1.2 Uitvoering van bindende besluiten organen EU (artt. 1:7-1:9)

Titel 1.2 Uitvoering van bindende besluiten van organen van de Europese Unie

[bron: PG Awb II, p. 17-40]

1. Inleiding
Advies RvS  

1. In de memorie van toelichting bij het voorstel van wet wordt verwezen naar de nota «Zicht op wetgeving» (Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nr. 2). Opgemerkt wordt dat met het facultatief stellen van het horen van adviesorganen bij implementatie van Europese regelgeving uitvoering wordt gegeven aan actiepunt 12 van deze nota. De toelichting besteedt echter geen aandacht aan het advies van de Raad van State en aan het nader rapport op dit punt. In het advies van de Raad is onder 13 in overweging gegeven nader onderzoek te verrichten naar de praktijk van de advisering door adviesorganen waarbij niet alleen ware na te gaan of, en zo ja, in welke gevallen gegronde redenen voor klachten bestaan, maar ook of de vertraging vooral in de voorbereidende departementale fase is gelegen. Tevens is door het college voorgesteld in dit in nadere onderzoek de vraag te betrekken of door voorafgaande afspraken tussen de adviesorganen en de desbetreffende ministeries de gewenste spoed kan worden bevorderd. In het nader rapport is daar positief op gereageerd. Ervan uitgaande dat het inschakelen van adviesorganen in het wetgevingsproces in een deel van de gevallen, ook als het gaat om implementatie, bepaald een toegevoegde waarde kan hebben, is een kritische doorlichting van de wettelijke verplichting bij wetgeving ter implementatie van EG-regelgeving toegezegd. Per geval – aldus het nader rapport – zou worden bezien welke organen in aanmerking komen om te adviseren en welke termijn van advisering redelijk is. Toegegeven is dat voorafgaande afspraken inderdaad zouden kunnen bijdragen aan de gewenste spoed bij de advisering. De memorie van toelichting vermeldt niets van een dergelijk onderzoek. Veeleer valt daaruit af te leiden dat bewust alle verplichtingen extern overleg te vragen of extern overleg te voeren zonder enig onderscheid – met alleen als uitzondering het horen van de Raad van State – worden gelijkgesteld. Het is de bedoeling dat alle verplichtingen worden omgezet in facultatieve bevoegdheden.
2. Deze benadering is niet alleen in strijd met de eerdere toezegging, zij miskent ook voor wat betreft het vragen van advies de betekenis van het in artikel 79 van de Grondwet erkende en gewaarborgde stelsel van bij of krachtens de wet ingestelde vaste colleges van advies in zaken van wetgeving. Er zal, zoals in het nader rapport is aangegeven, per geval, dat wil zeggen na onderzoek van de desbetreffende wettelijke regeling, moeten worden beslist of wijziging van een verplichting in een facultatieve bevoegdheid verantwoord is. Pas als voor alle adviesorganen een bevestigend antwoord kan worden gegeven, kan er reden zijn een algemene wettelijke regeling in overweging te nemen. De Raad ziet hierbij overigens niet over het hoofd dat het hier gaat om implementatie van EG-regelgeving en dat te dien aanzien de rol en de betekenis van de adviesorganen geringer kan zijn dan bij andere regelgeving. In het toegezegde onderzoek zal aan dat aspect uiteraard speciale aandacht moeten worden besteed.
3. Onderzoek per geval is ook geboden omdat moet worden nagegaan of bepaalde adviesorganen over het onderhavige voorstel van wet moeten worden gehoord. Het komt namelijk voor dat in wetten waarbij adviesorganen worden ingesteld een zodanige omschrijving van de verplichting tot horen is opgenomen, dat te verwachten is dat het onderwerp van het onderhavige wetsvoorstel daartoe gerekend moet worden.
4. Zijn er derhalve overwegende bezwaren tegen de in het voorstel van wet gekozen benadering, er is ook geenszins aannemelijk gemaakt dat op dit punt aan overheidsregulering behoefte bestaat en dat niet met zelfregulering kan worden volstaan. Het onder 1 geciteerde nader rapport erkent dat afspraken tussen ministeries en adviesorganen tot de gewenste spoed kunnen bijdragen. Met verwijzing naar artikel 3.3.2 van de inmiddels door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangenomen eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inhoudende dat het bestuursorgaan kan aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht, zou het kabinet met de organen van advies en overleg afspraken over de termijnen kunnen maken Daarbij zou dan tevens in ogenschouw kunnen worden genomen of, en zo ja, in hoeverre op de lengte van de termijn van invloed is dat adviesorganen al in het stadium van de voorbereiding van de communautaire regelgeving geraadpleegd worden.
5. Zou niettemin worden gekozen voor overheidsregulering dan rijst de vraag of de Awb daarvoor de juiste plaats is. Daaraan kan getwijfeld worden omdat de Awb vooral gericht is op besluiten van bestuursorganen en de wetgevende macht ingevolge artikel 1.1, tweede lid, niet als bestuursorgaan wordt aangemerkt. Weliswaar wordt in het thans voorgestelde artikel 1A.1.3 deze uitzondering ongedaan gemaakt door de nieuwe bepalingen van overeenkomstige toepassing op voorstellen van wet te verklaren, maar daarmede wordt de systematiek van de wet doorbroken en wordt afbreuk gedaan aan de eenvoud, die als één van de doelstellingen van de Awb geldt.
Daarnaast vreest de Raad dat door de inpassing in de Awb waardoor het begrip besluit van die wet van toepassing is, onduidelijkheid kan bestaan over de uitlegging van de in artikel 1A.1.1 voorkomende zinsnede «indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad of de Commissie van de Euorpese Gemeenschappen». Onder «besluit» in de zin van de Awb zijn ook, en zelfs in de eerste plaats, individueel gerichte beschikkingen begrepen. De memorie van toelichting geeft er geen blijk van dat eventuele gevolgen voor de onderhavige implementatiepraktijk onder ogen zijn gezien. Voorshands geeft de Raad mitsdien de voorkeur aan een afzonderlijke wettelijke regeling.

Nader rapport

1. De verplichting tot implementatie van EG-richtlijnen vereist een grote inspanning. Er bestaat een dringende noodzaak het proces van implementatie van EG-regelgeving in Nederlandse wetgeving te versnellen. Sedert het arrest van 19 november 1991 (C-6/30 en C-9/90, HJEG, [Francovich en Bonifaci]) staat bovendien vast, dat Nederland in beginsel aansprakelijk kan zijn voor eventuele schade die particulieren als gevolg van niet-tijdige implementatie van richtlijnen lijden. Het beleid van het kabinet is gericht op versnelling van de behandeling van implementatiewetgeving in alle fasen van het wetgevingsproces. Daartoe is een reeks van maatregelen getroffen en in voorbereiding. Voor de fase van de departementale voorbereiding is een aantal organisatorische maatregelen getroffen. Ik verwijs naar de concrete maatregelen zoals deze in de afgelopen periode ter kennis van de Tweede Kamer zijn gebracht (zie Kamerstukken II 1990/91, 21 109, nrs 34 en 43 en Kamerstukken II 1991/92, 22 008, nr. t-i, punt 4). Ook roep ik op deze plaats gaarne in herinnering de constructieve afspraken die het kabinet met de Raad heeft kunnen maken over de advisering bij implementatiewetgeving (zie Kamerstukken II 1991/92, 22 008, nr. 5).
Het onderhavige wetsvoorstel betreft een ander onderdeel van deze integrale aanpak. Het
voorstel richt zich op afschaffing van verplichte voorpublicatie en verplicht vertraagde inwerkingtreding, alsmede op afschaffing van verplichtingen tot het horen van adviesorganen. Het verheugt mij dat voor wat betreft de eerste twee typen verplichtingen de Raad kennelijk het voorstel onderschrijft, aangezien de Raad hiertegen in zijn advies geen bedenkingen heeft geuit. Voor wat betreft de adviesverplichtingen en verplichtingen om extern overleg te voeren, heeft de Raad evenwel kritische kanttekeningen geplaatst. Ten aanzien van implementatiewetgeving is het in veel gevallen onvoldoende doelmatig en zinvol om advies te vragen: richtlijnen laten immers veelal weinig beleidsruimte bij implementatie. Met de Raad ben ik van oordeel, dat er evenwel ook bij implementatiewetgeving gevallen zijn waarin het inschakelen van adviesorganen een toegevoegde waarde kan hebben.
Of advisering zinvol is, is niet afhankelijk van het adviesorgaan dat wordt ingeschakeld of de wettelijke bepaling op grond waarvan dit gebeurt, maar van de mate van keuzevrijheid die de te implementeren richtlijn de Lid-Staten nog laat. Het is daarom niet zinvol in het onderhavige wetsvoorstel onderscheid te maken tussen verschillende adviesorganen of adviesverplichtingen, en derhalve ook niet om daar gedetailleerd onderzoek naar te doen. De mate van keuzevrijheid die een richtlijn laat verschilt van geval tot geval, en daarom moet, zoals ook in het nader rapport inzake de nota «Zicht op wetgeving» is opgemerkt (punt 13), van geval tot geval worden bekeken of advisering zinvol is. Een verplichting om over alle wetgevende maatregelen op een bepaald terrein of van een bepaalde strekking advies te vragen maakt een dergelijke genuanceerde benadering onmogelijk, en is dus in ieder geval bij implementatiewetgeving ongewenst.
In het licht van het hiervoor uiteengezette beleid inzake de versnelling van de behandeling van implementatiewetgeving is niet primair van belang of de adviesfase ten opzichte van andere fasen nu relatief veel of relatief weinig vertraging veroorzaakt. Juist omdat advisering veelal niet zinvol is, is terugdringing ervan nodig. Nodeloze vertraging moet in alle fasen van het wetgevingsproces worden voorkomen, ook als zij relatief gering is.
Daarnaast is in «Zicht op wetgeving» (paragraaf 3.3) uiteen gezet dat ook bij andere dan imple­mentatiewetgeving het inschakelen van adviesorganen niet in alle gevallen voldoende winst aan zorgvuldigheid oplevert om het verlies aan snelheid te rechtvaar­digen. Dit betreft echter een complexer vraagstuk, waarbij niet alleen de mate van keuzevrijheid die de wetgever rest, doch ook factoren als de aard en functie van het adviesorgaan en de materie waarover advies wordt gevraagd een rol spelen. Het voornemen om bestaande adviesverplichtingen kritisch door te lichten en mogelijkheid en wenselijkheid van een verdergaande beperking te onderzoeken (actiepunt 11 van «Zicht op wetgeving») moet in dit bredere kader worden gezien.
Hoewel ik het advies van de Raad op dit punt dus niet onderschrijf, heeft de kritiek van de Raad mij wel aanleiding gegeven in de memorie van toelichting beter te motiveren waarom de afschaffing van advies­verplichtingen bij implementatie van EG-regelgeving wenselijk is. Daartoe is in paragraaf 1 van de memorie van toelichting een betoog opgenomen van dezelfde strekking als hetgeen ik hierboven heb uiteengezet.
2. Artikel 79 van de Grondwet (artikel 87 oud) vindt zijn oorsprong in een amendement Troelstra van 1922, dat door middel van het vereiste van een wettelijke grondslag wilde voorkomen dat de regering buiten het parlement om vaste colleges van advies zou kunnen instellen, die zich mogelijkerwijs zouden kunnen ontwikkelen tot een soort «voorparlementen» en daarmee afbreuk zouden kunnen doen aan de positie van de Staten-Generaal (vgl. de memorie van toelichting bij artikel 79 Grw, Kamerstukken II 1979/80, 16 040, nr. 3, blz. 3). Ook bij de grondwetsherziening van 1983 werd de handhaving van een bepaling omtrent vaste adviescolleges gerechtvaardigd door de wens «… te blijven verzekeren dat de instelling ervan niet buiten de wetgever om gaat.» (ibidem). Het onderhavige wetsvoorstel miskent derhalve geenszins de betekenis van genoemd grondwetsartikel, terwijl evenmin valt in te zien waarom de betekenis van het bestaande stelsel van adviesorganen zou worden miskend door een voorziening gericht op een meer zinvolle en doelmatige inschakeling van deze organen in het wetgevingsproces.
3. Verplichtingen tot het horen van adviesorganen zijn veelal omschreven naar beleidsterrein. De modaliteiten van de adviesverplichting zelf kunnen daartoe niet worden gerekend. Met het onderhavige voorstel wordt een afbakening van adviesverplichtingen bij implementatie van EG-regelgeving beoogd. Ik kan derhalve niet het standpunt van de Raad delen dat te verwachten is dat op grond van wettelijke verplichtingen over het onderhavige voorstel bepaalde adviesorganen moeten worden gehoord.
4. Het standpunt van de Raad, dat het met het wetsvoorstel beoogde doel ook via afspraken te verwezenlijken is, kunnen wij niet onderschrijven. Met het oog op een meer zinvolle en doelmatige inschakeling van adviesorganen in het proces van implementatiewetgeving, is het niet voldoende om uitsluitend de lengte van de adviestermijnen te beperken. Het is tevens noodzakelijk de verplichting tot het vragen van advies af te schaffen. In veel gevallen zal het bij implementatiewetgeving onvoldoende zinvol en doelmatig zijn dat er enige tijd besteed wordt aan het vragen en uitbrengen van advies en het vervolgens weer zorgvuldig aandacht besteden aan dat advies. Immers bij implementatiewetgeving is de nationale beleidsvrijheid veelal beperkt. Het is daarom noodzakelijk dat de verplichting tot het vragen van advies wordt omgezet in een bevoegdheid daartoe. Die vereenvoudiging van het wetgevingsproces vereist uiteraard wetgeving. Als de wetgever de bestaande verplichtingen in bevoegdheden heeft omgezet, kunnen omtrent de uitoefening van deze bevoegdheden door de betrokken bewindslieden met de betrokken adviesorganen desgewenst afspraken worden gemaakt. Die afspraken kunnen zowel de gevallen waarin advies gevraagd zal worden betreffen als de termijn waarbinnen geadviseerd wordt. Daarbij zou eventueel ook de betrokkenheid van het adviesorgaan in het stadium van voorbereiding van de communautaire regelgeving kunnen worden betrokken. Het maken van dergelijke afspraken behoort primair tot de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke bewindslieden.
5. De implementatie van EG-regelgeving vindt in een niet onbelangrijk aantal gevallen plaats door middel van besluiten in de zin van artikel 1.3, eerste lid, van de Awb. Onder dit begrip vallen immers ook algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Voor algemene regelen over de advisering over besluiten is de Awb in beginsel de juiste plaats. Een afzonderlijke algemene wet naast de Awb is minder gewenst, omdat juist daardoor afbreuk zou worden gedaan aan de met de Awb beoogde eenvoud en overzichtelijkheid van de bestuursrechtelijke wetgeving.
Bovendien wordt de kenbaarheid van de voorgestelde regeling beter verzekerd door opneming in de Awb. Om dezelfde redenen ligt het dan wel zeer voor de hand de regeling in de Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren op voorstellen van wet. In plaats van daarvoor nog eens een afzonderlijke regeling buiten de Awb te treffen. Vanuit een oogpunt van wetstechniek kan dit wellicht als minder fraai worden beschouwd, maar alles overwegende berust deze keuze op goede gronden en is daarom zeer wel verdedigbaar.
De opmerking van de Raad over de onduidelijkheid die zou kunnen ontstaan doordat het besluitbegrip van de Algemene wet bestuursrecht ook individueel gerichte beschikkingen omvat, ziet kennelijk op veronderstelde onduidelijkheid over de vraag of artikel 1.2.1 (1A.1.1 oud) ook betrekking heeft op gevallen, waarin de implementatie bij beschikking geschiedt en bovendien de verplichting bestaat over die beschikking advies te vragen. Ik zie die onduidelijkheid niet. Artikel 1.2.1 (1A.1.1 oud) heeft ook op die gevallen betrekking – die zich overigens zelden zullen voordoen, nu implementatie vrijwel steeds een algemene regeling vergt – en dat behoort ook zo te zijn. Ook dan moet immers het vragen van een advies dat geen zinvolle of doelmatige bijdrage aan de besluitvorming meer kan leveren, achterwege kunnen blijven. Juist door het begrip besluit te gebruiken stelt artikel 1.2.1 (1A.1.1 oud), tegen de achtergrond van de begripsomschrijving in artikel 1.3, eerste lid, deze toepasselijkheid buiten twijfel.
Overigens acht ik de opvatting onjuist dat onder het begrip besluit in de zin van de Awb «in de eerste plaats» beschikkingen worden begrepen. Uit de Awb blijkt immers dat de wet in beginsel geldt voor alle besluiten (vgl. hoofdstukken 3, 6 en 7), terwijl voor bijzondere besluiten, waaronder de beschikking, daarnaast nog specifieke regels van toepassing zijn (vgl. hoofdstuk 4).
6. Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt enkele technische aanpassingen in het voorstel en de toelichting te verwerken.

