijvende bestuurslasten gecompenseerd worden door de voordelen van de Awb.
Dat neemt niet weg dat volledige zekerheid daaromtrent niet te verkrijgen valt. Daarom stellen wij als gezegd een tweetal voorzieningen voor om dit eindresultaat te helpen bereiken. Deze zijn:
– een invoeringsbegeleiding, die niet alleen ten doel heeft de overgang van het huidige recht naar de Awb zo soepel mogelijk te laten verlopen, maar die ook beoogt handreikingen aan bestuursorganen en te doen bij het zodanig inrichten van hun werkzaamheden dat op zo doelmatig mogelijke wijze aan de regelgeving wordt voldaan. Door deze maatregel willen wij een bijdrage leveren aan een beperking van bestuurslasten; en
– een evaluatie van de Awb, teneinde na te gaan of de wet aan haar doelstellingen beantwoordt. Deze evaluatie moet er mede op gericht zijn na te gaan of wellicht onverwacht nadelige effecten optreden, zodat een correctie daarvan mogelijk is. Een evaluatie geeft een veel beter inzicht in de effecten – inclusief de bestuurslasten – van de wet, omdat zij na haar in werking treden kan geschieden, dan bij een schatting tevoren mogelijk is.
Op beide punten wordt nog afzonderlijk teruggekomen.
Wij zijn hiervoor in het bijzonder op de consequenties voor bestuursor­ganen ingegaan, omdat van die kant ten aanzien van bepaalde artikelen een verzwaring van lasten wordt verwacht.
Voor wetgever, rechter en burger zal het duidelijker zijn dat op de algemene voordelen van de wet minder nadelen in mindering behoeven te worden gebracht. Dit wordt bevestigd door het feit dat de buiten de overheid staande organisaties die commentaar op de Awb hebben geleverd – de Orde van Advocaten en het Genootschap van Bedrijfsju­risten – de invoering van de Awb zonder terughoudendheid onder­steunen.
Voor wat de rechter betreft kan hieraan nog worden toegevoegd dat in het bijzonder de bepalingen met betrekking tot de bezwaarschriftpro­cedure beogen het beroep op de rechter te beperken. Bij de voorbe­reiding van de herziening van de rechterlijke organisatie wordt met dit effect rekening gehouden.

C: DE GEVOLGEN VAN DE OVERGANG VAN DE OUDE OP DE NIEUWE WETGEVING: DE KOSTEN VAN INVOERING
De invoering zal werkzaamheden vergen van de verschillende regelge­vende organen, van bestuursorganen, van de rechterlijke macht en van personen en instanties buiten de overheid. Het is onvermijdelijk dat daarmee kosten gemoeid zijn. Daarom gaat het er in dit verband vooral om die kosten tot een minimum beperkt te houden.
Bij de aanpassing van de regelgeving is met de opstelling van de Aanpassingswet de nodige ervaring opgedaan. Daarbij is ernaar gestreefd de toelichting zodanig in te kleden, dat ook voor andere regel­gevers als het ware een handleiding ontstaat over de wijze waarop aanpassing aan de verschillende bepalingen van de Awb het beste kan geschieden.
Ten dienste van de bestuursorganen die zich met de aanpassing van de regelgeving en met de aanpassing van de bestuurspraktijk moeten belasten zal een projectgroep worden opgezet, die een voorlichtende en ondersteunende taak zal hebben en die ook kan zorgen voor uitwisseling van ervaringen. Aangezien bij de aanpassing van verordeningen veelvuldig dezelfde vragen aan de orde zullen komen, kan daardoor dubbel werk worden voorkomen. Ook is het langs die weg mogelijk suggesties voor een uitvoeringspraktijk te doen die recht doet aan de Awb en die geen nodeloze kosten met zich meebrengt.
Bij het werk van de projectgroep wordt samenwerking gezocht met de VNG, die een belangrijke schakel zal vormen in verband met haar rol bij het opstellen van model-verordeningen, en met andere organisaties die een voorlichtende of ondersteunende rol kunnen vervullen.
Ten aanzien van de rechterlijke macht en personen en instanties buiten de overheid zal het vooral gaan om het zorgen voor een goede voorlichting. De projectgroep zal daarbij ook een zekere taak kunnen vervullen, voor zover daarin langs de gewone weg – via onderwijsinstel­lingen en beroepsverenigingen en via voorlichtende litteratuur- niet wordt voorzien.
De projectgroep, waarvoor inmiddels voorbereidingen zijn getroffen, zal met haar externe werkzaamheden beginnen zodra de tekst van de Awb vaststaat.
Na deze algemene beschouwingen over de verschillende typen gevolgen van invoering van de Awb, moeten in dit verband nog enkele specifieke vragen van hoofdstuk IX worden beantwoord.
Wat betreft de incidentele kosten van invoering van de Awb willen wij, in aansluiting op hetgeen hierboven werd opgemerkt, vermelden dat de kosten van de projectgroep terzake van de invoeringsbegeleiding voor rekening van de ministeries van Justitie en van Binnenlandse Zaken komen. Daarnaast zal vanuit deze ministeries de nodige ondersteuning worden geboden bij het organiseren van cursussen en dergelijke. De financiële consequenties zullen worden opgenomen in de begroting voor 1992.
Met name is gevraagd naar de financiële belasting van de rechterlijke macht ten gevolge van de artikelen 6.1.4 en 6.2.14. Wij merken op dat beide artikelen nu juist voorzien in een mogelijke beperking van lasten. Artikel 6.1.4 bepaalt dat tegen een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit in beginsel niet vatbaar is voor bezwaar en beroep, hoewel tegen die beslissing op zichzelf wellicht beroep openstaat. Hier is sprake van een beperking van beroepsrechten. Ook artikel 6.2.14 roept niet op tot meer beroepen op de rechter of tot een gecompliceerdere gang van zaken, maar voorziet juist in de mogelijkheid dat de rechter – ondanks een geconstateerde schending van een vormvoorschrift- het besluit in stand laat; daarmee wordt onder meer voorkomen dat in een latere fase eventueel een nieuwe procedure wordt gestart tegen een nieuw besluit dat alleen daarin van het eerdere besluit verschilt, dat het vormvoorschrift thans wel in acht is genomen. Ook hierdoor wordt voor alle betrokkenen een beperking van lasten bereikt.
Ook is gevraagd of de invoering van de Awb van invloed zou kunnen zijn op het totaal van uit te keren subsidiebedragen en van te ontvangen belastingen. Wij zien geen aanleiding voor deze veronderstellingen. Het punt betreffende de te ontvangen belastingbedragen wordt ook aan de orde gesteld in vraag 2.60. Kennelijk wordt een verband gelegd tussen de bevoegdheid tot terugverwijzing en de uiteindelijke inning van de belastingschuld. Er behoeft evenwel geen vrees te bestaan dat de Awb zal leiden tot het risico dat belastingschulden niet ingevorderd kunnen worden. Deze vrees lijkt mede gebaseerd te zijn op de gedachte, dat de vernietiging van een uitspraak op bezwaarschrift door de belasting­rechter dergelijke gevolgen zou veroorzaken. Dit volgt echter geenszins uit het systeem van de Awb: de Awb noopt niet tot een andere handel­wijze dan thans gebruikelijk is. Maar ook indien vaker dan thans terugver­wezen zou gaan worden, zou dat geen gevolgen hoeven te hebben voor de inning van de belastingschuld.
Wat betreft het totaal van uit te keren subsidiebedragen merken wij op dat de thans aan de orde zijnde tranche van de Awb daarin geen wijziging brengt. Zoals bekend zal in de derde tranche evenwel een algemene regeling omtrent subsidiëring worden opgenomen, waarbij dan tevens strakkere regels gesteld kunnen worden omtrent terugbetaling van ten onrechte uitbetaalde bedragen.
Tenslotte is in hoofdstuk IX ons oordeel gevraagd omtrent het idee van de VNG om te komen tot een «bestuurs-effectrapportage». Zoals hierboven reeds aangegeven, lijkt het ons inderdaad een goede zaak de werking van de Awb geregeld te evalueren en hebben wij daarom bij nota van wijziging een evaluatieverplichting opgenomen. Op die wijze kan op gezette tijden de werking van de wet worden bezien en kan zo nodig worden besloten tot bijstelling daarvan. Bij de evaluatie zal vanzelfsprekend contact worden gezocht met instanties als de VNG en de Raad voor de Gemeentenfinanciën.

