Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 146-153]

[Eindtekst] Artikel 1:2 [1.2]
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.  

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Advies RvS

De betekenis van het begrip «belanghebbende»
In artikel 1.2, eerste lid, wordt het begrip «belanghebbende» gedefi­nieerd als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat met de definitie beoogd is aansluiting te zoeken bij de term «rechtstreeks belanghebbende» in het admini­stratief procesrecht. Daarbij wordt echter uit het oog verloren dat het wetsvoorstel niet alleen betrekking heeft op – genomen – besluiten, maar ook op te nemen besluiten. In het kader van de voorbereiding van een besluit zal de mate van betrok­kenheid van iemand die zich belang­hebbende acht lang niet altijd op voorhand vast staan. Het is juist mede de taak van het bestuur om te onderzoeken in hoeverre met die belangen bij de besluitvorming rekening behoort te worden gehouden.
In dit verband wijst de Raad bijvoorbeeld op artikel 1.3, onder c, waarin een aanvraag wordt gedefi­nieerd als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. In die definitie zou het bestuur geen besluit behoeven te nemen als het de aanvrager niet beschouwde als een rechtstreeks bij het besluit betrokkene terwijl dat nu juist één van de factoren is die het bestuur moet onderzoeken en ter zake waarvan het een besluit moet nemen. Hetzelfde probleem speelt bij de artikelen 4.1.2.2 en 6.3.13. Dit leidt ertoe dat het begrip «belang­hebbende» verschillend kan zijn al naar gelang de fase waarin de besluitvorming zich bevindt en dat definiëring ervan in deze algemene wet niet past, deshalve wordt aanbe­volen de definitie te schrappen en het wetsvoorstel in de daarvoor in aanmerking komende artikelen aan te passen.
[….]
Artikel 1.2 derde lid
De argumentatie in de toelichting op deze bepaling, dat politieke partijen geen belanghebbenden in de zin van AWB zijn, is naar de mening van de Raad niet sluitend. Met name de vaststelling «gezegd kan worden dat zij zich de behartiging van in beginsel alle algemene en collectieve belangen tot taak rekenen» vloeit niet uit het begrip «politieke partij» voort. Een nadere toelichting is derhalve op haar plaats.