Memorie van toelichting

Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe wettelijke advies-, overleg ­en voorpublicatieverplichtingen alsmede verplichtingen tot vertraagde inwerkingtreding buiten toepassing te stellen indien er sprake is van implementatie van EG-regelgeving. Nederland ondervindt toenemende problemen om tot tijdige en juiste implementatie van EG-regelgeving te komen. Derhalve is het dringend noodzakelijk dat verbetering wordt gebracht in de procedure van implementatie. Sedert het arrest van 19 november 1991 (C-9/90 en C-6/90, HJEG, [Francovich en Bonifaci]) staat bovendien vast dat Lid-Staten in beginsel aansprakelijk kunnen zijn voor eventuele schade die particulieren als gevolg van niet-tijdige imple­mentatie van richtlijnen lijden.
Het beleid van het kabinet is in dit verband gericht op een versnelling van de behandeling van implementatiewetgeving in alle fasen van het wetgevingsproces.Voor de fase van de departementale voorbereiding is een aantal organisatorische maatregelen getroffen en in voorbereiding (zie Kamer­stukken II 1990/91, 21 109, nrs. 34 en 43 en Kamerstukken II 1991/92, 22 008, nr. 6, punt 4). In onderdeel 4.2 van de laatstgenoemde brief is een maatregel aangekondigd inzake tijdige aanbieding van ontwerp-­implementatiewetgeving aan de ministerraad. Teneinde te verzekeren dat implementatie van EG-regelgeving steeds binnen de vastgestelde imple­mentatietermijn plaatsvindt, heeft het kabinet tevens besloten dat, voor wat betreft de implementatie van richtlijnen, een daartoe strekkend voorstel in beginsel binnen een maand na aanvang van de implementa­tietermijn van de desbetreffende richtlijn aan de ministerraad moet worden voorgelegd. Indien de EG-richtlijn enige ruimte ten aanzien van de nationale regelgeving laat, zal de termijn van een maand niet altijd kunnen worden gehaald. Dat laat uiteraard onverlet dat steeds in een zo vroeg mogelijk stadium met de voorbereiding van nationale implementa­tieregelingen zal worden begonnen en concrete teksten zullen worden opgesteld zodra de definitieve tekst van de richtlijn duidelijke vormen begint aan te nemen.
Daarnaast zijn met de Raad van State constructieve afspraken gemaakt over de advisering bij implementatiewetgeving (zie Kamer­stukken II 1991/92, 22 008, nr. 5).
Deze integrale aanpak van het wetgevingsproces heeft het kabinet in een aantal actiepunten neergelegd (Kamerstukken 1990/91, 21 109, nr. 34). Actiepunt 4 luidt:
«Wettelijke advies- en overlegverplichtingen bij implementatie zullen, door middel van een algemene regeling, worden omgezet in bevoegd­heden. Justitie bereidt hiertoe een wetsvoorstel voor, waarbij ook de somtijds verplichte voorpublicatie en verplichte vertraagde inwerking­treding kritisch zullen worden bezien.»
Het thans voorliggende wetsvoorstel geeft uitwerking aan dit actiepunt. Het horen van adviesorganen, voeren van overleg over en kennisgeven van ontwerp-besluiten wordt hiermee facultatief. Met het facultatief stellen van het horen van adviesorganen bij implementatie geeft het wetsvoorstel tevens uitvoering aan actiepunt 12 van de nota «Zicht op wetgeving» (Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nr. 2).
Ten aanzien van implementatiewetgeving is het in veel gevallen onvol­doende doelmatig en zinvol om advies te vragen: richtlijnen laten immers veelal weinig beleidsruimte bij implementatie. Daar komt bij dat de vraag of advisering zinvol is, niet afhankelijk is van het adviesorgaan dat wordt ingeschakeld of de wettelijke bepaling op grond waarvan dit gebeurt, maar van de mate van keuzevrijheid die de te implementeren richtlijn de Lid-Staten nog laat. Deze keuzevrijheid verschilt per richtlijn. Een verplichting om over alle wetgevende maatregelen op een bepaald terrein of van een bepaalde strekking advies te vragen is wat implemen­tatiewetgeving betreft derhalve ongewenst.
In het licht van de aanpak van alle schakels van het wetgevingsproces voor zover het implementatiewetgeving betreft, is niet primair de mate van vertraging van de advies- en overlegfase, alsmede verplichte voorpu­blicatie en vertraagde inwerkingtreding van belang ten opzichte van andere schakels in dat proces. Nodeloze vertraging moet in alle schakels van het wetgevingsproces worden voorkomen, ook als zij relatief gering is.
In de volgende paragraaf zal worden ingegaan op de keuze voor een algemene regeling in plaats van aanpassing van alle desbetreffende bijzondere wetten. Daarna wordt de inpassing van het onderhavige voorstel de Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1992, 315) en de Bekend­makingswet (Stb. 1988, 18) nader toegelicht. In de vierde paragraaf zal de gehanteerde terminologie aan de orde komen, waarna een deregule­ringsparagraaf volgt. Ten slotte is een artikelsgewijze toelichting opgenomen.

Voorlopige verslag II

De leden van de CDA-fractie hadden met moeite kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Zij meenden dat het wetsvoorstel nogal ingrijpend van karakter was daar waar het voor één bepaalde categorie van regelgeving wettelijke advies-, overleg- en voorpublikatieverplichtingen buiten toepassing stelt.
Deze leden vonden dat juist daarom ook ingrijpend omdat zij de indruk hadden dat vaak een niet-tijdige implementatie het gevolg is van vertraging binnen de regering bijvoorbeeld door interdepartementale onenigheid. Of het gewenst en logisch is om aan dergelijke interne regeringsproblemen niet al te veel te doen maar wel in de voorfase (via dit wetsvoorstel) en in de eindfase (een eerder voorstel tot een algemene machtigingsregeling buiten de formele wetgever om) tot procedureverkorting te komen betwijfelden de leden van de CDA-fractie. Voorts meenden zij dat het door de regering voorgestelde plan van aanpak (21 109, nrs. 34 en 43) ook al kan en moet leiden tot een terugdringing van de implementatieperiode. Zij waren dan ook niet overtuigd van de noodzaak om daarbovenop nog een maatregel als de onderhavige toe te passen. Deze leden wezen er overigens op dat zij bij de behandeling van de nota «Zicht op wetgeving» duidelijk hadden uitgesproken dat het wat betreft de Nederlandse implementatie vooral schort aan daadwerkelijke Nederlandse betrokkenheid in de voorfase van de totstandkoming van een richtlijn.
Ook dient ontwerp-communautaire wetgeving over de hele breedte interdepartementaal getoetst worden op de gevolgen voor het Nederlandse beleid. Het horen van maatschappelijke organisaties in die voorfase is van essentieel belang en vermindert in ieder geval problemen rond de implementatie, zo stelden de leden van de CDA-fractie.
De leden van de PvdA-fractie hadden, evenals de Raad van State, overwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel in de voorgestelde vorm. Zij hoopten en verwachtten echter dat een grondige beantwoording van de door deze leden te stellen vragen er toe zal leiden dat een wetsvoorstel tot stand komt dat wel op hun instemming kan rekenen. Zij onderschreven namelijk wel dat het wenselijk is om de mogelijkheden tot snellere implementatie van EG-regelgeving te vergroten door in veel gevallen wettelijke advies-, overleg- en voorpublikatieverplichtingen om te zetten in bevoegdheden daartoe. Zij zagen echter nog onvoldoende reden om dit zo generiek te doen als in het wetsvoorstel is neergelegd, en om daarbij en passant alle bepalingen over voorhang bij de Staten­-Generaal, behalve de allerzwaarste vorm op zij te zetten voor implemen­tatie-wetgeving. Zij wezen er op dat nog niet zo lang geleden de Tweede Kamer bij de behandeling van de Wet milieubeheer amendementen heeft aanvaard met zeer grote meerderheden die welbewust een lichte voorhangprocedure introduceerden op wettelijke bepalingen die specifiek beoogden om bindende EG-besluiten sneller te kunnen implementeren (zie onder andere de gewijzigde amendementen Van der Vaart/Esselink, 21 087, nr. 44). Het bevreemdde deze leden dat de regering nu een wetsvoorstel voorlegt dat een beroep doet op een totaal ander oordeel van de Kamer.
De leden van de PvdA-fractie vonden met de Raad van State dat de regering eerst aannemelijk zou moeten maken welke advies-, overleg-, en voorpublikatieplichten in de praktijk knellen bij de implementatie van EG-besluiten. Zij vroegen de regering om een overzicht van de meest belangrijke wettelijke verplichtingen op dit gebied, en om waar mogelijk tevens aan te geven welke van deze verplichtingen in het recente verleden zodanige proceduretijd hebben gevraagd, dat implementatieter­mijnen niet konden worden gehaald. Vervolgens vonden zij met de Raad van State dat niet in al deze gevallen de enig mogelijke oplossing is dat bijvoorbeeld de adviesplicht wordt afgeschaft. Denkbaar is bijvoorbeeld ook dat in de wettelijke bepaling wordt opgenomen dat de betrokken bewindspersoon een termijn kan stellen waarbinnen advies kan worden uitgebracht, zoals bijvoorbeeld inmiddels in artikel 21.6 van de Wet milieubeheer is geschied. Tenslotte waren zij van mening dat het beter ware om daar waar ook op grond van de gevraagde analyse plichten moeten worden omgezet in bevoegdheden, regeling in de specifieke wetten uit oogpunt van ordelijke en inzichtelijke wetgeving een verstan­diger keuze is dan regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Slechts op die wijze wordt immers concreet zichtbaar welke verplichtingen tot advies en overleg nu wettelijk bestaan en kan geargumenteerd worden gekozen voor al dan niet aanpassing van die verplichtingen. Zou op korte termijn een generieke voorziening toch gewenst zijn, dan lijkt een regeling in een afzonderlijke wet passender dan in de Algemene wet bestuursrecht. Die wet zou in de ogen van deze leden dan een in die zin een tijdelijke wet moet zijn, dat zij vooruitloopt op wijziging van de speci­fieke wetten waarin de verplichtingen zijn opgenomen en terugtreedt voor die wetten waarin zulks afzonderlijk is geschied.
De leden van de PvdA-fractie merkten op dat het voor hen gemakke­lijker zou zijn om in te stemmen met de afschaffing van advies- en overlegplichten, indien de regering een actief beleid voert om tussen de indiening van een voorstel in Brussel en de formele nationale implemen­tatie overleg te plegen met belanghebbenden en de Staten-Generaal. Zij verzochten de regering hierop in te gaan.
De leden van de PvdA-fractie vroegen om een weergave van de constructieve afspraken die met de Raad van State zijn gemaakt over de advisering bij implementatiewetgeving. Zij vroegen om nader in te gaan op de mogelijkheden die zouden bestaan om ook de adviestaak van de Raad van State ingeval van implementatiewetgeving bij de wet te beperken of aan een termijn te binden, in het licht van de Grondwet. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat een beperking van de adviestaak van de Raad van State niet in de rede ligt gelet op de algemene rol van de Raad in het wetgevingsproces. De argumenten die de regering hanteert voor het afschaffen van de andere adviesplichten ingeval van implementatiewetgeving lijken evenwel onverkort ook van toepassing op de Raad van State. Die argumenten komen er immers op neer, zo formuleerden deze leden vrij naar het Nader Rapport, dat bij wetgeving die uitsluitend EG-recht implementeert sprake kan zijn van zodanig automatisme, dat het niet doelmatig is dat er enige tijd wordt besteed aan het vragen en uitbrengen van advies, en het vervolgens weer zorgvuldig aandacht besteden aan dat advies. Met andere woorden, waarom bureaucratie weven rond een wetgevingsprodukt dat gelet op ontbrekende nationale beleidsvrijheid toch onveranderbaar is. Die stelling zou dan evenzeer opgaan voor de Raad van State. Het doelmatigheids­argument dat terzake in het Nader Rapport naar voren wordt geschoven leidt onontkoombaar tot de vraag of aangetoond kan worden dat de kwaliteit van de adviezen van de Raad van State ingeval van implementa­tiewetgeving zodanig hoger is dan de adviezen van andere thans wettelijk te horen adviesorganen, dat de adviesplicht voor de eerste gehandhaafd, en voor de tweede afgeschaft kan worden.
De leden van de PvdA-fractie namen overigens zelf het standpunt in dat implementatiewetgeving op het niveau van de wet of algemene maatregel van bestuur zelden tot nooit zodanig onherroepelijk voortvloeit uit EG-regelgeving, dat specifieke vragen over de nationale invulling niet aan de orde zijn. Waar bovendien de publieke controle onder andere van de Staten-Generaal, op de totstandkoming van de EG-regelgeving nog steeds zeer te wensen overlaat, zagen zij hierin eens te meer argumenten om niet met enkele wetsbepalingen op anonieme wijze alle advies­plichten en voorhangprocedures op zij te zetten. Het door onderhandelen in Brussel bereiken van redelijke implementatietermijnen die rekening houden met het Nederlandse systeem van wetgeving leek deze leden bijvoorbeeld evenzeer een aandachtspunt. Uit dezelfde redenering vloeit ook voort dat terughoudendheid op zijn plaats is wat betreft het afschaffen van voorpublikatieplichten. Voorpublikatie kan immers de eerste mogelijkheid zijn tot publieke kennisneming van hetgeen in Brussel is besloten, en reacties kunnen zowel de kwaliteit van de imple­mentatiesystematiek verhogen als via fijnregeling naar de nationale praktijk ongewenste consequenties voorkomen.
De leden van de VVD-fractie hadden met belangstelling van het voorliggende wetsvoorstel kennisgenomen. Zij waren met de regering van oordeel, dat verbetering moet worden gebracht in de procedure van implementatie van EG-regelgeving. Terecht, zo stelden deze leden vast, maakt het arrest Francovich van 19 november 1991 met zijn verstrek­kende gevolgen deze kwestie nog actueler.
De leden van de VVD-fractie stelden voorop, dat implementatie van EG-regelgeving zorgvuldig dient te geschieden. Zij waren dan ook verheugd, dat voor de fase van de departementale voorbereiding al organisatorische maatregelen zijn getroffen en ander nog in voorbe­reiding zijn.
Zij misten een duidelijke analyse van de oorzaken van de lange duur van de implementatieprocedure. Uit onderzoek zou gebleken zijn, dat vooral de interdepartementale coördinatieproblemen bij de implemen­tatie oorzaak zijn van de gang van zaken.
Anderzijds meenden deze leden ook, dat wellicht de Europese regelge­vingsproduktie in een bijzonder hoog tempo verloopt, waarbij wellicht te strakke tijdslimieten in de richtlijnen worden aangehouden. In die zin vonden deze leden, dat de nadruk bij dit wetsvoorstel teveel komt te liggen op tekortkomingen bij de wetgevingsprocedure.
Zij verzochten de regering hierop nader in te gaan. Daarbij zou dan ook betrokken moeten worden in hoeverre de Nederlandse regering in staat is om de EG-regelgeving zodanig te beïnvloeden, dat implementaties in onze wetgeving veilig maar ook zorgvuldig kan geschieden.
In dit verband vroegen de leden van de VVD-fractie ook om nog eens globaal aan te geven hoe het met de implementatie van de regelgeving in andere EEG-landen is gesteld.
Een belangrijk kernpunt van het wetsvoorstel is de rol van de advies­organen terug te brengen. De regering stelt: «richtlijnen laten immers veelal weinig beleidsruimte bij implementatie». De leden van de VVD-fractie waren het met dit laatste eens, maar zij wezen erop, dat een adviesorgaan ook een rol heeft met betrekking tot het creëren van een maatschappelijk draagvlak. In die zin vroegen zij in hoeverre adviseren zou kunnen plaatsvinden tijdens de voorbereiding van de regelgeving. Dit sluit aan, zo stelden de leden van de VVD-fractie, bij het voornemen van de regering om ook het Parlement meer bij de voorbereiding te betrekken.
De leden van de VVD-fractie wezen erop, dat voor een snelle imple­mentatie met de Raad van State afgesproken is, dat deze in voorko­mende gevallen tot het geven van spoedadviezen zal overgaan. Overigens, zo hadden deze leden begrepen, moet uiterst terughoudend worden omgegaan met het vragen van spoedadviezen. Zij wezen er in dit verband op, dat dit posterioriteitsstelling met zich meebrengt op andere terreinen van wetgeving.
Zij vroegen de regering aan te geven welke concrete afspraken met de Raad van State zijn gemaakt, omdat zij tot nu toe de indruk hadden, dat de Raad van State zich uitsluitend tot een inspanningsverplichting terzake heeft verplicht.

Memorie van antwoord II

Enige kernelementen van het wetsvoorstel
Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het voorlopig verslag dat de vaste Commissie voor Justitie over het voorstel van wet, houdende wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Bekendmakingswet in verband met implementatie van EG-regelgeving, heeft uitgebracht. Wij maken graag van deze gelegenheid gebruik om ons standpunt over het onderhavige wetsvoorstel naar aanleiding van de door de commissie gestelde vragen en gemaakte opmerkingen nader uiteen te zetten. Voor alle duidelijkheid wijzen wij erop, dat het wetsvoorstel niet gericht is op het afschaffen van de bevoegdheid om advies te vragen in de daarvoor in aanmerking komende gevallen. De enige bedoeling is om de verplichtingen tot het vragen van advies, die in veel gevallen nog bestaan, te schrappen. In die gevallen blijft de bevoegdheid om advies te vragen dus bestaan. Daardoor wordt het mogelijk bij de implementatie van EG-regelgeving in ons nationale recht selectiever te werk te gaan, waardoor én nodeloze belasting wordt vermeden én een snellere totstandkoming wordt bevorderd.