Eindverslag

Voorts vroegen de CDA-leden de regering in te gaan op de volgende (uit het vorige voortvloeiende) beschouwing: de CDA-leden hadden de indruk dat de Awb (die toch ook al weer twee jaar oud is) gedeeltelijk is achterhaald door de maatschappelijke ontwikkelingen. Dit sloeg in het geheel niet, zo benadrukten deze leden, op de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel, die nog steeds de warme steun hadden van de CDA-leden, maar op een feit, waar de CDA-leden reeds in het voorlopig verslag hadden gewezen, namelijk de overregeling van bestuursorganen. De CDA-leden wezen erop dat de tendens zich in hun optiek duidelijk aftekent (in ieder geval binnen de CDA-fractie) dat het teveel van het goede is, om bij de voorbereidingen voor het nemen van een bestuursbe­sluit als burger c.q. organisatie meer dan eens in de gelegenheid te worden gesteld om commentaar in te dienen, gehoord te worden, bezwaar te maken enzovoorts.
Een dergelijke, nog regelmatig in ons bestel voorkomende, procedure leidt in de ogen van de CDA-leden tot nodeloos lange procedures, die zich jarenlang voortslepen en vrijwel eindeloos gerekt kunnen worden op vaak puur procedurele gronden. Is de regering met de CDA-leden van mening, dat er gestreefd moet worden naar meer soberheid in de proce­dures en waar mogelijk tot verkorting daarvan (uiteraard met handhaving van een rechterlijke toets)?
De CDA-leden merkten in dit verband op, dat zich langzaam maar zeker, met name in de sfeer van de ruimtelijke ordening (tracéwet­geving), ontwikkelingen lijken te gaan voordoen die acht slaan op de door deze leden gesignaleerde problemen. De CDA-leden refereerden aan voorgestelde procedures, waarin doublures bij de rechterlijke toetsing en onnodige vertraging in de voorfase worden voorkomen door slechts één mogelijkheid tot rechterlijke toetsing in te stellen, gekoppeld aan één mogelijkheid bezwaar te maken in een voorfase. Dit leek de CDA-leden een goede weg.
Vindt de regering gelet op de bovenstaande beschouwing dat hierbij een taak is weggelegd voor de Awb? Deze leden herinnerden er overigens aan, dat zij in het voorlopig verslag de stelling hadden betrokken, dat een verplichte bezwaarschriftprocedure niet zou moeten worden gevolgd als er een uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft plaatsgevonden. De CDA-leden bleven op dit standpunt staan, zolang zij geen overtuigende argumenten daartegen hadden vernomen.
Tenslotte merkten de CDA-leden nog op, dat zij een dergelijke verso­bering goede vinden passen in hetgeen door de Commissie-Vraagpunten naar voren is gebracht. Juist de burger (maar evenzeer de overheid zelf) is erbij gebaat als de procedures kort en inzichtelijk zijn. De Awb kan daar een grotere bijdrage aan leveren dan de regering wellicht denkt.
[…]
De leden van de fractie van D66 hadden met waardering en met belangstelling kennis genomen van de memorie van antwoord.
Allereerst wensten zij in te gaan op het algemeen gedeelte van de memorie van antwoord.
In het voorlopig verslag hadden deze leden reeds aangegeven, dat zij de doelstellingen van het wetsvoorstel volledig onderschreven. Zij hadden daarbij een opmerking gemaakt over het belang van wetseva­luatie. Zeker bij een wetsvoorstel van enige importantie, en de codificatie van het bestuursrecht moet daar zonder enige twijfel toe gerekend worden, is ook een periodieke evaluatie van groot belang. Daarom vernamen deze leden met genoegen, dat de regering bij nota van wijziging een bepaling heeft toegevoegd aan het wetsvoorstel, die er in voorziet dat de wet periodiek wordt geëvalueerd.
Deze bepaling krijgt nog meer betekenis, nu de periodieke evaluatie tevens gezien moet worden als één van de instrumenten, die de effecten van de wet voor het bestuur zullen gaan meten. De leden van de fractie van D66 sloten zich dan ook aan bij de gedachte, dat de periodieke wetsevaluatie mede het karakter draagt van een bestuurseffectrap­portage, zoals uiteengezet in hoofdstuk IX. Bij hun commentaar op dat hoofdstuk, kwamen zij op een en ander terug.
De leden van de fractie van D66 stelden met instemming vast, dat de regering voornemens is in een later stadium van de totstandkoming van de Awb eveneens regels te stellen met betrekking tot de verhouding tussen bestuursorganen onderling. Afgezien van de regeling van het goedkeurings- en het (spontane) vernietigingsrecht, begrepen zij uit het gestelde in hoofdstuk VII van de memorie van antwoord, dat over verdere voornemens tot regelgeving op dit gebied echter nog onzekerheid bestaat.
De leden van de SGP-fractie waren nog steeds niet gerustgesteld op het punt van de lastenverzwaring voor het bestuur die het gevolg is van de invoering van de algemene bezwaarschriftprocedure. Naar hun mening heeft de regering de op dit punt levende bezwaren en onzeker­heden onvoldoende weerlegd. Het is bepaald niet zeker of de lasten hiervan opwegen tegen de baten in het vervolg van de beroepspro­cedure, zo meenden deze leden, die op dit punt verder verwezen naar de bijdrage van de Commissies. Zij bleven in het bijzonder zeer gereser­veerd staan tegenover de samenloop tussen uitgebreide voorbereidings­procedure en bezwaarschriftprocedure. Zij gingen hierop nader in onder artikel 6.3.1a.
De leden van de GPV-fractie hadden behoefte aan een nadere uitwerking van de verwachtingen omtrent de extra bestuurslasten als gevolg van de voorgestelde bezwaarschriftprocedure. In het algemeen is het aannemelijk dat er een relatie zal bestaan tussen een eventuele toename van bestuurslasten als gevolg van introductie van een bezwaar­schriftprocedure en een vermindering van lasten bij beroepsinstanties. Niet aannemelijk is echter dat beide effecten elkaar in evenwicht zullen houden. Belangrijker is echter nog, dat de kostenstijging zich in heel andere sectoren kan voordoen dan de mogelijke besparing. Zij vestigen in dit verband de aandacht op de brief van de Federatie van Bedrijfsver­enigingen d.d. 14 mei 1991 aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij vernamen graag het commentaar van de regering op deze brief. Zij meenden voorts dat als de extra kosten zo omvangrijk zullen zijn als de federatie meent moet worden nagegaan of deze wel opwegen tegen het belang om ook in deze sector de bezwaarschriftpro­cedure algemeen in te voeren.
De leden van de CDA-fractie wensten de nodige aandacht aan dit onderdeel te besteden, waarbij zij zich niet wilden beperken tot de financiën in enige zin, maar in dit kader ook wilden stilstaan bij de gevolgen van het wetsvoorstel op het gebied van de bestuurslasten. Ook wensten zij bij dit onderdeel aandacht te besteden aan de vraag of niet gekomen moet worden tot enige versobering van het wetsvoorstel.
De CDA-leden wensten niet te verhullen, dat zij problemen hebben met het invoeren van een verplichte bezwaarschriftprocedure over de gehele linie. Deze problemen richten zich niet zozeer op het fenomeen van de verplichte bezwaarschriftprocedure zelf, maar op de naar de indruk van deze leden onderschatte c.q. niet voldoende bekend zijnde effecten van deze procedure op de bestuurslasten. Deze leden verwezen naar de uitgebreide set vragen, die door de vaste Commissies over dit onderwerp is gesteld (zie hierna) en voegden daar nog aan toe, dat hun bezorgdheid alleen nog maar was toegenomen door het bericht, dat de bedrijfsverenigingen grote financiële problemen (minimaal 50 miljoen op jaarbasis) verwachten, als inderdaad besloten zou worden tot de invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure aan de hele linie. De CDA-leden wensten duidelijk te stellen, dat zij niet voornemens zijn zonder meer akkoord te gaan met een dergelijke invoering, als niet overtuigend wordt gereageerd op de vragen, zoals door de vaste Commissies zijn gesteld.
De leden van de fractie van D66 hadden over het gestelde in de memorie van antwoord met betrekking tot de financiële gevolgen van het wetsvoorstel nog de volgende opmerkingen willen maken, deels in aanvulling op de reactie namens de leden van de beide Commissies, deels in afwijking daarvan.
Deze leden merkten op, dat het gestelde in Hoofdstuk IX van de memorie van antwoord eigenlijk niet goed wordt omschreven met de titel «Financiële gevolgen».
De maatschappelijke gevolgen van invoering van het onderhavige wetgevingscomplex voor wetgever, bestuur, rechter en burger kunnen eigenlijk alleen worden benadeeld in de vorm van een zogenaamde kosten-baten-analyse. Met die constatering is meteen het probleem gegeven: de voor- en nadelen van invoering zijn buitengewoon moeilijk met elkaar te vergelijken doordat ze verschillende groepen op verschil­lende wijze treffen. Net als in elke kosten-baten-analyse is het bovendien vrijwel onmogelijk om die voor- en nadelen exact op geld te waarderen.
Een andere, meer beperkte vraag is die naar de eventuele stijging vnde bestuurslasten. ook hier dekt de titel «financiële gevolgen» niet de lading, omdat ook eventuele extra bestuurslasten niet precies met elkaar te vergelijken dan wel exact op geld te waarderen zijn.
Daar komt nog bij, dat de regering moet worden toegegeven dat ook de extra bestuurslasten niet exact zijn te voorspellen.
De leden van de fractie van D66 konden dan ook instemmen met de conclusie «dat een nauwkeurige berekening per bestuursorgaan niet alleen nauwelijks uit te voeren is, maar ook weinig betekenis heeft» (blz. 28 memorie van antwoord[4]). Desondanks heeft de wetgever echter de verantwoordelijkheid om zichzelf af te vragen of invoering van een nieuw regelcomplex tot onvoorziene, en misschien zelfs onaanvaardbare lasten­verzwaring kan leiden. Deze leden meenden dat het antwoord van de regering terzake er op neerkomt, dat wordt afgezien van een voorspelling, maar dat wordt gekozen voor een systeem van procesbe­waking, langs de weg van de twee op blz. 29 van de memorie van antwoord[5] genoemde «voorzieningen». De leden van de fractie van D66 konden, gelet op het vorenstaande, met deze benadering instemmen.
Door deze benadering komt de nadruk te liggen op hetgeen de regering opmerkt over de evaluatie van de Awb: «Deze evaluatie moet er mede op gericht zijn na te gaan of wellicht onverwachte nadelige effecten optreden, zodat een correctie daarvan mogelijk is» (blz. 29 memorie van antwoord). De leden van de fractie van D66 vroegen de regering om een nadere toelichting op die constatering.
Als de wet eenmaal is ingevoerd, wanneer is dan sprake van onver­wachte nadelige effecten, gezien het eerdere betoog dat de effecten nauwelijks te voorspellen zijn? Moeten die nadelige effecten altijd worden gecorrigeerd? Aan welke soorten van correctie denkt de regering daarbij?
De leden van de fractie van D66 merkten daarbij nog het volgende op. Het kan geen verbazing wekken dat een omvangrijk regelcomplex, dat mede ten doel heeft de rechtsbescherming van de burger jegens de overheid te versterken, niet op budgettair neutrale wijze kan worden ingevoerd. Uitbreiding van rechtsbescherming brengt lasten met zich mee, en die lasten zullen ergens gedragen moeten worden. Een wetgever die op principiële gronden voor die uitbreiding kiest zal bereid moeten zijn de daarvoor benodigde extra middelen ter beschikking te stellen.
De Commissies waren de regering erkentelijk voor de uitgebreide reactie, die in paragraaf IX van het algemeen deel van de memorie van antwoord is gegeven op de beschouwingen in het voorlopig verslag over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De Commissies wilden naar aanleiding hiervan nog enkele opmerkingen maken. Deze opmerkingen hebben tot doel de mogelijkheden te verkennen de kwalitatieve analyse van de regering uit te breiden met een meer kwantitatieve analyse om werkelijk enig zicht te krijgen op de financiële gevolgen van het wetsvoorstel.
In de memorie van antwoord komt duidelijk naar voren dat de ook al in de memorie van toelichting verwoorde stelling dat «de ontworpen regeling door haar deregulerend en codificerend karakter de relaties tussen burgers en bestuursorganen aanmerkelijk doorzichtiger zal maken, hetgeen voor beide zijden het onderlinge verkeer zal vergemak­kelijken». De onder punt A genoemde gevolgen hebben met name betrekking hierop. De Commissies konden zich vinden in de gedach­tengang dat deze gevolgen voor alle betrokkenen bij het bestuursrecht tot voordelen leiden, met name omdat de vereenvoudigingen leiden tot en vermindering van het tijdsbeslag, dat gemoeid is met het tot stand brengen, interpreteren en toepassen van de betreffende regels. Deze gevolgen zullen overigens pas na verloop van tijd optreden als een ieder zich vertrouwd heeft gemaakt van de nieuwe regels.
Een nadere kwantificering hiervan lijkt de Commissies, zoals ook de regering al aangeeft, niet goed mogelijk. De regering verwacht overigens dat de vereenvoudiging zal leiden tot «niet geringe besparingen in de samenleving en bij de overheid» en dat «voor de burger het voordeel van de vereenvoudiging waarschijnlijk het grootst is». De Commissies waren van mening dat ook zulke algemeen geformuleerde uitspraken ongefun­deerd zijn, omdat daarvoor toch een idee zou moeten bestaan tot welke vermindering van werklast de vereenvoudiging zal leiden bij de verschil­lende bij het bestuursrecht betrokken partijen.
Bij de onder punt B genoemde gevolgen gaat het veel concreter om nieuwe regels, die door de bestuursorganen moeten worden gehanteerd bij de toepassing van bepaalde wettelijke regelingen en die tot additionele werklast leiden in het geval de procedures uitgebreider of meer complex worden, waar tegenover staan de gevallen dat procedures eenvoudiger worden.
In wetsvoorstel 22 061 worden een aantal wijzigingen in bestaande wetgeving voorgesteld als eerste tranche van het totale aanpassings­proces. In een aantal gevallen leidt dit tot wijziging van bestaande proce­dures. Het kwam de Commissies voor dat voor wat betreft de aanpas­singen, die in dat wetsvoorstel zijn opgenomen, een idee zou moeten kunnen worden gegeven van de gevolgen van de aanpassingen. Met betrekking tot deze gevolgen merkt de regering op dat in het kader van het voorstel voor de aanpassingswet een analyse wordt gemaakt van de effecten van de verschillende bepalingen voor departementen, die over een grote uitvoeringsorganisatie beschikken, en dat op basis van die analyse en gegevens die langs andere weg beschikbaar komen bekeken wordt of uit het oogpunt van bestuurslasten er geen bezwaar tegen is, dat de regels van de Awb een algemene gelding krijgen. De Commissies zouden deze analyse en eventuele gegevens, die langs andere weg beschikbaar komen, graag bij de nota naar aanleiding van het eindverslag willen ontvangen.
Vervolgens brengt de regering in de memorie van antwoord naar voren dat de toename van bestuurslasten zich concentreert op de bezwaar­schriftprocedure. Dit bracht de Commissies tot de volgende vragen.
Kan worden aangegeven in hoeveel gevallen de aanpassing van de bezwaarschriftprocedure leidt tot een procedure, die een grotere werklast met zich meebrengt, en in hoeveel gevallen de wijzigingen leiden tot een eenvoudiger procedure? Kan in het bijzonder worden aangegeven bij welke aanpassingen er sprake is van een substantiële wijziging in werklast, zowel in positieve als in negatieve zin? Bij welke instanties is er sprake van een substantiële wijziging in werklast?
Verder merkt de regering op dat het niet goed mogelijk en ook niet doelmatig is om voor ieder bestuursorgaan nauwkeurig te berekenen welke effecten uit iedere bepaling voortvloeien en dat buiten het terrein van de bezwaarschriftprocedure de lastenverzwaring grosso modo gecompenseerd zal worden door de voordelen die de Awb met zich meebrengt. Het komt de Commissies voor dat deze twee uitspraken, waartoe de regering in de memorie van antwoord komt, moeilijk met elkaar te rijmen zijn. Of er wordt afgezien van het bepalen van de bestuurslasten, die de Awb met zich meebrengt, met als gevolg dat een wet wordt ingevoerd waarvan de financiële consequenties ongewis zijn of de bestuurslasten worden wel bepaald, waarna een oordeel gevormd kan worden over de vraag of er per saldo sprake is van meer of minder bestuurslasten. Als de regering afziet van het bepalen van de financiële gevolgen van een zich wijzigende bestuurslast voorzover het de rijks­dienst en andere via de rijksbegroting bekostigde bestuursorganen betreft, handelt de regering naar het oordeel van de Commissies in strijd met artikel 15 van de Comptabiliteitswet 1976.
Als de regering vast zou willen houden aan de verder niet onder­bouwde stelling dat buiten de bezwaarschriftprocedure de lastenver­zwaring gecompenseerd wordt door de voordelen, die de Awb met zich meebrengt, betekent dit dat de financiële effecten voor de rijksbegroting nihil zijn en kan dit ook worden vermeld. In dat geval is het kennelijk zo dat eventuele effecten door elk organisatie-onderdeel zelf moeten worden opgevangen binnen het bestaande budget en de bestaande personeelsformatie. Een uitspraak in deze zin zou enige duidelijkheid scheppen.
In het kader van deze door de regering als alternatieve strategie betitelde werkwijze wordt een tweetal voorzieningen voorgesteld, namelijk een invoeringsbegeleiding en een evaluatie.
Met betrekking tot de invoeringsbegeleiding wordt melding gemaakt van een projectgroep terzake. De Commissies zouden graag meer specifiek van de regering vernemen welke activiteiten deze projectgroep gaat ontwikkelen. Met welke andere organisaties naast het VNG zal worden samengewerkt? Vanuit welke organisaties worden de leden voor de projectgroep aangetrokken? Wordt voor het geven van adviezen met betrekking tot het zodanig inrichten van werkzaamheden, dat op zo doelmatig mogelijke wijze aan de regelgeving wordt voldaan, externe expertise op het gebied van de organisatiekunde aangetrokken? Op welk begrotingsartikel van de rijksbegroting 1992 en voor welk bedrag wordt het budget van de projectgroep zichtbaar gemaakt?
Met betrekking tot de evaluatie stellen de Commissies vast dat naar aanleiding van opmerkingen in het voorlopig verslag via nota van wijziging een artikel aan het wetsvoorstel is toegevoegd, waarin is opgenomen de verplichting om binnen drie jaar na het in werking van de wet een verslag aan de Staten-Generaal te zenden over de wijze waarop de wet is toegepast. De regering gaat ervan uit dat hiermee tegemoet is gekomen aan het door de Commissies naar voren gebrachte idee van een bestuurseffectrapportage. De Commissies zouden er voor willen pleiten om deze evaluatie op te vatten als een permanente activiteit. Een rapportage over de werkzaamheden van de projectgroep, die de invoe­ringsbegeleiding op zich neemt, kan worden gezien als eerste invulling daarvan. De Commissies zouden de regering dan ook willen vragen om regelmatig op de hoogte te worden gesteld van de werkzaamheden van de projectgroep. Verder zouden de Commissies de regering willen vragen om aan te geven op welke wijze de in artikel 7.2a bedoelde rapportage wordt opgezet, welke instanties bij de rapportage worden betrokken en hoe de gegevensverzameling zal plaatsvinden.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Het doet ons genoegen dat de beschouwingen in de memorie van antwoord hebben bijgedragen tot een beter inzicht op het punt van de financiële gevolgen.
De commissies konden zich vinden in de gedachtengang dat het deregulerend en codificerend karakter van de ontworpen regeling voor alle betrokkenen bij het bestuursrecht tot voordelen leidt. Dit als gevolg van het feit dat het tijdsbeslag dat gemoeid is met het tot stand brengen, interpreteren en toepassen van de betreffende regels vermindert. Inderdaad zullen deze gevolgen, in de memorie van antwoord onder A genoemd, vooral na verloop van tijd optreden als een ieder zich met de nieuwe regels vertrouwd heeft gemaakt.
De commissies onderschrijven voorts de gedachte dat een nadere kwantificering van deze voordelen niet goed mogelijk is. In dat verband trokken zij echter in twijfel of er voldoende basis bestaat voor de uitspraak dat de wet leidt tot «niet geringe besparingen in de samen­leving en bij overheid» en dat «voor de burger het voordeel van de vereenvoudiging waarschijnlijk het grootst is», zoals van regeringszijde is gesteld. Wij menen echter dat het ook zonder kwantificering mogelijk is enige uitspraken over de gevolgen te doen. Wat de eerste stelling betreft wijzen wij erop, dat de huidige diversiteit in regelgeving juist door de onderlinge verschillen tot vele onduidelijkheden leidt. Dit leidt tot maatschappelijk gezien nodeloze fouten en procedures, die met een uniforme regeling vermeden worden. Indien men alleen al naar de vele procedures over de beroepstermijn kijkt, ontstaat de indruk dat een heldere en uniforme regel veel kosten zal vermijden. Het feit ook, dat het Nederlands Genootschap van Bedrijfsjuristen en de Nederlandse Orde van Advocaten in hun standpuntbepaling over het wetsvoorstel zeer positief zijn, wijst op het feit dat de positieve gevolgen van de wet als «niet gering» beoordeeld kunnen worden.
Wij geven toe dat de uitspraak dat voor de burger het voordeel van de vereenvoudiging waarschijnlijk het grootst is, aan iets meer twijfel onder­hevig is. Dat hierover geen volledige zekerheid bestaat, hebben wij dan ook met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht door te vermelden dat dit waarschijnlijk het geval is. Niettemin moet ook hier worden vastge­steld dat in de huidige situatie de ondoorzichtigheid van de bestuurs­rechtelijke wetgeving er in belangrijke mate debet aan is dat het verkeer tussen de burger enerzijds en bestuursorganen en administratieve rechters anderzijds in procedureel opzicht niet zelden gebrekkig verloopt.
Bij de onder punt B genoemde gevolgen gaat het, zoals de commissies aangeven, concreet om de nieuwe regels die door de bestuursorganen gehanteerd moeten worden en die tot additionele werklast leiden in het geval de procedures uitgebreider worden, waar tegenover staan de gevallen waarin de procedures eenvoudiger worden.
De commissies meenden dat wat betreft de aanpassingen die in wetsvoorstel 22 061 in de bestaande wetgeving worden aangebracht, een idee gegeven zou moeten kunnen worden van de gevolgen van die aanpassingen.
Wij hebben inderdaad getracht nadere gegevens over de uitwerking van de verschillende regels op de diverse terreinen van het openbaar bestuur te verkrijgen. Daarbij hebben wij ons niet beperkt tot die veran­deringen die in verband met wetsvoorstel 22 061 staan. Verschillende wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie komen immers tot stand zonder dat daarvan in wetsvoorstel 22 061 iets zichtbaar wordt. Als voorbeeld kan de regel worden genoemd, dat van ieder bezwaar- of beroepschrift een ontvangstbevestiging gestuurd moet worden (artikel 6.2.7). Dit voorschrift leidt, zonder dat daarvoor enige aanpassing van wetgeving nodig is, tot het gaan gelden van deze regel. De vraag of dit een vergroting van lasten voor het bestuur met zich meebrengt, zal van andere factoren afhankelijk zijn, met name van de vraag of het bestuur deze regel nu al volgt.
Ten einde na te gaan welke gevolgen voor het bestuur kunnen ontstaan bij de invoering van de voorschriften van de Awb, hebben wij het organi­satie-adviesbureau Bleker & de Koningh opdracht gegeven de gevolgen na te gaan van die regels die voor het bestuur naar verwachting uitvoe­ringslasten met zich zouden meebrengen. Dit bureau heeft daartoe onderzoek gedaan bij een grote departementale uitvoeringsorganisatie (de Informatiseringsbank), bij een gemeentelijke belastingdienst, bij een gemeentelijke dienst Bouw- en Milieuzaken en bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (uitvoering sociale zekerheidswetgeving).
Het onderzoek was niet in de eerste plaats bedoeld om de voor- en nadelen van de individuele regels precies in kaart te brengen, maar om een inventarisatie te verrichten van de mogelijke problemen. Dit materiaal moet het uitgangspunt bieden bij de invoeringsbegeleiding, waarbij getracht zal worden aan bestuursorganen oplossingen aan te bieden die zowel recht doen aan de Awb, als op een zo groot mogelijke doelmatigheid zijn gericht. Op die wijze kunnen bestuursorganen de lasten van invoering van de Awb beperken, en profiteren van de voordelen die zij voor het bestuur brengt.
Een exemplaar van het rapport «Invoeringsconsequenties Algemene wet bestuursrecht» van Bleker & de Koningh zenden wij u als bijlage bij deze nota toe.' Uit dit rapport blijkt dat de toename van de bestuurs­lasten die door afzonderlijke bepalingen wordt veroorzaakt, zich concen­treert op de regeling van de bezwaarschriftprocedure. Voor het overige is de huidige praktijk veelal reeds in overeenstemming met hetgeen de Awb voorschrijft, of kan zij daaraan zonder grote moeite worden aangepast.
Daarnaast heeft een interne projectgroep zich verdiept in personele consequenties van de invoering van de Awb op verschillende ministeries. Deze projectgroep komt tot soortgelijke conclusies als Bleker & de Koningh: in het algemeen sluiten de bestuurspraktijk en de regels van de Awb zodanig op elkaar aan dat uit de specifieke regels van de Awb geen extra bestuurslasten voortvloeien, maar met name bij de invoering van de bezwaarschriftprocedure en de daaraan verbonden hoorplicht ligt dit anders. Bij die ministeries die op bepaalde terreinen grote aantallen beschikkingen nemen en voor die terreinen nog geen bezwaarschriftpro­cedure volgens het Awb-model kennen, heeft de invoering daarvan tot effect dat extra bestuurslasten ontstaan. Een exemplaar van het door de projectgroep uitgebrachte rapport Personele gevolgen van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is eveneens bij deze nota gevoegd.
Op grond van deze beide rapporten moet verschillend worden geoor­deeld over de gevolgen van de concrete regels van de Awb buiten de bezwaarschriftprocedure, en de regels over de bezwaarschriftprocedure. Op beide soorten regels gaan wij achtereenvolgens in.
a. Buiten de bezwaarschriftprocedure (in gevallen waarin deze nog niet bestaat overeenkomstig het model van de Awb) sluit de Awb in het algemeen goed aan op de uitvoeringspraktijk. Voor zover er een verzwaring van bestuurslasten optreedt, is deze beperkt in omvang. Bovendien is een lastenverzwaring niet steeds direct aan de Awb toe te rekenen: ook thans kan reeds de verplichting bestaan te handelen zoals de Awb voorschrijft, al is de praktijk daar niet altijd volledig mee in overeenstemming.
Aangezien specifieke bepalingen ook een lastenverlichting kunnen meebrengen, en de algemene effecten – de in de memorie van antwoord onder A bedoelde effecten – van de Awb ook bij het bestuur tot een verlichting leiden, lijkt de stelling gerechtvaardigd dat buiten de bezwaar­schriftprocedure de lastenverzwaring door de Awb wordt gecompen­seerd door de voordelen die de Awb met zich meebrengt.
b. Bij de invoering van de bezwaarschriftprocedure waar deze nog niet bestaat overeenkomstig het model van de Awb, kunnen de bestuurs­lasten toenemen. Ten aanzien van deze problematiek merken wij het volgende op.
1. De toename van de bestuurslasten die de invoering van de bezwaarschriftprocedure aan de ene kant met zich meebrengt, gaat aan de andere kant gepaard met besparingen van kosten die het bestuur zou moeten maken om voor de rechter als verweerder op te treden en bespa­ringen als gevolg van een vermindering van de belasting van het rechter­lijke apparaat. Uit onderzoek en uit andere gegevens blijkt immers dat de «zeefwerking» van de bezwaarschriftprocedure aanzienlijk is. De kosten van een bezwaarschriftprocedure voor de overheid als geheel zijn aanzienlijk lager dan die van een procedure voor een rechter. Ook wanneer men uitsluitend kijkt naar de kosten die voor het bestuur voort­vloeien uit het voeren van procedures voor de rechter, kunnen deze aanzienlijk hoger zijn dan de kosten die het bestuur in een bezwaar­schriftprocedure maakt.
2. Het is moeilijk te schatten in hoeverre de besparing van het voorkomen van procedures voor de rechter compensatie biedt voor de verhoging van kosten ten gevolge van de bezwaarschriftprocedure. Zo acht de Heroverwegingswerkgroep Conflictopwekkende regelgeving de kostenbesparende werking van de bezwaarschriftprocedure aanzienlijk, hetgeen haar leidt tot de aanbeveling ook in het belastingrecht en het sociale zekerheidsrecht die procedure volgens het model van de Awb in te voeren. Anderzijds betwijfelen de betrokken bestuursorganen of de kostenbesparing van de bezwaarschriftprocedure voor het vervolgtraject bij de rechter wel zo groot is. Voor een deel treedt de besparing overigens elders op dan bij de betrokken bestuursorganen.
3. De inrichting van de bezwaarschriftprocedure is van betekenis voor de «zeefwerking». Naarmate de procedure zorgvuldiger wordt gevoerd, zal zij groter zijn. Dit wordt ook gestaafd door onderzoek naar de ervaringen op dit punt.
Tegen deze achtergrond meent de regering bij de invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure een voorzichtig en gefaseerd beleid te moeten voeren. Dit houdt het volgende in.
De grootste lastenverzwaring van de invoering van de bezwaarschrift­procedure volgens de Awb wordt verwacht bij de uitvoering van de sociale zekerheidswetgeving. De leden van verschillende fracties vroegen hiervoor de aandacht, mede naar aanleiding van de brief van de Federatie van Bedrijfsverenigingen over dit onderwerp. De invoering van de bezwaarschriftprocedure bij de sociale zekerheidswetgeving zal gefaseerd geschieden en zal worden begeleid door onderzoek ten einde de beste modaliteit voor de uitvoeringspraktijk te vinden. Daarbij verdient aantekening dat het hier in veel gevallen gaat om geschillen van medische aard, waarin deskundige advisering is vereist. De kosten daarvan zijn aanzienlijk, hetgeen de hoge kosten van de invoering van de bezwaarschriftprocedure verklaart.
In het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie zal daarom worden voorgesteld de invoering van de bezwaar­schriftprocedure ten aanzien van een aantal onderdelen van de sociale zekerheidswetgeving gedurende een bepaalde termijn te beperken. De invoering van de bezwaarschriftprocedure over de gehele linie zal vervolgens op grond van de dan beschikbare kennis kunnen gebeuren.
Voor het overige is ook voor besluiten op het terrein van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen waartegen thans nog geen bezwaar­mogelijkheid openstaat een uitstel van de invoering van de bezwaar­schriftprocedure voorzien. De personele gevolgen worden voor dat departement te groot geacht om direct tot invoering te kunnen besluiten. Aangezien de algemene voordelen van de Awb eerst na enige tijd volledig zichtbaar zullen worden, zoals ook de commissies opmerken, zal na verloop van enige jaren meer ruimte ontstaan. Daarom is in artikel 2 van hoofdstuk XIV van de Aanpassingswet Awb bepaald dat de invoering van de bezwaarschriftprocedure voor dit ministerie nog enige tijd wordt uitgesteld. Wij meenden aanvankelijk dat daarvoor een termijn van twee jaren, gerekend vanaf de beoogde datum van inwerkingtreding van de Awb, voldoende zou zijn. Deze termijn lijkt bij nader inzien echter aan de korte kant. Bij nota van wijziging op de Aanpassingswet Awb wordt de desbetreffende bepaling daarom zodanig gewijzigd, dat na een termijn van drie jaren de bezwaarschriftprocedure voor dit departement zal gaan gelden.
Wat betreft de invoering van de hoorplicht in de bezwaarschriftpro­cedure waar deze nog niet conform de Awb bestaat, is een soortgelijke benadering gekozen. Gezien de aanzienlijke consequenties die bij de belastingdienst en bij de Informatiseringsbank worden gevreesd, zal voorlopig op dit punt geen verandering worden gebracht. Wel zal bij de evaluatie van de Awb aan deze problematiek uitdrukkelijk aandacht worden besteed. Ook dit is geregeld in de Aanpassingswet Awb.
De regering meent dat op deze wijze een goede oplossing is gevonden voor de gesignaleerde problemen op het punt van de lasten, veroorzaakt door de bezwaarschriftprocedure.
In antwoord op de desbetreffende vraag van de commissies naar de gevolgen van de Awb voor de rijksbegroting merken wij ten slotte op dat is besloten dat eventuele effecten door elk organisatie-onderdeel moet worden opgevangen binnen het bestaande budget en de bestaande perso­neelsformatie. De financiële effecten voor de rijksbegroting zijn dus nihil. Van een handelwijze van de regering die in strijd zou zijn met artikel 15 van de Comptabiliteitswet is naar ons oordeel dan ook geen sprake.

