Artikel 1:8

1. Indien door een bestuursorgaan ingevolge enig wettelijk voorschrift van het ontwerp van een besluit kennis moet worden gegeven alvorens een zodanig besluit kan worden genomen, geldt dat voorschrift niet indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Europese Commissie.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op de overlegging van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Staten-Generaal, indien:
a. bij de wet is bepaald dat door of namens een der Kamers der Staten-Generaal of door een aantal leden daarvan de wens te kennen kan worden gegeven dat het onderwerp of de inwerkingtreding van die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling bij de wet wordt geregeld, of
b. artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer van toepassing is.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoegd bij wet van 15 december 1993 Stb. 671 (wetsvoorstel 22 690).

[bron: PG Awb II, p. 323-329]

[Eindtekst] Artikel 1:8 [1.2.2]
1. Indien door een bestuursorgaan ingevolge enig wettelijk voorschrift van het ontwerp van een besluit kennis moet worden gegeven alvorens een zodanig besluit kan worden genomen, geldt dat voorschrift niet indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad of de Commissie van de Europese Gemeen­schappen.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op de overlegging van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Staten‑Generaal, indien:
a. bij de wet is bepaald dat door of namens een der Kamers der Staten‑Generaal of door een aantal leden daarvan de wens te kennen kan worden gegeven dat het onderwerp of de inwerkingtreding van die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling bij de wet wordt geregeld, of
b. artikel 21.6, zevende lid, van de Wet milieubeheer of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van toepassing is.

Voorstel van wet

1. Indien door een bestuursorgaan ingevolge enig wettelijk voorschrift van het ontwerp van een besluit kennis moet worden gegeven alvorens een zodanig besluit kan worden genomen, geldt dat voorschrift niet indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad of de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op de overlegging van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Staten-Generaal, indien bij de wet is bepaald dat door of namens een der kamers van de Staten-Generaal of door een aantal leden daarvan de wens te kennen kan worden gegeven dat het in die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling te regelen onderwerp bij de wet wordt geregeld.

Memorie van toelichting

Het eerste lid heeft betrekking op alle wettelijke verplichtingen op grond waarvan een ontwerp-besluit of wetsvoorstel eerst moet worden voorgepubliceerd, toegezonden aan bepaalde personen of organen, ter inzage moet worden gelegd en dergelijke, met het doel inspraak of inbreng van commentaar te bewerkstelligen. Een voorbeeld van een dergelijke verplichting is te vinden in artikel 173, eerste lid, van de Wet geluidhinder (Stb.1979, 99). De zinsnede «kennis moet worden gegeven» beoogt al dit soort verplichtingen te omvatten.
Het tweede lid ziet op een specifiek geval: de wettelijke verplichting om van een ontwerp besluit mededeling te doen aan het parlement, in gevallen waarin de wet voorziet in de mogelijkheid dat het parlement de wens te kennen geeft om het desbetreffende onderwerp bij wet te regelen. Een voorbeeld treft men aan in artikel 52, eerste en derde lid, van de Scheepvaartverkeerswet (Stb.1988, 352). Het zou te ver voeren om binnen het bestek van het onderhavige voorstel het parlement derge­lijke uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden te ontnemen.
Het tweede lid ziet uitdrukkelijk niet op de gevallen waarin slechts is voorgeschreven dat een ontwerp-besluit aan het parlement wordt overgelegd zonder dat een der kamers of een aantal leden tevens wettelijk de mogelijkheid is geboden de wens te kennen te geven om het desbetreffende onderwerp bij wet te regelen, zoals bijvoorbeeld in artikel 21.6, vijfde lid, van de ontwerp Wet Milieubeheer (Kamerstukken I 1990/91, nr. 335). Deze verplichting wordt ingevolge het eerste lid afgeschaft.

Voorlopig verslag II

Artikel 1.2.2 lid 2
De leden van de CDA-fractie verwezen naar het algemene deel van hun inbreng onder de aantekening dat het laatste deel van dit lid in hun optiek niet alle situaties dekt.

Memorie van antwoord II

Gaarne verwijzen wij de leden van de CDA-fractie naar hetgeen wij in paragraaf 4 van het Algemeen deel van deze memorie hebben opgemerkt.

Nota van wijziging

Artikel 1.2.2, tweede lid, te luiden:
Het eerste lid is niet van toepassing op de overlegging van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Staten-Generaal, indien:
a. bij de wet is bepaald dat door of namens een der Kamers der Staten-Generaal of door een aantal leden daarvan de wens te kennen kan worden gegeven dat het in die algemene maatregel van bestuur of minis­teriële regeling te regelen onderwerp bij de wet wordt geregeld, of
b. artikel 21.6, zevende lid, van de Wet milieubeheer of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van toepassing is.

Toelichting
Door deze wijziging wordt bereikt, dat artikel 1.2.2 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is op voorhangprocedures, die specifiek op implementatiewetgeving zijn toegesneden. Voor de reden­geving van deze wijziging zij kortheidshalve verwezen naar de Nota naar aanleiding van het Eindverslag.

Tweede Nota van wijziging

In artikel 1.2.2, tweede lid, onder a, wordt «het in die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling te regelen onderwerp» vervangen door: het onderwerp of de inwerking­treding van die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling.