Noodzaak tot versnelling in de diverse schakels van het wetgevingsproces, daartoe reeds getroffen maatregelen
Naar aanleiding van de inleidende opmerkingen van de leden van de CDA-fractie en de PvdA-fractie gaan wij nog eens op de achtergronden en context van het wetsvoorstel in. Een analyse van de oorzaken van de problemen bij implementatie is te vinden in het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten van 21 december 1990, CTW 90/22, inzake implementatie van EG-regelgeving in de nationale rechtsorde. De oorzaken kunnen als volgt worden samengevat: de relatief lange procedures van wetgeving, de toename van de wetgevingsproductie van de EG, het verschil in opzet en structuur tussen EG-regelgeving en nationale regelgeving, de afstemming met bestaande regels en gebreken in de kwaliteit van de EG-regelgeving. Het kabinet heeft de analyses van de toetsingscommissie in belangrijke mate onder­schreven (kamerstukken II 1990/91, 21 109, nr. 34). De materie behandeld in het advies is onverminderd actueel.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd een versnelling aan te brengen in enkele van de schakels van het wetgevingsproces, te weten de advies- en voorpublicatieverplichtingen alsmede de vertraagde inwer­kingtreding. Het is gericht op het afschaffen van deze verplichtingen, zonder dat de bevoegdheid tot inwinnen van advies, voeren van overleg of vertraagde inwerkingtreding wordt ingeperkt. Uit het wetsvoorstel mag zeker niet worden afgeleid dat het kabinet zich alleen ten aanzien van deze schakels in het wetgevingsproces inspant om het proces van implementatie te versnellen.
Het kabinet heeft allereerst maatregelen genomen om de eigen voorbereiding van implementatieregelgeving te bespoedigen. De ministers zijn verplicht om binnen twee maanden na de vaststelling van een gemeenschappelijk standpunt over een ontwerp-richtlijn in de raad van ministers van de EG, een implementatieplan op te stellen. Blijft dit achterwege of zijn er problemen ten aanzien van de inhoud van de richtlijn of met betrekking tot de bevoegdheden van afzonderlijke ministers, dan worden deze direct aan de Nederlandse ministerraad gemeld. Deze neemt zo nodig maatregelen om de gerezen problemen op te lossen. Zodra het implementatieplan is vastgesteld kan aan de opstelling van de implementatiewetgeving worden begonnen. Daardoor is het mogelijk dat, in beginsel binnen een maand nadat de richtlijn definitief in Brussel is vastgesteld, het voorstel voor een wet of algemene maatregel van bestuur ter implementatie van de richtlijn bij de minis­terraad wordt aangeboden. Ook dit wordt nauwgezet gecontroleerd en niet nakoming van deze afspraak wordt in de ministerraad aan de orde gesteld. Deze afspraken zijn in de nieuwe Aanwijzingen voor de regel­geving opgenomen (Besluit van de Minister-President van 18 november 1992, Stcrt. 230).
Inmiddels is gedurende bijna een jaar ervaring opgedaan met deze aanpak. Dit heeft ertoe geleid dat de gemiddelde snelheid waarmee implementatiewetgeving aan de ministerraad wordt aangeboden duidelijk is toegenomen. Wij verwachten nog verdere verbetering. Met de leden van de CDA-fractie zijn wij van mening dat dit plan van aanpak (Kamer­stukken II, 1991/92, 21 109, nrs. 34 en 43) kan en moet leiden tot een verkorting van de totale implementatieperiode. Het is echter naar onze mening niet voldoende om het hierbij te laten.
Aan alle schakels van het proces van implementatiewetgeving moet aandacht worden besteed. De relatief korte termijnen waarbinnen geïmplementeerd moet worden, nopen hiertoe. Overal waar sprake is van nodeloze vertraging in het wetgevingsproces moet deze worden aangepakt. Dit wetsvoorstel voorziet in enkele maatregelen in dit verband. Daar waar andere dan wettelijke maatregelen genomen kunnen worden om nodeloze vertraging te voorkomen gebeurt dit natuurlijk ook. De afspraken met de Raad van State, die later in deze memorie nog aan de orde komen, zijn hiervan, naast de organisatorische voorzieningen die het kabinet zelf al heeft genomen, weer een ander voorbeeld.
Van belang is voorts dat de parlementaire behandeling van implemen­tatiewetgeving zo snel verloopt als bij een zorgvuldige behandeling mogelijk is. Dit is primair een aangelegenheid van de Eerste en Tweede Kamer zelf. Van de kant van de regering wordt alles in het werk gesteld om een voortvarende behandeling te bevorderen. Door wetgeving ter implementatie van EG-regelgeving te beperken tot zaken die alleen op die implementatie betrekking hebben (geen extra nationaal beleid) en door zakelijke toelichtingen op te stellen, met inbegrip van een transpo­neringstabel, wordt gezorgd voor optimale duidelijkheid ten aanzien van het te implementeren onderwerp. Dit kan de behandeling bespoedigen. Voorts zal door de regering met voorrang gereageerd worden op verslagen van de Kamers betreffende implementatie van EG-regelgeving.
Het lijkt ons van belang dat daarnaast ook de beide kamers der Staten-Generaal zorg dragen voor zodanige snelheid bij de behandeling van implementatiewetgeving, dat tijdige implementatie is gewaarborgd. Aanpassing van de procedures voor de behandeling van implementatie­wetgeving zijn wat ons betreft ook bespreekbaar.
Concluderend: het kabinet heeft bij zijn streven om versnelling te brengen in het proces van implementatie van EG-regelgeving allereerst maatregelen getroffen om de eigen voorbereiding te versnellen. Kritische bezinning op de andere fasen van het wetgevingsproces is ook nodig. Dat brengt ons ertoe deze aan de orde stellen. In deze context moet het onderhavige wetsvoorstel worden gezien, dat er onder meer op gericht is meer flexibiliteit in het inschakelen van adviesorganen mogelijk te maken.

Parlementaire betrokkenheid bij totstandkoming richtlijnen
De ondergetekenden onderschrijven de visie van de leden van de CDA-fractie over de daadwerkelijke Nederlandse betrokkenheid bij de totstandkoming van richtlijnen. Omtrent de informatievoorziening aan de kamer over voorgenomen Europese regelgeving is ook bij de behandeling van de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht gesproken. De regering zal zich blijven inspannen deze informatie tijdig en zo compleet mogelijk te verschaffen. De brede interdepartementale toetsing van Europese voorstellen, waarvoor gepleit is, vindt reeds plaats. In de fiches inzake nieuwe commissievoorstellen, die de derde ondergetekende regel­matig de kamer doet toekomen, wordt hiervan altijd melding gemaakt.
Evenals de leden van de in het voorlopig verslag aan het woord zijnde fracties zijn wij voorstander van het betrekken van adviesorganen bij de besluitvorming in Nederland over voorgenomen EG-regelgeving. De wijze waarop dit kan geschieden kan niet uniform worden voorgeschreven. Daarvoor zijn de wijze van werken van adviesorganen, maar ook de in het geding zijnde Nederlandse belangen, te verschillend. Van beleidsterrein tot beleidsterrein zal hieraan vorm gegeven moeten worden in overleg tussen de diverse ministers en de op het bewuste terrein bestaande adviesorganen. In de nieuwe Aanwijzingen voor de regelgeving wordt voorgeschreven, dat de meest betrokken minister steeds nagaat of betrokkenheid van adviesorganen en representatieve organisaties bij nieuwe voorstellen tot communautaire regelgeving gewenst is. Desge­wenst kunnen adviesorganen hiertoe ook zelf initiatieven in de richting van de betrokken ministers ontplooien.

Eindverslag

De leden van de CDA-fractie voelden de behoefte om duidelijk vast te stellen dat de kern van hun kritiek zoals verwoord in het voorlopig verslag niet zozeer het voorstel was om bij implementatie van EG-regelgeving de adviesverplichting om te zetten in een bevoegdheid, maar wel gericht was op het feit dat uit het hele scala van advisering en overleg in het kader van wetgeving (waar implementatie van EG-regelgeving een relatief klein deel van uitmaakt) alléén de EG-regelgeving wordt gehaald.
Deze leden verwezen naar het eerder (tijdens de UCV over de nota Zicht op wetgeving) door hen ingenomen standpunt dat verplichte advisering over de hele linie (met uitzondering wellicht van de Raad van State) ter discussie zou moeten staan. Genoemde leden voelden zich dan ook gesterkt in deze visie door het onlangs verschenen rapport van de Commissie-de Jong «Raad op maat» dat in conclusie 12 (blz. 31) deze zelfde lijn volgt. Het leek de leden van de CDA-fractie dan ook gewenst, zeker nu al op korte termijn duidelijkheid zal komen over het standpunt van de Kamer over genoemd rapport, dat onderhavig wetsvoorstel aangehouden wordt totdat de Kamer zich over het gehele terrein van de verplichte advisering zal hebben uitgesproken. Op deze wijze wordt bereikt dat er niet op verschillende onderdelen van de wetgeving aparte regelingen gaan gelden. Deze leden vroegen de regering ook expliciet aan te geven of zij (gelet op de brief van de Minister-President inzake de Commissie-de Jong) met deze leden van mening is dat de terugdringing van verplichte advisering over de hele linie dient plaats te vinden.
Deze leden bleven overigens de indruk houden dat er met dit wetsvoorstel de weg van de minste weerstand wordt gekozen, zeker als het toepassingsgebied beperkt blijft tot de implementatie van EG-regel­geving. Deze leden wezen er op dat het plan van aanpak pas een jaar in werking is en de Kamer tot op heden geen signalen hebben bereikt dat dit plan niet voldoende zou werken. Zij vroegen de regering dan ook cijfermatig aan te geven of er sprake is van een werkelijke verkorting van de implementatie als gevolg van het plan. Deze leden meenden voorts, onder verwijzing naar hun inbreng bij het voorlopig verslag, dat er in de voorfase van de totstandkoming van regelgeving door de onderscheiden ministeries alerter moet worden opgetreden om te voorkomen dat Nederland pas in een (te) laat stadium betrokken raakt bij de uitvoering. Dat geldt zeker voor richtlijnen waar meer ministeries bij zijn betrokken.
Waar het gaat om de in de woorden van de regering «relatief korte implementatietermijnen» merkten de leden van de CDA-fractie op dat de regering er toch zelf bij zit als een termijn vastgesteld wordt. Groten­deels heeft zij dan ook de termijnstelling in eigen hand.
De leden van de PvdA-fractie waren de regering erkentelijk voor de in de memorie van antwoord verstrekte informatie, die naar hun oordeel echter op een voor deze leden essentieel punt te kort schiet. Zij hadden in het voorlopig verslag gevraagd om een overzicht van de belangrijkste advies-, overleg- en voorpublikatieplichten die in de praktijk knellen bij de implementatie van EG-besluiten. Zij hadden om dit overzicht gevraagd om zich een nader oordeel te kunnen vormen over de wenselijkheid van opheffing van al deze plichten. Zij herhaalden derhalve deze vraag. In afwachting van dit antwoord konden zij grotendeels slechts hun standpunt in het voorlopig verslag ten aanzien van dit wetsvoorstel herhalen.
De leden van de PvdA-fractie memoreerden dat inmiddels het rapport van de bijzondere commissie Vraagpunten Adviesorganen «Raad op Maat» is verschenen. Hierin wordt de lijn die het wetsvoorstel voorstelt ingeval van EG-implementatie ten aanzien van het omzetten van advies­plichten in adviesbevoegdheden, doorgetrokken naar alle aangelegen­heden. Dit roept de vraag op of de besluitvorming rondom dit rapport niet moet worden afgewacht, voordat het onderhavige wetsvoorstel wordt afgehandeld. De redengeving die de bijzondere commissie geeft voor het omzetten van adviesplichten in bevoegdheden is een bredere dan ten grondslag ligt aan dit wetsvoorstel, en maakt onder andere vragen naar de relatie tussen snelheid van specifiek implementatiewet­geving en adviesprocedures irrelevant. Binnen de brede optiek van de bijzondere commissie konden deze leden eerder tot een positief oordeel komen over een generieke omzetting van adviesplichten in adviesbe­voegdheden dan in het beperktere kader van dit wetsvoorstel. Kan de regering hierop ingaan? Tevens begrepen deze leden uit «Raad op Maat» dat bij het Ministerie van Justitie een inventarisatie wordt uitgevoerd van alle bestaande adviesplichten. Een eerste indicatie zou zijn dat het gaat om bijna 500 wettelijke verplichtingen in zo’n 160 wetten. Zij namen aan dat deze kennelijk reeds lopende inventarisatie beantwoording van hun vraag naar een overzicht des te gemakkelijker zal maken. Zij verbaasden zich er over dat deze inventarisatie niet in de memorie van antwoord wordt gemeld.
Mocht de behandeling van dit wetsvoorstel toch los van de besluit­vorming over «Raad op Maat» worden afgerond, dan vroegen de leden van de PvdA-fractie specifieke aandacht voor de positie van de Raad van State en voor de voorhangprocedures bij de Kamer.
Wat betreft de Raad van State geeft de regering aan dat bij de wet ook de Raad van State aan een adviseringstermijn kan worden gebonden, mits deze bepaling zich beperkt tot bepaalde soorten van wetgeving. Zij laat zich er niet uitdrukkelijk over uit of het onderwerp van dit wetsvoorstel tot die categorie «bepaalde soorten» kan worden gerekend, maar zij namen aan van wel. Kan dit worden bevestigd? Het leek deze leden dan in de rede te liggen een dergelijke bepaling in deze wet op te nemen. Zij constateerden dat de eerder genoemde bijzondere commissie overigens voorstelt om te voorzien in de mogelijkheid om de Raad van State in alle gevallen aan een termijn te binden. Waarop baseert de regering de stelling dat dit grondwettelijk slechts ten aanzien van nader bij de wet te bepalen soorten wetgeving mogelijk zou zijn?
Wat betreft de parlementaire voorhangprocedures konden de leden van de PvdA-fractie zeer beslist niet instemmen met de gedane voorstellen. Zij wilden zich wat betreft advies- en voorpublikatieplichten op basis van de memorie van antwoord wel nader laten overtuigen van de wenselijkheid van een algemene regeling in de Awb en de Bekendma­kingswet, die prioriteit heeft boven eventuele specifieke bepalingen in andere wetten, maar op dit punt gaat de regering een stap te ver. Zeker waar in specifieke wetten reeds bijzondere regelingen zijn getroffen voor lichtere voorhangprocedures ingeval van EG-implementatie, en dat zeer bewust, leidt een en ander tot rommelige en onderling inconsistente wetgeving. De voorgestelde bepaling kan bovendien het ongewenste effect hebben dat in meer gevallen dan nu wordt gekozen voor de zwaarste voorhangprocedure, omdat het voorstel daarop niet betrekking heeft. De leden van de PvdA-fractie konden zich in concreto voorstellen dat in het tweede lid van artikel 1.2.2 de zinsnede vanaf «indien bij de wet is…» vervalt. Ook acceptabel is voor hen een aanvullende bepaling waardoor artikel 1.2.2., tweede lid, terugtreedt voor die wetten waarin reeds een specifieke voorziening voor EG-implementatie is getroffen, algemeen geformuleerd dan wel door benoeming van die wetten. Zij kenden zelf de Wet milieubeheer als voorbeeld daarvan. Zijn nog andere wetten te noemen waarvoor dit geldt? De leden van de PvdA-fractie merkten ten slotte op dat de voorhangtermijn soms wettelijk is verbonden met de termijn waarop een voorstel aan een adviesraad wordt voorgelegd. Indien dit laatste niet meer hoeft en ook niet geschiedt, hangt de voorhangbepaling enigermate in de lucht. Ook hier verwezen zij naar de Wet milieubeheer als voorbeeld. Dienen op dit punt niet nadere wettelijke voorzieningen te worden getroffen om consistentie van wetgeving te behouden?

Nota naar aanleiding van eindverslag

Het verheugt ons dat de leden van zowel de CDA-fractie als de PvdA-fractie van oordeel zijn dat verplichte advisering bij wetgeving niet alleen bij de implementatie van EG-regelgeving, maar in alle gevallen ter discussie moet staan. Zoals aangekondigd, onder meer in de brief van de minister-president inzake het rapport «Raad op maat» (kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 31; zie ook reeds kamerstukken II 1992/93, 22 800 VI, nr. 2 blz. 31), is het kabinet voornemens in beginsel alle wettelijke adviesverplichtingen over algemene beleidsvoornemens van de rijksoverheid, voorgenomen wetgeving daaronder begrepen, af te schaffen.
Een daartoe strekkend wetsvoorstel is onlangs aan de adviesorganen voorgelegd. Eenzelfde brede benadering spreekt uit het rapport «Raad op maat» van de Commissie-De Jong (kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 29). Wij zien dan ook met belangstelling uit naar het standpunt van de Kamer daarover.
De keuze voor het integraal afschaffen van adviesverplichtingen maakt het onderhavige wetsvoorstel echter niet overbodig. Juist omdat de implementatieproblematiek zo urgent is, is er voor gekozen met het aanpakken daarvan niet te wachten op de totstandkoming van de veel omvangrijker wetgeving die nodig is om de integrale afschaffing van adviesverplichtingen te realiseren. Uit het onlangs aan de adviesorganen voorgelegde wetsvoorstel blijkt, dat voor die integrale afschaffing honderden bepalingen in niet minder dan 160 wetten gewijzigd moeten worden.
Daarbij komt, dat het onderhavige wetsvoorstel zich niet beperkt tot adviesverplichtingen bij algemene beleidsvoornemens van de rijksoverheid, maar ook betrekking heeft op adviesverplichtingen bij andere voorgenomen besluiten, alsmede op overlegverplichtingen en voorhangprocedures. Reeds daarom heeft dit wetsvoorstel naast het nog in te dienen wetsvoorstel zelfstandige betekenis.
Dat de implementatieproblematiek nog altijd urgent is moge blijken uit het meest recente kwartaaloverzicht implementatie EG-regelgeving (kamerstukken II 1992/93, 21 109, nr. 63). Per 31 maart 1993 bedroeg de achterstand van Nederland 80 richtlijnen. Op dezelfde datum liepen tegen Nederland 60 inbreukprocedures.
Weliswaar beginnen de reeds ingevoerde maatregelen uit het plan van aanpak vruchten af te werpen – van de in 1992 ontvangen richtlijnen werd 46% nog dat zelfde jaar geïmplementeerd, tegenover 23% in 1991, toen de maatregelen nog niet waren ingevoerd -, maar de achterstand is nog niet ingelopen.
Reeds hierom is er bepaald geen aanleiding om het onderhavige wetsvoorstel uit te stellen in afwachting van nadere resultaten van eerder genomen maatregelen. Bovendien is dit wetsvoorstel zelf een essentieel onderdeel van het plan van aanpak. Dat plan van aanpak is immers, zoals ook in de memorie van antwoord uiteengezet, gebaseerd op de gedachte dat de dringend noodzakelijke versnelling van het implementatieproces slechts bereikt kan worden indien in alle fasen van het wetgevingsproces maatregelen worden genomen.
De suggestie dat met dit wetsvoorstel de «weg van de minste weerstand» wordt gevolgd is dan ook ongegrond. Dit wetsvoorstel staat niet op zichzelf, maar is onderdeel van een veel breder plan van aanpak, waarvan ook maatregelen gericht op versterking van de Nederlandse inbreng in de voorbereidingsfase deel uitmaken. Deze maatregelen zijn opgesomd in de memorie van antwoord, waarnaar hier kortheidshalve zij verwezen.