Bekorting van procedures
De leden van de CDA-fractie stelden in hun beschouwing over soberheid van wetgeving dat de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel nog steeds hun warme steun hebben, maar dat er zich wel een maatschappelijke tendens aftekent die ingaat tegen de «overregeling van bestuursorganen». Deze leden vroegen daarom of er niet gestreefd moet worden naar meer soberheid in de procedures en waar mogelijk naar verkorting daarvan. Zij wezen in dit verband op ontwikkelingen in de sfeer van de ruimtelijke ordening, en stelden de vraag of hierbij niet een taak is weggelegd voor de Awb.
Wij zijn het eens met de stelling dat overregeling, ook in de sfeer van procedures, voorkomen moet worden, en menen dat de Awb daar een bijdrage aan moet leveren. Dit wetsvoorstel doet dat op verschillende plaatsen. Wij stellen daarbij vast dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 bijdraagt tot soberheid in procedureel opzicht, doordat de vele regelingen van de bijzondere wetgever over te volgen procedures worden vervangen door een verwijzing naar deze afdeling, zoals uit de Aanpassingswet Awb blijkt. Eveneens wijzen wij op de artikelen 6.1.4 en 6.2.14, die beogen procedurele kwesties niet zelfstandig weer inzet te doen zijn van procedures. Ten opzichte van de huidige Arob-praktijk betekent dit een bewust gekozen versobering, hetgeen eveneens gezegd kan worden van de uitzonderingen op de hoorplicht in de bezwaarschrift­procedure (artikel 6.3.8).
Meer in het algemeen kent de Awb een systematiek, die erop gericht is nodeloze besluitvormingskosten te vermijden. In de memorie van antwoord (blz. 25)[6] zijn drie fasen in het besluitvormingsproces onder­scheiden: voorbereiding en vaststelling van het primaire besluit, eventueel een bezwaarschriftfase en ten slotte de mogelijkheid van beroep op de rechter. De procedurele waarborgen, maar daardoor meestal ook de kosten van besluitvorming nemen in iedere fase toe. Daarom moet – zoals in de memorie van antwoord aangegeven – de besluitvorming erop gericht zijn zoveel mogelijk de noodzaak van bezwaar en beroep te vermijden. De Awb tracht dit bereiken door een zo goed mogelijk evenwicht te vinden tussen de waarborgen die in iedere fase geboden moeten worden en de daaraan verbonden kosten. Het ligt in de lijn van deze gedachtengang, en het sluit aan bij het betoog van de leden van de CDA-fractie om ook van de burger te verlangen dat hij niet in een latere procedurele fase met bezwaren komt die hij eerder had kunnen inbrengen. In de regeling van het uniforme bestuursprocesrecht zal daarom worden voorgesteld een burger, die wil opkomen tegen een op bezwaar genomen besluit, daartoe in beginsel slechts de gelegenheid te geven indien hij ook zelf daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen. Hiermee wordt een efficiënte geschilbeslechting bevorderd.
In dit kader memoreerden de leden van de CDA-fractie het feit dat zij zich in het voorlopig verslag hadden gekeerd tegen de verplichte bezwaarschriftprocedure als daaraan een inspraakprocedure is vooraf­gegaan. Ook de leden van de SGP-fractie toonden reserves jegens de samenloop tussen inspraakprocedures en de bezwaarschriftprocedure. Wij merken over het verschil tussen beide procedures het volgende op.
In de memorie van toelichting is er reeds op gewezen dat de bezwaar­schriftprocedure bij uitstek geschikt is om aspecten die bij de eerdere besluitvorming onvoldoende aandacht hebben gekregen, alsnog in de beschouwing te betrekken. Daarbij is in beginsel niet van belang op welke wijze het bestreden besluit precies is voorbereid. In alle gevallen, dus ongeacht of over het besluit de mogelijkheid tot enigerlei vorm van inspraak heeft bestaan, dient een besluit immers zorgvuldig te worden voorbereid. De bezwaarschriftprocedure maakt het mogelijk om gebreken in de besluitvorming te herstellen die bij de voorbereiding van het besluit nog niet konden worden voorzien. Het bestaan van een inspraakprocedure biedt immers niet de garantie dat in alle gevallen fouten worden vermeden.
Er is nog een andere kenmerkend verschil tussen inspraakprocedures en de bezwaarschriftprocedure. Bij de behandeling van een bezwaar­schrift zijn veelal andere personen betrokken dan degenen die bij de voorbereiding van het besluit een rol hebben gespeeld. In artikel 6.3.10 is ook als hoofdregel neergelegd dat het horen geschiedt door personen die (in meerderheid) niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken zijn geweest. Niet zelden is ook voor de beslissing op bezwaarschriften een adviescommissie ingesteld, hetgeen bij voorbereidingsprocedures niet het geval is.
Wij onderkennen dat bij het maken van bezwaar door belangheb­benden dezelfde grieven tegen het besluit naar voren kunnen worden gebracht als in de inspraakprocedure. Wij wezen er in de memorie van antwoord (blz. 92)[7] (12) echter al op dat in dit soort gevallen veelal artikel 6.3.8, onderdeel b, zal kunnen worden toegepast, op grond waarvan van het horen kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. De vrees voor een nodeloze vertraging van procedures kan worden gerelativeerd met een verwijzing naar onderdeel c van genoemd artikel. Indien belanghebbenden verklaren dat zij niet gehoord willen worden ­dit kan meteen bij de indiening het bezwaarschrift worden vermeld – zal op het bezwaarschrift binnen zeer korte tijd – korter dan de maximale termijn van zes weken ingevolge artikel 6.3.15 – kunnen worden beslist.
Het zijn deze argumenten die ons hebben gesterkt in ons oordeel dat een verplichte bezwaarschriftprocedure ook haar waarde heeft in gevallen waarin reeds de mogelijkheid tot inspraak heeft bestaan. Uit de opmerkingen van de leden van de desbetreffende fracties blijkt evenwel dat over de waardering van deze argumenten verschillend kan worden gedacht. Wij onderkennen dat naarmate een inspraakprocedure met meer waarborgen is omkleed en de graad van zorgvuldigheid van de besluitvorming dus hoger is, de toegevoegde waarde van de bezwaar­schriftprocedure geringer is. Ook wij staan op het standpunt dat iedere nodeloze vertraging in het besluitvormingsproces moet worden vermeden. Wij kunnen ons daarom voorstellen dat bij de met veel zorgvuldigheidswaarborgen omringde Wabm-procedure, die zal worden geïncorporeerd in afdeling 3.4A van de Awb (zie hoofdstuk IV hierboven), de voordelen die in het algemeen aan de bezwaarschriftpro­cedure zijn verbonden minder sterk op de voorgrond treden. Alles afwegend zijn wij daarom bereid in overweging te nemen om in het wetsvoorstel waarbij de nieuwe afdeling 3.4A in de Awb zal worden ingevoegd, te bepalen dat het volgen van een bezwaarschriftprocedure niet verplicht is in gevallen waarin reeds toepassing is gegeven aan de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4A.

