Artikel 1:1

1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2. De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
a. de wetgevende macht;
b. de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;
d. de Raad van State en zijn afdelingen;
e. de Algemene Rekenkamer;
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b;
g. de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal, de plaatsvervangend procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen;
h. de commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en haar afdelingen, bedoeld in artikel 97 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017;
i. de toetsingscommissie inzet bevoegdheden, bedoeld in artikel 32 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017.
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een persoon met betrekking tot diens in artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 bedoelde hoedanigheid, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden, met uitzondering van een voor het leven benoemde ambtenaar werkzaam bij de Raad van State en zijn afdelingen en de Algemene Rekenkamer.
4. De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, 130-146]

[Eindtekst] Artikel 1:1 [1.1]
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2. De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
a. de wetgevende macht;
b. de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast;
d. de Raad van State en zijn afdelingen;
e. de Algemene Rekenkamer;
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen;
g. de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onder­delen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen.
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt, voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht, waarop Titel II van de Ambtenarenwet 1929 (Stb. 530) van toepassing is.

VO = VvW, behoudens lid 1, onderdeel g, dat in het VO luidde: de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onder­delen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen.

Tekst RvS = VvW, behoudens lid 1, onderdeel g, dat in de Tekst RvS luidde:
de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de onder b tot en met f bedoelde organen, alsmede de uit hun midden gevormde commissies.

Advies RvS

Bij de formulering van de uitzon­dering in onderdeel b van het eerste lid van artikel 1.1 wordt zonder motivering afgeweken van de formu­lering van artikel 1 van de Wet Arob, naar welk artikel in de toelichting wordt verwezen.
De zinsnede «de uit hun midden gevormde commissies» in artikel 1.1, eerste lid, onder g, van het voorstel is niet identiek aan het overeenkom­stige zinsdeel in artikel 1, tweede lid, van de Wet Arob, waarmee deze bepaling, blijkens de memorie van toelichting overeenstemt. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom het noodzakelijk was deze zinsnede redactioneel te wijzigen.
(…)
In het eerste lid, onder g, van dit artikel wordt, gelet op onderdeel d en artikel 74, eerste lid, eerste volzin, van de Grondwet zonder goede grond een voorschrift gegeven met betrekking tot de Voorzitter van de Raad van State. Voorts is in deze bepaling door alleen te spreken van «leden», geen rekening gehouden met de speci­fieke positie van het instituut van staatsraden in buitengewone dienst.
Bovendien is het college niet duidelijk wat de verhouding is tussen de ABW[1] en de klachtregelingen vervat in de artikelen 14a en volgende van de Wet op de rechter­lijke organisatie en in de artikelen 3b en volgende van de Wet op de Raad van State. Een voorziening dienaan­gaande mag naar het oordeel van het college in dit ontwerp niet ontbreken.

Nader rapport

In artikel 1, eerste lid, onderdeel b, worden uitgezonderd «de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal». Opgemerkt wordt door de Raad dat in artikel 1, onderdeel b, van de Wet Arob slechts «de kamers der Staten­-Generaal» worden genoemd. Wij merken hierover op dat een aantal overwegingen ertoe heeft geleid naast de kamers der Staten-­Generaal, de verenigde vergadering afzonderlijk te noemen. Behalve op het feit dat de Grondslag voor een aantal beslissingen besluitvorming bij uitsluiting opdraagt aan de verenigde vergadering, kan gewezen worden op artikel 51, vierde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat de kamers bij een verenigde vergadering als één worden beschouwd, hetgeen een andere stemverhouding met zich kan brengen dan bij de normale besluitvormingsprocedure. Verder wordt in artikel 62 van de Grondwet bepaald dat de voorzitter van de Eerste Kamer de leiding van de verenigde vergadering heeft. Op grond hiervan kan worden gesproken van een bijzondere besluitvorming die een afzonderlijke vermelding rechtvaardigt. Aan het voorgaande kan nog worden toegevoegd, dat te zijner tijd het desbetreffende artikel in de Wet Arob kan vervallen. Een verschil in redactie tussen de Wet Arob en de Awb zal derhalve niet optreden.
In reactie op de opmerking dat de zinsnede «de uit hun midden gevormde commissies» in artikel 1.1 eerste lid, onderdeel g, niet geheel identiek is aan het overeenkomstige zinsdeel in artikel 1, tweede lid van de Wet Arob, merken wij op dát hiervoor geen andere dan redac­tionele redenen bestaan. Om elk mogelijk misverstand hierover uit te sluiten hebben wij de desbetreffende zin meer in overeenstemming gebracht met de tekst van de Wet Arob. Voor de nieuwe tekst van onderdeel g zij overigens verwezen naar hetgeen hieronder wordt opgemerkt over de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad.
(…)
Voor het noemen van de voorzitter van de Raad van State (dat is, ingevolge artikel 74, eerste lid, eerste volzin, van de Grondwet, de Koning) achten wij, anders dan de Raad van State, wel een goede grond aanwezig. Aldus wordt namelijk bereikt dat de voorzitter van de Raad van State niet onder de reikwijdte van de wet valt. Overigens merken wij hierbij op, dat de bepaling ten aanzien van de voorzitter van de Raad van State praktisch van geringe betekenis is, aangezien aan deze geen zelfstandige taken zijn toebedeeld welke de vraag naar de toepasse­lijkheid van de Awb zouden kunnen doen rijzen. Verder tekenen wij aan, dat ook de troonopvolger die van rechtswege zitting in de Raad heeft gekregen (artikel 74, eerste lid, tweede volzin, van de Grondwet) en de andere leden van het koninklijk huis aan wie op de voet van artikel 74 eerste lid, derde volzin, van de Grondwet zitting in de Raad zou zijn verleend, niet onder de werking van de wet vallen, aangezien zij geacht kunnen worden begrepen te zijn onder het begrip «leden», gebruikt in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van het wetsvoorstel.
De opmerking van de Raad ten aanzien van het instituut van staats­raden in buitengewone dienst onder­schrijven wij niet. Gelet op de termi­nologie van artikel 74, tweede lid, van de Grondwet zijn onder het daar gehanteerde begrip «leden» begrepen de vice-president, de staatsraden en de staatsraden in buitengewone dienst.
Wat de door de Raad van State bedoelde klachtregelingen betreft merken wij allereerst op, dat de Awb niet van toepassing is op de colleges die op een voorgestelde klacht beslissen, te weten de Hoge Raad en de Raad van State. Hetzelfde geldt voor de in de beide betrokken wetten opgenomen tuchtrechtelijke regelingen. De klachtregeling van de Wet op de Raad van State maakt de vice-president (respectievelijk de oudste staatsraad) bevoegd te beslissen of een klacht aan het college wordt voorgelegd. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van het wetsvoorstel zal ook ten aanzien van hen de Awb niet van toepassing zijn. Hetzelfde geldt voor de in de Wet op de Raad van State opgenomen tuchtrechtelijke regeling. De klachtregeling van de Wet op de rechterlijke organisatie maakt de procureur-generaal bij de Hoge Raad (respectievelijk de oudste advocaat-generaal) bevoegd te beslissen of een klacht aan het college wordt voorgelegd. Om die reden is het nodig, ook deze functio­narissen alsnog buiten het bereik van de wet te houden. Hetzelfde geldt voor de in de Wet op de rechterlijke organisatie opgenomen tuchtrechte­lijke regeling. Artikel 1.1, onderdeel g, van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn dienovereenkomstig aangevuld.

Voorstel van wet

1. In deze wet wordt verstaan onder bestuursorgaan: een persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed, behalve:
a. de wetgevende macht;
b. de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast;
d. de Raad van State en zijn afdelingen;
e. de Algemene Rekenkamer;
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen;
g. de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onder­delen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen.
2. In deze wet wordt onder bestuursorgaan mede verstaan een ingevolge het eerste lid uitgezonderd orgaan, voor zover dit besluiten neemt of handelingen verricht waarop titel II van de Ambtenarenwet 1929 (Stb. 530) van toepassing is.