Implementatietermijnen
De leden van de CDA-fractie stelden dat de regering de lengte van de implementatietermijnen zelf in de hand zou hebben, omdat zij «er toch zelf bij zit» als een termijn wordt vastgesteld. Dit is naar ons oordeel een al te eenvoudige voorstelling van zaken. Niet alleen worden richtlijnen regelmatig met gekwalificeerde meerderheid vastgesteld, ook waar unanimiteit is vereist kan Nederland in de praktijk van het onderhande­lingsproces met elf andere Lid-Staten en de Commissie natuurlijk niet steeds al haar wensen gerealiseerd zien. Daarbij speelt ook een rol, dat het wetgevingsproces in de meeste grotere Lid-Staten gemiddeld beduidend sneller verloopt dan in Nederland. Deze Lid-Staten hebben er dus in beginsel geen belang bij om een Nederlands pleidooi voor langere implementatietermijnen te steunen. Daarnaast heeft ook het krappe tijdschema voor het totstandbrengen van de interne markt in de afgelopen periode de implementatietermijnen onder druk gezet.

De positie van de Raad van State
Ingevolge artikel 73 van de Grondwet kan slechts in bij de wet te bepalen gevallen het horen van de Raad van State over voorstellen van wet en ontwerp-algemene maatregelen van bestuur achterwege blijven. Blijkens de grondwetsgeschiedenis (kamerstukken II 1980/81, 16 040, nr. 8, blz. 8 ) is met de woorden «in bepaalde gevallen» bedoeld: bij bepaalde soorten wetgeving. Dit betekent naar ons oordeel dat ook het stellen van een fatale termijn – die immers impliceert dat bij overschrijding daarvan het horen achterwege blijft – slechts voor bij wet aan te geven soorten wetgeving mogelijk is.
Het is derhalve wel mogelijk bij wet een fatale termijn te stellen voor de advisering door de Raad van State over implementatiewetgeving, maar wij zijn daarvan thans geen voorstander. Zoals in de memorie van antwoord uiteengezet, verschilt de Raad van State van andere adviesor­ganen. De Raad van State is het finale en hoogste adviesorgaan van de regering, dat in zijn advisering vanouds vanuit een algemene optiek diepgaand aandacht aan de kwaliteit van wetgeving besteedt. Advisering vanuit die invalshoek, waartoe andere adviesorganen door hun beperking tot een bepaald beleidsterrein of een bepaald facet van overheidsbeleid niet goed in staat zijn, blijft waardevol, ook wanneer advisering vanuit een specifieke beleidsmatige invalshoek geen zin meer heeft omdat de beleidskeuzen reeds in Brussel zijn gemaakt.

Voorhangprocedures
De leden van de PvdA-fractie maakten bezwaar tegen het feit dat dat artikel 1.2.2 ook op implementatiewetgeving toegesneden voorhangpro­cedures doorbreekt. Kennelijk doelen deze leden op de procedures van artikel 21.6, zevende lid, Wet milieubeheer en artikel 33 Wet verontrei­niging oppervlaktewateren, volgens welke ministeriële regelingen ter uitvoering van een voor Nederland bindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie een maand voor vaststelling aan de Staten­Generaal moeten worden voorgelegd.
Hoewel deze bepalingen naar de letter ook zien op implementatie van niet-communautaire internationale verplichtingen, hebben zij in de praktijk voornamelijk betekenis voor de implemenatie van EG-regel­geving. Het gaat hier dus om gevallen, waarin de wetgever er nog onlangs bewust voor heeft gekozen om ook voor implementatiewet­geving een – lichte – voorhangprocedure te creëren, en de daaruit mogelijkerwijs voortvloeiende vertraging op de koop toe te nemen. Bij nader inzien zijn wij met de leden van de PvdA-fractie van mening, dat deze keuze van de bijzondere wetgever in het onderhavige wetsvoorstel gerespecteerd moet worden. Daarom stellen wij thans voor om deze specifiek voor implementatiewetgeving geschreven voorhangprocedures buiten het bereik van artikel 1.2.2 te brengen. Artikel 1.2.2 geeft derhalve niet langer de bevoegdheid om ook deze specifieke voorhang­procedures buiten toepassing te laten.
Het komt voor dat de voorhangtermijn wettelijk is verbonden met de termijn waarop een voorstel aan een adviesorgaan moet worden voorgelegd. Zo moet ingevolge artikel 21.6, vijfde lid, Wet milieubeheer het ontwerp van bepaalde algemene maatregelen van bestuur tegelijk met de toezending aan de Centrale raad milieubeheer worden overgelegd aan de Staten-Generaal. Dit leidt echter niet tot enigerlei inconsistentie in de wetgeving. Indien met toepassing van artikel 1.2.1 geen advies wordt gevraagd, behoeft het ontwerp ook niet te worden overgelegd. Maar ook bij een zelfstandige voorhangverplichting waarborgt artikel 1.2.2, dat wanneer geen advies wordt gevraagd ook van het voorhangen kan worden afgezien. Het ligt voor de hand dat in voorkomende gevallen van beide bevoegdheden gebruik wordt gemaakt, omdat anders geen tijdwinst zou worden geboekt.