Invoeringsbegeleiding
In de memorie van antwoord wordt melding gemaakt van activiteiten op het terrein van de invoeringsbegeleiding. De commissies zouden graag meer specifiek vernemen welke activiteiten zullen worden ontwikkeld.
Per 1 januari 1993 zullen grote delen van de bestuurspraktijk in ons land op een uniforme leest zijn geschoeid. Het opheffen van de huidige diversiteit in organisatie en besluitvormingsprocedures, vergt een eenmalige, maar soms omvangrijke aanpassing van procedures. Wij rekenen het tot onze verantwoordelijkheid om de verschillende bestuurs­organen daarbij te ondersteunen. Niet volstaan kan worden met de plaatsing van de Awb in het Staatsblad geruime tijd voor de inwerking­treding; via voorlichting en begeleiding moet worden bewerkstelligd, dat de bestuursorganen per 1 januari 1993 klaar zijn om de Awb daadwer­kelijk toe te passen.
Het gaat er daarbij niet alleen om dat de Awb naar de letter wordt uitgevoerd, maar ook om te zorgen dat die wet daadwerkelijk een bijdrage levert aan een optimaal functioneren van het bestuur. Door de uniformering van voorschriften kan de doelmatigheid worden bevorderd en is een uitwisseling van ervaringen tussen verschillende onderdelen van het bestuur beter mogelijk. Bij de voorlichting moet ook voldoende aandacht aan deze aspecten worden besteed.
Om deze reden worden thans voorbereidingen getroffen voor een project «Ondersteuning Invoering Algemene wet bestuursrecht», dat vanaf het najaar 1991 en vooral in 1992 zijn beslag zal moeten krijgen. Uit het meergenoemde onderzoek van het organisatie-adviesbureau Bleker & de Koningh blijken reeds de volgende conclusies:
– Aanpassing aan de Awb van vorm en inhoud van door bestuursor­ganen te nemen besluiten kan vaak door eenmalige maatregelen worden gerealiseerd (bij voorbeeld door het aanpassen van standaardteksten of het bijvoegen van bijsluiters).
– De bestaande totstandkomingsprocedures van besluiten komen in veel gevallen al overeen met het model van de Awb. Ook hier zijn in een aantal gevallen eenmalige aanpassingen van de organisatie nodig, bij voorbeeld wat betreft het versturen van een ontvangstbevestiging, respectievelijk een kennisgeving omtrent de voortgang van afhandeling.
– De belangrijkste veranderingen zijn gelegen bij het behandelen van bezwaarschriften, vooral bij bestuursorganen die veel beschikkingen plegen te geven. Daar is een meer structurele aanpassing van de organi­satiestructuur en soms een verhoogde personele inzet nodig.
Wij zijn voornemens om deze bevindingen in de praktijk te toetsen bij enkele geselecteerde bestuursorganen, zowel van de rijksoverheid als van lagere overheden. Specifieke onderdelen van de Awb, zoals hierboven genoemd, zouden daar reeds daadwerkelijk in praktijk kunnen worden gebracht. De ervaringen, wat betreft de organisatorische en procedurele aanpassingen, kunnen vervolgens als model dienen voor andere bestuursorganen.
Daarnaast zal een begeleidingsgroep worden ingesteld. Deze begelei­dingsgroep beoordeelt in eerste instantie de uitkomsten van de hierboven beschreven praktijktoetsing. Meer in het algemeen zal de begeleidingsgroep functioneren als een «brainstorm»-groep, wat betreft de nodige invoeringsactiviteiten. In de begeleidingsgroep zal daarom deskundigheid uit verschillende geledingen van het openbare bestuur bijeen worden gebracht. Daarnaast zal er ook een inbreng (dienen te zijn, red.) te zijn vanuit de wetenschap.
Naast ondersteuning ook algemene voorlichting over de inhoud van de Awb moeten plaatsvinden. Op dit terrein zijn reeds veel externe initia­tieven gaande: universiteiten, bestuursacademies en congresbureaus organiseren thans reeds cursussen en voorlichtingsbijeenkomsten op het terrein van de Awb. Naarmate de inwerkingtreding van de Awb naderbij komt, zullen deze bijeenkomsten ongetwijfeld in aantal toenemen. Verder zijn reeds diverse naslagwerken met betrekking tot de Awb verschenen, of wordt uitgave daarvan overwogen. Dit zo zijnde, menen wij dat de (juridische) voorlichting over de Awb in grote mate aan de «markt» kan worden overgelaten. Dit neemt niet weg dat ook door onze ministeries intussen voorlichtingsactiviteiten worden ondernomen of gestimuleerd. Genoemd kunnen worden voorlichtingsbijeenkomsten, onder de rijks­dienst en de lagere overheden, dit laatste in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg.
De invoering van de Awb heeft niet alleen consequenties voor bestuursactiviteiten, maar ook voor (lagere) wetgeving en rechtspraak. De VNG is momenteel doende de bestaande gemeentelijke modelveror­deningen aan te passen aan de Awb; dit project wordt door ons gedeel­telijk financieel ondersteund. Ook wordt onder de verschillende rechter­lijke colleges bekendheid gegeven aan de Awb. De Stichting Studie­centrum Rechtspleging vervult daarbij een belangrijke rol.
Ten slotte mag zeker niet onvermeld blijven de publieksvoorlichting. Het is immers van groot belang dat de burgers op de hoogte raken van de belangrijke uniforme rechtsregels die in de Awb voor het verkeer met bestuursorganen en administratieve rechters worden vastgelegd. Wij zijn dan ook voornemens aan de Awb ruime bekendheid te geven onder het publiek.
Voor de financiering van de bovengenoemde activiteiten zullen op de begrotingen van onze ministeries de nodige middelen worden vrijge­maakt. Deze zullen gedurende de looptijd van bovengenoemd project worden besteed.

Evaluatie
Het doet ons genoegen dat ons voornemen om de Awb na drie jaar te evalueren binnen de commissies op brede steun kan rekenen. Uit de evaluatie zal moeten blijken in welke mate de te verwachten positieve effecten van de Awb op het functioneren van de bestuurspraktijk zijn bewerkstelligd.
In de memorie van antwoord (blz. 29) [8]stelden wij dat deze evaluatie er voorts op gericht moet zijn na te gaan of wellicht onverwachte nadelige effecten optreden, zodat een correctie daarvan mogelijk is. Naar aanleiding daarvan stelden de leden van de fractie van D66 de vraag wanneer sprake is van onverwachte nadelige effecten, nu deze effecten nauwelijks te voorspellen zouden zijn. Wij achten de kwalificatie «nauwelijks te voorspellen» in dit verband bepaald te sterk en daarom onjuist. Wel is het zo, dat bij een wetsvoorstel van zo algemene strekking als het onderhavige nooit geheel valt uit te sluiten dat onverwachte effecten optreden. Het gaat bij deze onverwachte effecten overigens niet per se om effecten die nadelig zijn; ook onverwachte positieve effecten kunnen niet worden uitgesloten.
Met name de effecten in de sfeer van de bestuurslasten zijn vooraf wel in hoofdlijnen, maar niet op alle onderdelen met volstrekte zekerheid te voorspellen. Dit is een belangrijke reden om de wet te evalueren. Indien bij die evaluatie blijkt van onverwachte nadelige effecten als hier bedoeld, zal vervolgens uiteraard worden bezien of correctie noodzakelijk is en zo ja, op welke wijze. Juist omdat het dan om onverwachte effecten gaat, kan op dit moment niet concreet worden aangegeven welke de aard van een dergelijke correctie zal zijn. Een wijziging van de Awb zelf kan niet bij voorbaat worden uitgesloten, maar ook is denkbaar dat volstaan kan worden met een wijziging van de uitvoeringspraktijk, of, indien zou blijken dat zich op een beperkt terrein als gevolg van speci­fieke omstandigheden een probleem voordoet, met het alsnog opnemen van een afwijking van de wet. Op punten waar de Awb blijkens de evaluatie succesvol is gebleken, zal vanzelfsprekend worden voortgegaan op de ingeslagen weg. Ook bij volgende tranches van de Awb kan lering worden getrokken van de conclusies die de evaluatie heeft opgeleverd.
Ons uitgangspunt bij de evaluatie is, dat deze enerzijds een breed terrein moet bestrijken om ook eventuele onverwachte effecten te kunnen opsporen, maar anderzijds gelet op de met de evaluatie gemoeide kosten sober van opzet moet zijn. Wij overwegen daarom een combinatie van een gerichte, diepgaande evaluatie op een beperkt aantal punten, waarbij bij voorbeeld gedacht kan worden aan de regeling van de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure, met een meer globale evaluatie van de wet als geheel. Daarbij zou bij voorbeeld gedacht kunnen worden aan een enquête onder een representatieve selectie van bestuursorganen en organisaties van belanghebbenden.
Onderzocht wordt thans, in hoeverre de ten behoeve van de invoe­ringsbegeleiding op te richten begeleidingsgroep ook bij de evaluatie een begeleidende en coördinerende rol kan spelen. In ieder geval ligt het in de rede dat ook bij de evaluatie samenwerking gezocht zal worden met de in de begeleidingsgroep vertegenwoordigde instanties en geledingen van het openbaar bestuur. Daarnaast wordt nagegaan op welke punten het zinvol is wetenschappelijk onderzoek te verrichten of door één of meer universiteiten te doen verrichten.
Wij zeggen gaarne toe de commissies periodiek op de hoogte te stellen van de voortgang van de activiteiten rond de invoeringsbege­leiding en de evaluatie.