Memorie van toelichting

Artikel 1.1 bevat de definitie van het begrip «bestuursorgaan», dat in de gehele wet een belangrijke rol speelt. In deze bepaling is aansluiting gezocht bij de definitie van «administratief orgaan» in artikel 1 van de Wet Arob. Dit lag voor de hand, daar die wet ook een zeer ruim geldings­bereik heeft wat de daaronder vallende organen betreft. Het voordeel van deze aansluiting is dat op hoofdpunten niet wordt afgeweken van een begrip dat al ingang heeft gevonden en dat blijkens de jurisprudentie niet tot veel vragen aanleiding heeft gegeven.
Toch kon artikel 1 van de Wet Arob niet woordelijk worden overge­nomen. Dit houdt voornamelijk verband met het verschil in optiek tussen de Wet Arob enerzijds en de hier voorgestelde wettelijke regeling anderzijds. De Wet Arob beperkt zich ertoe regels te geven inzake aanvullende rechtsbescherming tegen beschikkingen van bestuursor­ganen. In verband daarmee is bij de omschrijving van het begrip «administratief orgaan» een aantal organen van de werking van de Wet Arob uitgezonderd omdat ten aanzien van de beslissingen van die organen reeds een eigen rechtsgang was gecreëerd. Aan aanvullende rechtspraak bestond derhalve geen behoefte. Het perspectief van de voorliggende wettelijke regeling is aanzienlijk ruimer en algemener. Zij beoogt algemene regels te geven die moeten gelden voor het handelen van alle organen die bestuurlijke taken vervullen. In de omschrijving van artikel 1.1 is dit bereikt door van de groep van organen die met enig openbaar gezag zijn bekleed, uitsluitend uit te zonderen de ambten en instanties die niet met een bestuurstaak zijn belast.
Kent de Awb een ruime omschrijving van bestuursorganen, dit neemt niet weg dat het wenselijk is bepaalde handelingen van die bestuursor­ganen niet onder de werking van de wet te doen vallen. In artikel 1.6 is het werkingsgebied van de wet nader begrensd. Door deze opzet kan uitgangspunt van de wet blijven dat zij als algemene wet geldt voor alle organen die bestuurshandelingen in de hierna omschreven zin verrichten.
Een tweede afwijking van de definitie in artikel 1 van de Wet Arob is van louter terminologische aard. In de aanhef van het voorgestelde eerste lid wordt gesproken van «bestuursorgaan» en niet van «administratief orgaan». Gelet op de bewoordingen van artikel 107, tweede lid, van de Grondwet («De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast») ligt een voorkeur voor de term «bestuursorgaan» in de rede.
Het uit artikel 1 van de Wet Arob overgenomen definitie-element «met enig openbaar gezag bekleed» betekent dat het moet gaan om een orgaan met een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssub­jecten. Organen met deze publiekrechtelijke bevoegdheid zijn op de eerste plaats de organen die hun grondslag en regeling vinden in het publiekrecht, die dus zijn ingesteld bij of krachtens wettelijk voorschrift. Het gaat hier om organen van publiekrechtelijke corporaties als Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en p.b.o.-lichamen. Zij zullen uiteraard volledig aan de werking van dit wetsvoorstel onderworpen zijn. Daarnaast is er een aanzienlijk aantal privaatrechtelijke rechtspersonen (vooral stichtingen en, in mindere mate, vennootschappen) die tot de overheid moeten worden gerekend, omdat organen van publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van deze privaatrechtelijke rechtspersonen (zie onder andere CRvB25 november 1947, AB 1948, blz. 71; CRvB 6 april 1966, AB 1966, blz. 722 en CRvB 18 juni 1976, AB 1979, 35). Ook de organen van de hier bedoelde privaatrechtelijke rechtspersonen vallen voor hun gehele handelen binnen het bereik van dit voorstel. Als voorbeelden van deze categorie van privaatrechtelijke rechtspersonen worden hier genoemd de Stichting centraal bureau rijvaardigheidsbewijzen en de Stichtingen (bureaus) voor rechtshulp.
Als derde categorie moeten in dit verband worden genoemd de privaatrechtelijke rechtspersonen die niet tot de overheid worden gerekend – wegens het ontbreken van een overwegende overheidsin­vloed op het beheer van deze rechtspersonen -, maar die wel met openbaar gezag zijn bekleed, dat wil zeggen dat aan hen een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrech­telijke bevoegdheden zijn toegekend (zie over de vraag of van een overheidstaak sprake is onder andere Afd. rechtspraak 3 april 1979, AB 1979, 368 en Vz Afd. rechtspraak 19 maart 1981, AB 1982, 411). Organen van deze privaatrechtelijke rechtspersonen zijn slechts aan te merken als bestuursorganen in de zin van artikel 1.1 van dit voorstel in de gevallen waarin zij hun publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen. Zij zijn derhalve slechts voor een deel van hun werkzaamheden aan de Awb onderworpen. Voorbeelden van deze categorie zijn: de Stichting inschrijving eigen vervoer en de Commissie grensoverschrijdend beroepsgoederenvervoer van de Stichting Nederlandse Internationale Wegvervoerorganisatie.
De publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten behoeft niet altijd op een uitdrukkelijke bepaling te berusten.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak kan worden afgeleid dat het voor de kwalificatie van een persoon of college als «admini­stratief orgaan» op zichzelf voldoende is, dat de vervulling van een publieke taak indirect tot een grondwettelijke of wettelijke bevoegdheids­toedeling herleid kan worden (zie Afd. rechtspraak 27 april 1978, AB 1978, 474 en Vz. Afd. rechtspraak 19 maart 1981, AB 1982, 411).
Dit strookt ook met de verandering die de definitie van «beschikking» in artikel 2 van de Wet Arob ten opzichte van die in artikel 2 van de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet Bab) heeft ondergaan: thans wordt ook rekening gehouden met de mogelijkheid dat een in de zin van artikel 1 «met openbaar gezag bekleed» orgaan beschikkingen geeft die niet berusten op een uitdrukkelijk de bevoegdheid daartoe verschaffend algemeen verbindend voorschrift. Anders gezegd: er kunnen beschik­kingen zijn die wel erop teruggaan dat het beschikkend orgaan met openbaar gezag is bekleed, maar geen (specifiek op deze beschikkings­bevoegdheid betrekking hebbende) wettelijke grondslag hebben. Voorbeelden van zulke buitenwettelijke beschikkingsbevoegdheden uit hoofde van de aan een bestuursorgaan opgedragen publieke taak vindt men vooral bij de subsidiëring (zoals de steunverlening aan bedrijven in moeilijkheden, financiering van sociaal-cultureel werk, enz.).
Aan de mogelijkheid van buitenwettelijke bevoegdheden van bestuurs­organen worden intussen grenzen gesteld door het Nederlandse consti­tutionele recht. Voor eenzijdige beperkingen van de rechten en vrijheden van de burgers is altijd een wettelijke grondslag vereist. Op het gebied van de grondrechten vloeit dit bovendien voort uit bepalingen van hoofdstuk 1 van de Grondwet en van de verdragen inzake de rechten van de mens. Voorts schrijft de Grondwet, in het bijzonder in hoofdstuk 5, in verscheidene gevallen voor dat een onderwerp wettelijk geregeld moet zijn.
Anders dan in artikel 1 van de Wet Arob, is in de aanhef van artikel 1.1 niet opgenomen het element dat een persoon of college met enig openbaar gezag «binnen Nederland» moet zijn bekleed. Van opneming van dit element is afgezien, omdat de regels van de Awb moeten gelden voor alle personen of colleges die ingevolge Nederlandse wetgeving met openbaar gezag zijn bekleed, ongeacht of zij wel of niet in Nederland werkzaam zijn. De wet zal dus ook gelden voor bij voorbeeld ambtenaren verbonden aan Nederlandse scholen in het buitenland en voor personen die in het buitenland consulaire handelingen verrichten. Er zij in dit verband op gewezen dat in 1984 het element «hier te lande werkzaam» is geschrapt uit de Ambtenarenwet 1929, waardoor die wet sedertdien ook van toepassing is op bij voorbeeld de buitenlandse dienst.
Volledigheidshalve wordt hier nog opgemerkt dat het bereik van de Awb zich niet uitstrekt – en zich ook niet kan uitstrekken – tot colleges die bij of krachtens verdrag zijn ingesteld en zijn bekleed met openbaar gezag dat zij (mede) binnen Nederland uitoefenen (met name de organen van de Europese Gemeenschappen die krachtens communautair recht besluiten nemen die direct hier te lande gelden). De hiërarchische verhouding tussen supranationaal en nationaal recht staat er immers aan in de weg dat de Nederlandse wetgever voorschriften vaststelt voor de uitoefening van bevoegdheden door organen die zijn ingesteld in interna­tionale regelingen.
Aan het begin van deze toelichting is gewezen op de ruimere optiek van de Awb in vergelijking tot de Wet Arob. Uit die ruimere optiek vloeit voort dat er geen reden is in de omschrijving van het begrip «bestuursorgaan» de uitzonderingen van artikel 1, eerste lid, onderdelen f, g en h, van de Wet Arob over te nemen. De specifieke reden voor deze uitzonde­ringen in de Wet Arob (het bestaan van een eigen rechtsgang tegen besluiten van die organen) geldt voor de Awb niet. Wel dienen, zoals vermeld, uitgezonderd te worden de ambten en instanties die weliswaar met enig openbaar gezag zijn bekleed, maar die niet tot de uitvoerende macht behoren. Dit zijn de wetgevende macht, de rechtsprekende colleges en personen en enkele Hoge Colleges van Staat. Deze uitzonde­ringen zijn te vinden in artikel 1.1, eerste lid, onderdelen a tot en met f.
Ingevolge de onderdelen a en b van het eerste lid zijn de wetgevende macht en de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal geen bestuursorganen in de zin van deze wet. Aan deze beide uitzonde­ringen bestaat behoefte. Ten eerste ligt het voor de hand de wetgever in formele zin niet aan te duiden als bestuursorgaan. Maar de bevoegd­heden van de bedoelde organen omvatten meer dan het geven van algemeen verbindende voorschriften; zie bij voorbeeld de artikelen 28, 66, tweede lid, en 70 van de Grondwet. Deze en andere bevoegdheden nemen echter een zodanige plaats in onze constitutionele orde in, dat zij buiten het bereik van deze wet behoren te blijven. Anders ligt dit intussen met de bevoegdheden van de in onderdeel b bedoelde organen als werkgevers van ambtenaren (zie hierna aan het slot van de toelichting op dit artikel).
Een nieuw element is het opnemen van de verenigde vergadering der Staten-Generaal in onderdeel b. Verschillende overwegingen hebben daartoe geleid. Zo schrijft de Grondwet voor een aantal beslissingen besluitvorming door de verenigde vergadering voor. Verder kan worden gewezen op artikel 51, vierde lid, van de Grondwet, dat bepaalt dat de kamers bij een verenigde vergadering als één worden beschouwd, hetgeen een andere stemverhouding met zich kan brengen. Verder wordt in artikel 62 van de Grondwet bepaald dat de voorzitter van de Eerste Kamer de leiding van de verenigde vergadering heeft. Op grond hiervan kan worden gesproken van een bijzondere besluitvorming, hetgeen een afzonderlijke vermelding rechtvaardigt.
Ook rechterlijke organen zijn geen bestuursorganen in de zin van deze wet. Onderdeel c is – in vergelijking met de onderdelen d en e van artikel 1, eerste lid, van de Wet Arob – vereenvoudigd. Vermeld zijn slechts de criteria die blijkens hoofdstuk 6 van de Grondwet, artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en ook Arob-jurisprudentie (Vz. Afd. rechtspraak 17 november 1977, AB 1978, 34; Vz. Afd. rechtspraak 24 maart 1981, AB 1981, 286 en Afd. rechtspraak 9 mei 1983, tB/S I, 24) beslissend zijn, namelijk dat het orgaan een rechterlijke functie uitoefent, onafhankelijk is en is ingesteld bij de wet.
Het komt voor dat rechterlijke organen in de hier aangeduide zin ook andere dan rechterlijke functies vervullen. Evenals ten aanzien van de niet-wetgevende functies van het parlement is overwogen, geldt echter dat regels omtrent de uitoefening van deze functies niet passen in het kader van een algemene bestuursrechtelijke wet. De procesrechtelijke wetgeving bevat overigens reeds vele waarborgen ter zake van de onder­havige functies.
Uit de bepaling in onderdeel c blijkt ook in hoeverre organen, belast met tuchtrechtspraak, onder de Awb vallen. Daarbij moet voorop worden gesteld dat vormen van tuchtrecht die geheel buiten de overheid om tot stand zijn gekomen (bij voorbeeld de Raad voor de Journalistiek) vanzelf­sprekend buiten het bereik van de wet vallen. De tuchtrechtspraak waarmee de overheid wel bemoeienis heeft, valt uiteen in twee deelcate­gorieën.
Ten eerste de tuchtrechtspraak die is ingesteld door de overheid zelf, en die op grond van artikel 113, tweede lid, van de Grondwet moet worden geregeld bij of krachtens de wet (bij voorbeeld het Centraal Medisch Tuchtcollege). Ten tweede de tuchtrechtspraak die is ingesteld op last van de overheid door privaatrechtelijke rechtspersonen die met een overheidstaak zijn belast (bij voorbeeld de op de Landbouwkwali­teitswet gebaseerde tuchtgerechten, ingesteld door de in die wet geregelde controlestichtingen).
De beide deelcategorieën hebben gemeen dat de tuchtrechtspraak in eerste aanleg vaak in handen is gelegd van een hiërarchisch hogere autoriteit of van een college van beroeps- of bedrijfsgenoten, met een beroepsgang op een bij de wet ingestelde rechterlijke, althans mede uit rechters bestaande instantie. Deze beroepsinstanties moeten, mede op grond van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake de term «impartial tribunal» uit artikel 6 van het EVRM, worden aangemerkt als onafhankelijke organen die met recht­spraak zijn belast en vallen derhalve onder de uitzonderingsgrond van onderdeel c van artikel 1.1 van het voorliggende wetsvoorstel. Dit betekent dat de Awb niet op hen van toepassing is, uiteraard met uitzon­dering van bepalingen uit de hoofdstukken 6 en 7.
Voor zover de tuchtgerechten in eerste aanleg niet voldoen aan de elementen opgenomen in de uitzonderingsgrond van onderdeel c van artikel 1.1, zijn zij bestuursorganen in de zin van de Awb. De bepalingen van de wet zullen derhalve op hun procedures en besluiten van toepassing zijn, behoudens voor zover de uitzondering van artikel 1.6, onderdeel b, van toepassing is.
In de jurisprudentie is een vrij ruime toepassing gegeven aan artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Arob. De in artikel 1.1, onderdeel c, voorgestelde uitzondering is in zoverre iets strakker omschreven, dat voor de toepasselijkheid van de uitzondering onafhankelijkheid over de gehele linie – dus ook in eventueel naast de rechterlijke functie uitgeoe­fende adviserende functies – en instelling bij de wet worden vereist. Desalniettemin zullen soms organen die niet behoren tot de door de Minister van Justitie beheerde rechterlijke organisatie onder deze uitzon­dering vallen. Te denken valt bij voorbeeld aan het College van beroep studiefinanciering, geregeld in de Wet op de studiefinanciering.
Voor het handelen van de rechterlijke organen als bevoegd gezag ten aanzien van ambtenaren zij ook hier verwezen naar het slot van de toelichting op dit artikel.
De in de onderdelen d tot en met f vermelde Hoge Colleges van Staat vervullen advies- en controletaken die zich onderscheiden van de bestuurlijke werkzaamheden waarop de wettelijke regeling ziet. Een (publiekrechtelijke) taak om over bepaalde onderwerpen te adviseren brengt op zichzelf nog niet mee, dat het betrokken orgaan met openbaar gezag zou zijn bekleed. Ten behoeve van adviestaken (zoals die tot advisering over de beslechting van geschillen van bestuur) beschikken de hier bedoelde adviesorganen evenwel soms over bevoegdheden als die tot oproeping, welke wel als openbaar gezag moeten worden aange­merkt. Hetzelfde geldt voor bepaalde bevoegdheden die aan de vervulling van controletaken door de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman zijn verbonden. Omdat zulke als uitoefening van «openbaar gezag» aan te merken bevoegdheden van de Hoge Colleges van Staat in dienst staan van hun advies- en controletaken, zijn deze organen – in aansluiting op het bepaalde in artikel 1, eerste lid, van de Wet Arob – buiten het begrip «bestuursorgaan» gehouden.
Behoudens redactionele wijzigingen komt onderdeel g van het eerste lid overeen met artikel 1, tweede lid, van de Wet Arob, met dien verstande dat de leden van het parket bij de Hoge Raad nieuw zijn opgenomen.
Het opnemen van de leden van het parket bij de Hoge Raad heeft te maken met de in de Wet op de rechterlijke organisatie opgenomen klachtregeling ten aanzien van rechterlijke ambtenaren. Op het college dat op een voorgelegde klacht beslist, de Hoge Raad, is de Awb niet van toepassing ingevolge artikel 1.1, eerste lid, onderdeel c. De wet maakt de procureur-generaal bij de Hoge Raad, respectievelijk de oudste advocaat-generaal, bevoegd te beslissen of een klacht aan het college wordt voorgelegd. Om die reden is het nodig ook deze functionarissen buiten het bereik van de Awb te houden. Hetzelfde geldt voor de in de Wet op de rechterlijke organisatie opgenomen tuchtrechtelijke regeling. Voor de goede orde merken wij op, dat de in de Wet op de Raad van State vervatte klachtenregeling niet tot bijzondere voorzieningen noopt. Daar is het de Raad van State die op een voorgelegde klacht beslist. Dit college is in artikel 1.1, eerste lid, onderdeel d, van de werking van de Awb uitgezonderd. Maar ook de autoriteiten die beslissen of een klacht aan het college wordt voorgelegd (de vice-president, respectievelijk de oudste staatsraad), vallen niet onder de Awb. Dat volgt uit artikel 1.1, eerste lid, onderdeel g: gelet op de terminologie van artikel 74, tweede lid, van de Grondwet valt – naast de staatsraden en de staatsraden in buitengewone dienst – ook de vice-president onder het hier gebruikte begrip «leden». Hetzelfde geldt voor de regeling van het tuchtrecht in de Wet op de Raad van State.
Wat het begrip «commissies» betreft zij opgemerkt dat dit ruim dient te worden opgevat. Zo dienen kamers, gevormd uit rechterlijke organen, eronder begrepen te worden geacht. De betekenis van het begrip mag in geen geval worden beperkt tot de colleges in de naam waarvan de term «commissie» voorkomt.
Voor zover de in het eerste lid in de onderdelen a tot en met g bedoelde organen besluiten nemen waartegen beroep op een administra­tieve rechter openstaat, is er geen reden hen buiten het bereik van de voor bestuursorganen geldende bepalingen van de hier voorgestelde wettelijke regeling te houden. Dit is het geval bij het handelen van deze organen in de sfeer van het ambtenarenrecht. Aanvaard is immers reeds dat zij voor dat handelen naar bestuursrechtelijke maatstaven beoordeeld moeten worden. De toepasselijkheid van de voorschriften van deze wet inzake onderwerpen als motivering, kennisgeving en bezwaar kan dan bezwaarlijk worden gemist. Artikel 1.1, tweede lid, voorziet erin dat bedoelde organen in zoverre als bestuursorganen worden beschouwd.