Toelichting Tweede NvW
Sedert 1 januari 1993 geldt ingevolge Aanwijzing 43 van de Aanwij­zingen voor de regelgeving een nieuwe modelbepaling voor de figuur van voorwaardelijke delegatie. Volgens deze modelbepaling is het de inwer­kingtreding van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling waarvan een der Kamers of een deel daarvan in voorkomende gevallen regeling bij wet kan verlangen, en niet, zoals voorheen, het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Derhalve dient de in het tweede lid van artikel 1.2.2

Amendement nr. 10

(Van der Vaart en Koetje)[1]
In artikel 1, onderdeel B, wordt in artikel 1.2.2, tweede lid, onderdeel b, vervangen door:
b. de Wet milieubeheer, dan wel de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van toepassing is.
Het amendement werd als volgt toegelicht. De ondergetekenden gaan er vanuit dat in de Wet milieubeheer reeds een adequate voorziening is getroffen voor versnelling van EG-implemen­tatie doordat deze wet het mogelijk maakt om in die gevallen besluiten niet bij a.m.v.b., maar bij ministeriële regeling te nemen. Deze wet (en de op dit punt vergelijkbare Wet verontreiniging oppervlaktewateren) kunnen van de toepassing van artikel 1.2.2 worden uitgesloten, waarin het amendement voorziet.
Het uitsluitend in tact laten van de lichte voorhang bij de Staten­-Generaal op de eerder genoemde ministeriële regeling, waar de eerste nota van wijziging in voorziet, leidt tot de ongewenste uitkomst dat de regering kan kiezen voor de a.m.v.b. (dan wel advies RvS, maar krachtens het onderhavige wetsvoorstel geen voorhang bij de Kamers of voor de ministeriële regeling) dan geen advies RvS, maar wel één maand voorhang bij de Staten-Generaal). Voor dergelijke keuzen dient de wetgever de regering niet te stellen!
De ondergetekenden gaan er vanuit dat indien in andere bijzondere wetten een vergelijkbare adequate voorziening voor versnelling van EG-implementatie wordt getroffen, deze wetten eveneens aan artikel 1.2.2, tweede lid, onderdeel b, worden toegevoegd.