Handelingen II

De heer Van der Vaart (PvdA) (p. 341-342): Mijnheer de voorzitter! Mijn fractie en zeker ik zelf hebben een eer hoog te houden wat betreft het bevor­deren van de versnelling van imple­mentatie van EG-regelgeving. Er zijn al heel wat debatten en debatjes over gevoerd met staatssecretaris Dankert en ook wel met de minister van Justitie. Verscheidene moties over dit onderwerp met mijn naam eronder zijn ingediend en aanvaard. Mede daardoor beschikken wij nu over het systeem van kwartaaloverzichten, waarin wij de achterstand zichtbaar houden, want er blijft achterstand, en van de fiches waarin de nieuwe EG-regels in wording tijdig worden getraceerd.
Dit wetsvoorstel beoogt de versnelling van implementatie verder te ondersteunen. Gelet op mijn eerste woorden zou je misschien verwachten dat ik dat alleen maar kan toejuichen, maar het tegendeel is het geval. Het wetsvoorstel beoogt zijn doel te bereiken door alle voorpublikatie-, overleg- en advies­verplichtingen terzijde te schuiven. Dit geldt zelfs voor de meeste voorhangprocedures bij de Kamers, in het belang van de hoge plicht van tijdige implementatie.
De manier waarop vind ik echter bezwaarlijk en niet fraai, allereerst omdat geen ordelijke wetgeving ontstaat. Bijzondere wetten worden op de genoemde punten niet aangepast, maar door enkele centrale artikelen in de Algemene wet bestuursrecht terzijde gesteld, zonder dat dit in die bijzondere wetten zichtbaar is. Ik vind dat geen fraaie manier van doen. Zij wijkt naar mijn gevoel ook af van de functie die de Algemene wet bestuursrecht overigens vervult. Normaal is immers dat de Algemene wet bestuursrecht de standaardregeling bevat, waarnaar de bijzonder wet verwijst en waarop de bijzondere wet zo nodig een aanvulling bevat. Nu wordt echter het omgekeerde bereikt. De Awb bevat als het ware een lelijke inbreuk op tal van andere wetten, die daarnaar niet verwijzen.
Een ander aspect van dit bezwaar is dat het moeilijk is om te beoor­delen hoe dit wetsvoorstel nu uitwerkt. De regering heeft immers geen systematische informatie kunnen of willen verstrekken over de bijzondere wetten die materieel invloed ondervinden van dit ter zijde stellen van in die wetten geregelde plichten. Zelf heb ik dit trachten na te gaan of op te lossen door collega’s in mijn fractie over dit wetsvoorstel aan te schrijven. Ik heb ze de vraag voorgelegd of zij dit wetsvoorstel voor hun wetsfamilies bezwaarlijk achten. Ik moet zeggen dat het aantal en de aard van die reacties mij een stuk dichter bij de aanvaarding van dit wetsvoorstel hebben gebracht.
Een tweede moeilijkheid vond ik zelf dat dit wetsvoorstel eigenlijk niet aangrijpt op de belangrijkste oorzaken van de vertraging in de implementatie. Uit de kwartaalover­zichten blijkt een- en andermaal dat de fase van de departementale en interdepartementale voorbereiding het kritieke pad bepaalt. Er waren voorbeelden waarin de termijn van implementatie alleen al opging aan de strijd over de vraag welk depar­tement implementatie moest dan wel mocht verrichten. Op grond van dit oordeel is het moeilijk te aanvaarden om met dit wetsvoorstel in te grijpen in de mogelijkheden van derden en de Staten-Generaal om de imple­mentatiewetgeving te kunnen becommentariëren of, in het geval van de Staten-Generaal, te toetsen.
Ik wil wel erkennen dat de regering op andere terreinen haar best doet om tot snellere implementatie te komen en daarmee over deze moeilijkheid heenstappen. Ik verbind daaraan wel de vraag of de regering nog maatregelen heeft getroffen om de implementatiesnelheid verder op te voeren. Ik heb de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken nog niet zolang geleden in een mondeling overleg mogen voorhouden dat het eigenlijk weer steeds slechter gaat met het inlopen van de achterstand. Een nieuwe inhaaloperatie lijkt aangewezen.
De volgende complicatie vormde voor mij “Raad op maat”. Hieruit zal, zo begrijp ik, wetgeving voortvloeien waarin adviesplichten meer generiek worden opgeheven dan wel omgezet in adviesbevoegdheden. Naar ik begrijp wordt daarbij wel de ordelijke weg gevolgd, zoals ik het noem, namelijk aanpassing van de bijzondere wetten zelf. Wij zouden dit wetsvoorstel dus terzijde kunnen leggen, zoals verscheidene fracties in het eindverslag hebben gesugge­reerd, en kunnen wachten op de meer generieke regeling op grond van “Raad op maat”. De regering argumenteert in de stukken dat daarmee te veel tijdverlies zou optreden. Ik wil die redenering wel volgen. Mijn fractie steunt immers in het algemeen de afschaffing van adviesverplichtingen.
De heer Van der Vaart (PvdA) (p. 342): Ten slotte nog dit punt. Dit wetsvoorstel is van toepassing indien uitsluitend EG-recht wordt omgezet. In de praktijk zullen twijfelgevallen voorkomen waarbij de vraag rijst of omzetting wel rechtstreeks en zonder essentiële nationale keuzen uit het EG-recht voortvloeit. Zou de minister willen toezeggen dat in het geval van dergelijke twijfel de koninklijke weg wordt gevolgd van de normale procedure? Dat moet zeker het geval zijn indien de Raad van State aan deze twijfel bewoording geeft.
Ik vat mijn betoog samen. Mijn fractie zal haar steun aan dit wetsvoorstel niet onthouden, maar het kost moeite.
De heer Eisma (D66) (p. 342-343): Mijnheer de voorzitter! Het is vandaag voor het eerst zichtbaar dat mijn fractie zich mengt in de parlementaire discussie over dit toch bepaald niet onbelang­rijke wetsvoorstel. Enige beschei­denheid van onze zijde is dus wel op zijn plaats. Dat wil ik vooropstellen. Dat neemt niet weg dat mijn fractie de kritische, schriftelijke discussie tussen met name de beide regeringsfracties en de bewinds­lieden nauwlettend heeft gevolgd.
Om dit standpunt toe te lichten, ga ik terug naar de parlementaire discussie over de nota Zicht op wetgeving in februari van het vorige jaar. Bij die gelegenheid heeft mijn fractiegenoot Wolffensperger aange­geven dat wat men ook in verband met implementatie van EG-regel­geving afspreekt, de grootste prioriteit daarbij zou moeten zijn dat de kwaliteit van de regelgeving op Europees niveau wordt verbeterd. In dat opzicht zijn dan ook met name de actiepunten 9 t/m 11 van belang uit de integrale aanpak die het kabinet voorstaat ter verbetering van het Europese wetgevingsproces. Het gaat om maatregelen op ambtelijk niveau om de Nederlandse inbreng te verbeteren, om adequate infor­matie aan het parlement en om overleg met onder andere maatschappelijke organisaties. Ik wil de minister vragen om op de stand van zaken met betrekking tot deze actiepunten in te gaan. Ik verwijs naar kamerstuk 21 109, nrs. 34 en 43.
In dit bredere kader van zorgvuldige voorbereiding van EG-regelgeving moet ook dit wetsvoorstel worden bezien. Het implementatieproces, zowel maatschappelijk als parlementair, kan immers niet vroeg genoeg beginnen. Dat betekent dat, waar dat wenselijk is, maatschappelijke organisaties juist in de voorfase betrokken zullen moeten zijn bij de totstandkoming van EG-regelgeving. Het zal duidelijk zijn dat het belang daarvan alleen maar toeneemt indien wij advies- en overlegverplichtingen bij de uiteindelijke implementatie in de nationale rechtsorde gaan afschaffen. Naast het maatschap­pelijk implementatieproces in die voorfase is het parlementaire imple­mentatieproces in het geding. Het gaat om de parlementaire betrok­kenheid op nationaal niveau bij de totstandkoming van de EG-regel­geving. Eigenlijk is de kern van het probleem natuurlijk, dat wij als gevolg van democratische tekort­koming op Europees niveau kampen met een lacune, die op nationaal niveau moeilijk is op te vullen. Dat wreekt zich dan ook bij de imple­mentatie van de EG-regelgeving aan het einde van de rit. Het parlement kan natuurlijk de vinger aan de pols houden en dus vragen om adequate informatievoorziening, agenda’s, verslagen van EG-ministerraden. Ik verwijs naar de motie, die ik tweeënhalf jaar geleden met de heer Blaauw op dit punt heb ingediend. Dit is echter niet genoeg. In die zin is er een interessante omslag in het denken zichtbaar, althans in mijn waarneming. Het parlement verlangt meer en meer afhankelijk van het onderwerp, dat de regering terugkomt naar de Kamer alvorens een definitief standpunt in de EG-raad in te nemen. Een formele ad-referendum-procedure, zoals de Denen die kennen, hebben wij uitdrukkelijk niet. Maar die tendens in incidentele gevallen bestaat wel. Het is waarschijnlijk niet voor niets, dat de Denen op de eerste plaats staan, waar het gaat om tijdige implementatie. Het parlementaire voorwerk is al gedaan. Graag een reactie van de minister op het belang van een verbeterd Europees wetge­vingsproces en op de concrete maatregelen die zij voorstelt.
Ten aanzien van de implementatie­procedure zelf gaat het erom, de behandeling van implementatiewet­geving in alle schakels te versnellen. Mijn fractie onderschrijft de doelstelling. Op de vraag, in welke context de doelstelling wordt geplaatst, kom ik nog te spreken. Met betrekking tot wat wij hier vandaag willen regelen, valt mij in de stukken overigens op, dat gesteld wordt dat niet primair de mate van vertraging van de advies- en overlegfase, de verplichte voorpubli­katie en de vertraagde inwerking­treding van belang zijn ten opzichte van andere schakels in het proces. Ik verwijs naar bladzijde 2 van de memorie van toelichting[1]. De regering erkent daarin in feite, dat de versnelling die van dit wetsvoorstel het gevolg kan zijn, relatief gering is. Daar staat dan tegenover, dat nodeloze vertraging in alle schakels moet worden voorkomen, dus ook hier. Ik geef de woorden van de regering in mijn eigen woorden weer. Ik voeg eraan toe, dat het belang om in die andere schakels tot versnelling te komen, nog wel eens veel groter zou kunnen zijn. Ik denk aan de fase van de departementale voorbe­reiding. In hoeverre is aan het actiepunt 3 dat hierop slaat uitvoering gegeven?
Voorzitter! De noodzaak tot snellere implementatie is niet zuiver een kwestie van moreel-politiek fatsoen binnen de Europese rechtsorde, al hebben inbreukproce­dures bij niet tijdige implementatie dat karakter wellicht wel. Want er vloeit tot nog toe weinig bloed uit. Tot nog toe, want het opleggen van boetes dan wel de mogelijkheid daartoe is een nieuwe ontwikkeling. Ik hoor graag een reactie van de minister op deze vraag. De werke­lijke urgentie – ik verwijs naar de memorie van toelichting – van de implementatieproblematiek is gelegen in de jurisprudentie van het EG-hof, zoals wij die sinds november 1991 kennen. Lidstaten kunnen in beginsel aansprakelijk zijn voor eventuele schade die particulieren als gevolg van niet tijdige implemen­tatie van richtlijnen lijden. Kan de minister voor de Nederlandse situatie aangeven, of de Nederlandse Staat hiervan de gevolgen reeds aan den lijve heeft ondervonden? Enigszins cynisch voeg ik daaraan toe dat de dreiging van miljoenenclaims kennelijk nodig is om tot echte maatregelen te komen.
De heer Schutte (GPV) (p. 344): Mijnheer de voorzitter! In het algemeen is ons land gebaat bij voortvarende en zorgvuldige wetgeving, ook wanneer het gaat om de implementatie van EG-regelgeving. Dat geldt niet alleen omdat deze van tevoren gestelde termijnen moet worden gerealiseerd. Immers, wetgeving behoort zonder meer bij de tijd te zijn. Sedert het bewuste arrest van 19 november 1991 lopen lidstaten bovendien in beginsel de kans, aansprakelijk te worden gesteld voor eventuele schade die particulieren als gevolg van niet tijdige implementatie van richtlijnen kunnen lijden. Een derge­lijke situatie is uiteraard zeer ongewenst.
Ik vind dan ook met de minister dat er, naast het plan van aanpak dat de regering voor de gang van zaken in haar eigen kring heeft vastgesteld, behoefte bestaat aan een zekere tijdwinst in de onderscheiden delen van het implementatieproces. Daarbij is echter niet onbelangrijk hoe deze tijdwinst wordt bereikt. Eerdere ideeën om implementatie te doen plaatsvinden met voorbijgaan aan de formele wetgever zijn gelukkig kamerbreed afgewezen.
In het wetsvoorstel wordt ervoor gekozen om wettelijke advies-, overleg- en voorpublikatieverplich­tingen, alsmede verplichtingen tot vertraagde inwerkingtreding buiten toepassing te stellen indien er sprake is van EG-regelgeving. In beginsel is dat een goede keuze. Zij sluit ook goed aan bij het rapport van de commissie-De Jong en het debat dat over dat rapport is gevoerd. Ik wijs echter op enkele complicaties.
Bij implementatie van Europese regelgeving is de beleidsvrijheid van de nationale wetgever altijd meer of minder beperkt. Dat is onvermij­delijk, al wil ik wel bepleiten waar mogelijk ruimte te laten voor nationale invulling. Als echter bij implementatie de rol van het parlement beperkt is, is het extra belangrijk dat er sprake is van parle­mentaire betrokkenheid bij de totstandkoming van Europese regel­geving. De heer Eisma wees daar terecht op. Het is bekend dat het Europees Parlement hierbij over beperkte mogelijkheden beschikt, reden te meer voor waakzaamheid en betrokkenheid van het nationale parlement, als het gaat om de Nederlandse inbreng bij de totstand­koming van de Europese regel­geving. Dit betreft echter een algemeen vraagstuk, dat op andere momenten breder kan worden besproken. Voor de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel is van belang, dat naarmate de parlemen­taire controle in de beginfase beter functioneert, de bezwaren tegen een geringe beleidsruimte bij de imple­mentatie minder van gewicht zijn. De beleidsruimte tot implementatie mag dan beperkt zijn, zij kan toch nogal verschillend zijn. Er is dan ook nog veel te zeggen voor het maken van onderscheid, al naar gelang de mate van beleidsvrijheid. Ik heb er echter begrip voor, dat de regering ervan heeft afgezien hiervoor criteria in de wet op te nemen. Wat betreft de adviesverplichtingen is daarvoor in het licht van het rapport van de commissie-De Jong ook geen reden.
Ik ga ervan uit dat de regering, ook als het gaat om het inwinnen van advies en het plegen van overleg, het zorgvuldigheidsbeginsel zal hanteren en dus zal kiezen voor het inwinnen van advies als er werkelijk wat te adviseren valt.
De heer Schutte (GPV) (p. 344): Het is verleidelijk om bij dit wetsvoorstel nog iets te zeggen over het fenomeen van de voorhangbepa­lingen. De minister kent mijn aversie tegen dat fenomeen. Er is echter een nauwe samenhang tussen het fenomeen van voorhangbepalingen en het opnemen van materiële normen in de wet. Ik vind het dan ook logisch dat, nu wordt voorge­steld, althans de zwaarste voorhang­bepalingen uit te zonderen van het schrappen van kennisgevingsver­plichtingen, ook het gebrek aan materiële normstellingen er niet door wordt opgeheven.
De minister is zijn traditie trouw gebleven door op de valreep nog te komen met een nota van wijziging. Dat zal hem iedere keer weer voorgehouden worden! De inhoud is hoofdzakelijk wetstechnisch van karakter. Ik wil alleen een opmerking maken over het laten vervallen van de specifieke inwerkingtredingsbe­paling. De verwachting wordt uitge­sproken dat de Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1994 in werking zal treden. Dat hopen wij uiteraard allemaal. Zeker is het nog geenszins. Dat geldt in het bijzonder voor de verschillende aanpassings­wetten. De behandeling daarvan verkeert nog in een pril stadium. Ik neem aan dat de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht is gekoppeld aan die van de aanpas­singswetten. Wat gebeurt er als zou blijken dat 1 januari 1994 niet haalbaar is? Hebben wij dan toch geen behoefte aan een specifieke inwerkingtredingsbepaling in dit wetsvoorstel?
Voorzitter! Ik neem aan dat de minister naar genoegen op mijn vragen en opmerkingen zal weten te antwoorden. Onder dit voorbehoud ga ik akkoord met het wetsvoorstel.
De heer Koetje (CDA) (p. 345): Mijnheer de voorzitter! De CDA-fractie heeft in de schriftelijke behandeling al diverse opmerkingen gemaakt over het wetsvoorstel, dat wij in het voorlopig verslag als ingrijpend hebben betiteld en van de nodige kanttekeningen hebben voorzien. Die vraagtekens en kanttekeningen werden ingegeven door de toch forse kritiek van de Raad van State en vervolgens ook door de onduide­lijke samenhang, die een tijd lang heeft bestaan, met de “Raad op maat”-discussie. Wij twijfelden niet aan de noodzaak van het wetsvoorstel, maar wilden preciezer weten waar het wel en niet betrekking op had. Wij wijzen er nadrukkelijk op dat dit wetsvoorstel een onderdeel vormt van een plan van aanpak om de versnelling van implementaties te bewerkstelligen, maar nog steeds met de vraag of hier wel de hoofdoorzaak ligt. Die versnelling is natuurlijk in alle fasen van het wetgevingsproces noodza­kelijk, maar wij kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat de vertraging vooral vaak gelegen is bij de regering zelf en de departe­menten die eindeloos met elkaar stoeien om toch tot een vertaling te komen.
In dat licht is het wat jammer dat in de stukken weinig is ingegaan op onze vraag of het niet mogelijk was geweest, in de wet een onderscheid aan te geven tussen de vrije imple­mentatie en de gebonden implemen­tatie. Dat zou misschien iets uitge­maakt kunnen hebben. Ik voeg daar nog een punt aan toe, dat ook is ingegeven door de behandeling van het wetsvoorstel waarmee wij vandaag begonnen zijn, namelijk de vertaling van de richtlijn inzake de bescherming van de computer­software. Een van de hoofdpro­blemen daarbij was niet zozeer dat de tekst van de richtlijn onduidelijk was, als wel dat aan de interpretatie van die tekst veel onduidelijkheden zaten. Die onduidelijkheden waren voor de Kamer niet eens kenbaar, omdat de discussies daarover in een werkgroep van de Europese Raad hebben plaatsgevonden. Daarbij gaat het om niet-openbare stukken. Het is dus logisch dat daarover bij de implementatie van een wetsvoorstel opmerkingen worden gemaakt die leiden tot vertraging. Dat heeft mij vanochtend en nu tot de conclusie gebracht, dat ook op Europees niveau beter moet worden gekeken naar de kwaliteit van de wetgeving die men daar tot stand brengt. In de opzet en toelichtingen bij richtlijnen moet helder zijn wat er precies bedoeld wordt. Het mag zeker niet voorkomen dat er strijdigheden zijn tussen overwegingen en considerans in een richtlijn zelf, wat zich heeft voorgedaan. Ik spoor de minister dus aan om ook op Europees niveau zijn best te doen om ook daar een bijdrage te leveren aan een versnelling en verbetering van de kwaliteit van het proces.
De heer Koetje (CDA) (p. 345): Voor het overige spreek ik evenals de heer Schutte uit dat wij verwachten dat er met deze wet zorgvuldig zal worden omgegaan door de diverse bewindslieden. Aannemende dat dit het geval zal zijn, steunt de CDA-fractie het wetsvoorstel.
De heer Linschoten (VVD) (p. 346): De volgende opmerking gaat over een onderdeel van de memorie van toelichting. Daarin wordt ingegaan op het arrest van 19 november 1991 (Francovich en Bonifaci). Dat arrest gaat over diverse zaken, maar het heeft vooral betrekking op de aansprakelijkheidsregeling ten behoeve van particulieren als gevolg van het niet tijdig implementeren van Europese regelgeving. Ook wordt ingegaan op een arrest over de rechtsbasis voor dat soort schade­acties. In dat arrest vormt het Europese recht zelf de grondslag voor schending van het recht en voor de schadevergoedingsacties die op grond daarvan worden gevoerd. De verleiding is erg groot om hier uitge­breid op in te gaan, niet in de laatste plaats omdat het arrest nogal wat consequenties kan hebben. De minister weet dat niet ik de woord­voerder op dit terrein ben, maar dat de heer Korthals woordvoerder namens de VVD is. Daarom zal ik er niet op ingaan. Collega Korthals heeft mij gevraagd, de minister vast aan te geven dat hij hiervan een punt zal maken tijdens de behandeling van de begroting van Justitie. Deze ontwikkeling is met name zo belangrijk omdat zij erop neerkomt dat een autonome Europese rechtsorde van heel grote betekenis wordt zonder dat daarbij op dit moment sprake is van voldoende democratische legitimatie.
Overigens, pratende over de Europese richtlijnen komen wij natuurlijk nog meer problemen tegen. Wij komen niet alleen het gegeven tegen van het in Nederland niet tijdig van kracht laten worden van de richtlijnen, in de zin van het opstellen van nationale wetgeving. De Kamer loopt ook steeds vaker aan tegen problemen van Europese regelgeving die wèl tijdig wordt ingevoerd, maar waarin wij als formele medewetgever eigenlijk geen kant meer uit kunnen. Ik wijs de minister op de onlangs in deze Kamer behandelde Arbeidsomstan­dighedenwet. Dwingende Europese regelgeving moest worden omgezet in Nederlandse wetgeving, zonder dat de medewetgever de gelegenheid had om er aanpassingen in aan te brengen. Dat gebeurt ook als je van mening bent dat die regel­geving voor de Nederlandse situatie tot ongewenste resultaten leidt, nog afgezien van het gegeven dat niet alle Europese regelgeving op de automatische piloot in Nederland kan worden geïmplementeerd en dat er tussen lidstaten verschillen in inter­pretatie blijven. Als het bijvoorbeeld wetgeving betreft waar het bedrijfs­leven mee te maken heeft, kunnen er concurrentieverschillen ontstaan. Ook dat is een probleem waar de VVD-fractie graag op een nader moment op terug wil komen.
De arresten waar ik het over had, leiden in ieder geval tot een extra stok achter de deur. Zij hebben onder andere geleid tot dit wetsontwerp. Als daardoor een versnelling in het wetgevingsproces kan optreden, heeft dat op zichzelf de steun van de VVD-fractie.
Minister Hirsch Ballin (p. 346): Mijnheer de voorzitter! Ik wil graag ingaan op de diverse beschouwingen over het wetsvoorstel. Ik doe dit in de overtuiging dat er overeenstemming bestaat over het achterliggende doel van dit wetsvoorstel, namelijk om de implementatie van EG-regelgeving ook langs deze weg te verbeteren. Daarbij zet ik een streep onder “ook”, want ik ben het eens met de sprekers die zoëven naar voren hebben gebracht, dat het niet alleen hiervan kan komen. Sterker nog: dat het zelfs niet op de eerste plaats hiervan kan komen.
Het feit evenwel dat er ook andere verbeteringen nodig en wenselijk zijn, mag ons er anderzijds niet van afbrengen om ook deze verbetering aan te brengen. Dat is de reden waarom de regering met dit wetsvoorstel is gekomen. Ik verzeker degenen die zoëven naar voren hebben gebracht dat er verder nog een heleboel te doen is om te komen tot een betere implementatie van EG-regelgeving, dat wij daar ook ten volle van overtuigd zijn. Ik zal straks ingaan op de vraag hoe dit gestalte kan krijgen, alsmede op de vragen van in het bijzonder de heren Van der Vaart, Linschoten en Eisma over de andere maatregelen die er getroffen zijn ter verbetering van de EG-regelgeving, de parlementaire betrokkenheid, enz.
Het onderwerp is hier de imple­mentatieproblematiek. Er is – dat wil ik nog wel over de achterliggende problematiek opmerken – een toenemend aantal richtlijnen te implementeren, en de gevolgen van te late of onjuiste implementatie worden steeds ernstiger. Dat heeft ermee te maken dat zich nu eenmaal een belangrijk deel van de wetgeving in Europese kaders afspeelt – een groeiend deel van de wetgeving.
Minister Hirsch Ballin (p. 347): Hiermee kom ik bij de vragen van met name de heren Van der Vaart, Linschoten en Eisma over andere maatregelen ter versnelling of verbe­tering van de implementatie. Er is aan herinnerd dat de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van besluitvorming in Europees verband een aanzienlijk grotere aandacht heeft gekregen in de afgelopen tijd. Dat speelde bij de goedkeuring van het Verdrag van Schengen, dat speelde bij de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht. Het komt binnenkort weer ter sprake, als de Kamer het wetsvoorstel over de verdragspro­cedure behandelt. Ik heb bij eerdere gelegenheden al gezegd dat ik ook vanuit onze positie alle reden zie voor die vergroting van de parlemen­taire betrokkenheid bij de besluit­vorming in Europees verband. Die heeft nu een keer een ander karakter gekregen. Daarop is ook de procedure gericht van informatie over in voorbereiding zijnde EG-regelgeving. Daarop is ook gericht de verdere structurering van het Europese besluitvormingsproces inclusief maatschappelijke betrok­kenheid.
De heer Schutte heeft terecht opgemerkt dat het voor het draagvlak van wettelijke regelingen van belang is dat deze niet pats boem op belanghebbenden af komen. De heer Schutte formuleerde het iets anders, maar het was wel de strekking van zijn betoog. Ik ben het op dit punt met hem eens. Ik teken hierbij het volgende aan. Als het gaat om de wetgeving waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, moet de mogelijkheid voor belangheb­benden en dus van maatschappelijke groeperingen om hun zienswijze naar voren te brengen, om effectief te zijn in een eerder stadium zitten, namelijk in het stadium van de voorbereiding van de te implemen­teren Europese regelgeving. De heer Schutte zal hierbij wellicht aante­kenen dat er op dit punt nog verbe­teringen mogelijk zijn. Dat is juist. Wij zien dat er op het punt van het naar voren brengen van belangen en argumenten grote verschillen in activiteit en weerbaarheid zijn tussen diverse betrokkenen. Er zijn groepe­ringen, belangenorganisaties die zeer goed de weg kennen naar Brussel en naar degenen die van Nederlandse zijde betrokken zijn bij de voorbe­reiding van de Europese regelgeving. Er zijn anderen die die weg nog minder goed kennen, tot op heden. Maar er zijn veranderingen. Laat ik een voorbeeld noemen. Het Interker­kelijk contact in overheidszaken heeft zich bij mijn weten onlangs voor het eerst uitgesproken over Europese regelgeving en wel over de in voorbereiding zijnde richtlijn inzake de bescherming van persoonsgegevens. Men realiseerde zich dat dàt het moment is waarop de kerken hun standpunt, hun zorgen naar voren moeten brengen en niet pas op het moment dat wij dat moeten implementeren in Nederland. Het besef groeit dus. Naast organi­saties als die op het gebied van de landbouw – die de weg naar Brussel al lang kennen, hetzij om die te begaan hetzij om die te blokkeren ­weten nu ook bijvoorbeeld de kerken de weg tijdig te vinden. Dat is een goede zaak.
Minister Hirsch Ballin (p. 348): De heer Eisma heeft gevraagd of Nederland al eens claims van het Francovich-type is tegengekomen. Gelukkig nog niet. Wij willen dit liefst ook zo houden. Er zijn naast de zaak-Francovich en de zaak-Bonifaci geen nieuwe uitspraken gedaan. Voor zover wij op dit moment konden nagaan, zijn er ook geen zaken aanhangig, maar ik kan dit niet met zekerheid verklaren. Het is een inschatting op basis van de waarnemingen die op dit moment in deze vergaderzaal kunnen worden gedaan.
De heer Schutte heeft de vraag opgeworpen of de inwerkingtre­dingsbepaling een nuttige zaak is. Deze was nodig als dit wetsvoorstel zou voorlopen op de Algemene wet bestuursrecht. De inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht is nu, naar ik hoop en vertrouw aanstaande. Inderdaad, een aantal aanpassingswetten is nog aanhangig, maar omdat deze uitsluitend van technische aard zijn neem ik aan dat de behandeling van deze aanpassingswetten niet tijdrovend zal zijn.
Wij hebben inmiddels ook bij brief een zeer krachtig pleidooi gekregen van de vice-president van de Raad van State om nu ook vast te houden aan de inwerkingtredingsdatum van 1 januari a.s. Het antwoord hierop moet uiteraard zijn: dit ligt aan de beide Kamers van de Staten-­Generaal. Of de datum gehaald kan worden, hangt af van het moment waarop beide kamers der Staten­-Generaal de relevante wetten hebben aanvaard. Wij zullen echter, voor zover het aan ons ligt, het mogelijke doen om dit te bevor­deren. Hier gelden dus aan de kant van de Raad van State en trouwens ook aan de kant van de rechtbank, belangrijke praktische argumenten voor.
De heer Schutte (GPV) (p. 348-349): Die argumenten zijn vanzelfsprekend. Mijn vraag is echter juist geïnspi­reerd door het feit dat er recent aanwijzingen zijn dat het met name wat de aanpassingswetgeving betreft, niet zomaar een kwestie van een hamerstuk zou zijn, maar dat het inderdaad tijd blijkt te gaan kosten.
Mijn vraag is dan: als dit onverhoopt zou leiden tot het niet tijdig voor 1 januari gereed zijn van de aanpas­singswetgeving betekent dit dan ook dat de Algemene wet bestuursrecht zelf ook niet in werking kan treden op 1 januari, omdat dit gekoppeld zal zijn7 Is het tegen die achtergrond niet de veiligste weg om toch maar een bepaling te hebben, zoals deze in de oorspronkelijke tekst stond?
Minister Hirsch Ballin (p. 349): Voorzitter! Ik hoop en vertrouw op grond van mijn inschatting dat er geen wezenlijke punten liggen bij de aanpassingswet­geving. Ik sta even na te denken waar de heer Schutte op zou kunnen doelen. Dit is misschien het fiscaal procesrecht en de kostenveroorde­lingen.
De heer Schutte (GPV) (p. 349): Wij hebben gisteren een vergadering gehad van de vaste Commissie voor justitie, waar dit punt op de agenda stond. Toen is gesignaleerd dat er enige vertraging dreigt te komen, omdat er wat problemen zijn bij enkele aanpassingswetsvoorstellen.
Minister Hirsch Ballin (p. 349): Is dit een kwestie van de kostenveroorde­lingen?
De heer Schutte (GPV) (p. 349): Ik zal niet op het thema zelf ingaan. Het signaal was dat het geen kwestie van een hamerstuk was, maar dat er verder naar gekeken zou moeten worden. Dit agendapunt komt in de volgende procedurevergadering terug. Ik geef nu alleen het signaal door dat dit zou kunnen betekenen dat hier problemen liggen.
Minister Hirsch Ballin (p. 349): Ik stelde even deze wedervraag, omdat het uiteraard van groot belang is, ook voor vele betrokkenen in de sfeer van de rechtspraak en de Raad van State dat deze vertraging beperkt blijft. Vooralsnog ga ik ervan uit dat de datum van 1 januari een haalbare is en dat het mogelijk moet zijn om, als er nog iets op te helderen is, dit op heel korte termijn te doen. In ieder geval is de vertraging niet zodanig dat wij nu bij nadere nota van wijziging de inwerkingtredings­bepaling per se terug zouden moeten brengen.
Voorzitter! De heer Koetje heeft de vraag opgeworpen of we niet verder hadden kunnen komen met een onderscheid vrije en gebonden implementatie. Ik geloof niet dat wij hier heel veel verder mee komen. Wij hebben die vraag ook bij de schrifte­lijke voorbereiding onder ogen gezien. Er zit in heel veel richtlijnen een zekere beoordelingsmarge bezien vanuit het Europese perspectief, namelijk welke techniek, welke systematiek volgt de lidstaat? Vervolgens is het implementeren voor elk van de betrokken lidstaten veel gebondener dan het kan lijken als je de richtlijn in abstracto beziet.
Ik moet het iets preciseren. Een richtlijn of een verordening op Europees niveau vastgesteld, moet ermee rekening houden, dat de nationale rechtsstelsels hun eigenaardigheden hebben. Dat zijn eigenaardigheden qua terminologie en qua systematiek, bijvoorbeeld het onderscheid common law/civil law. Dan zit er vaak een zekere ruimte in de richtlijn als zodanig. Voor een afzonderlijke lidstaat is die beoorde­lingsmarge echter meteen al veel geringer, omdat men moet aansluiten bij de wetgeving die er is. Daarom lijkt mij het criterium vrije dan wel gebonden implementatie niet bruikbaar. Als wij het zouden hanteren, zou het wetsvoorstel vermoedelijk veel van zijn doelstelling missen, terwijl het criterium dat wij in het wetsvoorstel hebben opgenomen, uitsluitend strekkend tot implementatie, wel de goede afgrenzing biedt. Wanneer men buiten het kader van het imple­menteren om nog aspiraties heeft, moet men die niet in de implementa­tieregeling inbrengen. Doet men dat toch, dan veroordeelt men zich daarmee tot het volgen van de volledige procedure.
Voorzitter! Er zijn enkele punten waarop de regeringscommissaris nog zal ingaan. Als ik het wel zie, heb ik de vragen die een antwoord mijnerzijds behoefden, nu beant­woord.
De voorzitter (p. 349): Het woord is aan de regeringscommissaris.
De heer Scheltema (p. 349-350): Mijnheer de voorzitter! Graag wil ik op twee punten die meer van technische aard zijn, een antwoord geven.
De heer Van der Vaart heeft twijfel geuit bij de vraag of de gevolgde methode van wetgeving, een algemene bepaling in de Algemene wet bestuursrecht – er vindt dus geen aanvulling plaats in de verschil­lende wetten waarin advies- en overlegverplichtingen zijn opgenomen – in wetstechnisch opzicht een goede methode was. Hij aarzelde daarover. Het lijkt mij dat dit in feite een heel goede en overzichtelijke methode is uit een oogpunt van goede wetgeving. Stel dat men op een andere manier te werk zou zijn gegaan. Dat zou betekenen dat in 150 of 160 wetten waarin dat soort verplichtingen zijn opgenomen, steeds dezelfde bepaling moet worden opgenomen waarin staat dat in specifieke gevallen die advies- of overlegver­plichting niet geldt.
Stel men heeft het in specifieke wetgeving over adviesverplichtingen en men schaft die dan in meer algemene zin af. Het is dan natuurlijk geen goede methode om dat bij een algemene bepaling te doen, terwijl men vervolgens in die bijzondere wetten iets zou lezen wat door de algemene bepaling in zijn algemeenheid zou worden weersproken. Dat is buitengewoon lelijk. Als het echter gaat om het afschaffen van een verplichting in heel specifieke gevallen, terwijl men tegelijkertijd het idee heeft wat hier de bedoeling is om dat voor al die gevallen van implementatie op dezelfde manier te regelen, dan is het veel beter om dat bij een bepaling te doen die voor het hele terrein geldt, met als gevolg dat allerlei vragen die wellicht ontstaan over de uitleg van die bepaling, steeds op dezelfde manier zouden worden beantwoord. Ik denk dat het voor de overzichtelijkheid van de wetgeving veel beter is om met een of twee bepalingen te werken dan met 150 verschillende.
De heer Van der Vaart (PvdA) (p. 350): Mijnheer de voorzitter! Ik zal nog kort reageren op een paar punten. Het is op zichzelf juist dat er reeds andere maatregelen zijn getroffen, maar mijn stelling was dat zij al een tijdje geleden zijn getroffen. De termijnen van twee maanden en één maand bij de ministerraad waren al bekend. Niettemin zie ik de achter­stand van de EG-regelgeving oplopen. Ik heb staatssecretaris Dankert aan de hand van het vorige kwartaaloverzicht daarover gesproken. Het lijkt erop of de vele reeds getroffen maatregelen niet voldoende zijn. Ik heb toen de vraag opgeworpen wat wij nog meer kunnen doen om van die achterstand af te komen waar wij al vier jaar lang over praten.
Wat betreft de horizonbepaling geef ik mij gewonnen voor de argumenten van de minister. Ik heb de minister niet rechtstreeks horen zeggen dat de koninklijke weg zal worden gevolgd, als er enige twijfel is of een implementatie uitsluitend EG-recht betreft of er aanvullend iets nationaals is bijgevoegd. Ik heb gevraagd of hij kan toezeggen dat bij enige twijfel de normale procedure wordt gevolgd en dit wetsvoorstel niet wordt toegepast.
Dan kom ik op wat de regerings­commissaris heeft gezegd over de aard van de wetgeving. Ik begrijp heel goed dat dit de meest overzich­telijke aanpak is voor de wetgever die de Awb maakt, met drie artikeltjes ben je klaar en anders had het wetsvoorstel waarschijnlijk twintig pagina’s geteld. Maar degene die de bijzondere wet raadpleegt, mist iets in die bijzondere wet. Als je die wet opslaat, staan er een aantal bepalingen over adviesverplichtingen en dergelijke. Dan moet je wel toevallig weten dat in een andere wet, namelijk de Awb, iets heel anders is geregeld voor een speci­fieke zaak. Dat geldt niet bij de normale procedureregels van de Awb, want dan staat in de bijzondere wet dat een bepaald hoofdstuk van de Awb van toepassing is. Dan weet je dat je moet doorzoeken naar de andere wet. Dat geldt niet in dit specifieke geval. Ik blijf dat minder fraai vinden, maar ik kan mij voorstellen dat hij er vanuit zijn invalshoek een ander oordeel over heeft.
De heer Eisma (D66) (p. 350): Mijnheer de voorzitter! De minister en de Kamer zijn het erover eens dat wij hier niet hèt element bespreken voor de versnelling waar wij allemaal zo graag voorstander van zijn. Misschien heb ik het gemist, maar ik heb de minister met name een reactie gevraagd op de actiepunten 3 en 9. Die actiepunten geven een andere manier aan waarop tot verbe­tering en versnelling van de imple­mentatieprocedure kan worden overgegaan. Ik denk met name aan het vroegtijdiger door ministeries ter hand nemen van de voorbereiding van implementatie en ook aan een versterking van de centrale wetge­vingsafdelingen. Die centrale wetge­vingsafdelingen moeten ook al bij de voorbereiding van de richtlijnen betrokken worden. Dat staat in actiepunt 9. Op deze twee specifieke punten wil ik graag een reactie van de minister horen.
Minister Hirsch Ballin (p. 351): De heer Eisma heeft een vraag gesteld over de actiepunten 3 en 9, op het punt van een betere betrok­kenheid in een vroeg stadium van de departementen die straks voor de uitvoering moeten zorgdragen. Er zijn intradepartementale coördina­toren aangewezen. Het gaat om structuren, die beogen de wetge­vingsjuristen in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij de besluitvorming inzake nieuwe commissievoorstellen, voordat alles beklonken is en mogelijk problemen zijn gecreëerd, die later niet meer goed zijn op te lossen. Er is een bestaand interdepartementaal gremium, namelijk de Werkgroep beoordeling nieuwe Commissie-voorstellen. Afgesproken is, dat zij in het bijzonder aandacht zal besteden aan de wijze, waarop nieuwe EG-richtlijnen zullen moeten worden omgezet en de conse­quenties daarvan voor de nationale rechtsorde. Verder hebben wij ook de boekhouding om elkaar te maat te nemen op het punt van het imple­menteren aanzienlijk verbeterd. Ik maakte er al melding van dat wij dat maandelijks in de ministerraad aan de orde hebben. Hoewel ik geen toezending en afschrift van de notulen van de ministerraad mag toezeggen, wil ik hier wel vermelden, dat dit aanleiding geeft tot een serieus doornemen van de lijst. Waar nodig, worden kritische vragen gesteld. Afstemmingsproblemen die in het verleden wel eens tot vertraging hebben geleid, worden aan het licht gebracht. Er wordt dan de afspraak gemaakt om enkele dagen erna, zo nodig met directe tussenkomst van de politiek verant­woordelijken, geschilpunten uit de weg te ruimen. Afgezien van wat al in ander verband is gemeld, is al veel onderhanden genomen om de proce­dures te verbeteren. Wij zullen dat ook vanuit de eerstverantwoordelijke departementen, Buitenlandse Zaken en Justitie, scherp blijven volgen.
De heer Van der Vaart heeft de mogelijkheid opgeworpen dat er twijfel bestaat, of een regeling uitsluitend strekt ter implementatie zoals het wetsvoorstel voorschrijft. Hij heeft ons daarbij aan de hand gedaan om een regeling in dubio pro advisore toe te passen. Ik heb de neiging, al was het maar vanwege de associatie met een onder juristen gebruikelijk adagium, om te zeggen, dat wij dat zo moeten doen. Ik wil het enigszins relativeren. Wij zijn natuurlijk wel bezig om de adviesver­plichting als zodanig op haar zinvolheid te beoordelen. Met de maatstaf in gedachten, neergelegd in het wetsvoorstel dat thans bij de Raad van State ligt, namelijk geen automatisme, geen vast ritueel, maar beoordelen of het onderwerp aanleiding geeft tot adviesvragen, heb ik de neiging om positief te reageren op hetgeen de heer Van der Vaart zoeven naar voren heeft gebracht.
De heer Scheltema (p. 352): Voorzitter! Ik kan niet nalaten, nog even iets te zeggen over het nut van een algemene bepaling. De heer Van der Vaart zegt terecht dat het nadeel van een algemene bepaling is dat degene die met een specifieke wet te maken heeft, als het ware gedwongen wordt om ook kennis te nemen van datgene wat in de algemene wet staat om er precies achter te komen hoe het zit. Echter, een feit is dat men die algemene wet toch al in alle gevallen moet raadplegen. Dat is een gevolg van de consequente houding van deze Kamer die ertoe heeft geleid dat ook de voorbereiding en de vaststelling van algemeen verbin­dende voorschriften, voor zover geen wet in formele zin, onder de werkingssfeer van de algemene wet zijn gebracht. Twee maal heeft deze Kamer een amendement aange­nomen dat die strekking had.
In de algemene wet zijn bepalingen opgenomen over de advisering die dus mede van toepassing zijn in alle gevallen waarin er wordt geadviseerd over algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen. Aangezien dat toch al algemene wetgeving is, is het niet bezwaarlijk dat er nog een bepaling bijkomt.
De heer Van der Vaart (PvdA) (p. 352): In al die gevallen verwijst de bijzondere wet toch naar de algemene wet zodat je weet dat daarin ook nog iets staat dat relevant is? Ik heb zelfs de indruk dat dit de enige bepalingen zijn waarmee in de bijzondere wetten niet wordt verwezen naar de bepalingen in de Awb, zodat je als je de bijzondere wet leest eigenlijk niet weet, dat in de Awb ook nog iets staat dat je ook moet lezen. Of zijn er meer bepalingen in de Awb waarmee op deze manier andere wetten ter zijde worden gezet, zonder dat in de bijzondere wetten daarnaar wordt verwezen?
De heer Scheltema (p. 352): In een aantal gevallen waarin een specifieke verhouding van regelingen tot stand moet worden gebracht, wordt naar bijzondere wetten verwezen in de algemene wet, maar dat is niet vaak het geval. De algemene wet geldt algemeen. Dat betekent dat als het ware iedereen die op een bijzonder terrein bezig is, ook met advisering, mede rekening moet houden met de bepalingen in de algemene wet, zonder dat er een verwijzing is. Men moet altijd rekening houden met de algemene wet. Dat geldt voor alle wetgeving.
De algemene beraadslaging wordt gesloten.