Voorlopig verslag II

[2.3] Ten aanzien van het begrip bestuursorgaan stelden de commissies met uitzondering van de P.v.d.A.- en D66-fractie de volgende vraag:
Waarom vallen organisaties die bij of krachtens wet rechtspersoon­lijkheid hebben, doch voor het overige geen publiekrechtelijke bevoegd­heden hebben, niet onder de Algemene wet bestuursrecht?
[2.4] De leden van de S.G.P.-fractie vroegen of het gebruik van het woord «persoon» in deze omschrijving niet op een denkfout berust. Immers een bevoegdheid wordt niet geattribueerd of gedelegeerd aan een persoon, maar aan een ambt. Deze leden veronderstelden dat de indieners in hun omschrijving hebben willen duiden op het onderscheid tussen een eenhoofdig en meerhoofdig ambt. Daaraan verbonden zij de vraag of, indien hun veronderstelling juist was, een meer adequate omschrijving zou dienen te worden overwogen.

Memorie van antwoord II

(2.3) Deze vraag raakt een belangrijk aspect van de wet, namelijk de reikwijdte ervan. Bij nadere overweging zijn wij tot de conclusie gekomen dat het de voorkeur verdient de werking van de wet niet te beperken tot personen en colleges die met enig openbaar gezag bekleed zijn, maar uit te breiden tot organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, zoals in de vraag wordt gesuggereerd. Daartoe is de definitie van het begrip «bestuursorgaan» in de bijgaande nota van wijziging gewijzigd. Doorslaggevend voor de toepasselijkheid van de Awb dient te zijn, of er sprake is van bestuur. Besturen kan velerlei gedaanten aannemen. Het kan bestaan in het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het geven van beschikkingen, het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en van feitelijke handelingen. Ook in hoofdstuk 3 is deze gedachte reeds opgenomen, doordat bepaald is dat een aantal voorschriften ook geldt voor «andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten». Het is dan onjuist deze toepasselijkheid te beperken tot organen die met openbaar gezag bekleed zijn en derhalve eenzijdig bindende beslissingen kunnen nemen.
Met deze wijziging wordt ook tegemoet gekomen aan de wens van de commissies, met uitzondering van de G.P.V.-fractie, naar voren gebracht in vraag 2.52[2].
In de nieuwe tekst van artikel 1.1 is in beginsel bepalend voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan, de publiekrechtelijke grondslag. Ook een orgaan dat uitsluitend tot taak heeft feitelijke handelingen te verrichten maar wel een publiekrechtelijke grondslag heeft, is derhalve een bestuursorgaan.
Daarnaast wordt in het tweede lid bepaald dat organen die geen publiekrechtelijke grondslag hebben maar krachtens privaatrecht zijn ingesteld, bestuursorganen zijn indien zij met openbaar gezag zijn bekleed. Hiermee wordt de jurisprudentie op dit punt behouden: verwezen zij naar de memorie van toelichting, bladzijde 28[3].
(2.4) Inderdaad worden bevoegdheden meestal niet aan een bepaalde persoon, maar aan een ambt toegekend. Dat ambt wordt evenwel uitgeoefend door een of meer personen. In de omschrijving van het begrip bestuursorgaan gaat het erom een verbinding te leggen tussen de bevoegdheid en degene die deze uitoefent. Dan is het ook voor de begripsvorming duidelijker aansluiting te zoeken bij het begrip «persoon». Wel is het natuurlijk zo dat dan niet de overheidsdienaar persoonlijk, maar de persoon in zijn functie is bedoeld. Er is echter geen reden de begripsbepaling op dit punt te wijzigen.

Nota van wijziging

Een nieuw eerste lid wordt ingevoegd, luidende als volgt:
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
In het oude eerste lid, dat wordt vernummerd tot tweede lid, worden de woorden «In deze wet wordt verstaan onder bestuursorgaan: een persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed, behalve:» vervangen door: De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
Het oude tweede lid wordt vernummerd tot derde lid en komt te luiden als volgt:
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt, voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht, waarop Titel II van de Ambtenarenwet 1929 (Stb. 530) van toepassing.

Toelichting NvW
De definitiebepaling van het begrip «bestuursorgaan» wordt op twee punten gewijzigd. Ten eerste wordt het begrip inhoudelijk zodanig aangepast dat er ook organen onder komen te vallen die weliswaar niet «met openbaar gezag bekleed» zijn maar die wel een publieke taak vervullen. Dit wordt verwoord door de term «een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld». Te denken valt aan instellingen als het KNMI en dergelijke. Verwezen zij naar de memorie van antwoord inzake artikel 1.1.
De tweede wijziging is van wetstechnische aard en voorziet erin dat de begripsbepaling niet beperkt wordt tot de Algemene wet bestuursrecht, maar ook voor andere wetten en besluiten betekenis kan hebben. Dit laatste wordt ook voorgesteld voor de begrippen «belanghebbende», «besluit», «beschikking», «aanvraag», «administratieve rechter» en voor de termen inzake het maken van bezwaar en het instellen van administratief beroep en beroep in het algemeen. Een en ander betekent niet dat die termen nu ook overal gebruikt moeten worden, maar wel dat ze, als ze gebruikt worden, de betekenis hebben die de Awb daaraan geeft. Dit geldt vanzelfsprekend niet als in het verband van een andere regeling duidelijk een andere betekenis wordt toegekend aan het desbetreffende begrip.

Eindverslag

(2.3) In artikel 1.1 wordt de reikwijdte van de wet bepaald. De Commissies wensten daar het volgende over op te merken en te vragen. De regering heeft besloten wijziging aan te brengen in de reikwijdte van de wet door het begrip «bestuursorganen» uit te breiden (zie nota van wijziging: door invoeging van een nieuw eerste lid). Doorslaggevend voor de toepasse­lijkheid van de Awb dient te zijn, of er sprake is van bestuur. Bestuur kan bestaan uit het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het geven van beschikkingen, het verrichten van privaatrechtelijke rechtshan­delingen en van feitelijke handelingen. Ook in hoofdstuk 3 is deze gedachte reeds opgenomen, doordat bepaald is dat een aantal voorschriften ook geldt voor «andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten». In beginsel is nu de publiekrechtelijke grondslag bepalend voor de vraag of er sprake is van een bestuursorgaan.
De memorie van antwoord besteedt géén aandacht aan de vraag wat de grenzen zijn van de omvang van het bestuursorgaan-begrip onder de nieuwe begripsbepaling en wat de betekenis van de uitbreiding is voor de toepasselijkheid van andere hoofdstukken dan hoofdstuk 3. Kan de regering dat alsnog doen, zo vroegen de Commissies.
In de toelichting bij de nota van wijziging over het nieuwe begrip «bestuursorgaan» wordt gesteld: «te denken valt aan instellingen als het KNMI e.d.» De vraag rijst nu of deze terminologie niet inconsequent is. Het KNMI is geen rechtspersoon maar een tot het ministerie van Verkeer en Waterstaat behorende «instelling» (zie KB 28 februari 1974, Stb. 120).
Of moet het begrip rechtspersoon anders opgevat worden dan de wettelijke term rechtspersoon, die niets anders kan betekenen dat rechtspersoon in de zin van het burgerlijk recht?
Deze zelfstandige bestuursinstellingen mogen best onder het begrip zelfstandig bestuursorgaan als soort-aanduiding worden gebracht, maar zij zijn noch orgaan met openbaar gezag, noch zelfstandig rechtspersoon en dus gelet op de definitie van de Awb géén bestuursorgaan in de zin van dié wet.
Als men het feitelijk handelen van deze ambtelijke diensten onder de reikwijdte van de Awb wil brengen, zou naar analogie met de Wet Nationale Ombudsman een zinsnede kunnen worden toegevoegd: «Een gedraging van een lid van een orgaan, alsmede van een werknemer, verricht in de uitoefening van zijn functie, wordt aangemerkt als een gedraging van het bestuursorgaan waarvan hij deel uitmaakt of waarbij hij in dienst is».
Een alternatief zou ook nog zijn het begrip zelfstandige bestuursinstelling als bestuursorgaan te definiëren.
In het kader van het voorgaande worden ook de overheidsstichtingen zonder openbaar gezag over het hoofd gezien. Dit zijn stichtingen, waarvan het bestuur in meerderheid wordt benoemd door een orgaan van rijks-, provinciale- of gemeentelijke overheid. Volgens de Centrale Raad van Beroep gaat het om rechtspersonen met een «overwegende overheidsinvloed op het beheer». In de memorie van toelichting werden de overheidsrechtspersonen reeds gesignaleerd maar het blijft ondui­delijk of zij nu wel of niet onder de wet komen te vallen. Dit blijkt namelijk niet uit de definitie (hoewel de memorie van toelichting meent van wel). In het regeringsstandpunt over functioneel bestuur wordt de overheidsstichting zonder openbaar gezag niét tot het overheidsbestuur gerekend. Je zou je kunnen afvragen of dit terecht is en of de overheidsstichtingen niet onder werking van de Awb moeten worden gebracht. Dit zou kunnen door te bepalen: «onder bestuursorgaan wordt verstaan (….) het bestuur van een tot de openbare dienst te rekenen stichting». Het begrip openbare dienst sluit aan bij de jurisprudentie van de ambtenarenrechter en is synoniem met «overwegende overheidsinvloed op het beheer».
Het oude eerste lid van dit artikel (is vernummerd tot het tweede lid), wordt eveneens gewijzigd. Deze schijnbaar wetstechnische wijziging gaat toch veel verder dan in eerste instantie lijkt. De begripsbepalingen in dit lid hebben nu niet meer alléén betekenis voor de Awb maar ook voor andere wetten en besluiten waar de begrippen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, aanvraag, administratieve rechter, bezwaar en beroep voorkomen. Dit houdt dus in dat wanneer deze begrippen gebruikt worden ze de betekenis hebben die de Awb daaraan geeft (tenzij in het verband van een andere regeling duidelijk een andere betekenis wordt toegekend aan het desbetreffende begrip).
De leden behorende tot de PvdA-fractie hadden, mede naar aanleiding van de nota van wijziging, nog enkele vragen over de reikwijdte van het wetsvoorstel. Het is de leden in de eerste plaats niet duidelijk hoe het in de toelichting bij de Nota van wijzigingen genoemde voorbeeld van het KNMI zich verhoudt tot de definitie van bestuursorgaan in artikel 1.1 eerste lid onder a. In de tweede plaats bestaat er onduidelijkheid over de vraag in hoeverre overheidsstichtingen onder het bereik van de wet vallen. De leden wezen in dit verband op een artikel van Prof. Mr. J.B.J.M. ten Berge in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (’91, p. 121/122) en vroegen de regering om nadere uitleg terzake.
De leden van de SGP-fractie hadden met belangstelling kennis genomen van de discussie over de reikwijdte van het begrip bestuurs­orgaan in het bijzonder de positie van de Onderwijsraad in dezen. Zij achtten het onwenselijk als onduidelijkheid zou blijven bestaan over de vraag of (een bepaalde afdeling van) de Onderwijsraad (en vergelijkbare instanties) al of niet onder de reikwijdte van het begrip bestuursorgaan valt. Naar hun oordeel is het mogelijk en gewenst een orgaan dat enerzijds met openbaar gezag is bekleed en waarvan anderzijds een onderdeel voldoet aan de criteria voor organen die met rechtspraak zijn belast, voor de toepassing van de Awb zodanig te behandelen dat het orgaan slechts onder het begrip bestuursorgaan wordt verstaan voorzover het niet met rechtspraak is belast en overigens voldoet aan de criteria voor onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met recht­spraak zijn belast. Zij verwezen in dit verband ook naar het artikel van Mr. C.P.J. Goorden in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht van juni 1991/afl.6. Zij vroegen de reactie van de regering op dit artikel, met name op de suggestie voor een aangepaste redactie 1.1 aan het slot ervan.
Ook wat betreft het begrip belanghebbende hielden de leden van de SGP-fractie vragen bij de reikwijdte daarvan. Zij waren bevreesd dat met name in het kader van een (uitgebreide) voorbereidingsprocedure een bestuursorgaan met een brede kring van personen en instanties die zich aandienen als belanghebbenden zal worden geconfronteerd. De reikwijdte van dit begrip werkt ook door via een bepaling als artikel 3.5.2, dat de bekendmaking regelt van besluiten die aan een of meer belang­hebbenden zijn gericht. Deze leden vroegen dan ook of de regering het niet wenselijk acht het begrip belanghebbende duidelijker te omlijnen. Deze leden vroegen de bewindslieden ook nader in te gaan op het door hen gehanteerde onderscheid tussen de begrippen belanghebbende en derde-belanghebbende.
De leden van de GPV-fractie hadden behoefte aan een nadere overweging van de voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de wet. Zij onderkenden dat soms op arbitraire gronden onderscheid wordt gemaakt tussen vormen van publiek- en privaatrechtelijk bestuur. Het is dan veelal moeilijk te verklaren waarom in het ene geval de Algemene wet bestuursrecht wel van toepassing zou zijn en in het andere geval niet. Deze leden wezen er echter op, dat het onderscheid in de bestuurs­praktijk op zeer uiteenlopende wijzen voorkomt. Als bestuur wordt uitge­oefend door een orgaan van een overheidsstichting of -vennootschap zal de taak van het bestuursorgaan primair door de desbetreffende burger­lijke wetgeving bepaald worden. Aard en omvang van een publieke zaak als openbaarheid van bestuur en politieke verantwoordingsplicht worden hierdoor beïnvloed. De genoemde leden betwijfelden nog of op al deze vormen van bestuur de Algemene wet bestuursrecht kan worden toegepast. Zij wezen er in dit verband op dat de algemene wet geleidelijk verder zal worden uitgebouwd, waardoor de kans groter wordt dat de reikwijdte op onderdelen zal moeten worden ingeperkt.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