Handelingen II

De heer Van der Vaart (PvdA, p. 341-342): Mijn bezwaren tegen de vormgeving van dit wetsvoorstel wegen uiteindelijk niet zwaar genoeg om die beweging thans voor een specifiek soort wetgeving te blokkeren.
Wel serieuze overweging verdient het mijns inziens om deze wet van een horizonbepaling te voorzien, zodat de wetgeving op grond van “Raad op maat” te zijner tijd een betere oplossing kan bieden voor datgene wat dit wetsvoorstel beoogt. Hoe reageert de minister daarop?
Mijn bezwaar tegen de verhouding tussen deze wet en de bijzondere wetten concentreert zich vervolgens op de Wet milieubeheer. Dit is voor zover mij bekend de enige wet waarin na een gedegen parlemen­taire behandeling reeds specifieke voorzieningen zijn getroffen om EG-recht snel te implementeren. Noch mijn collega’s in de fractie noch, blijkens de stukken, de regering kennen andere voorbeelden. Ik ben dus niet bewust selectief.
Ik zag en ik zie geen reden om de twee jaar geleden gekozen oplos­singen thans via de Awb terzijde te stellen. De regering heeft zich op dit punt uiteindelijk gewonnen gegeven en heeft bij nota van wijziging de Wet milieubeheer een aparte positie gegeven. Mag ik nog eens herhalen dat ik het weinig elegant vond dat de regering via dit wetsvoorstel heeft gepoogd om de na een lange discussie in deze Kamer gekozen oplossingen in de Wet milieubeheer terzijde te stellen? Dat waren oplos­singen die ten dele via amende­menten en onder protest van de regering zijn getroffen. Dat geef ik toe. Het is juist daarom weinig hoffelijk jegens de Kamer om daar via een andere wetgevingsroute weer van af trachten te komen. Het is wat dat betreft misschien een ongelukkig toeval voor de regering dat dit wetsvoorstel in mijn handen is gesteld. Anders was het er misschien bij mijn fractie tussendoor geglipt.
De wijze waarop de regering bij nota van wijziging de verhouding met de Wet milieubeheer heeft geregeld bevalt mij in technische zin echter nog niet. Ik heb daar het amendement op stuk nr. 10 voor ingediend. De toelichting daarbij mag voor zichzelf spreken. Ik kies voor de heldere lijn om het onder­havige wetsvoorstel niet toe te passen wat betreft de terzijdestelling van de kennisgevingsplicht op de Wet milieubeheer. Misschien zegt de regering vervolgens: “Als dit de lijn moet worden, dan willen wij de huidige voorziening in de Wet milieu­beheer voor versnelde EG-implemen­tatie nog wel wat willen aanvullen”. Dat hoor ik dan graag.
De heer Eisma (D66, p. 343-344): Tegen de achtergrond van de noodzaak van een verbeterd Europees wetgevingsproces en een snelle implementatieprocedure in alle schakels van de nationale rechtsorde kom ik te spreken over het wetsvoorstel: wettelijke advies­- en overlegverplichting, wettelijk verplichte voorpublikatie en wettelijk verplichte vertraagde inwerking­treding kunnen buiten toepassing blijven, indien er sprake is van besluiten die uitsluitend strekken tot implementatie van EG-regelgeving. Dit geldt ook voor de implementatie bij wet in formele zin, althans waar het de mogelijkheid betreft tot het buiten toepassing laten van de advies-, overleg- en voorpublikatie­verplichtingten aanzien van concept­wetsvoorstellen.
(…) Het amendement waarover ik zojuist sprak, levert onzes inziens een verbetering op, maar daarover hoor ik nog graag het oordeel van de minister. Wij kunnen het billijken dat dit wetsvoorstel tot stand komt, los van het nog in te dienen wetsvoorstel over de afschaffing van wettelijke adviesverplichtingen bij algemene beleidsvoornemens van de rijksoverheid. Ik lees in de nota naar aanleiding van het eindverslag – het is enigszins paradoxaal – dat dit wetsvoorstel “onlangs aan de advies­organen is voorgelegd”. De materie die wij hier regelen, draagt naar de opvatting van mijn fractie een eigen karakter, zulks ondanks de samenhang die er uiteraard bestaat met de discussie die nog volgt.
Voorzitter! Nog een enkel woord over de plaats van de regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Die plaats komt ons logisch voor, zij het dat de Algemene wet bestuursrecht over de voorbereiding van wetsvoor­stellen geen regels geeft. In die zin is artikel 1.2.3 dan ook een vreemde eend in de bijt. Ten slotte ligt het schrappen van de afzonderlijke inwerkingtredingsbepaling bij tweede nota van wijziging voor de hand.
De heer Schutte (GPV, p. 344): Minder voor de hand liggend vind ik, dat het wetsvoorstel verplichtingen tot voorpublikatie in één adem noemt met advies- en overlegverplichtingen. Voorpublikatie kan een belangrijke voorwaarde zijn voor het verkrijgen van voldoende maatschappelijk draagvlak. Moeten burgers en organisaties niet de kans krijgen om te reageren op de te implementeren richtlijn? Een verwijzing naar het publikatieblad van de Europese Gemeenschappen lijkt mij onvoldoende. Niet alle richt­lijnen worden immers in dat blad opgenomen. Bovendien gaat het nu juist om de vraag hoe een richtlijn wordt vertaald in wetgeving. Dit punt is met name van belang wanneer implementatie van een richtlijn gepaard gaat met een meer omvang­rijke wetgevingsoperatie. Er bestaat dan alle aanleiding voor een maatschappelijke discussie over de inhoud, middelen en vorm van de implementerende maatregelen. Moet daarom het uitgangspunt niet zijn, dat ontwerp-besluiten worden gepubliceerd tenzij dat geen enkel doel dient? Tijdnood als zodanig mag daarbij mijns inziens geen doorslaggevend argument zijn voor het niet publiceren van ontwerp-besluiten.
(…) De Raad van State neemt in het wetsvoorstel terecht een speciale positie in. Ik voel er niet voor om dit hoogste en finale adviesorgaan aan formele termijnen te binden. Beter is het om werkafspraken te maken voor spoedeisende zaken zoals implemen­tatiewetgeving.