UCV

De heer Van de Camp (CDA) (blz. 2-3): Wel hebben wij op een aantal punten problemen dan wel opmerkingen. Ook uit onze schriftelijke voorberei­ding hebt u gemerkt dat wij enigszins met gefronste wenkbrauwen aankijken tegen de verplichte bezwaarschriftprocedure over de hele linie. Wij zijn ook bang dat het horen in diverse stadia leidt tot een onnodige verzwaring van de bestuurslasten. Ik kom daar later nog op terug. Een ander probleem wordt gevormd door de uitgebreide voorfase in de besluit­vorming bij het allereerste begin van een beschikking of een besluit. Ook daarop kom ik zo meteen terug, met als ondertoon het tegengaan van strope­righeid en een beperking van de bestuurslasten. Ook tegen mijn fractievoor­zitter heb ik echter moeten zeggen dat het roepen dat stroperig­heid tegengegaan moet worden, gemakkelijker is dan het concreet neerleggen in de Algemene wet bestuursrecht.
De noodzaak om de stroperigheid tegen te gaan en de bestuurslasten te beperken is voor de CDA-fractie vandaag toch een uitgangspunt. In dat licht zijn wij verheugd over het feit dat bij nota van wijziging in artikel 7.2a een evaluatiebepaling is ingevoerd. Deze kan er in onze ogen toe leiden dat ongewenste ontwikkelingen vroegtijdig kunnen worden gesignaleerd en bijgestuurd.  Overigens kunnen naar de mening van onze fractie ook de overgangsbepalingen een belangrijke rol spelen in het voorkomen van onevenwichtigheden in de toepassing van de Algemene wet be­stuursrecht. Wij tonen begrip voor de waarschuwing van de Raad van State om de algemene wet niet te snel in te voeren en daar langer dan één jaar mee te wachten. Toch zeggen wij dat de regering met haar voorstel om de overgang­stermijnte beperken tot een jaar, in onze ogen op de goede weg zit. Ik zei het al enerzijds willen wij wat snelheid bétrachten en anderzijds betreft het hier voor een niet onaanzien­lijk deel het vastleggen van hetzij bestaande  maar verspreide regelgeving, hetzij jurisprudentie. Naast de inwerkingtre­ding, waarover ik graag nadere informatie wil hebben van de regering, zou ik  willen informeren naar het actuele tijdpad van de vervolgopera­ties. Ik denk daarbij aan het bestuurspro­cesrecht, het goedkeurings- en vernietigings­recht, alsmede de ontbrekende delen van de Algemene wet bestuursrecht, zoals bestuursovereenkomsten en convenanten. Daarnaast constateren wij dat het thans in de algemene wet vastgelegde tijdpad niet meer haalbaar is. Welke actualisering staat de regering voor ogen, mede gelet op de voortgang van de herziening van de rechterlijke organisatie? Ik zei het al, desalniet­temin zouden wij willen proberen om vast te houden aan inwerkingtre­ding een jaar na plaatsing in het Staatsblad.
De heer Koetje (CDA) (blz. 6-7): Ik kom nu op de bestuurslasten die voort­vloeien uit de wetsvoorstellen die wij vandaag bespreken. Collega Van de Camp is al ingegaan op artikel 6.3.1a. Ik plaats de aanvullende kritische kanttekening dat de bewindslieden er niet in geslaagd zijn, dit onderdeel wat de bestuurslasten betreft te kwantificeren. Anderen zijn daar soms wel in geslaagd. Zonder de cijfers die daaruit voortvloeien heilig te verklaren, moet toch erkend worden dat de bestuurslastenpro­blematiek tot nadere overweging noopt. Voordat er misverstanden rijzen, benadruk ik dat de CDA-fractie zeker ook de voordelen ziet. Ik noem de zeefwerking en de vermindering van de belasting van de rechterlijke macht. Wij willen er echter voor waken, overhaast onomkeerbare beslissingen te nemen. Het geheel overzien­de is er grote zorg over het saldo van voor- en nadelen in financiële zin. Mede op basis van het gehouden onderzoek stel ik vast, dat de toename van de bestuurslasten zich duidelijk concentreert op de bezwaarschriftproce­dure. Daar ligt het zwaartepunt van de problematiek. Het rapport "Personele­ gevolgen invoering AWB" geeft aan dat zo'n 250 extra formatieplaatsen nodig  zullen zijn. Dan gaat het alleen om de ministeries. Uit de stukken haal ik niet wat de inschatting voor de medeoverheden, gemeenten en provincies, is. Ook de Financiële-verhoudingswet vraagt met dit soort voorstellen om kwantificering. De Raad voor de gemeentefinanciën heeft daarop gewezen. Een reactie erop heb ik in de stukken niet aangetroffen. Kunnen de bewinds­lieden hierop nader ingaan? De beoordeling van bijvoorbeeld de casus gemeente­lijke belastingdienst in het onderzoek van Bleker en De Koningh stelt mij wat dit betreft ook niet gerust. De casus wordt eigenlijk niet represen­tatief genoemd voor deze gemeentelijke taak. Hoe zal bijvoorbeeld artikel 6.3.10 uitwerken bij gemeenten en provincies? Ik vraag de bewindslie­den nader in te gaan op de door de werkgroep Personele gevolgen gesuggereerde oplossingsrichtin­gen. Hoe gaan zij daarmee om? Het is ons niet helder of gekozen wordt voor richting 4 (het verlichten van bepaalde verplich­tingen uit de procedure) of voor richting 3 (het al dan niet tijdelijk ontheffen van bepaalde beleids­terreinen). Waar hangt dat van af? Overigens geven de uitkomsten van het rapport wel aan dat in de stukken wat lichtvoetig wordt heengelopen over het ontbreken van een financiële paragraaf bij de wet en een kwantificering van de lasten, zoals de Comptabiliteitswet vraagt.
Een kosten-batenanalyse ontbreekt eigenlijk volledig. Voor een deel is dat begrijpelijk, vanwege het niet te voorspellen verloop in het patroon van besluitvormingsprocedures en de daarop volgende rechtsgang. Aan de andere kant is het wel een sprong in het diepe. Waar zijn overigens de financiële middelen voor de aanloopfase geregeld? Ik wil toch wel kwijt dat onze zorg  over de bestuurslasten niet weg is, mede omdat de beantwoor­ding voor een groot deel leunt op het onderzoek van Bleker en De Koningh. Ik denk dat wij daar voorzichtig mee moeten zijn. Op bladzijde 2 van het rapport wordt namelijk aangegeven dat conclusies in termen van bestuurslasten van de AWB, gezien de beperkingen van het onderzoek, moeten worden uitgesloten. Op bladzijde 15 van de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt naar aanleiding van hetzelfde onderzoek aangekondigd dat "enkele specifieke onderdelen van de ABW"  bij enkele "geselecteerde bestuursorganen", als ik het goed begrijp, voor de inwerkingtreding van de wet in de praktijk worden gebracht. Om welke onderdelen gaat het dan meer precies en om welke bestuursorganen gaat het dan? Is het niet raadzaam om, nu het daarbij waarschijnlijk toch grotendeels om de bezwaarschriftprocedu­re zal gaan, de uitkomsten daarvan af te wachten voordat tot invoering over de gehele linie wordt overgegaan? Hiermee wordt dan ook aangesloten bij het advies van de Raad van State over dit wetsvoorstel.
De heer Koetje (CDA) (blz. 7): In de slotbepalingen van de aanpassingswet is dit, als ik het goed zie, vertaald in data. De CDA-fractie vraagt de bewinds­lieden, helder uiteen te zetten hoe die data zich verhouden met de evaluatie (drie jaar na de inwerkingtreding), te meer daar de bewindslieden zelf op bladzijde 16 van de nota naar aanleiding van het eindverslag[9] aangeven dat de effecten in de sfeer van de bestuurslasten als belangrijke reden worden genoemd om de wet na drie jaar te evalueren. Tegen de achtergrond van de uiteenzetting over de mogelijkheden die zich dan voordoen (correcties of aanpassingen van de algemene wet), vraag ik of het dan niet voor de hand ligt om eerst de evaluatie te doen en vervolgens de zware gevallen nog eens tegen het licht te houden. Of is er de bereidheid om, zo nodig, tussentijds de slotbepalingen aan te passen?
Alles afwegende, kan voor ons de conclusie zijn dat het kabinet weliswaar fors tegemoet is gekomen aan de CDA-kritiek over de uitwerking van artikel 6.3.1a, maar dat daarmee nog geen concrete oplossingen voor de lange termijn worden bereikt. Daarnaast geven wij de bewindslieden dringend in overweging – kan het zijn, een toezegging – dat de verplichte bezwaar­schriftprocedure bij de evidente probleemgebieden (sociale zekerheid, grote delen van Onderwijs en Wetenschappen) pas kan worden ingevoerd aan de hand van de met de Kamer besproken uitkomsten van de eerste evaluatie (drie jaar na de inwerkingtreding). Om bij de vaagheid en onzekerheid rond de bestuurs­lasten de vinger aan de pols te kunnen houden, dringen wij er tevens op aan om in de begrotingsstukken jaarlijks aan te geven, hoe de omvang van de bestuurslasten zich ontwikkelt. Op deze manier doet de CDA-fractie recht aan de ook door haar niet betwiste voordelen van de procedure en aan het zoveel mogelijk ondervangen van de bestuurslastenproblematiek. Wij overwegen op deze onderdelen een motie in te dienen. 
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 7): Hoe stelt u zich dat jaarlijks aangeven van de ontwikkeling van die bestuurlasten concreet voor? Het klinkt mooi, maar ik kan mij daar cijfermatig buitengewoon weinig bij voorstellen. 
De heer Koetje (CDA) (blz. 7): Ik kan mij daar wel wat bij voorstel­len. Nu zijn alle inschattingen nog omgeven met grote onzekerheden, omdat de precieze werking nog niet duidelijk is (het zijn schattin­gen). Het moet moge­lijk zijn om, wat de departementen betreft, aan te geven welke besparingen, uitbreidingen of verschuivingen in het takenpakket van diensten mogelijk of nodig zijn. Het is een normaal onderdeel van de begrotingsvoorbe­reiding dat wordt gekeken of in de personele sfeer uitbreidingen of verschuivingen nodig zijn. Dat kunnen wij zien in de bijlagen (de personeelssta­ten) van de verschillende begrotingen. Dat lijkt mij goed mogelijk.        
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 8-9): Deze inleidende bespiegelingen brengen mij echter wel bij een lastiger punt. Dat betreft de bestuurslasten. Het blijft moeilijk daar een goed beeld van te krijgen.
Eigenlijk zou ik daar wel een beetje over willen mopperen. Aan de andere kant geeft de nota naar aanleiding van het eindverslag toch ook weer de indruk dat er tamelijk uitputtend op het weinige dat bekend is over de bestuurslasten ingegaan lijkt te zijn. De tijd zal dus moeten leren hoe de bestuurslasten werkelijk uitpakken. Het is niet anders. Over drie jaar plus tijd die het nog zal nemen voordat deze wet in werking treedt, zullen wij meer weten. Maar misschien is het niet gek, tussentijdse rapporta­ges te krijgen voordat die termijn verstreken is. Is het kabinet daartoe eventueel bereid? Overigens, is wel eens nagedacht over de wijze waarop de wettelijk verplichte evaluatie zal worden opgezet? Over drie jaar cijfers produceren kan wellicht wel, maar het meest interessante is toch om ze te kunnen vergelijken met de situatie nu. Dan pas kunnen wij spreken van een toe- of afname. Daarin zou ik graag meer inzicht krijgen.
Verder hoor ik graag in welke richting gedacht wordt waar het gaat om de departementen die door het grote aantal beschikkingen dat ze produceren, aanzienlijke extra bestuurslasten zullen hebben en ook om die reden buiten de werking van de AWB worden gehouden, voor zover het de verplichte bezwaarschriftprocedure betreft. In het rapport over de personele gevolgen van de AWB staan verschillende opties. Met name over de vierde optie zou ik wat meer willen horen. Deze optie betreft de mogelijkheid bepaalde elementen uit de verplichte bezwaarschriftprocedure te halen of te verlichten. Immers, genoemd rapport is tegelijkertijd met de nota naar aanleiding van het eindverslag aan de Kamer gestuurd. Dat was eventueel tevens het moment geweest om iets te wijzigen aan de bezwaarschriftprocedure teneinde de bestuurslasten te vermin­deren. Dat is echter niet gebeurd. Nu zijn wij de eerste tranche aan het afdoen. Waaraan wordt concreet gedacht bij de vierde optie? Ik ben daar heel nieuwsgierig naar. Ook zou ik graag wat meer willen weten over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoeringsbegeleiding.
De heer Korthals (VVD) (blz. 14): Ik wil nog een enkel woord zeggen over de bestuurslasten en de financiële gevolgen. Mijns inziens gaat de regering te gemakkelijk uit van haar niet onderbouwde stelling, dat buiten de bezwaarschriftprocedure de lastenverzwaring gecompenseerd wordt door de voordelen die de Algemene wet bestuursrecht met zich meebrengt. Niet ontkend kan worden, dat de gevolgen per sector wel degelijk kunnen verschil­len. Tengevolge van de stellingname van de regering zullen die effecten binnen de bestaande budgetten en personeelsformaties moeten worden opgevangen. Deze klap kan bijvoorbeeld voor het ministerie van Onderwijs, in verband met de Wet op de studiefinanciering, en voor het ministerie van Justitie, in verband met de vreemdelingendienst – dat zal in dit verband meer aanspreken – hard aankomen.
Natuurlijk is het niet mogelijk, tot een nauwkeurige kwantitatieve schatting van de bestuurslastenverlichting te komen. Er is wel getracht om de verzwaring daarvan vast te stellen. De uiteindelijke conclusie dat in het algemeen gesteld kan worden, dat de bestuurspraktijk en de regels die de Algemene wet bestuursrecht stelt, zodanig op elkaar aansluiten dat uit de specifieke regels van de Algemene wet bestuurs­recht geen extra bestuurslasten voortvloeien, is dat dan ook voorbarig. Het lijkt erop, dat dit een redenering naar het resultaat toe is. Wil invoering van een wet als de onderhavige kans van slagen hebben, dan zullen er voldoende financiële middelen aanwezig moeten zijn. Welke bedragen zijn op de begroting van Justitie en op die van Binnenlandse Zaken daarvoor gereserveerd? Is het nu werkelijk juist om de bestuurslasten af te wentelen op bijvoor­beeld lagere overheden?
Zal een zodanige benadering niet leiden tot gebrekkige uitvoering van de wet, waardoor het beoogde resultaat verhoging van de kwaliteit van het bestuurshandelen juist niet wordt bereikt? In dit verband wijs ik op de conclusie in het rapport-Bleker en De Koningh. Die conclusie is, dat de Algemene wet bestuursrecht in de fase van de voorbereiding van de primaire beslissingen nauwelijks tot extra bestuurslasten blijken te leiden.         
Extra bestuurslasten doen zich vooral voor in de bezwaarschriftproce­dure. Daarbij dient wel bedacht te worden, dat de bezwaarschriftprocedures soms uit andere wetgeving voortvloeit. Deze procedure kan veelal dure en langdurige beroepszaken door de rechter vermijden. Voor wat dit punt betreft, is het opvallend dat bij de verdediging van de uitzonderingsbepa­ling wegens kennelijk ongegrondheid, voor de hoorplicht als argument de hoge be­stuurslas­ten worden genoemd terwijl de voordelen daarvan niet worden gekwanti­ficeerd. Het derde punt is, dat de Algemene wet bestuurs­recht bij kennelijk niet ontvankelijke of ongegronde bezwaren de mogelijkheid biedt tot vereenvoudigde afhandeling.
Het laatste punt sluit aan bij de mening van de projectgroep. Deze stelt dat naar haar oordeel te weinig rekening wordt gehouden met de mogelijk­heden die toepassing van de uitzonderingsgronden van de Algemene wet bestuursrecht biedt om de bestuurslasten verder terug te dringen. Dit lijkt een aanwijzing om de uitzondering op de hoorplicht te gaan gebruiken als middel om de bestuurslasten te verminderen. Ik verneem gaarne van de regering dat dit geenszins de bedoeling is. Naar mijn mening wordt geen rekening gehou­den met de gevolgen van het geïntegreerd juridisch procesrecht voor de centrale overheid. Deze gevolgen worden mijns inziens onderschat. De invoering van de rechtspraak in twee instanties brengt bijvoorbeeld enorm veel reistijd voor de rijksoverheid met zich. Het griffierecht gaat gemiddeld omlaag, dat wil zeggen van f 130 naar ongeveer f 50. De verlenging van de beroepstermijn zou wel eens kunnen leiden tot meer beroep en dan heb ik het nog niet over de betaling van de proceskosten door de overheid, waarover al vragen zijn gesteld.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 19): Voorzitter! Mijn vijfde opmerking gaat over de invoeringsbegeleiding.
Ik wil een nadere toelichting op de huidige stand van zaken bij het project Ondersteuning invoering AWB. Het trof mij dat de regering aan de AWB ruime bekendheid wil geven onder het publiek. Voorzitter! Met in mijn achterhoofd de herinnering aan het feit dat 3% van de Nederlan­ders weet hoe enkele maanden geleden het Reglement verkeersregels en verkeers­tekens is gewijzigd, vraag ik de bewindslieden hoe zij deze wijziging nu eens krachtig onder ogen van het Nederlandse volk denken te brengen. Voorzitter! Ten slotte de evaluatie. Ik ben blij en tevreden dat de evaluatie na drie jaar en vervolgens na vijf jaar bij artikel 7.2a mede op verzoek van de Kamer in de wet is gebracht. Dat leidt tot een toch wel principiële vraag, gekoppeld aan mijn eerdere stellingname. Die evaluatie is voornamelijk ingegeven door zorg omtrent de problematiek van de bestuurslasten. Dat leidt tot de vraag of die evaluatie nu mogelijkerwijs tot uitkomst kan hebben dat gebleken pro­blemen op niet budgettair neutrale wijze kunnen worden opgelost.
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 20-21): Dan kom ik op de uitvoeringskosten. De invoering van de AWB brengt nogal wat kosten met zich voor het bestuur. De meeste kosten worden veroorzaakt door de bezwaarschriftprocedure. Verder zal de aanpassing van bestaande wetgeving nogal wat inspanning vergen. Dat geldt ook voor allerlei regelgeving van mede-overheden. In zekere mate worden de kosten wel gecompenseerd door het zorgvuldiger tot stand komen van besluiten, maar het blijft vaag in welke orde van grootte de kosten per saldo zullen liggen. Uit de nota naar aanleiding van het eindverslag blijkt dat er wel onderzoeken naar zijn gedaan. Kan er een inschatting worden gegeven van financiële en personele consequenties? Ik wijs erop dat artikel 2 van de Financiële-verhou­dingswet 1984 voorschrijft dat indien beleidsvoornemens van het Rijk conse­quenties hebben voor de taakuitoefening van de lagere overheden, de financiële gevolgen in de toelichting met redenen omkleed en met kwantitatie­ve gegevens gestaafd, dienen te worden aangegeven. De SGP-fractie volgt de uitkomsten van de evaluaties uiteraard met veel belangstelling. Wij gaan ervan uit dat die evaluaties zich mede of zelfs vooral zullen richten op de verhouding tussen kosten en baten bij de bezwaarschrift­procedure en de hoorplicht, die daarvan deel uitmaakt.