(2.3) Van verschillende kanten is een aantal vragen gesteld naar aanleiding van de bij de eerste nota van wijziging voorgestelde uitbreiding van het begrip bestuursorgaan (artikel 1.1). Wij achten het doelmatig de vragen van de commissies en van de leden van de fracties van de PvdA en het GPV hier gezamenlijk te beantwoorden.
In de memorie van antwoord is uiteengezet dat het voor de toepasselijkheid van de Awb doorslaggevend moet zijn of er sprake is van bestuur. Het feit dat een onderdeel van de overheidsorganisatie niet belast is met het uitoefenen van openbaar gezag, maar andere taken uitvoert – zoals het verrichten van feitelijke handelingen – moet niet tot gevolg hebben dat de Awb toepassing mist. Ook dan behoort bij voorbeeld de plicht tot doorzending van onjuist geadresseerde stukken te bestaan (artikel 2.1.3) en ook dan behoren de regels van afdeling 3.2 via de schakelbepaling van artikel 3.1.1, tweede lid, te gelden.
Op de in het voorlopig verslag gestelde vraag of organisaties die krachtens de wet rechtspersoonlijkheid bezitten, maar geen publiekrechtelijke bevoegdheden bezitten, niet ook onder de wet behoren te vallen, hebben wij dan ook bevestigend geantwoord. Dienover­eenkomstig is de tekst van artikel 1.1 aangepast door te bepalen dat organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, bestuursorganen zijn, ongeacht of zij openbaar gezag uitoefenen. Uit de instelling krachtens publiekrecht blijkt immers de bedoeling van de wetgever de organisatie als deel van het openbaar bestuur te beschouwen.
Oefent derhalve een bepaald orgaan van een derge­lijke rechtspersoon geen openbaar gezag uit, dan gelden toch de bepalingen van de Awb. Dit is zowel het geval indien het een orgaan van een rechtspersoon betreft die tevens andere, wel met openbaar gezag beklede organen kent – men denke aan het bestuur van het KNMI als onderdeel van de rechtspersoon Staat­ als voor organen van voor een specifieke taak ingestelde (publiekrechtelijke) rechtspersonen die geen openbaar gezag uitoefenen. Dit zou zich voordoen indien het KNMI als een zodanige rechtspersoon zou zijn ingesteld.
Voor alle duidelijkheid zij hier nog opgemerkt, dat de veronderstelling van de commissies dat met de term rechtspersoon niet iets anders is bedoeld dan in het burgerlijk recht, juist is.
Het begrip rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, omvat allereerst de openbare lichamen waarvan artikel 1, eerste lid, Boek 2, BW bepaalt dat zij rechtspersoonlijkheid bezitten: de Staat, de provincies, gemeenten en waterschappen, alsmede andere openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is toegekend. Daarnaast omvat het de rechtspersonen waarvan de rechtsper­soonlijkheid uit een bijzondere publiekrechtelijke wet voortvloeit (artikel 1, tweede lid, Boek 2, BW).
Te denken valt bij voorbeeld aan de Ziekenfondsraad, wiens rechtspersoonlijkheid voortvloeit uit de Zieken­fondswet. Al deze rechtspersonen vinden hun grondslag in het publiekrecht.
Gelet op het voorgaande moet worden geconclu­deerd dat de handelingen van de organen waarop de commissies het oog hebben – inclusief de handelingen van onder die organen ressorterende personen onder de werkingssfeer van de Awb vallen.
De commissies stelden voorts nog een vraag over de positie van niet met openbaar gezag beklede overheidsstichtingen. In antwoord op deze vraag zij vooropge­steld, dat stichtingen, verenigingen en vennoot­schappen waarop Boek 2 BW van toepassing is, niet krachtens publiekrecht plegen te worden ingesteld. Onder omstandigheden zal de Awb echter toch op het handelen van organen van deze rechtspersonen van toepassing zijn. Dit zal met name het geval zijn indien een orgaan van die rechtspersoon bekleed is met enig openbaar gezag (artikel 1.1, eerste lid, onderdeel b). Men denke aan de bevoegdheid beschikkingen te nemen, toegekend aan een dergelijk orgaan.
Daarnaast kan zich het geval voordoen dat de overheid een zodanig overwegende invloed op het handelen van de rechtspersoon heeft dat zij in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd. Voor zover het gaat om de toepassing van het ambtenarenrecht heeft de Centrale Raad van Beroep een jurisprudentie gevestigd volgens welke een dergelijke rechtspersoon als een onderdeel van de overheidsorganisatie wordt beschouwd. In zo een situatie kan het handelen van het «bevoegd gezag» ten aanzien van een persoon, in dienst van die organisatie, als het uitoefenen van openbaar gezag worden beschouwd. Zoals reeds in de memorie van toelichting is gezegd, verzet artikel 1.1 zich geenszins tegen het blijven volgen van deze lijn.
Ook in andere gevallen is het denkbaar dat de rechter de overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechts­persoon zodanig groot beschouwt, dat hij haar handelen beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als voor (overige) bestuursorganen gelden. Daartegen verzet artikel 1.1 zich niet. Wel dient te worden opgemerkt dat het de doorzichtigheid van het rechtssysteem niet ten goede komt, indien een taak, op de uitoefening waarvan de overheid een overwegende invloed wenst te hebben, in een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt ondergebracht. Een en ander is ook neergelegd in het regeringsstandpunt Functioneel bestuur, waar en hoe? (Kamerstukken II 1990/91, 21 042, nr. 4).
De commissies constateren terecht dat door middel van de in de eerste nota van wijziging voorgestelde wijziging de reikwijdte van de begripsbepalingen niet meer is beperkt tot de Awb zelve. Dit houdt verband met het algemene karakter van de Awb. Een dergelijke constructie is overigens niet nieuw. Te wijzen valt in dit verband op de begripsomschrijvingen in het Burgerlijk Wetboek.
De leden van de SGP-fractie stellen in navolging van mr C.P.J. Goorden (Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1991, blz.169-177) voor artikel 1.1 aan te passen, zodat het mogelijk wordt dat eenzelfde orgaan in een rechtsprekende functie niet, en in een bestuurlijke functie wel onder de werking van de Awb valt. Wij nemen deze suggestie niet over, omdat daarmee de onzekerheid over de toepasselijkheid van de Awb, die deze leden in hun vraag aan de orde stellen, juist zou worden vergroot. Voor het overige zien wij in het aangehaalde artikel geen aanleiding onze opvatting over de positie van de Onderwijsraad als bestuursorgaan te herzien. Wij zijn nog steeds van mening dat de Onderwijsraad als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Voor de redenen die aan deze opvatting ten grondslag liggen, verwijzen wij naar hetgeen wij daarover in de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet Awb (blz.62[4]) hebben gezegd.
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de SGP-fractie over het begrip belanghebbende verwijzen wij naar het gestelde onder 2.16 t/m 2.19.