Nader rapport

De betekenis van het begrip «belanghebbende»
In afwijking van artikel 7, eerste lid, van de Wet Arob wordt belang­hebbende in de Awb niet omschreven als – voor zover hier van belang – persoon, die door een beschikking rechtstreeks in zijn belang is getroffen, maar als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met dit verschil is tot uitdrukking gebracht dat er ook sprake kan zijn van een belangheb­bende bij een nog tenemen besluit. Erkend zij dat het bij de voorbe­reiding van de besluitvorming in sommige gevallen wellicht wat moeilijker is om uit te maken wier belangen bij het te nemen besluit betrokken zijn. Anders dan de Raad zijn wij echter van oordeel dat dat niet impliceert dat het begrip belang­hebbende zoals dat in dit wetsvoorstel wordt gehanteerd, in de verschillende fasen van het besluit­vormingsproces een onderscheiden betekenis zou hebben. Wel is het zo, dat niet in iedere fase van het besluitvormingsproces de belang­hebbenden noodzakelijkerwijs dezelfden zijn. Het kan immers zijn dat de uiteindelijke inhoud van een besluit zodanig is, dat iemand die in de voorbereidingsfase rechtstreeks in zijn belang leek te zullen worden getroffen, dat na de vaststelling van het besluit niet blijkt te zijn. Dit neemt niet weg, dat de belangen van deze persoon wel degelijk recht­streeks bij de voorbereiding van het besluit betrokken waren en dat hij in de voorbereidingsfase als belang­hebbende gekwalificeerd moest worden, waarbij de betekenis van het aldus gehanteerde begrip belang­hebbende zich niet onderscheidt van de betekenis van dat begrip nadat een definitief besluit tot stand is gekomen.
Meer specifiek met betrekking tot dit onderwerp merkt de Raad nog op, dat artikel 1.3, onderdeel c, waar het begrip aanvraag wordt gedefi­nieerd met behulp van het element «belanghebbende», tot complicaties zou leiden. Wij menen dat die complicaties er niet zijn. Inderdaad zal het bestuursorgaan indien het wordt geconfronteerd met een verzoek een besluit te nemen afkomstig van een persoons wiens belangen niet rechtstreeks bij de zaak betrokken zijn, kunnen volstaan met de mededeling aan betrokkene, dat ter zake geen besluit zal worden genomen, omdat de door hem naar voren gebrachte kwestie hem niet regardeert. Uiteraard impliceert dit dat het bestuursorgaan hiermede een beslissing neemt over de vraag of de verzoeker belanghebbende is. De juistheid van een dergelijke beslissing kan aan de orde komen in een beroepsprocedure tegen de weigering om een besluit te nemen, als hoedanig de bovenvermelde mededeling moet worden gezien. Indien de rechter de opvatting van het bestuursorgaan deelt, zal dit tot een niet-ontvankelijkverklaring van appellant leiden, omdat hij bij deze weigering een besluit te nemen niet rechtstreeks belang heeft. Indien de rechter van oordeel is dat verzoeker wel belanghebbende is, zal tevens de rechtmatigheid van het niet-handelen van het bestuurs­orgaan aan de orde komen. Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel, dat geen gevolg moet worden gegeven aan de suggestie van de Raad de definitie van het begrip «belanghebbende» te schrappen.
[….]
Artikel 1.2, derde lid
Naar onze mening is de toelichting over politieke partijen bij nader inzien inderdaad niet gelukkig gefor­muleerd. Bedoeld is een codificatie van uitspraken van de Afdeling rechtspraak dat een politieke partij niet rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door een beschikking die haar als zodanig niet raakt: het enkele feit dat de doelstelling van een politieke partij inhoudt het behartigen van het algemeen belang, zoals zij dat ziet, brengt nog niet mee dat zij recht­streeks in haar belang wordt getroffen door een beschikking die naar haar mening in strijd is met het algemeen belang (AR 3 april 1987, AB 1987, 561). Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is de betrokken volzin aangepast.

Voorstel van wet

1. In deze wet wordt verstaan onder belanghebbende: degene wiensbelang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Memorie van toelichting