De heer Schutte (GPV) (blz. 26): Mijnheer de voorzitter! Het geheel overziende, meen ik dat invoering van de Algemene wet bestuursrecht zeer de moeite waard is. Op enige termijn biedt de wet zeker voordelen. Ik heb er begrip voor dat de regering voorstelt om op enkele punten sommige departementen, in het bijzonder dat van Onderwijs en Wetenschappen, tijdelijk te ontzien. Daarvoor wordt nu een termijn tot 1995 genoemd. Ik vraag mij, evenals de heer Koetje, af of dit een gelukkige keuze is. Is het niet logischer de overgangstermijn te koppelen aan de evaluatie­termijn, zodat bij de beslissing om tot volledige invoering van de wet te komen, rekening kan worden gehouden met de evaluatie-resultaten? Ik wacht de reactie van de bewindslieden met belangstelling af.
Minister Dales (blz.36-37): Voorzitter! Terecht heeft de minister van Justitie ook namens mij dank uitgesproken. Ik voeg daar nog aan toe dat het mij zeer verheugt dat in het algemeen de voorstellen op een brede mate van instemming kunnen rekenen. De hoeveelheid punten die nog is overgebleven, is niet zo omvangrijk. Het ligt voor de hand dat ik mij zal concentreren op de bestuurlijke aspecten. Daarbij vormen de bestuurslasten – door alle sprekers genoemd – een belangrijk aspect. Dat speelt in het bijzonder bij de bezwaar­schriftprocedure een rol en ik zal daar aandacht aan besteden. Ik wil onder­strepen en in herinnering brengen dat met deze wet uitvoering wordt gegeven aan de opdracht die artikel 107, tweede lid, van de Grondwet aan de wetgever stelt. Naast de al lang voorkomende opdracht tot codificatie van het burgerlijk en van het strafrecht, wordt deze codificatie van bestuursrecht daaraan toegevoegd. Op die wijze wordt een constitutionele waarborg gegeven voor de rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid ten aanzien van het met name na 1945 uitbundig gegroeide bestuursrecht. Het komt er nu op aan, deze waarborg ook in de praktijk te realiseren. Ik ben van mening dat dit met deze voorstellen goed zou kunnen. Overigens is de grondwetgever zo verstandig geweest, ruimte te laten voor de lagere overheden, de lagere bestuursorganen, om op grond van hun autonome bevoegdheid met betrekking tot hun eigen bestuur regels van bestuursrecht op te stellen. Ik kom daar nog op terug. Ik zal eerst in meer algemene zin op een rij zetten wat de Algemene wet bestuursrecht voor alle betrokkenen betekent en in de toekomst zal betekenen. Ik vind dit van belang, omdat daardoor een deel van de winst van de Algemene wet bestuursrecht zichtbaar wordt dat anders wellicht onderbelicht zou blijven. De positieve effecten van de invoering gelden voor de wetgever, het bestuur, de rechter en de burger. Voor de wetgever betekent de totstandkoming dat een groot aantal aspecten voortaan niet meer in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving geregeld behoeft te worden – daar is ook al even over gesproken – omdat de AWB daarin voorziet. Voor bestuur, rechter en burger heeft zij tot gevolg dat voortaan minder vragen rijzen over de uitleg van wettelijke bepalingen, die veelal zonder goede reden uiteenlopen. De AWB stelt een uniforme regeling. Zo roepen de vele artikelen over bezwaar- en beroepstermijnen in de bestaande wetgeving ieder afzonderlijk vragen op over het juiste begin en einde van de termijn. Wat moet daarbinnen precies worden gedaan? Wanneer is bijvoorbeeld termijnoverschrijding verontschuldigbaar? Interpretatievragen zullen dus in omvang verminderen en bovendien eenvoudiger op te lossen zijn en een rechterlijke uitspraak over een bepaling in de AWB zal een heel algemene gel­ding hebben en daardoor weer voor meer gevallen de richting aangeven. Zoals al in de memorie van antwoord is opgemerkt, zullen de algemene effecten van de wet onherroepelijk tot een lastenverlichting leiden. Het is echter niet mogelijk, nu tot een nauwkeurige kwantitatieve schatting van deze effecten te komen. Lastenverzwaring evenwel, ligt echt niet in de rede. Op het ene terrein zullen de verlichtingen zich natuurlijk meer en wellicht sneller voordoen dan op het andere, maar voor alle betrokkenen zullen zij in zekere mate gelden. Aangezien het beslag dat de uitvoering en de toepassing ­van het totale complex van bestuursrechtelijke wetgeving op bestuur, burger en rechter legt, een enorme omvang heeft, zal de afname van het aantal gemaakte fouten, een vermindering van het aantal procedures met een misschien niet eens zo'n groot percentage, toch leiden tot niet geringe besparingen in de samenleving en bij de overheid. Die positieve effecten zullen na verloop van tijd steeds beter merkbaar worden. Bij de evaluatie van de wet zal hieraan ampel aandacht worden besteed.
Minister Dales (blz. 37-38): Ik meen dat de stroperigheid in de besluitvor­ming, waarvan de heer Van de Camp sprak, op een andere manier bestreden moet worden. Ik geef hem graag toe dat doublures in besluitvormings­trajecten zoveel mogelijk moeten worden vermeden; dat staat als een paal boven water.
Wij moeten er buitengewoon attent op zijn of de invoering van de AWB niet dergelijke doublures doet ontstaan. In de evaluatie zou nog een laatste check moeten plaatsvinden of zulks toch niet het geval is. Die doublures moeten dan weg, maar ik zie ze op dit moment niet. Veel belangrij­ker en bezwaarlijker lijkt mij de in de bijzondere wetgeving wel voorkomende stapeling van besluitvormingsmomenten, die ieder op zich een besluit genereren, waartegen in principe bezwaar en beroep open staan. Daarover is enigszins gediscussieerd, bijvoorbeeld aan de hand van de tracéwet. Er worden op verschillende terreinen initiatieven ontwikkeld om te komen tot een meer omvattende integrale besluitvorming, die leidt tot één besluit. Dat is in de tracéwet waarschijnlijk iets verder dan tot dusverre hier werd opgemerkt. Het stroomlijnen van procedures, waardoor wordt voorkomen dat een zelfde vraag in verschillende trajecten aan de orde kan worden gesteld, lijkt mij het juiste uitgangspunt te zijn. In dat verband wijs ik op de adviesaanvraag die de regering jongstleden juni aan de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid heeft voorgelegd. Nogmaals, met het ter discussie stellen van de bezwaarschriftprocedure – voor onervare­nen ligt die verleiding voor de hand – zou men helemaal aan de verkeerde kant beginnen. Ik mag misschien opmerken dat ik een flink aantal jaren dergelijke regelingen zelf heb uitgevoerd. Het wil nog wel eens helpen als je ook ziet hoe zulke dingen werken. In beginsel is het systeem eenvoudig. Het bestuursorgaan neemt een besluit, dat in veel, onder andere financiële, geval­len kan worden genomen zonder te horen. Daarna heeft de belangheb­bende de mogelijkheid daartegen een bezwaar in te dienen. De belanghebbende moet in principe gehoord worden, maar natuurlijk niet wanneer het bestuur inziet inderdaad iets verkeerds te hebben gedaan en dat herstelt. Een redelijke eis lijkt mij dat, behalve wanneer redelijkerwijs kan worden verwacht dat het horen niet zal kunnen bijdragen aan de te nemen beslissing op het be­zwaarschrift. Daarin wordt dan ook in de AWB voorzien.
Misschien kunnen wij het wel erg volkse woord "stroperigheid" dan vervangen door een wat deftiger woord. Dat helpt altijd in het bestuur. Wij kunnen van viscositeit spreken. Die kun je meten. Je kunt er dan het passende van vaststellen. Het gaat natuurlijk niet om vluchtige beslissingen, zo min als het gaat om doublures en opgestapelde ellende.     
Er zijn nogal wat rapporten aan de Kamer overgelegd over de bestuurslasten die voortvloeien uit de verplichte bezwaarschriftprocedure. Daaruit blijkt dat er op een aantal gebieden die thans nog niet een bezwaarschrift­procedure kennen of er niet één kennen conform het model van de AWB, zoals de fiscali­teit en de studiefinanciering, wel van een zekere toename sprake kan zijn. In de aanpassingswetgeving hebben wij daarmee gewerkt. Die problematiek is echter niet statisch, niet alleen in principe niet, maar zij is ook heel goed te beïnvloeden. Bestuursorganen hebben voor een belangrijk deel zelf in de hand in welke mate bezwaarschriften worden ingediend. Op voorhand moet je misschien niet al te coulant zijn. En dat het misschien toch ook een middel is met een zeker sanctiekarakter jegens bestuursor­ganen in de zin dat men zichzelf van die last kan bevrijden als men het allemaal wat netter doet, geef ik nog maar eens voorzichtig in overwe­ging. In zo'n geval kan een eenmalige investering in opleiding of organisatieverbe­tering ook heel goed renderen. En dan kun je opnieuw verwijzen naar een taakstellend voornemen bij Financiën om het aantal bezwaar­schriften bij de belastingdienst tot de helft te reduceren. En dat is ook niet zo maar een gooi. Het betekent ook dat er ontzettend veel verbeterd kan worden.
Minister Dales (blz. 39): Wat de invoeringsbegeleiding betreft rekenen de minister van Justitie en ik het tot onze verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor een adequate invoeringsondersteuning. Wij kunnen niet volstaan met een mededeling in het Staatsblad. Door de Kamer is daar ook over gespro­ken. Er moet voor worden gezorgd – want dat wordt nog wel eens verwaar­loosd – dat de verschillende bestuursorganen op het moment van inwerkingtre­ding inderdaad klaar zijn om de wet uit te voeren. De uitvoering dient zowel juridisch de inhoud van de wet als de organisatie van de bestuursorga­nen te betreffen. Het voornemen is om bij enkele bestuursorganen proeftuinen in te richten, waar eventueel onderdelen van de ABW[10] voor de inwerkingtre­ding in praktijk zullen worden gebracht. De resultaten van deze proeftuinen kunnen dan in meer algemene zin aan andere bestuursorganen ter beschikking worden gesteld. Het is de bedoeling dat deze proeftuinen in het voorjaar van 1992 van start gaan, zodat de resultaten ervan nog tijdig voor de inwerkingtreding kunnen worden geëvalueerd. 
De heer Korthals (VVD) (blz. 39): Wat bedoelt de minister met de proef­tuinen? Dat de Algemene wet bestuursrecht bij die bestuursor­ganen al gaat gelden?   
Minister Dales (blz. 39): Dat hoeft helemaal niet. Ik heb het iets breder gezegd: elementen van de wet kunnen er onderdeel van zijn. Het is, nu de wet nog niet van kracht is, niet verboden te handelen overeen­komstig die wet. Wanneer een bestuursorgaan een onderdeel ervan belangwekkend vindt en ermee wil gaan werken, kan het op voorhand doen alsof die onderdelen van de wet al gelden en daarnaar handelen. Het komt wel eens voor dat dingen verboden zijn als de wet het niet mogelijk maakt. De meeste dingen zijn echter niet verboden als er tot dusver niets over gezegd is. Dat bedoel ik. U moet mij niet vragen hoe het precies zal gaan, want aan de exacte uitvoering zal ik geen deel hebben. Er wordt echter met uitvoeringsorganen die het willen, gesproken over de manier waarop dit opgezet kan worden. Hierbij blijft mijn conclusie dat dit een beduidende hulp kan zijn om klaar te zijn op het moment dat men aan het werk moet gaan. Het kan ook bij de evaluatie van beduidende betekenis zijn en de feitelijke invoering van de wet sterk helpen. Daar ging het allemaal om.
De voorlichting kan voor een groot deel aan de markt worden overgelaten. Er zal bij de proeftuinen een begeleidingsgroep worden ingesteld, die overigens ook als klankbord kan dienen bij de activiteiten in het kader van de invoeringsbegeleiding. Staatsraad mr. J.M. Polak heeft zich inmiddels ertoe bereid verklaard, het voorzitterschap hiervan op zich te nemen.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Wat bedoelt de minister met haar opmerking dat de voorlichting aan de markt kan worden overgelaten?
Minister Dales (blz. 39): Ik was nog niet uitgesproken. Universitei­ten, bestuursscholen en congresbureaus zullen in de komende tijd ongetwijfeld veel aandacht geven aan de AWB. Van de zijde van Binnenlandse Zaken en Justitie wordt aan de volgende voorlichtingsactiviteiten gedacht. In een tournee door het land worden, in samenwerking met de VNG, het IPO, de Unie van waterschappen en dergelijke, voorlichtingsbijeenkomsten belegd voor organen van de centrale overheid en andere overheden. Een bijzonder punt van aandacht is de aanpassing van lagere regelgeving aan de AWB. Op dit punt is de VNG, gedeeltelijk gesubsidieerd door de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Justitie, bezig met een publikatie over de aanpassing van model-ver­ordeningen aan de AWB. Er zijn reeds contacten met de samenwerkende bestuurs­scholen die een cursus over de AWB voorbereiden. Daarnaast moeten ook bij de rijksover­heid cursussen worden opgezet, weer niet te strikt juridisch van inhoud, maar ook over de procedures en de organisatie. Nu ben ik wel uitgesproken over de voorlichting.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Kan de minister ook de brede publieksvoorlichting toelichten? Ik ben daar vreselijk benieuwd naar!
Minister Dales (blz. 39): Wij hoeven in Nederland niet meer breed te verspreiden dat je mag protesteren. De weg naar de instanties die daarbij weten te helpen – dat doen de meeste bestuursorganen zelf – is redelijk bekend. Wat de meeste zorg baart, is of de organen er zelf goed mee kunnen omgaan. Ik heb op dit moment geen gedachte over een zeer brede toegespitste voorlich­ting. Maar natuurlijk verschijnt de wet ook in het Staatsblad.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Neemt u mij niet kwalijk, maar ik bedenk dit verhaal hier niet ter plekke! Ik citeer uit de nota naar aanleiding van het eindverslag. Daar wordt gesproken over een brede, op het publiek gerichte voorlich­ting. Dan mag ik toch op zijn minst vragen wat u daarmee bedoelt?
Minister Dales (blz. 39): Ik heb hierover al het een en ander gezegd: ik heb het gehad over een veelheid van cursussen!
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Gaat het dan om het publiek?        
Minister Dales (blz. 39): Dat is nu net de vraag! Wat is het publiek? Je kunt er best een grapje over maken; dat is niet zo misplaatst op deze middag.   
Het is echter niet juist dat de grootste behoefte zich manifesteert bij degenen die een uitkering, een vergunning, een bestemmingsplan of wat dan ook aanvragen. De grootste zorg betreft degenen die de burger hierbij helpen, wat bijna altijd gebeurt. Er zijn zeer weinig burgers die in hun eentje thuis een bezwaarschrift schrijven. Degenen die helpen  moeten het goed weten, en de uitvoeringsorganen moeten het goed weten. Dat vind ik voor de publieksvoor­lichting eerst aangewezen punten. Maar als de geachte afgevaardigde de heer Wolffensperger dat anders ziet, hoor ik het gaarne, maar wel met een nadere inhoud.      
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Voorzitter! Ik maak toch bezwaar tegen die vraag.
De voorzitter (blz. 39): Kunt u dat ook tot uw tweede termijn bewaren?
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Nee, want het is een bezwaar.
De voorzitter (blz. 39): Dat kunt u ook tot uw tweede termijn bewaren.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 39): Nee, want op dit moment is dit punt aan de orde.
De voorzitter: Wat aan de orde is, bepaal ik natuurlijk in eerste instantie. Heeft u een interruptie ter verduidelijking?        
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 40): Jazeker, mijn interrupties zijn altijd ter verduidelijking. De opmerking van de minister is natuurlijk een omkering van de zaak. In de nota naar aanleiding van het eindverslag op pagina 16 staat: "Ten slotte mag zeker niet onvermeld blijven de publieks­voorlichting. Het is immers van groot belang dat de burgers op de hoogte raken van de belangrijke uniforme rechtsregels (…) Wij zijn dan ook voornemens aan de Awb ruime bekendheid te geven onder het publiek." Met alle respect, voorzitter, maar dan moet de minister mij niet verwijten dat ik een  nieuw element in de discussie breng. Ik vraag haar gewoon wat zij ermee be­doelt. Of had die passage beter niet geschreven kunnen worden?      
Minister Dales (blz. 40): Ik heb niets verweten, ik heb slechts een vraagge­steld. Ik kan de vraag nu ook anders stellen. Ik heb aangegeven wat, naar het oordeel van het kabinet, de beste weg is om het publiek voor te lichten. Die weg heb ik u geschilderd in vier of vijf gedachtenstreepjes. Op de begrotingen voor Binnenlandse Zaken en voor Justitie zijn gelden vrijgemaakt om de zojuist genoemde activiteiten op het terrein van de invoeringsbegelei­ding en de voorlichting te bekostigen, te weten, f 475.000 in 1992 en een gelijk bedrag in 1993. Justitie en Binnenlandse Zaken dragen elk voor de helft aan deze bedragen bij. De AWB geeft algemene ­regels voor bestuursrecht. Dat betekent echter niet dat andere regelgevers helemaal geen mogelijkheden meer hebben om zelf regels te stellen op dit terrein. Ik heb zoëven al gezegd, dat de Grondwet die ruimte uitdrukkelijk open laat. Als de AWB in werking treedt, betekent dit dat gemeenten, provincies en waterschappen maar ook andere bestuursorganen, gebonden zijn aan de AWB. Dat geldt ook voor hun regelgevende activiteiten. Die gebonden­heid impliceert, dat zij niet in strijd mogen handelen met de AWB. Daar waar de AWB onderwerpen niet dwingend regelt, zijn bestuursorganen vrij om regels te stellen die een hogere graad van behoorlijk bestuur aan de dag leggen dan waartoe de AWB in elk geval noopt. Ook daarvan is in de memorie van antwoord een voorbeeld genoemd. Ik ga daar nu verder niet op in.