UCV

De heer Van de Camp (CDA, p. 3): Wat de artikelen betreft, begin ik met een opmerking over de definitie van “bestuursorgaan” in artikel 1.Verhoudt de memorie van toelichting, met name bovenaan bladzijde 28[5], zich sluitend tot de tekst van de wet? Onze fractie kan zich niet aan indruk onttrekken dat de toelichting, vooral dé passage over organen waar de overheid een overwegende invloed op heeft, op gespannen voet zou kunnen staan tot artikel 1. Ik zou graag een nadere afbakening zien van de twee leden van dat artikel en de relatie tot de memorie van toelichting.
De heer Van de Camp (CDA, p. 5): Voorzitter! Ik had al aangekondigd, dat collega Koetje zal ingaan op een aantal andere onderdelen, ware het niet dat hij mij expliciet gevraagd heeft om het probleem van de Onderwijsraad even te bespreken. Voor onze fractie is onduidelijkheid ontstaan over de toekomstige positie van de Onderwijsraad. Enerzijds hebben wij in de nota naar aanleiding van het eindverslag kunnen lezen, dat de regering van mening is dat de Onderwijsraad een bestuursorgaan is maar anderzijds hebben wij begrepen, dat er volstrekt legitieme argumenten zijn om de Onderwijsraad een rechtsprekende functie toe te kennen. Wat is ertegen om de Wet op de onderwijsraad zodanig te wijzigen, dat de rechtsprekende functie van de Onderwijsraad tot uitdrukking kan komen? Ook recente onderwijswetgeving – bijvoorbeeld de wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de basisvorming – heeft de Onderwijsraad een aantal nieuwe taken opgeleverd en het lijkt ons verstandig om vandaag enige duidelijkheid te scheppen over de positie van deze Onderwijsraad. Zo is bij mij vanochtend nog de vraag opgekomen waarom de Onderwijsraad niet is opgenomen in de uitzonderingen bij artikel 1.1. Ik realiseer mij dat de Onderwijsraad waarschijnlijk niet in aanmerking komt voor het predikaat “hoog college van staat”, maar ik had mij kunnen voorstellen dat voor een heel eenduidige oplossing was gekozen door de Onderwijsraad ook in artikel 1.1 op te nemen. Kortom, ik verkrijg graag expliciete duidelijkheid over de positie van de Onderwijsraad.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 9): Voor ons ligt een dikke stapel wetsvoorstellen. Voor het merendeel is de inhoud daarvan onomstreden, maar enige punten resten nog wel. Ik ga ze na. Ik begin dan met artikel 1.1. De omschrijving van het begrip “bestuursorgaan” was in het ontwerp aanvankelijk beperkt tot een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Bij nota van wijziging is een tweede criterium toegevoegd, te weten een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De  PvdA-fractie kan zich in deze omschrijving van het begrip “bestuursorgaan” vinden, maar heeft bezwaren tegen de toelichting en nadere uitleg die in de memorie van Vaste Commissies voor justitie en voor binnenlandse zaken toelichting en in de nota naar aanleiding van het eindverslag inzake deze bepaling worden gegeven. Wat is de redenering? Eerst wordt ingegaan op jurisprudentie van de Centrale raad van beroep. Deze beschouwt bij de toepassing van het ambtenarenrecht een rechtspersoon op wiens handelen de overheid een overwegende overheidsinvloed heeft, als een onderdeel van de overheidsorganisatie. Het handelen van een   dergelijke rechtspersoon jegens iemand die in dienst is van de organisatie, kan dan worden beschouwd als het uitoefenen van openbaar gezag. Prima. Indien overheidsinvloed op een privaatrechtelijke organisatie zodanig groot is dat gesproken kan worden van het uitoefenen van openbaar gezag door deze organisatie, dan blijft deze organisatie binnen de omschrijving van het bestuursorgaan in artikel 1.1. Tot zover ben ik het eens met het kabinet.
Maar dan gaat het trekken. Het kabinet is ook van oordeel, dat artikel 1.1 zich er evenmin tegen verzet dat de rechter ook in andere gevallen de  overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon zodanig groot beschouwt, dat hij haar handelen beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als die welke gelden voor overige bestuursorganen. Mijn fractie wijst een zo ruime uitleg van artikel 1.1 van de hand. In feite wordt hier een derde op zichzelf staand criterium geïntroduceerd waardoor de reikwijdte van de wet aanzienlijk wordt uitgebreid. Afgezien van het feit dat dit wetstechnisch weinig fraai is – artikel 110 van de aanwijzingen voor de wetgevingstechniek verzet zich er al tegen – is een dergelijke uitbreiding van het begrip “bestuursorgaan” ongewenst. De rechtszekerheid is er niet mee gediend, dat de rechter buiten de criteria van artikel 1.1 om uitmaakt of een privaatrechtelijk orgaan dient te worden beschouwd als een bestuursorgaan in de zin van de wet. Wil er sprake zijn van een dergelijk bestuursorgaan, dan zal conform de wettekst de mate van overheidsinvloed op een rechtspersoon steeds te herleiden moeten zijn tot het uitoefenen van openbaar gezag door deze rechtspersoon. Wetstechnische en rechtszekerheidsargumenten zijn op zichzelf al meer dan voldoende, maar er komt nog iets bij. Steeds vaker gaat de overheid ertoe over, bepaalde diensten te privatiseren. Als zo’n politieke keuze is gemaakt, is het toch wat vreemd om als het ware via de achterdeur van de AMvB, de overheid weer binnen te halen. Dat moet niet. Mijn fractie hecht er zeer aan dat de ministers deze zienswijze bevestigen, want op deze gewone maandag maken wij tenslotte wetsgeschiedenis en die kan van belang zijn bij de rechtsvinding straks.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p.12): De positie van de Onderwijsraad in de aanpassingswetgeving is nog een probleem. De Onderwijsraad is niet ondubbelzinnig aangeduid als een rechtsprekend orgaan. Het is misschien ook niet zonder meer wenselijk dat dit gebeurt. Maar nu het niet gebeurt, lijkt dat ook weer ongewenste gevolgen te hebben. Ik heb begrepen dat zich voor de behandeling van geschillen in het openbaar onderwijs enerzijds en het bijzonder onderwijs anderzijds verschillen in de procedure zouden kunnen gaan voordoen. Hoe en wanneer denken de ministers dit probleem op te lossen? Ik stel mij voor dat dit niet stante pede kan, maar misschien in de volgende aanpassingswet meegenomen kan worden.
De heer Van den Berg (SGP, p.  21): Artikel 1.1 geeft een betrekkelijk ruime omschrijving van bestuursorganen. In de literatuur is daarover al veel gezegd.  De vraag blijft wat precies onder “enig openbaar gezag” wordt verstaan. In dit verband is de vraag of het wel wenselijk is, openbaar gezag toe te kennen aan privaatrechtelijke organen. De bewindslieden merken in de nota naar aanleiding van het eindverslag zelf op dat dit de doorzichtigheid van het rechtssysteem niet ten goede komt. Deze vorm dient dan ook een uitzondering te zijn op de regel dat openbaar gezag wordt bekleed door publiekrechtelijke organen. In geval van privatisering en verzelfstandiging kan een en ander tot twijfel en vage situaties leiden. Recente discussies met andere bewindslieden geven daar al blijk van. Wij krijgen steeds meer voorstellen die leiden tot verzelfstandiging van overheidsorganen. Daarbij is het uitdrukkelijk niet de bedoeling om te privatiseren, want zij blijven wel binnen de overheid. Voor zo’n verzelfstandigd orgaan wordt vaak echter wel een privaatrechtelijke rechtsvorm gekozen. Dan is toch de vraag hoe dat zich verhoudt tot de onderhavige definitie van een bestuursorgaan. Mijn fractie is van mening dat dit niet tot vage en onduidelijke situaties moet kunnen leiden. Ik zou graag willen dat de bewindslieden expliciet ingingen op het begrip “bestuursorgaan” in relatie tot deze ontwikkeling van verzelfstandiging en privatisering. In dit verband wil ik ook een vraag stellen naar aanleiding van recente jurisprudentie. De heer Lubberdink heeft in een recente beschouwing in het Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht aandacht voor dit probleem gevraagd. Hij laat aan de hand van enkele recente uitspraken zien, dat het oordeel van verschillende rechters in ogenschijnlijk vergelijkbare gevallen verschillend uitvalt. Het gaat om drie uitspraken, die respectievelijk betrekking hebben op een stichting woonruimteverdeling, op een directeur van een gemeentelijk energiebedrijf en op de Centrale landinrichtingscommissie. Uit die uitspraken blijkt in elk geval, dat het criterium of de instelling aan een algemeen verbindend voorschrift directe of indirecte bevoegdheid kan ontlenen om de burgers rechtstreeks bindende besluiten te nemen niet doorslaggevend is. Kortom, er rijzen op dit terrein toch nogal wat vragen, die onzesinziens in dit debat zeker aan de orde moeten komen. In de stukken is een interessante gedachtenwisseling gevoerd over de vraag of de Onderwijsraad een bestuursorgaan is. De bewindslieden beantwoorden deze vraag bevestigend. Welke consequentie heeft dat voor bijvoorbeeld de toepasbaarheid van de bepalingen inzake bezwaar en  beroep? Er zijn situaties dat in geval van een geschil tussen het bevoegd gezag van een school en de onderwijsinspectie de Onderwijsraad een bindende beslissing kan nemen. Ik noem als voorbeeld het vaststellen van afwijkende kerndoelen. Gaat het dan hierbij om voor beroep vatbare beschikkingen? Is er sprake van administratief beroep? In hoeverre is hoofdstuk 6 van toepassing op de raad? Bovendien lees ik in de memorie van toelichting op de eerste aanpassingswet wat deze kwestie betreft: “De beslissingen van de Onderwijsraad zijn te beschouwen als beschikkingen, waartegen overigens geen beroep op een administratieve rechter open staat “Hoe verhoudt dit zich bijvoorbeeld weer tot artikel 7 Wet AROB? Kortom, hier rijzen nogal wat vragen. Wij verzoeken de bewindslieden, hierop in te gaan.
De heer Van den Berg (SGP, p. 23): Interessant is bij de aanpassingswet AWB-I de discussie in de nota naar aanleiding van het verslag over de vraag van de fractie van het GPV in hoeverre de in de Wet op de onderwijsverzorging bedoelde onderwijsverzorgingsinstellingen overheidsstichtingen zijn en hierdoor bestuursorganen in de zin van de AWB. Ik kom hiermee even terug op de eerdere discussie. Het doorslaggevende argument voor de regering om van een overheidsstichting te spreken, is de overwegende invloed van het Rijk op het beheer. Deze invloed zou in bijzondere mate gestalte krijgen door de bekostiging van deze instellingen. Is dit nu een toereikend argument om van overwegende invloed op het beheer te spreken? Men kan dan zelfs stellen dat het Rijk overwegende invloed op het beheer van alle bijzondere scholen heeft. Ook rijst de vraag met welk openbaar gezag onderwijsverzorgingsinstellingen zijn bekleed. Dit roept dus nog wel enige vragen op.
De heer Schutte (GPV, p. 24-25): Ik kom nu toe aan de centrale bepaling in het wetsvoorstel, artikel 1.1, waarin wordt aangegeven wat onder een bestuursorgaan wordt verstaan. Hiermee wordt de reikwijdte van de wet bepaald. Er zijn twee mogelijkheden. Het gaat om een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of om een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Vragen blijven bij mij rijzen over de positie van overheidsstichtingen. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wijzen de bewindslieden erop, dat stichtingen, verenigingen en vennootschappen, waarop Boek 2 van het BW van toepassing is, niet krachtens publiekrecht plegen te worden ingesteld. Wat wordt hiermee bedoeld? Wordt een stichting die bij of krachtens de wet wordt ingesteld niet krachtens publiekrecht ingesteld? Ik meen van wel. Dit kan zich met name voordoen in het kader van verzelfstandiging of privatisering van overheidstaken. De heer Van den Berg wees er ook reeds op.
Als actueel voorbeeld noem ik de stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij. Het wetsvoorstel dat wij vorige week hebben behandeld, machtigt de minister, namens de Staat der Nederlanden, deze stichting op te richten. Bovendien voldoet deze stichting wellicht ook aan het in de nota naar aanleiding van het eindverslag genoemde criterium dat de overheid een zodanig overwegende invloed op het handelen van een rechtspersoon heeft, dat zij in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd. Willen de bewindslieden aan de hand van dit voorbeeld de positie van overheidsstichtingen helderder proberen te maken? Vooral voor de lagere overheden is het zaak hierover duidelijkheid te bieden. Dat brengt mij op een vraag van wetgevingssystematiek. De Algemene wet bestuursrecht bevat een definitie van bestuursorgaan. Daarmee wordt aangegeven welke overheidsorganen onder de reikwijdte van deze wet vallen. Hoe verhoudt deze definitie zich nu tot min of meer vergelijkbare definities in andere wetten? Ik denk in het bijzonder aan de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale ombudsman. Aangekondigd is, dat de Wet openbaarheid van bestuur in de toekomst in de algemene wet ondergebracht kan worden. Dan zal het toch nodig zijn, dat uitgegaan wordt van een identieke reikwijdte? In de nota naar aanleiding van het eindverslag van het wetsvoorstel voor een nieuwe Wet openbaarheid van bestuur, is echter opgemerkt dat ten aanzien van op afstand van de overheid geplaatste organen van geval tot geval beoordeeld moet worden of deze onder de Wet openbaarheid van bestuur gebracht moeten worden. Als voorbeeld van een uitzondering is daarbij genoemd, de situatie waarin sprake is van een gerichtheid op een bedrijfsmatige aanpak. Hoe verhoudt zich dit nu tot de definitie van artikel 1.1? Wat betreft de Wet Nationale ombudsman is er bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake de  Staatsloterij op gewezen, dat deze wet niet van toepassing is, onder meer omdat de exploitatie van de Staatsloterij niet vergelijkbaar is met het uitoefenen van een bestuurlijke taak. Dat geloof ik ook wel, maar het laat onverlet dat de Staatsloterij wel voldoet aan het eerste criterium van artikel 1.1. Wij behoeven vandaag niet alle vragen te beantwoorden die zich kunnen voordoen bij verdere uitbouw van de algemene wet, maar het is wel van belang om goed de reikwijdte van de algemene wet te kunnen overzien. Het zou geen goede zaak als wij daarin al na korte tijd wijzigingen moeten aanbrengen, omdat artikel 1.1 niet meer zou passen bij nieuwe hoofdstukken van de wet. Bij de behandeling van de aanpassingswet hebben wij de aandacht gevraagd voor de vraag welke onderwijsinstellingen onder de werkingssfeer van de algemene wet zullen vallen. Terecht heeft de regering onderscheid gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Zij trekt deze lijn echter niet door; zij gaat zonder meer uit van de stelling, dat de bestuurlijke normen die voor het openbaar onderwijs gelden ook behoren te gelden voor het bijzonder onderwijs en dat dit het best kan gebeuren door ze als bekostigingsvoorwaarden aan te merken. Ik realiseer mij, dat deze methode vaker in de onderwijswetgeving wordt gevolgd, maar hier mag toch geen sprake zijn van een automatisme. De vraag moet beantwoord worden waarom het nodig is dat ook deze normen gelijkelijk gelden voor openbaar en bijzonder onderwijs en waarom het in dit geval niet aan het bijzonder onderwijs kan worden overgelaten om zelf regels te stellen. Het gaat mij dus om de redelijkheid van de regels maar om de vraag of de overheid deze moet stellen.