De heer Koetje (CDA, p. 345):In het voorlopig verslag hebben wij gevraagd naar de verdere effectu­ering van een amendement dat bij de behandeling van de Wet milieu­beheer aan de orde was gesteld door collega Van der Vaart en door collega Esselink namens mijn fractie. De heer Van der Vaart is er al op ingegaan. Voortbordurend op de gedachtenwisseling die al bij de behandeling van de Wet milieu­beheer heeft plaatsgevonden, hebben wij ook gemeend dat het correct was om die lijn in dit wetsvoorstel door te trekken, zeker waar er onduidelijkheid wordt gelaten over de rol van de regering om voor het ene of het andere instrument te kiezen. Dat lijkt niet zo logisch. Vanuit die gedachte is het amendement medeondertekend, niet met de bedoeling om barrières op te werpen voor implementatie van wetgeving. Die discussie is indertijd al bij de Wet milieubeheer gevoerd. Ik heb het wetsvoorstel ingrijpend genoemd. Terecht wordt de Raad van State de gelegenheid gegeven. Ik wil de regering ook op het hart drukken om met de Raad van State zorgvuldig te blijven omgaan en niet al te zeer de tijdklem erop te zetten, als de Raad van State zelf de behoefte mocht hebben om iets langer de tijd te nemen in het belang van de kwaliteit van de wetgeving. Die waarschuwing wil ik nog meegeven.
De heer Linschoten (VVD, p.346): Voorzitter! Er zijn behalve het afschaffen van de verplichte advies­aanvragen, ook andere middelen om het doel van versnelling te bereiken. Hoe staat het bijvoorbeeld met de tijdige aanbieding van ontwerp­implementatiewetgeving aan de ministerraad, zo vraag ik de minister. In de memorie van toelichting wordt ook gesproken over het maken van een implementatieplan, na vaststelling van een gemeenschap­pelijk standpunt over een ontwerprichtlijn in de raad van ministers. Afspraken daarover zijn opgenomen in de nieuwe aanwijzingen van regel­geving.
Met deze en enige andere maatre­gelen bestaat inmiddels, zo meent mijn fractie, enige ervaring. Kan de minister – dit is eigenlijk de enige echte vraag die ik bij dit wetsontwerp te stellen heb op dit moment – ons nader toelichten waarom die maatregelen op dit moment onvoldoende zijn? Als dit namelijk niet aangetoond zou kunnen worden, zouden wij gezamenlijk met de verdere afhandeling van dit wetsontwerp kunnen wachten op de algemene discussie over “Raad op maat”. Dan kan eerst de discussie ten principale worden gevoerd, voordat er een heel specifiek wetsontwerp met betrekking tot de implementatie van de Europese regelgeving in deze Kamer wordt afgehandeld.
Minister Hirsch Ballin (p. 348): De heer Van der Vaart heeft ook de vinger gelegd op de departe­mentale voorbereidingsfase van implementatiewetgeving. Dat is inderdaad een van de knelpunten; ik heb geen enkele behoefte om daar doekjes om te winden. We hebben daar ook over gesproken in de minis­terraad, en dat heeft ertoe geleid dat we afspraken hebben gemaakt, die inhouden dat binnen twee maanden na de totstandkoming van een gemeenschappelijk standpunt op EG-niveau een implementatieplan wordt opgesteld, met stappen, dat wordt voorgelegd aan de minis­terraad als er een verschil van inzicht is. Binnen de kortste keren moet dan blijken, welk departement verant­woordelijk is voor de implementatiewetgeving, en niet pas op het moment dat er een ingebrekestelling of zoiets dreigt.
Het uitgangspunt daarbij is dat binnen een maand na de definitieve totstandkoming van de EG-regeling de bijbehorende implementatiewetgeving bij de ministerraad wordt ingediend. Het eerste sloeg dus op de fase van het gemeenschappelijke standpunt op EG-niveau en het laatste op het binnen een maand stand komen van de te implementeren richtlijn of verordening als zodanig, tenzij er bijzondere rede zijn waarom dat niet kan. We hebben op dit moment de huishoudelijke regel voor de ministerraad dat er maandelijks over de implementatie van EG-regelgeving wordt gesproken.
Ik hoop dat ik met deze uiteen­zetting duidelijk heb mogen maken dat dit wetsvoorstel ook door ons niet wordt gezien als een panace voor de problemen bij de implementatie van EG-regelgeving. Waar het ons om gaat, is dat de beoordeling inclusief de maatschappelijke becommentariëring en het naar voren brengen van belangen door belangengroepen/belanghebbenden in een eerder stadium plaatsvindt. Als dan vervolgens de implementatie zich ook echt beperkt tot het implementeren en men geen andere wensen laat “meerijden” bij de implementatiewetgeving, is het verantwoord om binnen de regering te zeggen dat dat wetsvoorstel binnen de kortste keren op tafel moet liggen. Verder moet, als er verschillen van inzicht zijn over de vraag, welk departement daarvoor eerstverantwoordelijk is, dit al eerder gebleken zijn, namelijk op het moment van de gemeenschappelijke standpunten. Ten slotte is het, al het gaat om regelgeving die uitsluitend de functie heeft te implementeren – zo staat het in het wetsvoorstel – ook verantwoord daarop een versnelde procedure te laten, en daartoe strekt dit wetsvoorstel.
Met wat ik net heb gezegd over de verhouding tussen dit wetsvoorstel en dat over de afschaffing van de adviesverplichting ben ik ook al ingegaan op een punt dat de heer Van der Vaart heeft opgeworpen namelijk de horizonbepaling. Hij vroeg of een dergelijke bepaling niet op haar plaats zou zijn. Ik dacht het niet, en wel omdat er een verschil in strekking is tussen die twee wettelijke regelingen. Het is niet zo dat deze bepalingen overbodig worden met het wetsvoorstel over de afschaffing adviesverplichtingen. Het gaat hier om iets dat betrekking heeft op specifieke situatie van het implementeren. Ik heb net al gezegd dat het bepaalde opzichten enger, en in bepaalde opzichten ruimer kan worden opgevat. Daarin past deze specifieke bepaling, in ieder geval zo lang we te maken hebben met imple­mentatieproblemen. Een horizonbe­paling van de strekking “deze bepalingen vervallen op het moment dat het andere wetsvoorstel is aanvaard en in werking getreden” gaat dus niet.
De heren Van der Vaart en Koetje hebben een amendement ingediend over de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Laat ik vooropstellen dat ik had gehoopt dat er geen behoefte meer zou zijn aan dit amendement, na de nota van wijziging waarmee wij zijn gekomen. Maar omdat ik uit het feit van de indiening van het amendement moet afleiden dat we niet alle zorgen hebben kunnen wegnemen, ook niet na de nota van wijziging, wil ik graag nogmaals op de problematiek ingaan, uiteraard inclusief de verschillen tussen het amendement en het gewijzigde wetsvoorstel.