De heer Koetje heeft verwezen naar het Algemeen arbeidsongeschiktheidsfonds en de Federatie van bedrijfsverenigingen die de geraamde extra bestuurslas­ten bij de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid hebben gekwantifi­ceerd. Hij gaf zelf aan, dat hij die schatting niet als heilig beschouwt. De uitvoeringsorganen verwachten dus extra bestuurslasten door de invoering van de bezwaarschriftprocedure in sociale-zekerheidszaken. Al eerder is opgemerkt dat dit niet overal uniform zou liggen. De invoering daarvan is al zeer gerui­me tijd geleden aangekondigd. Het is reëel, te erkennen dat er sprake zal zijn van enige stijging van lasten in dat gebied, maar ik voeg er direct aan toe, dat de omvang daarvan zeker in de verhouding tot de totale kosten van die uitvoering bepaald niet moet worden overdreven. Ik weet wel dat, wanneer men pas laat tot iets wordt gedwongen, niemand het als een voordeel beschouwt dat men het langer dan alle anderen eenvoudiger heeft kunnen doen, maar ik merk dit in de marge toch even op. Van belang is ook, dat nu al een lichte voorprocedure geldt. Indien zou blijken, dat de kosten zeer veel hoger zouden zijn dan men in redelijkheid had kunnen verwachten, zullen wij er opnieuw naar moeten kijken. Wel is door de regering op 29 augustus 1991 advies gevraagd aan de Sociale verzekeringsraad over de te verwachten bestuurslasten. Naar verwachting zal dit advies eind februari gereed zijn. De Sociale verzekeringsraad is ook verzocht om een berekening van de kosten. Alsdan kunnen wij zien hoe de gegevens in het advies zich verhouden tot de gegevens van het AAW-fondsen van de federatie. Wij zullen daarop terugkomen. Dat kan de Kamer zo nodig ook doen. De heer Van den Berg heeft gevraagd of ervan kan worden uitgegaan, dat de burger zelf zo een bezwaarschrift kan indienen of een beroep kan instellen. Dat is wel het uitgangspunt. Thans is dat inderdaad het geval. Het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht zijn laagdrempelig. In de bezwaar- maar ook in de beroeps­fase is geen verplichte procesvertegenwoordiging voorgeschre­ven. Dat laat onverlet, dat bestuursrechtelijke zaken soms zodanig gecompli­ceerd zijn, dat de belanghebbende er verstandig aan kan doen zich te verzekeren van rechtsbijstand in de fase van het beroep op de rechter. Er zal inderdaad een regeling inzake de proceskostenveroordeling worden opgenomen in hoofdstuk 8 van de AWB. De heer Hirsch Ballin heeft hierover ook al een opmerking ge­maakt.
Minister Dales (blz. 41): Voorzitter! In de richting van de heer Wolffensper­ger merk ik op dat wij erover denken om op royale schaal eenvoudig leesbare ­folders beschikbaar te hebben. Misschien is voor hem daarmee het verhaal echt compleet!
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 41): Ik ben overtuigd!
Minister Dales (blz. 41): Gelukkig maar! Wij willen ook tussentijds wel vragen beantwoorden en verslag uitbrengen. Daarvoor moet dan wel het juiste moment zich voordoen. Wij zijn echter niet van mening dat per se een X-aantal jaren moet worden gewacht voordat de Kamer weer wat mag horen. Als er vorderingen of relevante feiten zijn, zijn wij bereid om die aan te geven.
Zolang wij niet zien dat de bestuurslasten echt heel groot worden, dus groter dan kan en dan gedacht is, zullen de eventuele financiële gevolgen moeten worden opgevangen binnen de eigen begroting van de bestuursorganen. Zo is het ook altijd geweest. Ik zeg voor de zoveelste maal dat wij hier bij de evaluatie nog naar kunnen kijken. Wij zullen ons dan voor ongewenste nega­tieve effecten niet afsluiten. Daarover kan dan reëel worden gesproken.
De heer Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht (blz. 41): Mijnheer de voorzitter! Graag wil ik beginnen met dank te zeggen voor de vriendelijke woorden aan het adres van de Commissie algemene regels van bestuursrecht en allen die op het departement met haar hebben samengewerkt. Ik zal die vriendelijke woorden graag overbren­gen. Wat voor ons bij ons werk aan de algemene wet het meest bevredigende is geweest, is dat ook buiten de kring van de commissie, zowel vanuit de wetenschap als vanuit de praktijk, meegedacht is aan de totstandkoming daarvan. De opmerkingen die van verschillende kanten in woord en geschrift zijn gemaakt, hebben stellig bijgedragen tot de kwaliteit van de wetsvoorstellen waarover hier gesproken is. Zoals de minister van Justitie al gezegd heeft, hebben we geprobeerd te profiteren van ervaringen in het buiten­land. Omdat de bestuurslastenproblematiek nogal dominant aan de orde is geweest, is het interessant, te weten hoe men in Duitsland denkt over de met deze wet vergelijkbare wet, die ongeveer vijftien jaar geleden is ingevoerd. Daar bestonden in het begin soortgelijke zorgen als hier. De vraag was of die wet het bestuur slagvaardiger maakt of juist een doelmatig besturen verhindert. Als men de geschriften leest die een jaar of tien na de totstand­koming van die wet in evaluerende zin zijn geschreven, is de conclusie daarin dat als resultaat van de wet een slagvaardiger bestuur te voorschijn is  gekomen. Ervaringen in het buitenland zijn leerzaam.
De heer Koetje (CDA) (blz. 46): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de bewindslieden en de regeringscommissaris voor de beantwoording, die zeker wat betreft de bestuurslasten en de gegevens die de regeringscommissaris heeft vermeld, enige zorgen heeft weggenomen. Wij moeten echter de vinger aan de pols houden. Ik heb ook uit de antwoorden begrepen dat bij de bewindslieden de bereidheid bestaat om dat te doen via proeftuinen en voorlichting. Ik had nog gevraagd om daar ook in de begrotingstoelichting de nodige aandacht aan te besteden. Ik heb daar nog geen reactie op gehoord. Ik neem echter aan dat de bewindslieden willen bevorderen dat ook na inwerkingtreding van de wet de  ontwikkeling van de bestuurslasten, zeker bij de departementen die het vooral aangaat, los van een versnelde evaluatie worden gemeld, als daartoe ­aanleiding is.
De minister van Binnenlandse Zaken heeft een opmerking gemaakt over de bestuurslasten bij de gemeenten. Zij zei dat het meeviel verwees daarbij naar hetgeen de VNG heeft geschreven. Ik moet de minister toegeven dat wij over andere onderwerpen en wetsvoorstellen wel eens vervelender en pinniger brieven van de VNG hebben gekregen dan bij dit wetsvoorstel. Als ik echter het commentaar van het IPO erbij neem, zijn toch ook die brieven ­niet zonder zorg. Ik hoop dat bij de evaluatie de positie van de medeoverhe­den niet uit het oog zal worden verloren.
Ik heb helaas geen reactie gehad op mijn suggesties voor het projectschap van de aanpassingswetgeving en de rol van de regeringscommis­saris daarin. Ik zou de bewindslieden en/of de regeringscommissaris willen uitnodigen om daar in tweede termijn iets over te zeggen. [….] Ten slotte zou ik graag een nadere reactie horen op de oplossings­richtingen 3 en 4 van de werkgroep Personele gevolgen. Hoe wordt daarmee omgegaan?
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA) (blz. 46-47): Voorzitter! Ik dank de bewindslieden en de heer Scheltema voor hun beantwoording, die ik in menig opzicht verhelderend vond, zeker over de bestuurslasten. Daar kom ik straks op terug. De minister van Justitie heeft brede overeenstemming ­over de codificatie en de harmonisatie van het bestuursrecht geconsta­teerd. Hij voegde er iets heel aardigs aan toe, namelijk dat wij daarom vernieuwend  kunnen zijn. Ik onderstreep dit. Ik roep in herinnering dat mijn collega De Cloe heeft bepleit, op enig moment criteria voor functionele decentralisa­tie in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Het lijkt mij goed als wij ook in die zin vernieuwend kunnen zijn.
De heer Korthals (VVD) (blz. 49): Tot slot kom ik te spreken over de bestuurslasten. Ik ben zeer erkentelijk ­voor de beantwoor­ding door de regeringscommissaris. Het stelt mij enigszins gerust. De bestuurslasten zijn wellicht niet zo hoog als wij aanvankelijk dachten. Het sterkt mij in de gedachtengang dat de bezwaarschrift­procedure per saldo helemaal niet tot hogere bestuurslasten zal leiden. Maar de be­stuurslasten zullen bijvoorbeeld bij de gemeenten toenemen en bij de echt­spraak afnemen. Dat betekent dat de gemeenten een compensatie moeten krijgen. Immers, er blijft iets over bij de rechterlijke macht. Daarover heb ik nog weinig vernomen.
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 50): Ten slotte ben ik natuurlijk hartstikke blij met de folder die de   minister van Binnenlandse Zaken heeft aangekondigd voor de publieksvoorlich­ting. Het moet mij wel van het hart dat de desbetreffende passage in de nota naar aanleiding van het eindverslag wellicht iets minder snorkend had kunnen zijn.   
Minister Hirsch Ballin (blz. 52): De heer Koetje heeft nog gesproken over de vraag, hoe verder om te gaan met dit project en in het bijzonder met de aanpassingswetgeving en de regeling daarvan. Wij hebben een ploeg mensen, die naar ik meen ook als projectgroep wordt aangeduid, die daarmee aan de slag is. Naar onze waarneming heeft het optuigen met bijzondere titulatuur of met afwijkende coördinatiemechanismen en dergelijke geen extra nut. Uiteraard zijn wij volledig aanspreekbaar op de voortgang ervan. Wij hebben er alle vertrouwen in dat het met de daarvoor gecreëerde structuur ook verder goed zal lopen. Ik zeg uitdrukkelijk "ook verder", omdat de ervaring van enige jaren gezamenlijk werken van deze groep is, dat dit uitstekend functioneert. 
Mevrouw Dales (blz. 54-55): Mevrouw de voorzitter! De heer Koetje heeft niet als vraag, maar als bevestiging onze intentie de bestuurs­lasten in de gaten te houden in tweede termijn nog eens genoemd. Ik zeg graag nogmaals dat wij inderdaad bereid zijn, de bestuurslasten nauwkeurig te volgen en dus ook die van de lager overheden.
De heer Koetje heeft een tweede element ingebracht. Hij vroeg of wij niet tussentijds konden rapporteren. Ik heb dat overigens beaamd, maar niet precies de wijze waarop. Hij vroeg of het bijvoorbeeld niet in de begrotingstoelichtingen kon. En juist die techniek is een lastige. Het is maar de vraag of dit kan in de begrotingstoelichtingen, die naar hun aard versnipperd zijn. Alle departementen zijn erbij betrokken. Ik wil bij  herhaling toezeggen dat wanneer iets bijzonders te melden valt, wij dat zeer zeker zullen doen. Ik teken daarbij aan dat ik zijn suggestie om dat via de begrotingstoelichtingen te doen, niet een handige vind. Ik ben echter bereid om met mijn collega van Justitie erover te denken wat wel handig is, zodat wij inderdaad – dat is natuurlijk de zin van het geheel – niet plotseling voor verrassingen komen te staan, die wij niet konden vermoeden omdat wij het geheel niet hebben kunnen volgen. Daar zullen wij ons best voor doen. Mevrouw Kalsbeek heeft gesproken over criteria voor functio­neel bestuur in de AWB. Ik herinner mij nog goed de discussie met de Kamer over functioneel bestuur, waarbij zij niet aanwezig hoefde te zijn. Toen is gezegd dat de criteria voor het instellen van organen van functioneel bestuur eerst worden vastgelegd in aanwijzingen voor de rijksdienst. Hiertoe maken wij nu net aanstalten. Daarna kan worden bezien of het zinvol is, er een plaats aan te geven in de AWB. Ik merk overigens erbij op dat allerlei criteria al in bestaande wetgeving zijn vastgelegd, zoals de Grondwet, de Gemeentewet, de Provinciewet en de Comptabili­teitswet. Ik kan mij overigens voorstellen dat dit voor mevrouw Kalsbeek a fortiori een reden is voor een handzaam totaaloverzicht. Mijn eigen verdediging moet zij dus niet al te hard opvatten. De zin van haar vraag begrijp ik best. Wij zijn nu bezig met de eerste activiteit, de aanwijzingen voor de rijksdienst.        
De heer Korthals sprak over de bijzondere belasting van de gemeenten. Ik heb in eerste termijn al opgemerkt dat onzes inziens juist voor de gemeenten heel weinig verandert, want zij waren al rijk voorzien van bezwaarschrift­procedures. Daardoor had ik er ook ervaring in. Dit heeft niets van doen met dit tracé van wetgeving, maar wel met het werken ermee.
Ik heb in mijn eerste antwoord aan de heer Koetje eigenlijk al gezegd dat wij het natuurlijk wel in het oog zullen houden. Ik ga ervan uit dat de gemeenten, waarmee wij een veelvuldig contact over een groot aantal onderwerpen hebben, die ons makkelijk vinden en waarmee wij zonder veel omhaal van woorden kunnen communiceren, er zelf op zullen wijzen. De heer Wolffensperger heeft mij niets nieuws gevraagd, maar ik heb toch iets aan zijn adres op te merken. Hij zei dat ik heb gezegd dat zo'n bezwaarschrift zelfs kon wijzen op het disfunctioneren van een hele afdeling. Dit is in het geheel niet waar. Het is ook uitgesloten; één voorbeeld kan daar niet op wijzen. Ik heb er behoefte aan om dit te zeggen, niet om met hem in discussie te treden, maar om geen enkel misverstand te laten ontstaan. Ik heb gesproken over de terugkoppeling van de ervaring uit de bezwaar­schriften. Deze gebeurt meestal op een ander aggregaatsniveau. Daar komen geen namen van mensen enzovoorts aan te pas. Ik benadruk dat je het kunt gebruiken als organisatie­hulpmiddel.        
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 55): Ik heb niets anders beweerd dan dat en handhaaf dat het een bevestiging is van datgene wat ik ermee probeerde aan te tonen.        
Minister Dales (blz. 55): Uw laatste opmerking laat ik onbestreden. Maar wat u eerder opmerkte "zo'n bezwaarschrift", dat heb ik snel opgeschreven. Ik geloof wel dat u het niet zo bedoelde, maar ik wil er de vinger bij leggen voordat er hier of daar vreemde ideeën ontstaan die u ook niet bedoeld zou hebben. Ten aanzien van de heer Van den Berg wil ik stellen dat er natuurlijk wel een duidelijke lijn getrokken moet worden. Ik merk zelf ook wel eens op dat begrippen zoals privatisering en "op afstand zetten" niet al te zorgvuldig gehanteerd worden. Ik krijg nu een lichte neiging die ik toch onderdruk; men zou kunnen denken dat het ministerie van Binnenlandse Zaken, die de nota geschreven heeft, die in de Kamer overigens goed gevallen is en diepgaand is besproken, ervoor moet zorgen dat de rest van de departementen deze ook begrijpen. Ik stel het nu even in dagelijkse taal: daar horen de departementen wel zelf voor te zorgen. Ik kan er op afstand naar kijken als we het toevallig horen, maar ik kan het niet gaan controleren. Ik moet daarvoor uitdrukkelijk uw hulp inroepen. De heer Van den Berg heeft die nota aanvaard, met nogal wat lof. Hij stelde er prijs op. Zou hij dan zo vriendelijk willen zijn om de collegae, als zij die nog niet met grote gewen­ning gebruiken, daarop te wijzen? Ik vind het een interessant signaal en ik wil in het algemeen dan ook nog eens nadenken over dat probleem. Hoe houd je al die departementen, al die ambtenaren en al die afdelingen toch zoveel moge­lijk op de lijn die geaccordeerd is?
De heer Wolffensperger (D66) (blz. 55): Misschien door een folder, voorzit ter?
Minister Dales (blz. 55): Dat zou de heer Wolffensperger wel graag willen,  maar ik vind dat niet zo'n gewichtig instrument. Ik geloof daar niet zo in.
De heer Van den Berg (SGP) (blz. 55): Voorzitter! De aardigheid over die folder even terzijde, dit is toch een punt dat in de aanwijzingen die nog zullen komen, wat duidelijker kan worden uitgelegd? Wanneer spreken we over privatiseren, wanneer over verzelfstandiging, in welke gevallen is een privaatrechtelijke rechtsvorm nog aanvaardbaar omdat de hoofdlijn immers de publiekrechtelijke rechtsvorm is voor overheidsbevoegdheden? Dergelijke zaken vinden wij toch in die aanwijzingen terug?
Minister Dales (blz. 55): Tot slot noemt de heer Schutte een heel interessant element met betrekking tot de oogst die je van bezwaarschriften zou kunnen   hebben, hetgeen ik niet gemeld heb. Ik weet dat wel. Bezwaarschrif­ten kunnen erop wijzen, dat er tot dusverre een te royaal beleid gevoerd is. Dat is wat paradoxaal, maar bij verdelingsvraagstukken is het altijd mogelijk dat zoiets aan het licht komt. Het is natuurlijk duidelijk dat je daar aanleiding in moet zien om iets te wijzigen. Dat kan echter niet meer ten nadele gaan van degene van wie het bezwaarschrift in behandeling is. Ik ben dat wel met hem eens. Wanneer je ziet dat het beleid dient te worden gewijzigd, kun je dat niet meteen met terugwerkende kracht doen. Overigens kan een bezwaarschrift zeer wel een fout inhouden, die legaal gecorrigeerd moet worden door iemand niet te bevoordelen of door iemand rechtstreeks toch enigszins te benadelen. Dat is dan niet een kwestie van echt benadelen maar het is een tegenvaller in de verwachtingen en dat gebeurt in andere gebieden van het recht ook wel eens. In hoger beroep wordt immers een strafmaat wel eens verhoogd in plaats van verlaagd. De vergelijking is niet helemaal correct maar een beetje verwantschap is er wel. Men had gedacht met een bezwaar­schrift wat meer te krijgen of wat minder te hoeven geven en dat kan wel degelijk correctie behoeven. Ik heb het uitsluitend gehad over het recht van correctie. De fout kan zowel de ene als de andere kant opgevallen zijn. Voor de volledigheid is het goed, dit nog eens te zeggen.  
De heer Scheltema (blz. 56): De heer Koetje had nog enkele vragen naar aanleiding van het rapport Personele gevolgen. Hij is daarop teruggekomen, om­dat deze vragen niet beantwoord zijn. In het rapport werden nogal wat personele gevolgen voor de invoering van de wet opgevoerd en hij vroeg zich af hoe deze gevolgen werden opgevangen. Inderdaad worden deze in belangrijke mate opgevangen door de invoering gefaseerd te doen plaatsvinden en tegelijkertijd door een aantal bepalingen van de wet niet van toepassing te verklaren, zoals de regeling van de hoorplicht in de belastingzaken. Zowel het modificeren als het faseren heeft dus plaatsgevonden.