Een punt van discussie vind ik ook nog steeds de positie van de onderwijsverzorgingsinstellingen. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt opgemerkt, dat deze instellingen als bestuursorganen in de zin van de algemene wet moeten worden beschouwd, omdat het Rijk een overwegende invloed heeft op het beheer van deze instellingen, getuige de in de wet geregelde bekostiging. Maar dat is toch iets anders dan in artikel 1.1 is geregeld? Er zullen schoolbegeleidingsdiensten zijn, die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, maar er zijn er ook die geheel op particulier initiatief berusten. Waarop baseren de bewindslieden hun gedachte, dat ook deze diensten bestuursorganen zijn? Het argument van bekostiging krachtens de wet is in ieder geval niet toereikend, omdat met dat argument het gehele bijzonder onderwijs onder de reikwijdte van de wet gebracht zou kunnen worden. De heer Van den Berg heeft daar terecht opgewezen. Een aanverwant onderwerp betreft de positie van de Onderwijsraad, onder meer ook genoemd door de heer Van de Camp. Ik ben erkentelijk voor de uitvoerige toelichting die de bewindslieden op mijn verzoek in de nota naar aanleiding van het verslag hebben opgenomen. Toch overtuigt deze toelichting mij er niet van, dat de Onderwijsraad geen beroep zou kunnen doen op de uitzondering in artikel 1.1 betreffende onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast. De kern van het argument van de bewindslieden om de Onderwijsraad als bestuursorgaan en niet als orgaan met rechtspraak belast te beschouwen is, dat de wetgever niet de voornaamste elementen van de rechtsgang bij de Onderwijsraad heeft geregeld maar dat dit in verregaande mate bij delegatie is gebeurd. Het feit op zichzelf is juist. Ontkend wordt ook niet, dat een zekere mate van delegatie geoorloofd is. Maar keren de bewindslieden de zaak niet om door aan deze feitelijke situatie, die op gespannen voet staat met de strekking van  artikel 112 van de Grondwet, de conclusie te verbinden dat de Onderwijsraad dus niet met rechtspraak is belast? Was het niet veel juister geweest hieruit te concluderen, dat de rechtsgang alsnog in sterkere mate in de wet behoort te worden geregeld? De Onderwijsraad zelf is er voorstander van, de Grondwet vraagt erom, maar de regering heeft er niet zo’n behoefte aan. Over dat laatste valt afzonderlijk te spreken, maar daarop kan toch niet de conclusie rusten dat de Onderwijsraad dus maar onder de werking van de algemene wet moet worden gebracht?
Minister Hirsch Ballin (p. 34): Onder anderen de heer Van de Camp heeft vragen gesteld over de positie van de Onderwijsraad. De afdeling leerplaninterpretatie van de Onderwijsraad beslist bij een verschil van inzicht tussen inspecteur en bevoegd gezag over de overeenstemming van een leerplan met de wettelijke voorschriften. De achtergrond hiervan wordt gevormd door de onderwijspacificatie. Niet de minister, maar een van de minister onafhankelijk bestuursorgaan moet de beslissing nemen. Ik meen het zo te mogen weergeven. Daarmee is ook een antwoord gegeven op de kwalificatievraag die uit de pacificatie is voortgekomen. Het aantal keren dat de Onderwijsraad om een beslissing is gevraagd, is zeer gering. Volgens mijn informatie heeft de raad zeer kort geleden beslist over een verschil van inzicht tussen de inspecteur en een bevoegd gezag over de vraag of de lunchtijd in een leerplan mocht worden opgenomen als leertijd. Voorafgaand aan deze beslissing heeft de Onderwijsraad in 1979 de laatste beslissing genomen. Ik vermeld dit om aan te geven dat dit geen acuut probleem is door een bijzondere frequentie van de uitoefening van deze taak. Dat neemt niet weg dat wij wel een antwoord moeten geven op de vraag hoe het ervoor staat qua positionering in de wetgeving. De vraag is gesteld of de taak van de Onderwijsraad in deze gevallen zich heeft ontwikkeld van een bestuurstaak naar een rechterlijke taak. In gevallen als deze, waarin een toezichthoudende taak wordt opgedragen aan een orgaan dat onafhankelijk is van de minister en waarin een verschil van inzicht bestaat over de interpretatie van wettelijke voorschriften, kan de indruk ontstaan dat niet langer van bestuur, maar van rechtspraak moet worden gesproken. Dat dit geen automatisme is blijkt bijvoorbeeld bij de toetsing van bestemmingsplannen door gedeputeerde staten. Ik erken dat er een verschil in positie is, omdat gedeputeerde staten politieke verantwoordelijkheid verschuldigd zijn aan provinciale staten, terwijl het hier gaat om een orgaan dat niet aan aanwijzingen van wie dan ook gebonden is, dus om een zelfstandig bestuursorgaan van een zo zuivere soort dat wij het gewoonlijk niet als een zelfstandig bestuursorgaan aanduiden. Wanneer is een orgaan een  rechterlijk orgaan en wanneer een bestuursorgaan? Ik erken dat hier een marge van verschil van mening is tussen redelijke personen. Ook onder juristen is gediscussieerd over de vraag hoe je de Onderwijsraad in deze taakafdeling leerplaninterpretatie moet interpreteren. Er is in ieder geval naar de geschiedenis van het ontstaan van het orgaan en naar de dubbele taak ervan ten aanzien van het openbaar en het bijzonder onderwijs gekeken. Dat zijn argumenten om er een bijzonder zelfstandig bestuursorgaan in te zien. Mij lijkt dat daarmee te leven is, ook in de context van de Algemene wet bestuursrecht. Ik kan mij voorstellen dat er bepaalde vragen rijzen over  wat er dan moet gebeuren na zo’n uitspraak van de afdeling leerplaninterpretatie van de Onderwijsraad. Ik sta ook open voor een verdere discussie daarover. Het lijkt mij echter niet nodig om in dit wetsvoorstel ter zake een regeling te treffen.
De heer Schutte (GPV, p.34): Dit wetsvoorstel lijkt mij inderdaad niet de plaats om dat te doen. Naar mijn opvatting ligt echter de volgende keuze voor de hand, hetgeen ook in lijn ligt met het schriftelijk antwoord ter zake. Of je gaat alsnog de wettelijke regeling van de Onderwijsraad als zodanig verbeteren, waardoor zij beter beantwoordt aan de strekking van de Grondwet. Of je gaat, zoals de minister nu doet, uit van de feitelijke situatie, namelijk dat de mate van delegatie niet voldoende geregeld is, en je trekt daaruit je  conclusies voor deze wet. De eerste weg van aanpassing van de wettelijke regeling aan wat de Grondwet eist, ligt volgens mij juridisch meer voor de hand, los gezien van de actualiteit van dit moment.
Minister Hirsch Ballin (p. 34): Dat lijken mij inderdaad de mogelijkheden. Zoals gezegd, ik sta open voor discussie over een nadere regeling van de positie van de Onderwijsraad. Naar mijn inzicht bestaat er geen noodzaak om in het nu voorliggende wetsvoorstel inzake de Onderwijsraad iets anders te bepalen dan wat er wordt voorgesteld.
De heer Van de Camp (CDA, p. 34): Als datgene wat u nu zegt, letterlijk wordt uitgevoerd, dan krijgen wij hierna administratieve rechtspraak over leerplanbeslechting. Dat kan dan ook in twee instanties gebeuren. Ik vind dat een aanmerkelijke verzwaring van de werklast van de rechterlijke macht.
Minister Hirsch Ballin (p. 34): U bedoelt twee instanties na de uitspraak van de afdeling leerplaninterpretatie van de Onderwijsraad?
De heer Van de Camp (CDA, p. 34): Inderdaad. Daarvan is sprake in het wetsvoorstel, zoals het er nu ligt. U deed zelf evenwel al een uitnodiging tot nadere studie ter zake. Ik vraag u dan ook, of u mijn constatering kunt bevestigen.
Minister Hirsch Ballin (p. 34): Dat er dan niet twee rechterlijke instanties op moeten volgen?
De heer Van de Camp (CDA, p. 34): Als wij het nu vandaag zo afspreken, is rechtspraak in twee instanties in principe mogelijk.
Minister Hirsch Ballin (p. 34): Dat ligt aan wat in het wetsvoorstel dat de Kamer binnenkort ontvangt, wordt bepaald over de beroepsmogelijkheden. Ik ben het echter met de heer Van de Camp eens, althans als ik dat impliciet uit zijn argumentatie mag destilleren, dat er dan niet nog eens twee rechterlijke instanties behoren te volgen, maar dat het er, als men er al behoefte aan heeft, niet meer dan één zou behoren te zijn.
De heer Van de Camp (CDA, p. 34): Voorzitter! Ik wil hiermee niet gezegd hebben dat het er dan maar één moet zijn. Anders zit ik daaraan vast. De openbare beraadslaging daarover wacht ik graag even af.
Minister Hirsch Ballin (p. 34): Misschien moet ik de opvatting van de heer Van de Camp iets preciezer weergeven, namelijk dat het er niet meer dan één zou moeten zijn.
De heer Van de Camp (CDA, p. 34): Wij zullen de “kerstboom” verder bekijken.
Minister Dales (p. 40-41): De heer Schutte heeft gevraagd hoe de definitie van het begrip “bestuursorgaan” in artikel 1.1 van de AWB zich verhoudt tot vergelijkbare begrippen in de WOB en de Wet Nationale ombudsman. Ik kan daar kort over zijn. In de aanpassingswet AWB zijn de WOB en de Wet Nationale ombudsman aangepast aan de AWB. U heeft dat vermoedelijk gezien. Daardoor wordt geregeld, dat ook in die wet hetzelfde begrip van “bestuursorgaan” wordt gebezigd.
De heer Schutte heeft ook gewezen op de gevolgen van verzelfstandiging en privatisering voor de reikwijdte van de WOB en de Wet Nationale ombudsman. Hier moeten wij een onderscheid maken. Bij privatisering gaat het erom, dat  een taak die voorheen door het bestuur werd verricht niet meer door dat bestuur wordt verricht maar wordt afgestoten of overgelaten aan de private sector. Dan is er geen sprake meer van een bestuursorgaan en zijn de WOB en de Wet Nationale ombudsman uiteraard ook niet meer van toepassing. Maar dat is anders bij verzelfstandiging in de vorm van het creëren van zelfstandige bestuursorganen. Wij hebben daarover bij de nota Functioneel bestuur uitvoerig gediscussieerd. Dan zijn die organen belast met  bestuurstaken die voorheen door de ministers werden verricht. Daar wordt bij de verzelfstandiging ook rekening mee gehouden. Elk nieuw zelfstandig bestuursorgaan wordt via een algemene maatregel van bestuur onder de competentie van de ombudsman gebracht. Dan is die wet zeer wel van toepassing, maar dat vergt zo’n algemene maatregel van bestuur. Ik noem bijvoorbeeld de Arbvo –  een – en andermaal ter tafel gebracht – en de Pensioen- en uitkeringsraad. Aldus wordt voorkomen, dat er gaten vallen in de competentie van de Nationale ombudsman en de WOB. Daar geldt mutatis mutandis hetzelfde. Bij de behandeling van de vernieuwde WOB is dit aspect ook nog uitvoerig aan de orde geweest. Het is bekend dat wij thans doende zijn, te komen tot een verzamel-AMvB. Daarbij zullen ook andere bestuursorganen dan op het niveau van de minister, provinciale besturen en   gemeentebesturen, PBO-organen en waterschappen onder de werking van de WOB vallen. Hierdoor zal een zeer belangrijk deel van het openbaar bestuur onder de WOB worden gebracht. De WOB zal ook in de AWB moeten worden opgenomen. Dat zal echter nog enige tijd duren. Dat is in de derde tranche van de AWB nog niet opgenomen. Er moet dan wel een voorziening worden getroffen. De heer Scheltema zal ingaan op de positie van overheidsstichtingen, dit naar aanleiding van vragen over de exploitatie van de Nederlandse Staatsloterij.
De heer Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht (p. 42-43): Ik wil vervolgens graag ingaan op een aantal specifieke vragen over een aantal wetsartikelen, in de eerste plaats inzake artikel 1.1. Het eerste artikel van de wet heeft veel vragen opgeroepen. Het is goed dat nu de gelegenheid wordt geboden om iets te verduidelijken van de bedoeling van artikel 1.1. Ik geef toe dat de passages in de stukken in dat opzicht een zekere onduidelijkheid kunnen bevatten. Er zijn twee criteria op grond waarvan bepaald kan worden of er sprake is van een bestuursorgaan of niet. In de eerste plaats is ieder orgaan dat deel uitmaakt van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, een bestuursorgaan. Ik denk dat dat criterium niet veel moeilijkheden oplevert. Ten aanzien van het in het leven roepen van een stichting door de overheid, bijvoorbeeld de stichting die zich met de Staatsloterij gaat bezighouden en voor de oprichting waarvan bij machtigingswet toestemming wordt gegeven, geldt dat het een stichting blijft die krachtens privaatrecht is ingesteld. Wel is het zo dat er volgens publiekrechtelijke regels een machtigingswet moet komen, voordat de overheid een stichting mag instellen. Die stichting wordt uiteindelijk echter ingesteld volgens de regels die het stichtingsrecht op dat punt kent. Dus het feit dat er een machtigingswet vooraf is gegaan aan het oprichten van de stichting, betekent niet dat het een rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld. In die zin en om die reden is die stichting dus niet een bestuursorgaan.
De heer Schutte (GPV, p. 43): Voorzitter! Welke rol speelt hierbij dan dat in dezelfde machtigingswet geen sprake is van privatisering, waar de minister van Binnenlandse Zaken even over sprak, maar van verzelfstandiging? Als er sprake zou zijn van privatisering, is dit soort wetten natuurlijk niet aan de orde. Er is echter bewust gesproken over verzelfstandiging.
De heer Scheltema (p. 43): Dan komt een volgende vraag aan de orde, namelijk of het feit dat de overheid overwegende invloed op de gang van zaken in die stichting heeft, relevant is of niet. In de memorie van toelichting aan passages, waaruit zou kunnen blijken dat dat het geval is. Misschien mag ik daar dadelijk nog even op terugkomen in mijn betoog. Het eerste criterium betreft dus de privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtspersoon. Nu kan het zo zijn dat, ook al gaat het niet om een publiekrechtelijke rechtspersoon, ook organen van een privaatrechtelijke rechtspersoon bestuursorgaan kunnen zijn. Dat is het geval, wanneer het gaat om organen die met enig openbaar gezag zijn bekleed. Dat is het tweede criterium van artikel 1. Bij dat criterium is aansluiting gezocht bij de Wet AROB, waarin dat criterium ook opgenomen is. Met enig openbaar gezag bekleed betekent daar – dat valt ook uit de jurisprudentie af te leiden – dat de bevoegdheid bestaat om eenzijdig de rechtspositie van burgers te bepalen, bijvoorbeeld door het nemen van besluiten, met name beschikkingen. Dat betekent dat, als aan organen van privaatrechtelijke rechtspersonen de bevoegdheid is gegeven om beschikkingen te nemen, er dan ook sprake is van een  bestuursorgaan.