Er zijn twee wetten, waarin de mogelijkheid is geopend om zaken die in het normale geval bij AMvB moeten worden geregeld, bij minis­teriële regeling te regelen, mits die ministeriële regeling een maand voor vaststelling aan de Staten-Generaal is overgelegd. De heer Van der Vaart heeft herinnerd aan zijn aandeel in de totstandkoming van die specifieke bepalingen. De strekking van onze nota van wijziging is om die regeling in stand te houden, met als argument dat op dit punt, juist met het oog op de implementatie, een uitdrukkelijke keuze is gemaakt door de wetgever. Die dienen wij hier te respecteren.
De heer Van der Vaart heeft zorgen, dat die bepaling de regering in de verleiding zal brengen om toch maar bij AMvB te implementeren, in plaats van bij ministeriële regeling, om op die manier de verplichting van het een maand van tevoren voorleggen aan de Kamers te omzeilen. Ik ben er niet bang voor dat wij aan die verleiding zullen bloot staan en wel om de eenvoudige reden – afgezien van eventuele nobele motieven die een rol zouden kunnen spelen; dat sluit ik niet uit­ dat daar geen tijdwinst mee te behalen is. Vergelijk die voorhang­maand bij de Kamers maar eens met de procedure van behandeling in de ministerraad, het advies vragen aan de Raad van State, het maken van een nader rapport en dergelijke. Dat neemt vele maanden in beslag. Ik zie daarin dus geen onwenselijke verleider. Het is denkbaar dat de regering voor een AMvB kiest om heel andere redenen, bijvoorbeeld omdat een correcte implementatiewijziging van een bestaande AMvB vereist. Dan gaat het argument, dat er al een specifieke voorziening voor implementatie is gekozen niet op, want die voorziening, die ministeriële regeling, in plaats van de AMvB met voorhang, is dan niet bruikbaar. Dan herleven alle argumenten die ook overigens aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen. Als noodge­dwongen om juridische redenen voor een AMvB moet worden gekozen, in plaats van voor een ministeriële regeling – dat kan het geval zijn, als het bijvoorbeeld gaat om een wijziging van een andere AMvB; denk aan de vroegere “artikel 2a Hinderwet”-AMvB’s – dan geldt precies hetzelfde dat ook overigens geldt voor AMvB’s en dan werkt de specifieke voorziening voor een betere implementatie van die vroegere amendementen-Van der Vaart niet. Dan blijft dit wetsvoorstel haar betekenis behouden.
Op dit moment speelt zoiets bij een wijziging van het Besluit lucht­emissies afvalverbrandingsinrichtingen. Die is noodzakelijk geworden in verband met de Richtlijn verbranding gevaarlijke afvalstoffen. Zoiets speelt ook bij een wijziging van het Besluit kwaliteitstoetsing oppervlaktewateren, voortvloeiend uit de zogenaamde Zwemwaterrichtlijn. Dat is dus Europees recht. Het komt erop neer dat het amendement, voor zover dat betrekking heeft op de specifieke voorziening voor implementatie, die eerder dankzij het initiatief van de heer Van der Vaart is gekozen, niet nodig is. In de andere gevallen, zonder dat ik daar een goede grond voor zou kunnen noemen, laat het de versnelling, de verbetering en de vergemakkelijking van de implemen­tatie achterwege, waar het dat voor alle andere beleidsterreinen wel doet. Ik liet zojuist even terzijde, dat het amendement een verbreding tot de beide wetten in hun totaliteit inhoudt, terwijl in de nota van wijziging heel bewust is gekozen voor die bepalingen, waarin de specifieke implementatieregeling is getroffen; artikel 21.6 van de Wet milieubeheer en artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
De heer Van der Vaart (PvdA, p. 350): Wat betreft het amendement heb ik niet zozeer grote zorgen dat de regering in de verleiding zou komen om de weg van de AMvB te volgen, maar ik vind dat de wet zelf die keuzemogelijkheid niet zou moeten bevatten. De minister reageert hierop in de trant van: het is geen verleiding en een maand bij de Tweede Kamer is altijd soepeler dan bij de Raad van State. Dat geeft al aan dat deze keuzemogelijkheid niet in de wet zou moeten staan.
De minister zegt dat er gevallen kunnen zijn waarin de ministeriële regeling niet toegepast kan worden en het om juridische redenen toch bij AMvB moet gebeuren, bijvoor­beeld als het al in een AMvB stond en het beste via de AMvB-route kan worden gewijzigd. Dan zou je geen voordeel hebben van dit wetsvoorstel, als het amendement wordt aangenomen. Dat is juist, maar ik wijs erop dat bij de discussies over de Wet milieubeheer met bijna algemene stemmen is gezegd dat wij het hier willen zien, zelfs als het gaat om EG-implemen­tatie. Vandaar dat de voorhangprocedure op de ministeriële regeling is toegepast. Wij hadden toen voor ogen dat dit de enige mogelijkheid was dat de Tweede Kamer het niet zou zien. Ook die mogelijkheid wilden wij blokkeren, vandaar de voorhangprocedure. Dat geldt dus onverkort als het bij AMvB zou moeten gebeuren. De Tweede Kamer heeft toen gezegd dat zij deze ook wil zien.
De minister moet dan niet zeggen dat er geen tijdwinst wordt geboekt door dit wetsvoorstel, als de AMvB-route moet worden gevolgd want dat is natuurlijk wel het geval Dit wetsvoorstel heft in ieder geval de voorpublikatieplicht op en overleg met anderen is ook niet nodig. Het enige wat door dit amendement zou herleven, is dat de Tweede Kamer een maand de tijd krijgt om die AMvB te bekijken. Dat is niet wezenlijk anders dan de maand voorhang op de ministeriële regeling. De tijdwinst is er naar mijn gevoel dus nog steeds. De minister zegt dat het amendement het in feite verbreed naar de hele wet. Dat is echter puur het geval omdat ik geen andere artikelen in de Wet milieu­beheer ken waar EG-implementatie aan de orde is. Dit lijkt mij dus de meest heldere en eenvoudige manier om het te formuleren. Ik zie daar in ieder geval geen verbreding in. Het gaat hier puur om het korter opschrijven van dezelfde materiële werkelijkheid.
De heer Koetje (CDA, p. 351): Mijnheer de voorzitter! Ik ben zeer geïnteresseerd in de antwoorden die de minister nog zal geven op de door collega Van der Vaart over het amendement gestelde vragen. Dat betreft in het bijzonder de verbreding. Die verbreding is door mijn fractie niet beoogd. Misschien moet het preciezer geformuleerd worden. Als daarmee een probleem verholpen kan worden, dan ben ik daarvoor te vinden.