Memorie van toelichting

In het in paragraaf 1 geciteerde actiepunt is reeds aangegeven dat gekozen is voor het laten vervallen van de verschillende verplichtingen bij een algemene regeling. Het belangrijkste voordeel van een dergelijke algemene regeling boven aanpassing van de desbetreffende afzonderlijke wetten is de relatief eenvoudige wetgevingsoperatie en de daarmee samenhangende tijdwinst.
Aanpassing van alle relevante bijzondere wetgeving zou moeten geschieden door het opnemen van een uitzonderingsclausule op eerder­bedoelde verplichtingen, indien het implementatie zou betreffen. Een dergelijke operatie zou een omvangrijke wetgevende inspanning met zich meebrengen en zou leiden tot een aanzienlijke vertraging in de totstandkoming van een vereenvoudigde procedure voor implementatie van EG-regelgeving. Naast het risico dat bepalingen over het hoofd worden gezien, zou onvermijdelijk zijn dat zekerheidshalve uitzonderingsclausules in bijzondere wetgeving worden opgenomen, die in de praktijk niet zullen worden gebruikt omdat de betreffende wetgeving een beleidsterrein bestrijkt dat buiten de EG kaders valt.
Nadeel van een algemene voorziening is evenwel dat de precieze reikwijdte van een bepaalde verplichting niet meer blijkt uit de bijzondere regelgeving. De inperking van de verplichting voor zover het implemen­tatie betreft moet immers worden afgeleid uit een andere wet dan de regeling waarin de desbetreffende verplichting is opgenomen.
Dit nadeel weegt echter niet op tegen de voordelen, verbonden aan een algemene regeling.

Voorlopig verslag II

De leden van de PvdA-fractie hadden in de inleiding reeds uiteengezet dat zij in tegenstelling tot de regering, de nadelen van een algemene regeling zwaarder wogen dan de voordelen. Naast het nadeel dat de regering signaleert, namelijk dat de inperking van een in een specifieke wet opgenomen verplichting tot advies of overleg ingeval van implemen­tatiewetgeving moet worden gevonden in een andere wet, is er ook het nadeel dat de wetgever in het kader van de behandeling van het onder­havige wetsvoorstel geen inzicht heeft in de gevolgen voor die andere wetten. 0p een anonieme manier wordt ingegrepen in vele andere wetten. Met de Raad van State vonden zij dat uit die wetten kan voort­vloeien dat het onderhavige wetsvoorstel krachtens daarin opgenomen uitdrukkelijke bepalingen voor advies zou moeten worden voorgelegd aan daarin aangewezen adviesorganen. Dit argument van de Raad van State zou slechts bestreden kunnen worden indien de regering aantoont dat die uitdrukkelijke bepalingen zulks niet impliceren. Het Nader Rapport gaat echter op deze kwestie niet in, en stelt slechts, zonder analyse van de wettelijke bepalingen over de adviesverplichtingen in die wetten, dat wetgeving over de modaliteiten van de adviesverplichting niet kunnen worden gerekend tot die adviesverplichting. Wil de regering een derge­lijke analyse alsnog uitvoeren?
De leden van de PvdA-fractie vonden dat de regering in het Nader Rapport onvoldoende ingaat op de redenen voor de koerswijziging die de regering kennelijk heeft ingezet na het Nader Rapport over de nota Zicht op wetgeving. De regering heeft daarin toegezegd dat een kritische doorlichting van de wettelijke adviesverplichtingen zou plaatsvinden, en dat vervolgens per geval zou worden bezien welke organen in aanmerking komen om te adviseren en welke termijn van advisering redelijk is. Hiermee lijkt toch in strijd om alle inplementatiewetgeving als één geval te nemen, zoals dit wetsvoorstel doet, en wel een geval waarin geen advisering verplicht hoeft te zijn.

Memorie van antwoord II

Wij menen dat de leden van de PvdA-fractie met hun verwijzing naar afzonderlijke al dan niet lichte voorhangbepalingen in onze wetgeving de kern van het probleem raken. Tot nu toe wordt van geval tot geval gepro­beerd oplossingen te vinden voor de gebreken onmogelijkheid snel te implementeren. Dit leidt tot steeds weer nieuwe constructies, bedoeld om nieuwe achterstanden met implementeren te voorkomen. 0p zichzelf bezien zijn vele van deze afzonderlijke oplossingen goed te verdedigen. Zij zorgen echter ook voor een steeds onoverzichtelijker geheel van wetsprocedures. Hierdoor worden vergissingen weer in de hand gewerkt en wordt het probleem nooit in zijn bredere verband aangepakt. Het algemene belang van een zorgvuldige wetsprocedure vereist naar onze mening dat in algemene zin een procedure wordt vastgelegd voor het hanteren van (o.a.) voorhangbepalingen bij implementatiewetgeving. De oplossing die het kabinet daarbij voor ogen staat, wijkt inderdaad af van hetgeen tot nu toe in onze wetgeving, ook met medewerking van dit kabinet, is vastgelegd. Wij willen er overigens op wijzen dat dit standpunt niet nu voor het eerst naar voren komt. In het kabinets­standpunt van 8 februari 1991 inzake het advies van de commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten over implementatie van EG-regel­geving in de nationale rechtsorde wordt onder actiepunt 4 dit standpunt al nadrukkelijk ingenomen (kamerstukken II, 1990/91, 21 109, nr 34, blz. 6).
In reactie op de opmerking van de leden van de PvdA-fractie dat de regering eerst aannemelijk zou moeten maken welke advies-, overleg- en voorpublikatieplichten in de praktijk knellen bij de implementatie van EG-besluiten, willen wij opmerken dat het overschrijden van de imple­mentatietermijn naar onze overtuiging geenszins uitsluitend aan de duur van de adviesschakel te wijten is. Zoals ook deze leden bekend is bestaat de volledige wetsprocedure uit vele schakels. Deze schakels hebben alle hun tijd nodig. In het ene geval wat meer, in het andere geval wat minder. Wat de ene schakel aan extra tijd gebruikt, kan soms in een volgende worden ingehaald. Een andere keer is dit niet het geval en is er sprake van een cumulatie van vertragingen. Het is derhalve niet mogelijk van elke afzonderlijke fase van de wetsprocedure aan te geven of, en zo ja in welke gevallen, juist deze de oorzaak is van overschrijding van een implementatietermijn. Wat wel mogelijk is, is dat van iedere fase wordt bezien waar tijdwinst gehaald kan worden, zonder dat hierdoor de zorgvuldigheid van de wetgeving wordt aangetast. Het kabinet is hiermee thans volop bezig. Wij willen benadrukken dat daarbij alle fasen van de wetsprocedure worden bezien. Niet alleen de fasen waar dit wetsvoorstel betrekking op heeft, maar ook de procedure bij de voorbereiding van een voorstel door de regering en de advisering door de Raad van State, zijn hierbij betrokken.