Ik kom dan op de vraag hoe de opmerkingen in de memorie van toelichting over de overwegende overheidsinvloed hier nu in beeld komen. Die kwamen in beeld, omdat er een indruk werd gegeven van de jurisprudentie van de Centrale raad van beroep op het punt van het ambtenarenrecht. Een ambtenaar is iemand die bij beschikking wordt aangesteld. Dat is geen beschikking die door de Afdeling rechtspraak wordt beoordeeld, maar een eenzijdige beschikking tot uitoefening van openbaar gezag, waaronder procedures bij de ambtenarenrechter komen. Bij de vraag of een privaatrechtelijke rechtspersoon ambtenaren kan aanstellen, speelt een rol de vraag of de overheid overwegende invloed heeft in die rechtspersoon. Als het antwoord daarop neen is, is het niet mogelijk om ambtenaren aan te stellen. Dat betekent dan ook dat er niet bij beschikking openbaar gezag kan worden uitgeoefend. Is er wel sprake van een overwegende invloed van de overheid, dan is het mogelijk – dat gebeurt echter lang niet altijd – dat ambtenaren worden aangesteld. Dan is er ook sprake van uitoefening van enig openbaar gezag. Dat betekent dat, wanneer ambtenaren zijn aangesteld bij een privaatrechtelijke organisatie, er dan ook sprake is van een bestuursorgaan en dat dan ook de bepalingen inzake bestuursorganen van toepassing zijn. Meer specifiek is nog gevraagd hoe het zit met de bepalingen in de aanpassingswet in verband met de onderwijsverzorgingsinstellingen. In onze toelichting zijn wij ervan uitgegaan dat dat stichtingen of privaatrechtelijke rechtspersonen waren, waar ambtenaren bij in dienst zijn. Voor zover dat het geval is, zijn zij dus bestuursorganen. Voor zover dat echter niet het geval is – ik begrijp inmiddels dat dit vaak voorkomt – zijn zij geen bestuursorgaan. Kortom, het criterium “overwegende overheidsinvloed”, zoals dat is ontwikkeld door de Centrale raad van beroep, heeft alleen betekenis voor de bepaling van de vraag of er ambtenaren in dienst zijn. Zijn die er niet, dan is er ook geen sprake van een bestuursorgaan, ook niet wanneer de overheid overwegende invloed heeft.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 43): Ik neem dan aan dat de passage waarin staat dat de rechter ook in andere gevallen de overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon zodanig groot beschouwt dat hij haar handelen  beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als die welke gelden voor    overige bestuursorganen, dan als vervallen kan worden beschouwd.
De heer Scheltema (p. 43): Dat is een beetje moeilijk te zeggen omdat wij niet precies kunnen zien wat de rechter gaat doen. Het gaat hier niet om de bepaling in een algemene wet over besluiten of beschikkingen maar om een beperkt aantal bepalingen betreffende bijvoorbeeld feitelijke handelingen en privaatrechtelijke rechtshandelingen. Voor zover het gedrag van de overheid daaromtrent bij de rechter ter toets komt, zal dat gebeuren bij de burgerlijke rechter. Deze zal bijvoorbeeld bij de beoordeling van een vordering op grond van onrechtmatige daad moeten oordelen aan de hand van de rechtsnormen die in het maatschappelijk verkeer betamen. Bij het invulling geven aan die rechtsnormen zal het kunnen zijn dat een organisatie die geheel beheerst wordt door de overheid, iets anders wordt beoordeeld. Maar op de vraag of het dan gaat om een bestuursorgaan, kan het antwoord ontkennend zijn.
De heer Schutte (GPV, p. 43): Wat betekent dit nadere standpunt van de regering voor de voorgelegde aanpassingswet? Daarin is namelijk de Wet op de onderwijsverzorging in algemene zin meegenomen. U maakt mijns inziens terecht onderscheid tussen een onderwijsverzorgingsinstelling die wel beschouwd kan worden als een bestuursorgaan en een onderwijsverzorgingsinstelling die dat niet is.
De heer Scheltema (p. 43): Ik denk dat wij daar nog even naar moeten kijken.
De heer Van de Camp (CDA, p. 43): Betekent dit nu dat de rechtspositie van de werknemers het criterium is voor het al dan niet zijn van een bestuursorgaan? Of heb ik u dan verkeerd begrepen?
De heer Scheltema (p. 43): Neen, u heeft mij niet verkeerd begrepen. Als mensen als ambtenaar in dienst zijn van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zal bij de toepassing van de algemene wet moeten gelden dat het gaat om een bestuursorgaan en dat alsdan een procedure voor de ambtenarenrechter kan worden gevoerd.
De heer Van de Camp (CDA, p. 43-44): Dan is het dus beperkt tot de ambtenaar en niet tot andere besluiten inzake deze privaatrechtelijke instelling. Als ik u goed begrijp, zou het dus kunnen zijn dat een school een bezwaarschrift moet gaan indienen bij een verzorgingsinstelling omdat de desbetreffende aanvraag voor ondersteuning niet wordt gehonoreerd.
De heer Scheltema (p. 44): Dat kan ik mij niet goed voorstellen, want het gaat bij bezwaarschriftprocedures steeds om procedures tegen beschikkingen. Het uitgangspunt is dan dat er een beschikking is. Zodra er de mogelijkheid is om beschikkingen te nemen, is er in ieder geval sprake van een bestuursorgaan. Het gaat dan om het uitoefenen van enig openbaar gezag.
De heer Van de Camp (CDA, p. 46): Ik kom terug op de kwestie van artikel 1.1, oftewel op de omschrijving van een bestuursorgaan. Misschien heb ik de regeringscommissaris niet helemaal goed begrepen, maar zoals ik het heb gepercipieerd voegt hij een argument toe in de discussie. Wanneer de rechtspositie van de medewerkers bepaald wordt door het ambtenarenrecht,  hebben wij met een bestuursorgaan van doen. Dat vind ik een ruime omschrijving. Ik neem maar weer even het voorbeeld van een onderwijsinstelling, in dit geval een openbare school, waarvan de medewerkers vallen onder de ambtenarenrechter en het ambtenarenrecht. De medewerkers van een bijzondere school vallen ook onder het rechtspositiebesluit onderwijs, dat met het ambtenarenrecht vergelijkbaar is, maar zij moeten voor hun rechtspositie naar ik meen naar de burgerlijke rechter. Ik kan mij niet voorstellen dat je op basis van de rechtspositie van de medewerkers van openbare scholen je komt te spreken over een bestuursorgaan in de zin van artikel 1, eerste lid. Dan vind ik de omschrijving in de memorie van toelichting nog beter dan de omschrijving die u thans heeft gegeven. Het kan echter zijn dat ik u verkeerd heb begrepen. Ik maak mij dus enige zorgen over het oprekken van het begrip “bestuursorgaan”, zoals dat thans gebeurt.
Wat de positie van de Onderwijsraad betreft heb ik kennis genomen van de argumenten die de minister van Justitie heeft gebruikt. Ik heb echter ook begrepen dat er een duidelijke relatie is tussen het kerstpakket dat wij krijgen, en dezelfde Onderwijsraad, met name als het gaat om administratiefrechtelijk beslechting van leerplangeschillen. Het lijkt mij verstandig – en ik weet niet of ik dat zo mag zeggen in het parlement – om onder behoud van rechten bij de behandeling van het kerstpakket daar nog even op terug te komen, om de hele beslechting van leerplangeschillen in één tranche te kunnen overzien.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 47): De minister heeft duidelijk uiteengezet dat bij de Onderwijsraad niet een probleem speelt dat à la minuut moet worden opgelost. Dat lijkt mij winst, want dan kunnen wij er nog eens rustig naar kijken. Bij een van de volgende aanpassingswetgevingen of -tranches kunnen wij er in alle rust op terugkomen.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 48): Ik wil nog iets zeggen over de overwegende overheidsinvloed, beter gezegd, over de definitie van het bestuursorgaan in artikel 1.1. De heer Van de Camp stelde daarover een vraag die ik ook buitengewoon graag beantwoord zou zien, want dat is voor mij ook wat duister. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat, nadat er iets is opgemerkt over de jurisprudentie van de Centrale raad van beroep met betrekking tot de ambtenaar, “Ook in andere gevallen is het denkbaar dat de rechter de overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon zodanig groot beschouwt, dat hij haar handelen beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als voor (overige) bestuursorganen gelden.” Dat gaat mij gewoon te ver. De heer Scheltema heeft gelijk als hij zegt dat hij de rechter niet aan een touwtje heeft. Maar ik wil in ieder geval wat mijn fractie betreft, duidelijk maken dat dat niet de bedoeling van, althans dit deel van de wetgever, is. Ik hoop dat de minister dat wil bevestigen.
De heer Van den Berg (SGP, p. 50): Wat de regeringscommissaris over de bestuursorganen heeft gezegd, vond ik zeer verhelderend. Dat sluit echter nog niet alle problemen en onduidelijkheden uit. Wij hebben in de eerste plaats te maken met rechterlijke interpretatie, waarbij in de huidige praktijk nogal eens verschillen blijken. Ik wees op het artikel van de heer Lubberdink in het Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht, waaruit bleek dat aan schijnbaar gelijke gevallen verschillende conclusies worden verbonden. Ik wijs er in de tweede plaats op dat het regeringsbeleid zelf op dit punt niet altijd consistent is, maar dat is onderwerp van een ander debat dat ik nu niet ga herhalen. De termen privatisering en verzelfstandiging worden niet altijd even consistent gebruikt. Ik herinner mij nog een zeer kortgeleden gehouden debat met de minister van WVC over privatisering annex verzelfstandiging van de opvang van asielzoekers. Bij dezelfde situaties werd in het ene geval het woord “privatisering” gebruikt en in het andere geval het woord “verzelfstandiging”, terwijl het in beide gevallen om privaatrechtelijke instituties ging. Dat vergroot de helderheid natuurlijk niet. Misschien mag ik de minister van Binnenlandse Zaken er in het verlengde van eerdere debatten over functionele decentralisatie op aanspreken, dat de overheid zelf bij de instelling van dit soort organen een volstrekt duidelijke koers moet volgen, opdat verschillen van interpretatie op dit punt zoveel mogelijk worden uitgesloten. Ik heb er overigens kennis van genomen dat wij nog de gelegenheid krijgen om afzonderlijk terug te komen op de positie van de Onderwijsraad en de onderwijsverzorgende instellingen, teneinde de consequenties voor deze organen nader te bezien.
De heer Schutte (GPV, p. 51): Belangrijk vond ik de beschouwingen van de regeringscommissaris over de privaatrechtelijke rechtspersoon. Hij heeft een aantal criteria genoemd, waaraan een privaatrechtelijke rechtspersoon getoetst kan worden. Ik wil hem nog vragen of een en ander aansluit bij het criterium dat in eerste instantie in de memorie van toelichting is genoemd. Op bladzijde 28[6] daarvan wordt gezegd dat organen van publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van privaatrechtelijke rechtspersonen. Is dat nu vertaald in kenbaar zijn aan de bevoegdheid tot het geven van beschikkingen c.q. bevoegd tot het regelen van de rechtspositie van het personeel, de ambtelijke status? Goed vond ik het antwoord, althans het begin daarvan, van de regeringscommissaris in verband met de onderwijsverzorging. Voorlopige conclusie is dat nog eens naar de tekst van het wetsvoorstel dat nu aan ons is voorgelegd, gekeken zal worden. Er moet namelijk op zijn minst een onderscheid worden gemaakt tussen de ene en de andere onderwijsverzorgingsinstelling. Dat is volgens mij terecht. Daar is nu te gemakkelijk aan voorbijgegaan. Ik wil nu weten welke procedure daarvoor gevolgd zal worden. Is het de bedoeling dat de nadere beschouwingen hierover met het kerstpakket meekomen? Dat lijkt mij nauwelijks mogelijk. Het zou echter wel goed zijn dat wij, voordat wij schriftelijk moeten gaan reageren op de wetsvoorstellen die wij nu krijgen, ook weten wat de nadere conclusie van de regering is. Misschien kunnen wij die beschouwingen, als zij niet in het kerstpakket meegenomen kunnen worden, in een afzonderlijke brief vernemen. Anders moeten wij in het eerstvolgende voorlopig verslag weer dezelfde vragen gaan stellen. Dat komt de gang van zaken volgens mij niet ten goede. Tot slot kom ik op de discussie over de Onderwijsraad. Er is gezegd dat wij bij de voltooiing van de eerste fase kunnen bezien of er nog iets geregeld moet worden. Ik wil dit onderstrepen, omdat de minister in de nota naar aanleiding van het verslag ook erkend heeft dat, voor zover de Onderwijsraad een rechtsprekende functie uitoefent, hij te beschouwen is als een niet tot de rechterlijke macht behorend gerecht, als bedoeld in artikel 112 van de Grondwet. Als wij de Onderwijsraad hier nu als een bestuursorgaan in gaan opnemen, dan moeten wij dat zien als een gerecht in de zin van de Grondwet. Daarvoor geldt evenwel het voorschrift dat de wijze van werken geregeld behoort te worden bij formele wet. Dat is echter, ook naar de opvatting van de regering, onvoldoende gebeurd. De vraag aan de minister is dus of hij inderdaad van mening is dat bevorderd zou moeten worden dat de Wet op de onderwijsraad in die zin wordt aangevuld. Dat behoeft niet van vandaag op morgen te gebeuren. Wij zouden die doelstelling echter wel met elkaar kunnen uitspreken.
Minister Hirsch Ballin (p. 52): Vervolgens heeft de heer Van de Camp een opmerking gemaakt over de Onderwijsraad. Ik geloof dat wij het op dit punt eens zijn. De discussie behoeft niet te eindigen met wat wij aan argumenten daarover heden hebben gewisseld. Er is zeker de mogelijkheid om daarop terug te komen.
De heer Schutte (GPV, p. 52): Voorzitter! Kan de minister toezeggen – ik heb  hem dat concreet gevraagd – dat de regering nu zelf het initiatief neemt om de Kamer haar nadere conclusies ten aanzien van de regeling inzake de onderwijsverzorging in de wet, mee te delen?
Minister Hirsch Ballin (p. 52): Dat is een andere kwestie, waarvan ik mij afvraag of wij dat al kunnen doen in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel inzake de eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Ik  hoor van de regeringscommissaris dat dit niet hoeft. Als dat de bedoeling was geweest, zou ik daar wat aarzeling bij hebben gehad, want dat vergt uiteraard overleg met onze collega’s van Onderwijs en Wetenschappen. Wij zullen die conclusies zeker na overleg met de voor die sector verantwoordelijke collega’s aan de Kamer meedelen. Ik zeg dat dus toe.
De heer Scheltema (p. 55-56): Mevrouw de voorzitter! Ik moet nog een opmerking maken over artikel 1.1, waarover zowel de heer Van de Camp als mevrouw Kalsbeek vragen hadden. Ik bevestig graag dat het niet de bedoeling van artikel 1.1 is om de vraag of de overheid overwegende invloed heeft op een privaatrechtelijke rechtspersoon, tot criterium te maken voor de bepaling of die rechtspersoon een bestuursorgaan is. Daarmee is die vraag beantwoord. In antwoord op de vraag over de openbare scholen merk ik op, dat het waarschijnlijk het gevolg van ons schoolsysteem is, dat openbare scholen in het algemeen onderdeel van de gemeenten uitmaken. Om die reden is er dus sprake van een bestuursorgaan.