Ik zal ook in de tweede termijn goed luisteren naar de antwoorden. Ik heb dan nog enige tijd om het te overdenken. Ik wil dit graag met de specialisten in mijn fractie opnemen. Het was de bedoeling om de lijn uit de Wet milieubeheer door te trekken, niet meer en niet minder.
Minister Hirsch Ballin (p. 351): Mijnheer de voorzitter! De heer Van der Vaart heeft uit het feit dat de achterstand nog niet is ingelopen het vermoeden afgeleid dat de aan regeringszijde getroffen maatregelen niet voldoende zijn. Ik beschik over een cijfermatig overzicht waaruit blijkt dat de achterstand gelijk is gebleven. Die achterstand is dus niet erger geworden. Gezien de stroom van Europese regelgeving is het misschien zelfs relatief wat beter geworden. Het is dus nog niet opvallend beter geworden. De score uit de tabellen is dat het gelijk ligt per 30 september. De Kamer heeft die tabellen nog niet ontvangen. Het gaat hier om de stand van heden vergeleken met de eindstand van 1992. Die score is niet heel mooi, maar de score is ook niet heel lelijk. Het moet nog beter worden. Dat maakt zowel dit wetsvoorstel als wat er verder wordt gedaan relevant.
Minister Hirsch Ballin (p. 351): Ik kom over het amendement te spreken. Ik heb in eerste termijn al duidelijk gemaakt, dat ik het niet echt een verrijking van het wetsvoorstel vind. Ik heb de hoop, dat ik de heren Van der Vaart en Koetje ervan kan overtuigen, dat het beter is het amendement achterwege te laten. Met de nota van wijziging hadden wij in het wezenlijke punt van de heer Van der Vaart al voorzien. In die gevallen, waar toch voor de algemene maatregel van bestuur moet worden gekozen – het deed mij genoegen te kunnen constateren, dat de heer Van der Vaart toch wel voelde voor de redenen hiervoor – is het zinnig om de versnelling van procedure te hanteren.
De heer Van der Vaart (PvdA, p. 351): Op dat punt begrijp ik de redenering niet. Als het bij ministeriële regeling zou kunnen, dan gaat de minister ermee akkoord, dat die een maand bij de Kamer wordt voorgehangen. Stel, dat het om juridische redenen een algemene maatregel van bestuur moet worden. Dan begrijp ik de bezwaren van de minister niet, dat die een maand bij de Kamer wordt voorgehangen. Dat is het enige effect van het amendement. Wat maakt het uit of een ministeriële regeling of een algemene maatregel van bestuur een maand bij de Kamer wordt voorgehangen?
Minister Hirsch Ballin (p. 351): Misschien moeten wij terug kijken naar de geschiedenis van die specifieke bepalingen. De heer Van der Vaart heeft daaraan gerefereerd. In mijn herinnering – ik was er niet recht­streeks bij – zijn die bepalingen ingevoegd om als alternatief voor het zware implementeren bij algemene maatregel van bestuur de eenvoudige procedure te hebben van de ministeriële regeling, waar dan wel een voorhangen op zit.
De heer Van der Vaart (PvdA, p. 351-352): Het is anders gelopen. Er stond een AMvB in de wet en die werd volgens de wet bij de Tweede Kamer voorge­hangen. Het zou eventueel ook bij ministeriële regeling kunnen maar de Kamer constateerde dat die dan niet zou worden voorgehangen omdat de wet daarin niet voorzag. Dat accepteerde de Kamer niet zodat er alsnog een voorhangprocedure ging gelden voor de ministeriële regeling. Dit was nodig om “gedekt” te zijn.
Minister Hirsch Ballin (p. 352): Dat betekent dat twee componenten een rol speelden. In de eerste plaats ging het om de gedachte van de ministe­riële regeling in plaats van de AMvB en in de tweede plaats om de wens om te blijven voorhangen. Mijn inschatting van de restsituatie, waarin toch een AMvB nodig is, is dat die zich niet kwalitatief onder­scheidt van de andere gevallen waarin in bestaande regelgeving een voorhangprocedure bij de AMvB zit. Dat is de reden waarom ik de veron­derstelling had en uiteraard ook tot nader order heb, dat wij aan de bedoelingen van de bijstelling van de Wet milieubeheer en van de Wet verontreiniging oppervlaktewater voldoen door deze uitzondering te maken voor de ministeriële regeling en dat wij door verder te gaan iets doen dat afwijkt van de algemene overwegingen inzake het achterwege laten van voorhangen bij voorstellen die uitsluitend strekken tot imple­mentatie.
De heer Van der Vaart (PvdA, p. 352): Het is bekend dat de minister van VROM het destijds ook al niet nodig vond dat die voorhangregeling werd ingevoerd voor de ministeriële regeling. Hij heeft zich daartegen ook verzet maar de meerderheid van de Kamer besliste anders. In die zin bent u geheel consistent met uw collega maar u zult niet ontkennen dat ten opzichte van het wetsvoorstel de énige vertraging is: een maand voorhang van de AMvB bij de Kamer. Dat heeft u al geaccepteerd in het kader van de ministeriële regeling; u diende zelf een nota van wijziging in. Welnu, ik begrijp dan niet waarom u zo’n punt maakt van dit amendement. Die verbreding zie ik nog niet plaats­vinden. Er zijn volgens mij geen andere typen in die wet waarmee men kan implementeren. Als wij wat dit betreft iets over het hoofd hebben gezien, kunt u daarover wellicht schriftelijk rapporteren.
Minister Hirsch Ballin (p. 352): Voorzitter! Wellicht moet ik nog even de reden­geving met betrekking tot de nota van wijziging toelichten. Deze uitzon­dering geldt voor deze bepaling in de Wet milieubeheer en de Wet veront­reiniging oppervlaktewateren omdat daarvoor een specifieke voorziening is getroffen met hetzelfde doel: het vergemakkelijken van de implemen­tatie. Spreken wij over het voorhangen van de AMvB, dan gelden naar ons inzicht dezelfde overwegingen als bij andere bestaande bepalingen inzake het voorhangen. Dan geldt dus ook volop de argumentatie van het soort dat ik eerder deze avond heb weerge­geven. Het gaat ten slotte om voorstellen, uitsluitend strekkend ter implementatie van EG-regelgeving. Voorzitter, dat is de overweging die voor mij en ook voor collega Alders maatgevend is.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1995 gewijzigd bij wet van 13 oktober 1994 Stb. 766 (wetsvoorstel 23 487) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 1:8, tweede lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht wordt «artikel 21.6, zevende lid, van de Wet milieubeheer» vervangen door: artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer.