Termijnstelling voor het uitbrengen van advies
De leden van de fractie van de PvdA brachten het stellen van een termijn waarbinnen advies kan worden uitgebracht naar voren als alter­natief voor de afschaffing van de adviesplicht. Wij zijn de mening toegedaan dat bij implementatieregelgeving aan advies soms geen of slechts geringe meerwaarde valt te ontlenen. Het zou tot een onnodige verzwaring en vertraging van het wetgevingsproces leiden, als de regering ook in die gevallen altijd verplicht is advies te vragen. Dat kan het geval zijn als de richtlijn de nationale overheid geen enkele beleids­ruimte laat. In andere gevallen is die beleidsruimte er wel. Dan zal het van het concrete geval afhangen of advisering en overleg zinvol zijn. Is dat het geval, dan draagt het stellen van een termijn aan het uitbrengen van het advies inderdaad aan het vereiste tempo van wetgeving bij. Maar de aldus vereiste flexibiliteit en verlichting van het wetgevingsproces kunnen niet voldoende worden bereikt, als de adviesplicht nu slechts in een gedeelte van de gevallen afgeschaft zou worden. Temeer daar het proces van de Europese eenwording dynamisch is: waar nu nog beleids­ruimte voor de nationale overheden bestaat, is dat over enkele jaren wellicht niet meer het geval.

Informatieverstrekking aan het parlement
De leden van de PvdA-fractie verwijzen wij, voor een reactie op hun opmerking over de mogelijkheid om na de indiening van een voorstel in Brussel en voor de formele nationale implementatie overleg te plegen met belanghebbenden en de Staten-Generaal, naar ons hiervoor gegeven antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de CDA-fractie. Op de desbetreffende ministers rust de plicht het parlement zo goed mogelijk te informeren over hetgeen in Brussel wordt voorbereid. Of over de aldus verstrekte informatie vervolgens overleg gepleegd moet worden, kan het beste primair door het parlement beantwoord worden. Het kabinet is steeds bereid om aan dat overleg mede te werken.

Advisering door de Raad van State
De met de Raad van State over dit onderwerp gemaakte afspraken zijn integraal vermeld in de brief die de eerste ondergetekende op 22 januari 1992 aan de Tweede Kamer heeft toegezonden (kamerstukken II 1991-1992, 22 008, nr. 5). Wij veroorloven ons zowel de leden van de PvdA-fractie als die van de VVD-fractie kortheidshalve hiernaar te verwijzen. Wij wijzen erop dat de afspraken er zeker niet toe leiden dat altijd tot het expliciet vragen van spoedadvies moet worden overgegaan.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of in het licht van de Grondwet de adviestaak van de Raad van State ingeval van implementatiewet­geving beperkt kan worden.
De Grondwet maakt het mogelijk dat in bij de wet te bepalen gevallen het horen van de Raad van State over voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur achterwege kan blijven. Bijvoorbeeld bij voorstellen van wet tot wijziging van de begroting van het Rijk is dit het geval (artikel 15b onder a van de Wet op de Raad van State). Dit zou ook mogelijk zijn bij voorstellen tot implementatiewetgeving. Een zodanige regeling dient wel bij wet te worden getroffen.
De Grondwet laat zich niet met zoveel woorden uit over het stellen aan een termijn aan het horen van de Raad van State. Het stellen van de Raad van een termijn van orde achten wij grondwettelijk gezien mogelijk. Het stellen van een fatale termijn is volgens ons grondwettelijk gezien niet in het algemeen mogelijk, maar wel ten aanzien van bepaalde soorten wetgeving, nader bij wet te bepalen. Dan doet zich immers een situatie voor vergelijkbaar met die in de vorige alinea, namelijk dat in bij de wet te bepalen gevallen het advies van de Raad van State achterwege kan blijven.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie hieromtrent willen wij opmerken dat de positie en de rol van de Raad van State in het wetgevingsproces verschillen van die van andere adviesor­ganen. De Raad van State is het finale en algemene adviesorgaan van de regering inzake wetgeving. De raad toetst alle voorstellen van wet en algemene maatregelen van bestuur uit een oogpunt van goede wetgeving en kwaliteit van beleid. De Raad van State let hierbij op aspecten die het algemeen belang van goede wetgeving met zich meebrengen. Dit zijn aspecten die een adviesorgaan op een specifiek beleidsterrein niet of slechts in geringe mate in de overwegingen betrekt. Bij implementatiewetgeving beziet de raad ook de wijze van implemen­teren vanuit de kwaliteitseisen die aan die wetgeving gesteld moeten worden. Dat is van zodanig belang dat het inwinnen van advies van de Raad van State ook over implementatiewetgeving steeds gewenst is. Gezien de betrekkelijk geringe tijd die gegeven is aan implementatiewet­geving is spoedige advisering noodzakelijk. Hierop richten zich de gezamenlijke inspanningen van kabinet en Raad van State.

Gedetailleerdheid van diverse EG-regelingen
De leden van de PvdA-fractie brachten naar voren dat de wijze van implementatie zelden of nooit zodanig onherroepelijk uit EG-regelgeving voortvloeit, dat specifieke vragen over nationale invulling niet aan de orde zijn. Wij kunnen dit niet onderschrijven. Het gebeurt niet zelden dat richtlijnen dermate gedetailleerd zijn, dat de wetgever niets anders rest dan het overnemen van de desbetreffende bepalingen in dezelfde bewoordingen of door daarnaar te verwijzen. Bijvoorbeeld op het terrein van de arbeidsomstandigheden, van de produktnormen op het gebied van milieu en consumentenbescherming en van vlees en vleesprodukten.

Voorpublikatie van implementatieregelingen

Wij kunnen niet instemmen met de stelling van de leden van de PvdA-fractie dat voorpublikatie van de implementatieregeling soms de eerste mogelijkheid is voor publieke kennisneming van richtlijnen. De gebruikelijke en in de Nederlandse taal gestelde publikatie van een concept-richtlijn in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen moet toch als zodanig geduid worden. De betrokken ministeries besteden via hun voorlichtingsactiviteiten aandacht aan deze nieuwe Europese voorstellen. Op diverse manieren wordt ook de Kamer door de regering op de hoogte gehouden. Aan de stelling van deze leden kan dan ook geen argument ontleend worden om de verplichting van voorpubli­katie bij EG-implementatie te handhaven.

Implementatietermijnen
De mogelijkheden van de Nederlandse regering om de EG-regelgeving zodanig te beïnvloeden, dat implementatie in onze wetgeving veilig maar ook zorgvuldig kan geschieden, zijn beperkt, maar zeker aanwezig. Uiteraard vormt de lengte van de implementatietermijn een vast aandachtspunt, zo kunnen wij de leden van de PvdA-fractie en de VVD-fractie verzekeren, dat in de onderhandelingen voor elke EG-richtlijn wordt meegenomen.
De beoordeling van voorstellen in de interdepartementale werkgroep beoordeling nieuwe commissievoorstellen (de werkgroep BNC) is hiervoor mede van belang. De door deze werkgroep opgestelde fiches worden ook altijd naar de Kamer gezonden.

Overzicht geimplementeerde richtlijnen
De leden van de VVD-fractie vroegen om een globaal overzicht van de stand van zaken van de implementatie van de regelgeving in andere EG-landen. Blijkens het negende jaarlijkse verslag van de Europese Commissie aan het Europese Parlement over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht had Nederland op 25 maart 1992 95% van alle op 31 december 1991 van toepassing zijnde richt­lijnen uitgevoerd. In absolute getallen betekent dit dat Nederland van de 831 op de peildatum geldende richtlijnen er 790 had geïmplementeerd. Nederland bezet in de lijst een vijfde plaats in de rangorde van de Lid-Staten. Beter dan Nederland scoren Denemarken (99%), Duitsland (97%), V.K. (96,9%) en Frankrijk (96,6%). Slechter scoren Spanje (94%), Griekenland (93,7%), België (93,6%), lerland (93%), Italië (92%), Portugal (90%) en Luxemburg (89,8%). (Bron: Pb EG C 250 van 28 september 1992).
Bij deze gegevens past een belangrijke nuancering. Zij geven slechts aan dat een bepaald peprcentage richtlijnen inmiddels is uitgevoerd. Zij geven geen inzicht in de vraag of dit steeds tijdig, laat staan correct is geschied. Dat er per 31 december 1991 41 richtlijnen niet uitgevoerd zijn, betekent niet alleen dat er sprake is van evenzovele inbreuken op de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht en de daarmee beoogde rechtsgelijkheid. Het betekent ook dat de Staat telkenmale blootstaat aan het niet onaanzienlijke risico van schadevergoedingsacties van particulieren, zulks conform het Francovich-arrest. De potentiële financiële implicaties hiervan moeten niet onderschat worden.
Wat betreft de totstandkoming van de interne markt kunnen ook nog enige cijfers worden gegeven, die zijn gebaseerd op gegevens van de Europese Commissie. Op 15 augustus j.l. had Nederland van de richt­lijnen die uitgevoerd hadden moeten zijn er 42 nog niet omgezet en 126 wel. Hiermee bezette Nederland op dat moment de zesde plaats. De uiterste plaatsen werden bezet door Denemarken (eerste) en België (laatste) met respectievelijk 17 en 60 nog niet omgezette maatregelen.

Algemene regeling
Zoals uit paragraaf 2 van de memorie van toelichting blijkt, hebben wij de voor- en nadelen van een algemene regeling zorgvuldig tegen elkaar afgewogen. De voordelen wegen zwaarder dan de nadelen. Het is zeker niet zo dat de wetgever geen inzicht heeft in de gevolgen van dit wetsvoorstel voor andere wetten. Indien er sprake is van implementatie van EG-regelgeving heeft de regeling van dit wetsvoorstel voorrang boven de regeling in de bijzondere wet. In alle andere gevallen blijft de bijzondere wet van toepassing.
De leden van de PvdA-fractie vroegen om een analyse van wettelijke adviesverplichtingen waaruit zou kunnen blijken dat het verplicht horen van adviesorganen over het onderhavige wetsvoorstel niet nodig zou zijn. Wettelijke verplichtingen omtrent advies of extern overleg over voornemens tot wetgeving kennen globaal gezien twee verschijnings­vormen. De eerste is dat in de instellingswet van een adviesorgaan de adviestaak wordt omschreven. Die taak betreft dan het advies uitbrengen over voornemens van de regering op het terrein waarop het betrokken orgaan deskundig is of als vertegenwoordiger optreedt. In de tweede wordt in specifieke wetten van geval tot geval aangegeven of een bepaald orgaan gehoord moet worden. Het betreft dan meestal nadere regelgeving (algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen), soms ook wijziging van de betrokken wet of andere beleids­voornemens zoals plannen. Het onderhavige wetsvoorstel behoort niet tot een van deze categorieën voorstellen, waarover door de regering advies moet worden gevraagd.
De leden van de PvdA fractie wilden van de regering weten waarom niet per geval is bezien welke adviesorganen in aanmerking komen om te adviseren en welke termijn van advisering redelijk is. Wij zijn van mening dat het in het kader van de versnelling van de implementatie van EG-regelgeving geen zin heeft van ieder adviesorgaan afzonderlijk na te gaan of een adviesverplichting al dan niet de aard van het adviesorgaan, maar de inhoud van de te implementeren richtlijn die bepaalt of in een gegeven geval advisering over de implementatieregeling gewenst is. Dit is ook wat het nader rapport inzake de nota Zicht op wetgeving (onder punt 13) bedoelt als gesproken wordt over het van geval tot geval bekijken of advisering zinvol is.

Memorie van toelichting

Het in de vorige paragraaf geschetste nadeel wordt in belangrijke mate ondervangen door de regeling op te nemen in bestaande algemene wetgeving.
In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 8[2]) is opgemerkt dat ervan moeten worden uitgegaan dat nieuwe wettelijke regels die eenzelfde algemeen bereik hebben als de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de Awb worden opgenomen. Zouden naast de Awb andere algemene wetten op het terrein van het bestuursrecht tot stand worden gebracht, dan gaat de met deze codificatie nagestreefde overzichtelijkheid weer gedeeltelijk verloren.
Vanuit de wetssystematiek ligt het in de rede bepalingen met betrekking tot advies-, overleg- en voorpublicatieverplichtingen op te nemen in de Awb en een bepaling inzake inwerkingtredingsverplichtingen in de Bekendmakingswet.
De Awb bevat tal van bepalingen over de voorbereiding van besluiten, waaronder ook advisering, overleg en inspraak worden begrepen. Daar komt bij dat het begrip «besluit» in de Awb tevens omvat besluiten van algemene strekking waartoe ook algemeen verbindende voorschriften behoren, tenzij deze afkomstig zijn van de wetgever in formele zin (artikelen 1.3, onderdeel a, jo. 1.1, tweede lid, onderdeel a, Awb). In de artikelsgewijze toelichting zal hier nader aandacht aan worden besteed.
Uit wetssystematisch oogpunt is er voor gekozen om de algemene regels met betrekking tot advies-, overleg- en voorpublicatieverplich­tingen op te nemen in hoofdstuk 1 van de Awb.
De Bekendmakingswet bevat onder andere een specifieke bepaling ­artikel 7 – met betrekking tot de inwerkingtreding van vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften. Het ligt in de rede om de voorgestelde uitzondering op wettelijke verplichtingen tot vertraagde inwerkingtreding hieraan toe te voegen. Anders dan bij advies-, overleg- ­en voorpublicatieverplichtingen hebben verplichtingen ter zake van vertraagde inwerkingtreding steeds betrekking op algemeen verbindende voorschriften.

Voorlopig verslag II

Wat betreft het voorstel om de regeling in de Algemene Wet Bestuurs­recht op te nemen merkten de leden van de CDA-fractie op dat zij de hoeveelheid eventueel aan te passen bijzondere wetten niet konden overzien. Een indicatie van de zijde van de regering stelden deze leden dan ook op prijs. Het leek deze leden overigens wat merkwaardig dat in de bijzondere wetten niets te lezen zou zijn over de nu voorgestelde inperking maar dat deze uit de Awb gehaald zou moeten worden. Er kan dan moeilijk over heldere en overzichtelijke wetgeving gesproken worden, zo meenden zij.
De leden van de PvdA-fractie hadden reeds eerder opgemerkt dat plaatsing in de Awb hen niet voor de hand leek te liggen. Naast hun reeds gegeven argumenten onderschreven zij de opvatting van de Raad van State dat de systematiek van de Awb onnodig wordt doorbroken en dat aldus afbreuk wordt gedaan aan de eenvoud van die wet.
Wat betreft de wijziging in de Bekendmakingswet vroegen de leden van de PvdA-fractie om een nadere toelichting op de noodzaak daarvan. De Bekendmakingswet zelf voorziet toch reeds in de mogelijkheid om in algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk een inwerking­treding te regelen die afwijkt van de normale termijn van de eerste dag van de tweede kalendermaand na die datum van bekendmaking?

Memorie van antwoord II

Een algemene regeling van de voorgestelde beperking van adviesver­plichtingen en verplichtingen tot uitgestelde inwerkingtreding verdient de voorkeur boven een regeling per bijzondere wet. Deze algemene regeling moet naar ons oordeel in de Awb en de Bekendmakingswet worden ondergebracht.
Een tijdelijke voorziening ligt reeds hierom niet voor de hand, omdat de problematiek niet tijdelijk, maar structureel van aard is. Evenmin ligt een afzonderlijke algemene wet voor de hand. Het gaat om een in hoofdzaak bestuursrechtelijke aangelegenheid, zowel omdat het voor een belangrijk deel gaat om de totstandkoming van besluiten van bestuursor­ganen (algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen), als omdat het grootste deel van de implementatiewetgeving inhoudelijk bestuursrechtelijk van aard is. Nu de Awb het algemene kader voor het bestuursrecht vormt, is het wetgevingsbeleid er op gericht daarnaast niet nog eens afzonderlijke algemene wetten op bestuursrechtelijk terrein in te voeren. Algemene voorzieningen van bestuursrechtelijke aard dienen in de Awb te worden ondergbracht, omdat anders de met de totstand­koming van die wet geboekte winst op het gebied van de eenheid en overzichtelijkheid van de wetgeving weer gedeeltelijk teniet gedaan zou worden.
Van een inbreuk op de systematiek van de Awb, als gesignaleerd door de leden van de PvdA-fractie, is naar ons oordeel evenmin sprake, nu het in het onderhavige wetsvoorstel in belangrijke mate gaat om regels over de totstandkoming van besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb.
Dat straks zowel de bijzondere wet als de Awb geraadpleegd zullen moeten worden om de exacte omvang van een adviesverplichting vast te stellen, achten wij niet bezwaarlijk, juist omdat het om de Awb gaat. In de nabije toekomst zal immers iedere bijzondere bestuursrechtelijke wet steeds in samenhang met de Awb gehanteerd moeten worden. Net zoals sedert jaar en dag een strafbepaling in een bijzondere wet steeds in samenhang met de algemene bepalingen van het Wetboek van Straf­recht en het Wetboek van Strafvordering moet worden bezien. Juist daarom zal de bekendheid met de bepalingen van de Awb bij alle betrok­kenen groot zijn, hetgeen het niet bezwaarlijk maakt dat de thans voorgestelde uitzondering op adviesverplichtingen niet uit de talrijke bijzondere wetten die een adviestaak voor de afzonderlijke adviesor­ganen creëren, zal blijken.
Artikel 7 van de Bekendmakingswet kent, zoals de leden van de PvdA-fractie terecht opmerkten, inderdaad de mogelijkheid dat in vanwege het rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften een tijdstip van inwerkingtreding wordt geregeld dat afwijkt van de standaardtermijn. De Bekendmakingswet stelt deze mogelijkheid zelfs voorop.
Naast de Bekendmakingswet zijn er echter bijzondere wetten die zelf een bepaalde termijn voorschrijven voor de inwerkingtreding van op die wetten gebaseerde algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen. Dit is het geval bij veel voorhangconstructies. Van deze bijzondere inwerkingtredingsvoorschriften kan bij de desbetreffende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen thans uiteraard niet worden afgeweken. Het voorgestelde artikel 7a van de Bekendmakingswet voorziet er in, dat zodanige afwijking wel mogelijk zal zijn indien de betrokken algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling uitsluitend strekt tot implementatie van EG-regelgeving.