Voorlopig verslag I

Heeft reeds een nadere gedachtenvorming van de regering met betrekking tot «rechtsprekende taak» van de Onderwijsraad plaatsgevonden?

Memorie van antwoord I

Tijdens de mondelinge behandeling van de wetsvoorstellen in de Tweede Kamer is uiteengezet dat wij de Onderwijsraad zien als een zelfstandig bestuursorgaan (Hand. II 1991-1992, UCV 17, blz. 34). Vervolgens rijst de vraag of het zinvol is dat tegen een beslissing van (de Afdeling leerplaninterpretatie van) de Onderwijsraad bezwaar en vervolgens beroep in twee rechterlijke instanties zouden openstaan. Deze vraag komt in het kader van de behandeling van wetsvoorstel 22 495 (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie) aan de orde.

Verslag

Zie hiervoor Eerste tranche, IV Verhouding tot andere wetgeving.

Nota naar aanleiding van het verslag

Zie hiervoor Eerste tranche,IV Verhouding tot andere wetgeving.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd bij wet van 16 december 1993 Stb. 650 (wetsvoorstel 22 495).

[bron: PG Awb II, p. 319]

[Eindtekst]
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2. De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
a. de wetgevende macht;
b. de kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast;
d. de Raad van State en zijn afdelingen;
e. de Algemene Rekenkamer;
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen;
g. de voorzitters, leden, griffiers en secretarissen van de in de onder­delen b tot en met f bedoelde organen, de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad, alsmede de commissies uit het midden van de in de onderdelen b tot en met f bedoelde organen.
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een niet voor het leven benoemde ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden.

Tekst RvS

Artikel 1.1, derde lid, komt te luiden:
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet (Stb. 530), zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden.

Voorstel van wet

Artikel 1.1, derde lid, komt te luiden:
3. Een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, persoon of college wordt wel als bestuursorgaan aangemerkt voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden.

Memorie van toelichting

Deze wijziging hangt samen met het vervallen van titel II van de huidige Ambtenarenwet 1929. Zie de toelichting op artikel 2 van de Ambtenarenwet.

Nota van wijziging

In de aanhef van onderdeel A wordt «1.1» vervangen door: 1:1.

Tweede nota van wijziging

In onderdeel A wordt in artikel 1:1, derde lid, «een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet» vervangen door: een niet voor het leven benoemde ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig.
Artikel 1:1, derde lid, maakt een uitzondering op de uitzondering van het tweede lid om te bewerkstelligen dat besluiten en andere hande­lingen van de desbetreffende organen, personen en colleges die worden verricht in de verhouding overheidswerkgever-ambtenaar wel onder de werking van de Awb vallen. De oorspronkelijk voorgestelde formulering leidde ertoe, dat bij voorbeeld niet-rechterlijke beslissingen van de Hoge Raad ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren over onder meer ontslag of de toekenning van een invaliditeitspensioen onder de werking van de Awb vielen. Daarmee zouden deze beslissingen vatbaar worden voor bezwaar en beroep. Dat is uiteraard niet de bedoeling. Daarom wordt het derde lid in die zin beperkt, dat de daarin gemaakte uitzondering geen betrekking heeft op voor het leven benoemde ambtenaren.
In het derde lid wordt tevens aan de omschrijving van ambtenaar toegevoegd «als zodanig». Voor deze wijziging verwijzen wij naar de toelichting bij de overeenkomstige wijziging in artikel 8.1.1.1, tweede lid.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1996 gewijzigd bij wet van 20 december 1995 Stb. 704 (wetsvoorstel 24 231) (alleen eindtekst)

[Eindtekst] In artikel 3a van de Wet op de Raad van State,7 wordt «advocaat-generaal», oudste in rang van benoeming»» vervangen door: «plaatsvervangend procureur-generaal».

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij wet van 6 december 2001 Stb. 582 (wetsvoorstel 27 181) (alleen eindtekst)

[Eindtekst] In artikel 1:1, tweede lid, onderdeel g, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt na «de Hoge Raad» ingevoegd: , de besturen van de in onderdeel c bedoelde organen alsmede de voorzitters van die besturen.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij wet van 6 december 2001 Stb. 583 (wetsvoorstel 27 182) (alleen eindtekst)

[Eindtekst] In artikel 1:1, tweede lid, onderdeel c, wordt na «belast» ingevoegd: , alsmede de Raad voor de rechtspraak;

Dit artikel is met ingang 29 mei 2002 gewijzigd bij wet van 7 februari 2002 Stb. 148 (wetsvoorstel 25 877) (alleen eindtekst)

[Eindtekst] In artikel 1:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel g door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:
h. de commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2004 gewijzigd bij wet van 13 mei 2004 Stb. 215 (wetsvoorstel 28 958) (alleen eindtekst)

[Eindtekst] In artikel 1:1, tweede lid, onderdeel c, wordt na «Raad voor de rechtspraak» ingevoegd: en het College van afgevaardigden.

Dit artikel is met ingang van 15 maart 2005 gewijzigd bij wet van 3 februari 2005 Stb. 71 (wetsvoorstel 28 747)

[Eindtekst] Artikel 1:1, tweede lid, onderdeel f, komt te luiden:
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b.

Voorontwerp

Artikel 1:1, tweede lid, onderdeel f, komt te luiden:
f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen, en andere klachtinstanties als bedoeld in artikel 9.2.1.1, onderdeel b.

VvW= Eindtekst

Memorie van toelichting

Ingevolge artikel 1:1 tweede lid, onder f, van de Awb worden de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen niet aangemerkt als bestuursorgaan. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb is reeds stilgestaan bij de reden voor deze uitzondering[7]. Door het voorgestelde artikel I, onderdeel A, wordt bewerkstelligd dat de lokale ombudsmannen en ombudscommissies eveneens worden uitgezonderd van het begrip «bestuursorgaan». Voor zover ombudsmannen of ombudscommissies besluiten nemen of handelingen verrichten jegens de ambtenaren die hen ondersteunen worden zij, ingevolge artikel 1:1, derde lid, uiteraard wel als bestuursorgaan aangemerkt.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 gewijzigd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).

[Eindtekst] Aan artikel 1:1 wordt een lid toegevoegd, luidende:
4. De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Voorstel van wet

Aan artikel 1:1 wordt een lid toegevoegd, luidende:
4. De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.

Memorie van toelichting

(29 702, p. 27) Het nieuw voorgestelde vierde lid is hiervoor in paragraaf 8 van het algemeen deel van dit hoofdstuk van deze toelichting reeds kort toegelicht. De bepaling is er op gericht een koppeling te leggen tussen de Awb en het rechtspersonenrecht zoals neergelegd in het BW, door te bepalen dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. Overigens is dit ook thans al geldend recht. De winst van deze bepaling is dat in de Awb niet steeds hoeft te worden gesproken in termen van «een betaling aan of door de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt». Thans kan worden volstaan met de zinsnede «een betaling aan of door het bestuursorgaan». Wettelijke bepalingen waarin betalingen aan of door een bestuursorgaan zijn voorgeschreven, dienen derhalve steeds te worden gelezen in samenhang met artikel 1:1, vierde lid. Dit geldt zowel voor bepalingen in de Awb als in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving. Aldus bestrijkt deze bepaling de gehele bestuursrechtelijke wetgeving.
De formulering van de bepaling sluit aan bij artikel 3:66, eerste lid, BW waarin de verhouding tussen volmachtgever en gevolmachtigde wordt geregeld. Dat neemt niet weg dat de hier voorgestelde bepaling een grotere reikwijdte heeft. Overeenkomstig de systematiek van de Awb omvat het begrip «handeling» in deze bepaling ook een «besluit», alsmede andere rechtshandelingen en feitelijke handelingen. In het civiele recht kan als regel slechts de rechtspersoon, niet het bestuursorgaan optreden als procespartij. Derhalve dient bij de burgerlijke rechter de rechtspersoon te worden gedagvaard. Wordt onverhoopt het bestuursorgaan gedagvaard, dan zal deze dagvaarding dienen te gelden als gericht aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. De onderhavige bepaling brengt daarin geen verandering. Het belastingrecht maakt op deze regels overigens een uitzondering voor de ontvanger (zie artikel 3, derde lid, Invorderingswet 1990).

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2010 gewijzigd bij wet van 11 december 2008, Stb. 2009, 8 (wetsvoorstel 31 227) (alleen eindtekst opgenomen).

[Eindtekst] In artikel 1:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht vervalt «niet voor het leven benoemde».

Dit artikel is met ingang van 23 februari 2011 gewijzigd bij wet van 10 december 2010, Stb. 2011, 4 (Reparatiewet BZK 2010;kamerstukken 32 456).

[Eindtekst] Aan het slot van artikel 1:1, derde lid, wordt toegevoegd: , met uitzondering van een voor het leven benoemde ambtenaar werkzaam bij de Raad van State en zijn afdelingen en de Algemene Rekenkamer.

Voorstel van wet

Aan het slot van artikel 1:1, derde lid, wordt toegevoegd: , met uitzondering van een voor het leven benoemde ambtenaar werkzaam bij de Raad van State en zijn afdelingen en de Algemene Rekenkamer.

Memorie van toelichting

Artikel V van de wet van 11 december 2008 tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enige andere wetten in verband met de flexibilisering en verduidelijking alsmede enkele aanvullingen van de regeling van de rechtspositie van rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding (Stb. 2009, 8 ) wijzigt artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In het derde lid van laatstgenoemde bepaling wordt de zinsnede «niet voor het leven benoemde» geschrapt, teneinde de voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren de mogelijkheid te bieden bezwaar te maken tegen een rechtspositionele beslissing (Kamerstukken II 2007/08, 31 227, nr. 3, blz. 16).
Een onbedoeld gevolg van deze wijziging is dat de Algemene wet bestuursrecht integraal van toepassing wordt op de voor het leven benoemde ambtenaren die werkzaam zijn bij de andere in artikel 1:1, tweede lid, Awb van het bestuursorgaanbegrip uitgezonderde colleges, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer. Dit onbedoelde gevolg wordt met deze wijziging ongedaan gemaakt.
Deze wijziging voorziet niet in overgangsrechtelijke maatregelen. Indien na de inwerkingtreding van de hiervoor bedoelde wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren rechtspositionele procedures in gang zijn gezet ten aanzien van de voor het leven benoemde ambtenaren werkzaam bij de Raad van State (en zijn afdelingen) en de Algemene Rekenkamer, vervallen die procedures van rechtswege bij de inwerkingtreding van deze wet.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 12 juli 2012, Stb. 2012, 313 (Wet herziening gerechtelijke kaart; kamerstukken 32 891)

[Eindtekst] In artikel 1:1, tweede lid, onderdeel c, vervalt: en het College van afgevaardigden.

Voorstel van wet

De Algemene wet bestuursrecht, zoals deze komt te luiden indien het bij koninklijke boodschap van 24 juli 2010 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht) tot wet is verheven en artikel I, onderdeel CC, van die wet in werking is getreden, wordt gewijzigd als volgt:
A
In artikel 1:1, tweede lid, onderdeel c, vervalt: en het College van afgevaardigden.

Memorie van toelichting

Deze wijziging vloeit voort uit de voorgestelde opheffing (op termijn) van het College van afgevaardigden (zie onderdeel 5.2 van het algemeen deel).

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2020 gewijzigd bij Wet van 9 maart 2017 tot wijziging van de Ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (Wet normalisering rechtspositie ambtenaren; kamerstukken 32 550)

[Eindtekst] 

De Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1:1, derde lid, wordt «een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig» vervangen door: een persoon met betrekking tot diens in artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 bedoelde hoedanigheid.

Voorstel van wet

De Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1:1, derde lid, wordt «een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig» vervangen door: een persoon met betrekking tot diens in artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet bedoelde hoedanigheid.

Memorie van toelichting

In artikel 1:1, derde lid, Awb worden organen die in het tweede lid zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan, alsnog aangemerkt als bestuursorgaan, voor zover zij besluiten nemen of andere handelingen verrichten ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet. Door het alsnog aanmerken van deze organen als bestuursorgaan, blijft de regeling van bezwaar en beroep op grond van de Awb en hoger beroep op grond van de Beroepswet openstaan voor degenen met een publiekrechtelijke aanstelling. Deze bepaling heeft vooral betekenis voor de ambtenaren bij de rechterlijke macht en bij de hoge colleges van staat.

Als gevolg van onderhavig voorstel van wet verliest artikel 1:1, derde lid, van de Awb zijn betekenis voor de ambtenaren die in de toekomst op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zullen zijn. De bepaling dient met name zijn werking te behouden voor de rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, alsmede voor de deskundige en militaire leden van gerechten en hun plaatsvervangers, nu artikel 1:1, derde lid, Awb juist sedert 1 juli 2010 van toepassing is op voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren.

Daarnaast is artikel 1:1, derde lid, Awb bijvoorbeeld van toepassing bij de beslissing van de vice-president van de Raad van State op een verzoek om onbetaald verlof van een lid van die Raad als bedoeld in artikel 4 van de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman.

Met het oog op het bovenstaande wordt de verwijzing in artikel 1:1, derde lid, Awb naar artikel 1 van de Ambtenarenwet vervangen door een verwijzing naar artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet, waarbij tevens de redactie van de verwijzing is aangepast aan het feit dat de betrokkenen niet langer ambtenaar zijn in de zin van de Ambtenarenwet. Materieel betreft het hier artikel 1, derde lid, onderdelen a en b, van de Ambtenarenwet.

Vierde nota van wijziging

De artikelen VIII tot en met IX worden vervangen door twee artikelen, luidende:

Artikel VIII

De Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1:1, derde lid, wordt «een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig» vervangen door: een persoon met betrekking tot diens in artikel 3 van de Ambtenarenwet 201. bedoelde hoedanigheid.

Toelichting

Bij de wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht is uitgegaan van de tekst van deze wet zoals deze zal luiden na inwerkingtreding van de wijzigingen, opgenomen in het voorstel van wet tot herstel van wetstechnische gebreken in de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Veegwet aanpassing bestuursprocesrecht; Kamerstukken 33 455).


[1] Bedoeld is kennelijk de Awb.
[2] Zie PG Awb I, p.190.
[3] Zie PG Awb I, p. 133.
[4] Zie PG Awb I, p. 152.
[5] Zie PG Awb I, p. 133.
[6] Zie PG Awb I, p. 133.
[7] Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 29 e.v.

 

Share This