Dit artikel is met ingang van 17 mei 1995 gewijzigd bij wet van 26 april 1995 Stb. 250 (wetsvoorstel 23 780)

[bron: PG Awb III, p. 44]

[Eindtekst] Artikel 1:8 [1.2.2]
1. Indien door een bestuursorgaan ingevolge enig wettelijk voorschrift van het ontwerp van een besluit kennis moet worden gegeven alvorens een zodanig besluit kan worden genomen, geldt dat voorschrift niet indien het voorgenomen besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op de overlegging van het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aan de Staten-Generaal, indien:
a. bij de wet is bepaald dat door of namens een der Kamers der Staten-Generaal of door een aantal leden daarvan de wens te kennen kan worden gegeven dat het onderwerp of de inwerkingtreding van die algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling bij de wet wordt geregeld, of
b. artikel 21.6, zevende lid, van de Wet milieubeheer of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van toepassing is.

Voorstel van wet

Zie Voorstel van wet bij artikel 1:7.

Memorie van toelichting

Zie Memorie van toelichting bij artikel 1:7.

Verslag II

Zie Verslag II bij artikel 1:7.

Nota naar aanleiding van het verslag II

Zie Nota naar aanleiding van het verslag II bij artikel 1:7.

Dit artikel is met ingang van 22 december 2009 gewijzigd bij wet van 9 november 2009  Stb. 489 (wetsvoorstel 31 858) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 1:8, tweede lid, onder b, wordt «of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren» geschrapt.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450).

[Eindtekst] In artikel 1:7, eerste lid, en 1:8, eerste lid, wordt «Commissie van de Europese Gemeenschappen» telkens vervangen door: Europese Commissie.

VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.

Voorstel van wet

In artikel 1:7, eerste lid, en 1:8, eerste lid, wordt “Commissie van de Europese Gemeenschappen” telkens vervangen door: Europese Commissie.

Memorie van toelichting

Het Verdrag van Lissabon heeft de officiële benamingen van de Europese instellingen op enkele punten gewijzigd. Deze wijziging betreft een aanpassing aan de nieuwe terminologie; zij heeft geen inhoudelijke betekenis.

Gewijzigd voorstel van wet

In artikel 1:7, eerste lid, en 1:8, eerste lid, wordt «Commissie van de Europese Gemeenschappen» telkens vervangen door: Europese Commissie.

Dit artikel is met ingang van […] gewijzigd bij wet van […] Stb. […] (wetsvoorstel 30 930)
Voorstel van wet

In artikel 1:8, tweede lid, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht vervalt «artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer of».

Memorie van toelichting

2.2 Bijzondere procedures bij implementatie van Europese Regelgeving
In het geval van implementatie van Europese regelgeving (vooral Europese richtlijnen) behoeven de bijzondere totstandkomingsprocedures in principe niet te worden gevolgd. Artikel 1:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt namelijk dat een wettelijk verplichte kennisgeving van het ontwerp van een besluit achterwege blijft als het besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend Europees besluit.
Hieronder vallen ook de voorhang en de voorpublicatie van amvb’s. Deze bepaling geldt evenwel niet als (een deel van) de Tweede of de Eerste Kamer regeling bij wet kan vragen (artikel 1:8, tweede lid, onder a). Een corresponderende bepaling voor de inwerkingtreding van een amvb is opgenomen in artikel 7a van de Bekendmakingswet. Indien bij of krachtens de wet is bepaald dat een bepaalde periode dient te verstrijken alvorens – onder meer – een amvb in werking kan treden, kan in afwijking daarvan een eerder tijdstip van inwerkingtreden worden vastgesteld indien het besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend Europees besluit. Ook deze bepaling geldt niet als (een deel van) de Tweede of de Eerste Kamer regeling bij wet kan vragen (artikel 7a, tweede lid, van de Bekendmakingswet).
Beide artikelen gelden momenteel niet voor de implementatie van internationale regelgeving met toepassing van artikel 21.6 van de Wet milieubeheer of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Blijkens de toelichting op artikel 1:8 Awb is er destijds voor gekozen om de kort daarvoor in de Wet milieubeheer opgenomen specifieke voorhangprocedure voor implementatiewetgeving te respecteren.
Artikel 21.6 regelt dat implementatie in principe plaatsvindt bij ministeriële regeling. Soms is het evenwel nodig om een bestaande amvb te wijzigen als de implementatie betrekking heeft op materie die in de bedoelde amvb is neergelegd. Voor het wijzigen van een amvb of het vaststellen van een ministeriële regeling die dient ter implementatie van een internationale regeling geldt dan de specifieke, verkorte voorhangprocedure. Deze houdt in dat bij wijziging van een amvb tegelijkertijd met de voordracht aan de Koningin aan de beide Kamers van de Staten- Generaal gemotiveerd kennis wordt gegeven van de noodzaak om een amvb te wijzigen, onder vermelding van de verkorte inhoud van de voorgenomen amvb. Het ontwerp van een ministeriële regeling wordt ten minste vier weken voordat de regeling wordt vastgesteld, toegezonden aan de beide Kamers van de Staten-Generaal. Artikel 21.6 geldt alleen voor amvb’s ingevolge de Wet milieubeheer, en is dus niet van toepassing op de overige VROM-milieuregelgeving en evenmin op de wetgeving inzake ruimte en wonen. Voor deze VROM-wetgeving gelden artikel 1:8 van de Awb en artikel 7a van de Bekendmakingswet dus wel. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de uitzonderingspositie van de Wet milieubeheer, zoals neergelegd in artikel 1:8 Awb weg te nemen.