Eindverslag

De leden van de CDA-fractie herhaalden hun vraag of de regering een indicatie kan geven van de hoeveelheid eventueel aan te passen bijzondere wetten aan de Algemene wet bestuursrecht.

Memorie van toelichting

In alle voorgestelde bepalingen is vermeld dat voor besluiten die uitsluitend strekken tot implementatie, bepaalde wettelijke verplichtingen geen toepassing behoeven te vinden. Indien deze besluiten echter tevens «extra» nationaal beleid bevatten, zullen voor die bepalingen de wette­lijke verplichtingen uiteraard wel gelden. De noodzaak tot ontkoppelen, reeds verwoord in het nadere kabinetsstandpunt van 12 juni 1991 (Kamerstukken II 1990/91, 21 109, nr. 43), wordt hiermee nog eens nadrukkelijk onderstreept.
Evenwel kan het soms noodzakelijk zijn enkele aanvullende nationale bepalingen op te nemen, opdat een juiste implementatie tot stand wordt gebracht. Ook in dat geval behoeven eerdergenoemde wettelijke verplichtingen geen toepassing te vinden. Belangrijk is dat een juiste uitvoering van EG-regelgeving wordt bereikt; indien dergelijke additionele nationale bepalingen in een regeling noodzakelijk zijn, strekken ook die regelingen «uitsluitend» tot implementatie.
In de voorgestelde bepalingen is tevens opgenomen dat het moet gaan om een nationaal besluit dat strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad of de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Met laatstbedoeld begrip «besluit» in deze context wordt niet een besluit in de zin van de Awb bedoeld, doch een besluit in het licht van de desbe­treffende EG-verdragen.
Deze redactie sluit aan bij de redactie van delegatiebepalingen in bijzondere wetten inzake de uitvoering van communautaire regelgeving (zie bijvoorbeeld artikel 2, vierde lid, van de In- en uitvoerwet, Stb. 1988, 228).
Bindende besluiten van Raad of Commissie kunnen voortvloeien uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag), maar ook uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-Verdrag) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-Verdrag). Ingevolge de artikelen 189 EEG-Verdrag en 161 Euratom-Verdrag zijn bindende besluiten de door Raad of Commissie vastgestelde richtlijnen, verordeningen en beschikkingen, echter niet de door die instellingen vastgestelde aanbevelingen en adviezen. Wat het EGKS-Verdrag betreft zijn bindende besluiten de op basis van artikel 14 EGKS-Verdrag door de Commissie vastgestelde beschikkingen en aanbe­velingen, echter niet de adviezen.
Indien sprake is van een Nederland regarderend arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen waarin vastgesteld is dat een richtlijn, verordening of beschikking niet of niet juist is uitgevoerd, kunnen ter uitvoering van een dergelijk arrest ook advies-, overleg- en voorpublicatieverplichtingen alsmede verplichtingen tot vertraagde inwerkingtreding buiten toepassing worden gelaten. Een dergelijk arrest betreft immers de implementatie van een bindend besluit van de Raad of de Commissie, terwijl bovendien vaak alsdan de redenen voor het buiten toepassing laten van voormelde verplichtingen des te klemmender kunnen zijn. Voorwaarde blijft uiteraard wel steeds dat de betreffende nationale regeling uitsluitend strekt tot implementatie.
In de voorgestelde bepalingen wordt geen onderscheid gemaakt tussen «gebonden» en «vrije» implementatie. De grenzen van dergelijke implementatievormen zullen veelal vloeiend zijn. Bovendien kan een richtlijn beide elementen in zich dragen. De nationale bestuursorganen dienen in beginsel te beoordelen in hoeverre het te implementeren besluit wezenlijke nationale beleidskeuzen openlaat. Alleen indien dit het geval is kan er reden zijn toch over de uitvoering advies te vragen, overleg te voeren of inspraak te organiseren. Het ontbreken van een uitdrukkelijke verplichting ontslaat de bestuursorganen immers niet van de verplichting om besluiten zorgvuldig voor te bereiden. Het bestuurs­orgaan zal in zo’n geval hetzij de implementatie zo moeten inrichten dat advisering, overleg of inspraak daarin kunnen worden opgenomen, hetzij reeds voordat de EG-regelgeving tot stand komt de gelegenheid moeten bieden tot advisering, overleg of inspraak over de te maken beleidskeuzen. Mocht een bestuursorgaan van zijn bevoegdheden om advies te vragen, overleg te voeren of inspraak te organiseren geen gebruik maken, dan zal het in de toelichting bij het besluit zijn beweegredenen nader moeten toelichten.
Naarmate de implementatie echter meer gebonden van karakter is, zal er in beginsel minder reden zijn voor het vragen van advies, voeren van overleg of organiseren van inspraak.

Voorlopig verslag II

De leden van de CDA-fractie vroegen voorts of het juist niet wenselijk is wèl enige vorm van onderscheid aan te brengen tussen «vrije» en «gebonden» implementatie. Weliswaar zullen de grenzen in sommige gevallen vloeiend zijn maar in een groot aantal gevallen zal toch op voorhand duidelijk zijn of er nog nationale speelruimte is of niet. Is de vrees niet gerechtvaardigd dat door helemaal geen onderscheid aan te brengen de bestuursorganen maar al te gauw de neiging zullen hebben maar geen advies aan te vragen, zo vroegen deze leden.
Een andere vraag die bij de leden van de CDA-fractie rees na bestu­dering van het wetsvoorstel was hoe het wetsvoorstel zich verhoudt met in specifieke wetten neergelegde regelingen.
Zo is nog onlangs in de Wet milieubeheer (artikel 21.6, zevende lid) bij amendement van der Vaart/Esselink vastgelegd dat in sommige situaties een lichte voorhangprocedure gevolgd dient te worden om nog enige parlementaire controle mogelijk te maken.
Deze leden kregen de indruk dat met de nu in artikel 1.2.2, tweede lid voorgestelde procedure de lichte voorhangprocedure weer ongedaan wordt gemaakt, hetgeen toch niet de bedoeling kan zijn.
Gaarne zagen zij een reactie van de regering tegemoet.
De leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre de beperking van het opheffen van een adviesverplichting tot besluiten van de EG die «uitsluitend» strekken tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad of de Europese Commissie, in de praktijk tot geschillen kan leiden. Indien een adviesorgaan dat krachtens een wettelijke regeling een adviesrecht toekomt tot het oordeel komt dat het niet gaat om wetgeving die «uitsluitend» implementeert, staan zo’n adviesorgaan of derden dan middelen ter beschikking om de rechtmatigheid van de regelgeving aan te vechten? Hoe zou de regering handelen indien de Raad van State in dergelijke gevallen als oordeel geeft dat niet sprake is van uitsluitende implementatie, en dus een adviesorgaan moet worden gehoord?
De leden van de PvdA-fractie constateerden dat de voorgestelde bepaling geen onderscheid maakt tussen gebonden en vrije(re) imple­mentatie. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat ook alle aanvullende nationale bepalingen, die nodig zijn om een juiste implemen­tatie tot stand te brengen, onder het begrip «uitsluitend strekken ter uitvoering van» vallen. De bepaling moet dus ruim worden geïnterpre­teerd. Praktisch gesproken leek het ook deze leden onmogelijk om een beperking tot gebonden implementatie in de wettekst te formuleren. Zij vroegen wel om een overzicht van andere, reeds bestaande wettelijke bepalingen die eveneens specifiek zijn geredigeerd om snellere imple­mentatie van EG-recht mogelijk te maken. Zelf verwezen zij bijvoorbeeld naar artikel 5.4 van de Wet milieubeheer. De doelstelling van dit artikel is anders – namelijk de openstelling van een lager niveau van regelgeving dan elders uit de wet voortvloeit ingeval van implementatie – maar het ging deze leden om de andere formulering van de criteria waaraan moet zijn voldaan. Zo spreekt de Wet milieubeheer anders dan het onder­havige wetsvoorstel, over voor Nederland verbindende verdragen en voor Nederland verbindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties, en ontbreekt in die wet de clausule «uitsluitend». Het leek deze leden voor de hand te liggen dergelijke bepalingen, zoals in de Wet milieubeheer maar ook die eventueel in andere wetten voorkomen, te harmoniseren met de nieuwe bepalingen over de ontheffing van de adviesplicht. Zou tenminste kunnen worden gemotiveerd welke materiële verschillen bestaan en waarom deze gehandhaafd zouden moeten worden?

Memorie van antwoord II

De leden van de CDA-fractie vroegen zich af of het wenselijk zou zijn enige vorm van onderscheid aan te brengen tussen «vrije» en «gebonden» implementatie. Wij wijzen er allereerst op dat de verplich­tingen advies te vragen, voor te publiceren en vertraagd in werking te laten treden slechts worden doorbroken indien het voorstel uitsluitend EG-regelingen implementeert. Met de leden van de PvdA-fractie zijn wij het voorts eens dat het onderscheid tussen gebonden en vrije implemen­tatie onvoldoende hanteerbaar is om in concrete wetteksten om te zetten. Toch zal in de praktijk ook zonder wettelijke verankering van dat onderscheid duidelijk zijn, dat het bestuursorgaan in gevallen waarin de EG-regeling aanzienlijke nationale beleidsruimte laat op voor Nederland cruciale punten, over de implementatieregeling advies zal moeten vragen, overleg zal moeten voeren of inspraak zal moeten organiseren. Het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals nu ook neergelegd in artikel 3:2 van de Awb[3] vereist dit. Per geval zal moeten worden nagegaan of cruciale nationale beleidskeuzen in het geding zijn. Geobjectiveerde wettelijke normen zijn daarom niet te geven.
De vrees dat bestuursorganen geneigd zullen zijn helemaal geen advies meer te vragen, kunnen wij niet delen. Zoals aangegeven blijft het bestuursorgaan gebonden aan het zorgvuldigheidsbeginsel.
Aangezien het hier een algemene regeling betreft, betekent dit dat de voorgestelde bepalingen voor de verschillende bepalingen in de bijzondere wetten gaan. Zoals is opgemerkt noopt de omvang van de implementatieproblematiek en de in het verlengde daarvan gelegen spoed tot deze handelwijze. De leden van de CDA-fractie kunnen wij inderdaad bevestigen dat het wetsvoorstel in de plaats treedt van de voorhangprocedure van artikel 21.6, zevende lid, van de Wet milieu­beheer. Overigens alleen voorzover sprake is van implementatie van EG -regelgeving.
Implementatieregelen moeten beperkt blijven tot implementatie als zodanig. Dit kabinetsstandpunt is in de nieuwe Aanwijzingen voor de regelgeving vastgelegd. Aan de hand van de bij de implementatiere­geling te voegen transponeringstabel is helder vast te stellen of aan dit uitgangspunt wordt voldaan. Voor de vrees van de leden van de PvdA-fractie dat de beperking van het opheffen van een adviesver­plichting tot besluiten die «uitsluitend» strekken tot een bindend besluit van de Raad of de Commissie van de EG, in de praktijk tot geschillen kan leiden, achten wij dan ook geen gronden aanwezig.
Terecht merkten deze leden op dat daarnaast onder meer de Raad van State in een positie is om erop toe te zien dat de regering aan verplichte advisering (alsnog) gevolg geeft wanneer een wetsvoorstel onverhoopt meer dan uitsluitend implementatie omvat.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd advies- en voorpubli­catieverplichtingen alsmede vertraagde inwerkingtreding in geval van implementatie van EG-regelgeving af te schaffen. De meeste bepalingen in bestaande wetgeving ter versnelling van EG-implementatie richten zich niet of niet uitsluitend op deze aspecten. Veelal wordt de versnelling primair gezocht in een ruimere delegatie dan normaal het geval is. Het ligt naar onze mening dan ook niet in de reden er bestaat ook geen noodzaak deze bepalingen met de in dit wetsvoorstel gebezigde termino­logie in overeenstemming te brengen. In het door de leden van de PvdA-fractie gegeven voorbeeld van artikel 5.4 van de Wet milieubeheer zou dat bovendien tot een niet bedoelde inperking leiden. Dit artikel is immers van toepassing op implementatie van internationale regelgeving in het algemeen en niet alleen van EG-regelgeving.

Handelingen II

De heer Eisma (D66) (p. 343-344): De kern van het wetsvoorstel betreft naar de opvatting van mijn fractie het diffuse onderscheid tussen zogenaamde gebonden implementatie, uitsluitend strekkend tot, en vrije implementatie. Van dit onderscheid is de toepassing van genoemde verplichtingen afhankelijk gesteld. In de schriftelijke gedach­tenwisseling kwam de behoefte aan een nadere omlijning van dit onder­scheid aan de orde. Mijn fractie meent dat, al zou men tot een nadere omlijning van die termino­logie komen, daarmee het wezenlijke probleem nog niet zou zijn opgelost. Nog steeds rijst dan in het concrete geval de vraag: is er nu sprake van extranationaal beleid – ik gebruik nu de woorden van de regering – of niet? Waar ligt de grens tussen noodzakelijke aanvullende nationale bepalingen die onder gebonden implementatie zouden vallen, en werkelijk extranationaal beleid? Die afweging kan in het concrete geval heel moeilijk zijn. Ik vraag de minister dan ook met klem om bij twijfel wel degelijk van de bevoegd­heden tot advies en overleg en voorpublikatie gebruik te blijven maken. Zeker als het gaat om imple­mentatie anders dan bij wet in formele zin of AMvB, is dit van belang. Dan is er immers in elk geval nog het advies van de Raad van State.
Ook zou ik willen weten aan welke buitenwettelijke implementatie­-instrumenten gedacht kan worden. Beleidsregels en eventuele andere buitenwettelijke instrumenten liggen gelet op de jurisprudentie van het EG-hof, zeker niet voor de hand. Ik verwijs hierbij ook naar de memorie van toelichting, bladzijde 5[4].
Mijn fractie had, de schriftelijke gedachtenwisseling volgend, serieuze bedenkingen tegen de voorgestelde inbreuk op de parle­mentaire voorhangprocedures. De enige uitzondering gold de zwaarste voorhangprocedure die wij kennen en dat leek ons toch echt te beperkt. Minimaal is nodig dat, waar de wetgever heeft besloten om voor implementatiewetgeving een voorhangprocedure te creëren, die ook in stand wordt gelaten. Het is in eerste instantie de verdienste van de fractie van de PvdA geweest dat hierop de aandacht is gevestigd en een nota van wijziging is ingediend. Het amendement van de collega’s Van der Vaart en Koetje dat de parle­mentaire betrokkenheid nog verder wil vergroten, is onze fractie sympa­thiek.
Alles overziende kan mijn fractie met dit wetsvoorstel instemmen.

Memorie van toelichting

Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot vereenvoudiging van de imple­mentatie van EG-regelgeving. Voor de uitvoering van de regeling worden geen nieuwe organen of bestuursinstrumenten in het leven geroepen. Voorts brengt het voorstel geen lasten voor overheid en particulieren met zich mee. Veeleer kan worden gesteld dat het voorstel een – geringe – ­lastenverlichting voor bepaalde adviesorganen betekent, nu deze wat ontwerpen van besluiten die uitsluitend strekken tot implementatie van EG-regelgeving betreft niet verplicht om advies behoeven te worden gevraagd. In die gevallen is tevens sprake van een vermindering van bestuurslasten, aangezien dan geen adviezen behoeven te worden bestu­deerd en verwerkt.

Verslag

Het voorbereidend onderzoek gaf de leden van de P.v.d.A-fractie aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.
Deze leden waren van mening dat het onderhavige wetsvoorstel bewijst dat ook voor de Eerste Kamer binnenkort een goede en zorgvuldige afspraak moet worden gemaakt over het tijdig kunnen beschikken over informatie met betrekking tot te verwachten EG-regelgeving.

 Dit artikel is met ingang van 23 december 2014 gewijzigd bij wet van 26 november 2014, Stb. 2014, 540 (Wet tot herstel van wetstechnische gebreken en leemten; Kamerstukken 33 951)
Voorstel van Wet

In het opschrift van titel 1.2 wordt «Europese Gemeenschappen» vervangen door: Europese Unie.

Memorie van toelichting

Via de Wet aanpassing bestuursprocesrecht is de terminologie in de artikelen 1:7 en 1:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangepast aan het Verdrag van Lissabon. Verzuimd was ook het opschrift van titel 1.2 aan te passen. Dit gebeurt hierbij alsnog. 

 


[1] Zie PG Awb II, p.20.
[2] Zie PG Awb I, p. 54.
[3] Zie PG Awb I, p. 203.
[4] Zie PG Awb II, p. 37.

 

 

Share This