Voorlopig verslag I

Welke proeftuinen van de AwB worden bedoeld in de Handelingen van de UCV 17?
In dit mondeling debat (pag. 40 UCV 17) wordt verwezen naar de adviesaanvraag van de regering aan de Sociale Verzekeringsraad over de te verwachten bestuurslasten. Naar verwachting zou dit advies eind februari klaar zijn. Beschikt de regering hier al over en zo ja, kan dit advies dan ook aan de Eerste Kamer ter beschikking worden gesteld?

Memorie van antwoord I

Bestuurslasten
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering reeds beschikt over het advies van de Sociale Verzekeringsraad over de te verwachten bestuurslasten, alsmede of dit advies aan de Eerste Kamer ter beschikking kon worden gesteld. Dit advies, dat eind februari werd verwacht, is nog niet beschikbaar. Wij wijzen er overigens op dat de bestuurslasten op het terrein van de sociale zekerheid in belangrijke mate samenhangen met de invoering van de verplichte bezwaarschrift­procedure (aldus het rapport «Invoeringsconsequenties Algemene wet bestuursrecht van het organisatie-adviesbureau Bleker & de Koningh, blz. 32; dit rapport is als bijlage bij de Nota naar aanleiding van het Eindverslag (Kamerstukken II 1990-1991, 21 221, nr. 8 ) gevoegd). In verband daarmee is bij de aanpassing van de wetgeving op dit terrein, die in wetsvoorstel 22 495 (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie) zijn beslag zal krijgen, voorgesteld de bezwaarschriftenpro­cedure op het terrein van de sociale zekerheid voorshands beperkt in te voeren. Algehele invoering is drie jaar later voorzien, nadat resultaten van een evaluatie-onderzoek beschikbaar zijn en eventuele bijstelling op grond daarvan kan zijn overwogen.

Invoeringsbegeleiding
De leden van de PvdA-fractie stelden de vraag welke proeftuinen van de Algemene wet bestuursrecht bedoeld zijn in de Handelingen van de Uitgebreide Commissievergadering over de onderhavige wetsvoorstellen.
Zoals reeds in de Nota naar aanleiding van het Eindverslag (Kamer­stukken II 1990-1991, 21 221, nr. 8, blz. 14) is vermeld, zal door onze ministeries aan bestuursorganen ondersteuning worden geboden bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij gaat het niet alleen om de strikt juridische aspecten van de wet, maar ook om mogelijke aanpassingen in de administratieve organisatie en procedures als gevolg van de Algemene wet bestuursrecht.
De Algemene wet bestuursrecht is zodanig opgezet dat zij een inzich­telijke en efficiënte bestuursvoering kan bevorderen, onder meer doordat zij een grotere uniformiteit brengt in de door het bestuur te volgen procedures. Om daarvan zo goed mogelijk te profiteren kan het nodig zijn de interne organisatie en procedures vanuit dit gezichtspunt door te lichten.
De invoeringsondersteuning zal langs twee lijnen plaatsvinden. In de eerste plaats wordt gewerkt aan een algemene publicatie, uit te brengen in het najaar, waarin wordt geschetst op welke punten de Algemene wet bestuursrecht consequenties kan hebben voor de organisatie en de procedures van het openbaar bestuur. Daarbij zal ook aandacht worden gegeven aan de verschillende keuzemogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht biedt, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze van horen van belanghebbenden – een belangrijk punt in de praktijk – en het al dan niet instellen van een adviescommissie voor de behandeling van bezwaar­schriften.
Daarnaast zullen enkele concrete «proeftuinen» worden ingericht. Bij een aantal onderdelen van bestuursorganen zullen, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de wet, de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht al zoveel mogelijk worden toegepast. Tot dusver zijn terzake contacten gelegd met de provincie Noord-Holland, de gemeente Groningen en de gemeentelijke belastingdienst 's-Gravenhage. De proef­tuinen zullen naar verwachting operationeel kunnen draaien in de periode september-december1992, zodat de resultaten, in gegeneraliseerde vorm, begin 1993 beschikbaar kunnen zijn. Het is de bedoeling de voorlichting, en met name de voorlichting die gericht is op de bestuurs­organen, steeds mede te baseren op de reeds beschikbare ervaringen in de proeftuinen.
Het project invoeringsbegeleiding wordt begeleid door een commissie onder voorzitterschap van mr. J.M. Polak, lid van de Raad van State. Daarnaast wordt een klankbordgroep ingesteld, waarin vertegenwoor­digers van de proeftuinen en andere deskundigen uit het bestuurlijke en ambtelijke veld zitting hebben. Mede in samenspraak met de begelei­dingscommissie en de klankbordgroep zal bovengenoemde algemene publicatie worden voorbereid, terwijl ook de voortgang van de proef­tuinen in de begeleidingscommissie en de klankbordgroep aan de orde zal komen.
Overigens wijzen wij in dit verband graag op het voortreffelijke werk van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die reeds de publicatie «Algemene wet bestuursrecht, eerste tranche: consequenties voor de gemeentelijke praktijk» ('s-Gravenhage 1992) het licht heeft doen zien. Deze publicatie zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanpassing van de regelgeving en de bestuurspraktijk van de gemeenten.

 

---

[1] Zie PG Awb I, p. 367.
[2] Bedoeld is kennelijk artikel 6.1.4, zie ook PG Awb I, p. 110.
[3] Bedoeld is kennelijk artikel 4.1.2.1.
[4] Zie PG Awb I, p. 109.
[5] Zie PG Awb I, p.  109.
[6] Zie PG Awb I, p. 106-107.
[7] Zie PG Awb I, p. 319.
[8] Zie PG Awb I, p. 109.
[9] Zie PG Awb I, p. 118.
[10] Bedoeld is kennelijk: AWB.