Artikelsgewijs
In artikel 1:8, eerste lid, Awb is bepaald dat een wettelijk verplichte kennisgeving van het ontwerp van een besluit achterwege blijft als het besluit uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van een Europese instelling. Onder het wettelijk verplicht kennisgeven vallen de procedures van voorpublicatie en voorhang. In het tweede lid worden hierop twee uitzonderingen geformuleerd, namelijk indien er sprake is van bijzondere nahang of als het gaat om regelgeving waarop artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer of artikel 33 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren van toepassing is. Het voorgestelde artikel houdt in dat de uitzondering voor artikel 21.6, zesde lid, Wet milieubeheer komt te vervallen. Dit zou betekenen dat ook wat betreft regelgeving waarbij artikel 21.6, zesde lid, Wet milieubeheer wordt toegepast, geldt dat de procedures van voorpublicatie en voorhang achterwege gelaten worden, indien het uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend Europees besluit. Voor de overige wetten op het gebied van wonen, ruimte of milieu geldt reeds dat de verplichting tot het voorleggen van een ontwerp van een algemene maatregelen van bestuur aan de Staten-Generaal of het voorpubliceren daarvan niet geldt, indien het uitvoering van een bindend besluit van een Europese instelling betreft.

Verslag

6.1 Implementatie van Europese regelgeving
De voorgestelde wijziging van artikel 1:8 Algemene wet bestuursrecht betekent dat er bij uitvoering van een bindend besluit van een Europese instelling geen voorhangprocedure meer zal worden gevolgd. De leden van de CDA-fractie zien hierin juist de mogelijkheid om op te nemen dat besluiten met een bindend karakter van een Europese instelling die met striktere c.q. strengere normen (nationale koppen) door Nederland worden vertaald in een Amvb gemotiveerd aan de Kamer worden voorgelegd middels de voorhangprocedure. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de Algemene wet bestuursrecht de enige nu voorliggende wet is waarin een artikel zich specifiek richt op de Europese regelgeving.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat verplichte totstandkomingsprocedures niet gelden wanneer een wijziging of het opstellen van een Amvb uitsluitend strekt tot het uitvoeren van een bindend Europees besluit. Regels voor voorhang en voorpublicatie komen dan te vervallen. Deze leden vragen of bij het vertalen van Europese regelgeving naar Nederlandse besluiten altijd de concrete bepalingen en exacte voorschriften voor implementatie in Nederlandse regelgeving op Europees niveau zijn vastgelegd. Deze leden vragen of er ruimte kan bestaan voor het geven van een eigen invulling aan de uitwerking van een Europees besluit. Deze leden vragen op welke wijze de Kamer geïnformeerd wordt over de uitwerking van een Europees besluit in een Amvb en over de mogelijke ruimte voor invulling van dit besluit door de regering. Deze leden vragen of de regering in dergelijke gevallen alsnog een voorhangprocedure kan instellen. Kan de Kamer verzoeken tot het instellen van een voorhangprocedure?

Het wetsvoorstel 25 991 is aanhangig en bevat een wijziging betreffende artikel 1:8 Awb.

 

 


[1] Amendement nr. 10 is vervangen door dat gedrukt onder nr. 11. De tekst van dit amendement is niet opgenomen. Dit amendement werd als volgt toegelicht. Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel is gebleken dat de veronderstelling die ten grondslag lag aan het amendement nr. 10, namelijk dat in de Wet milieubeheer reeds een adequate voorziening was getroffen voor versnelde implementatie van EG-regelgeving, niet juist is. Enerzijds is het alternatief van een ministeriële regeling niet in de Wet milieubeheer opgenomen voor alle algemene maatregelen van bestuur die in de praktijk voor implementatie van belang kunnen zijn, anderzijds kan het alternatief van de ministeriële regeling soms vanwege wetstechnische redenen niet worden benut, zodat het amendement in die gevallen de normale, wellicht onnodig tijdrovende, voorhang zou doen herleven. Het gewijzigd amendement biedt een oplossing voor beide problemen doordat binnen de Wet milieubeheer het alternatief van de ministeriële regeling wordt veralgemeniseerd tot de hele wet, terwijl tevens een specifieke oplossing is voorzien voor die gevallen waarin toch voor de amvb moet worden gekozen. In die situatie kan namelijk worden volstaan met een beknopte kennisgeving aan de Staten-Generaal zonder dat de wetgevingsprocedure daardoor voor een bepaalde minimale termijn wordt gestuit.
Het in amendement nr. 10 omschreven «keuzeprobleem» is ondervangen door implementatie bij ministeriële regeling als de normale procedure aan te merken.
Het gewijzigde amendement draagt net als het oorspronkelijke amendement nr. 10 er toe bij dat het door de Kamer eerder gekozen uitgangspunt voor de Wet milieubeheer, namelijk dat enige betrokkenheid van de Kamers op dit specifieke gebied ook bij EG-implementatie gewenst is, wordt bestendigd. De uitzondering voor de Wet milieubeheer binnen de onderhavige wet kan op zijn beurt worden gerechtvaardigd omdat deze uitzonderingen zich thans uitsluitend toespitsen op bepalingen die reeds specifiek op versnelde implementatie zijn ingericht.

 

 

 

 

 

 

 

Share This