De omschrijving van het begrip belanghebbende heeft in de Awb met name betekenis voor de vraag wie zodanig bij een besluit is betrokken, dat hij bij de voorbereiding daarvan een bijzondere positie moet innemen. Daarentegen blijven voor het bepalen van de kring van personen die een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een besluit kunnen beginnen op grond van artikel 6.1.1 jo. artikel 1.5 de bestaande regels gelden. Dat betekent overigens wel dat aansluiting bij met name het begrip belanghebbende uit het bestuursprocesrecht gewenst is, omdat het de voorkeur verdient de groep van personen die bij de voorbe­reiding van een besluit een bijzondere positie innemen, te laten samen­vallen met de groep die naderhand een procedure daartegen kan instellen. Daarom is de omschrijving van belanghebbende in artikel 1.2 geënt op de grenzen van de kringen van belanghebbenden zoals die door wetgever en jurisprudentie zijn getrokken voor regelingen van bestuursprocesrecht. In het bijzonder valt hier te wijzen op de Wet Arob en de rechtspraak van de Afdeling rechtspraak op grond van die wet. Zolang de regels van bestuursprocesrecht uiteenlopen bij de toekenning van het recht van bezwaar en beroep, en zij met name dit recht niet aan iedere belanghebbende in de zin van de Awb toekennen, kan het voorkomen dat de groep van belanghebbenden die bij de voorbereiding van een beschikking moet worden betrokken, ruimer is dan die van degenen die ingevolge de bijzondere wetgeving bezwaar kunnen maken en beroep kunnen instellen.
In de voorgestelde omschrijving worden enkele eisen gesteld aan het belang dat iemand zegt bij een besluit te hebben, aan welke eisen zal moeten zijn voldaan om te kunnen spreken van een belanghebbende. Een zekere beperking ten opzichte van de ruimst mogelijke opvatting van belanghebbende is noodzakelijk om de uitvoering van de administratieve wetgeving en de in dat kader plaatsvindende procedures efficiënt en slagvaardig te kunnen doen verlopen. Met het laatste zijn dikwijls aanwijsbare belangen van individuen of bedrijven gemoeid.
In het eerste lid wordt in de voorgestelde bepaling genoemd degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Hierbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan de geadresseerde van het besluit in kwestie (bij voorbeeld: de aanvrager van een vergunning, de verzoeker van een goedkeuring, degene tot wie een aanschrijving tot bestuurs­dwang wordt gericht, etc.). Al naar gelang de aard van het besluit in kwestie kunnen ook belangen van derden rechtstreeks bij een besluit zijn betrokken. Gaat het bij voorbeeld om een bouwvergunning, dan kan in beginsel worden aangenomen dat het belang van een omwonende rechtstreeks is betrokken bij een besluit omtrent de verlening daarvan.
Met de woorden «wiens belang rechtstreeks is betrokken» wordt een zekere begrenzing beoogd. Een willekeurige belangstellende valt daar in ieder geval niet onder. Een louter subjectief gevoel van sterke betrok­kenheid bij een bestuursbesluit is, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang. Maar ook een persoon van wie misschien nog gezegd kan worden dat hij enig belang heeft, doch zich op dat punt niet onder­scheidt van grote aantallen anderen, kan niet beschouwd worden als een persoon met een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang. Zo zou misschien van velen gezegd kunnen worden dat zij enig (immaterieel) belang hebben bij een besluit betreffende een sloopvergunning voor een monument. Van de meesten zal echter moeten worden gezegd dat zij niet een rechtstreeks, dat wil zeggen een hun min of meer speciaal of ook wel persoonlijk aangaand, belang bij dat besluit hebben. Een voorbeeld daarvan kan het geval bieden waarin de verklaring van geen bezwaar ten behoeve van de bouw van de tweede IJsselbrug werd bestreden door inwoners van IJsselmuiden. Zij stelden dat zij rechtstreeks in hun belang waren getroffen omdat de voorgenomen bouw het verkeer onvoldoende zou ontlasten en dat zij daardoor hinder zouden ondervinden van het naar sluipwegen zoekende verkeer. Daardoor zou het leefklimaat worden benadeeld. Hiermee hadden zij naar het oordeel van de Afdeling rechtspraak onvoldoende aangegeven in welke concrete en persoonlijke belangen zij door de bouw van de brug zouden worden getroffen (Afd. rechtspraak 29 okt. 1979, AB 1980, 304 m.n.). Een duidelijk voorbeeld van de eis dat het om een persoonlijk belang moet gaan, biedt ook de beslissing van de voorzitter van de Afdeling recht­spraak omtrent de rechtmatigheid van de verlening van een vergunning tot het verrichten van evangelisatie-activiteiten. De evangelisatie zou onder meer met behulp van een geluidswagen worden verricht. De vergunning was geldig voor het gehele gebied van de gemeente. De belanghebbende was woonachtig en werkzaam in de gemeente en stelde, hinder te zullen ondervinden. De voorzitter overwoog ook in dat geval, dat de belanghebbende door het aangevochten besluit niet werd getroffen in een persoonlijk, van anderen te onderscheiden, belang (Vz Afd. rechtspraak 28 juli 1891, Gem.st. 6690 m.n.). Een rechtstreeks belang wordt wel gezien indien de beweerde belanghebbende bij voorbeeld woont naast of in de buurt van een pand waarin hinder wordt veroorzaakt of waaraan anderszins veranderingen worden aangebracht die voor hem direct van belang zijn. De gevolgen van een subsidiebe­schikking raken eveneens meer mensen in hun belang dan door de Afdeling rechtspraak als rechtstreeks belanghebbende worden erkend. Zo stelden bij voorbeeld appellanten dat zij door een subsidiebeschikking rechtstreeks in hun belang waren getroffen omdat zij last zouden onder­vinden door de functiewijziging van het gebouw, welke door de subsidie mogelijk werd gemaakt. Dit mogelijke nadeel was volgens de Afdeling rechtspraak evenwel niet een nadeel dat rechtstreeks door de subsidie­verlening werd veroorzaakt (Afd. rechtspraak 8 januari 1982, Gem.st. 6733). Hetzelfde is bepaald ten aanzien van het belang van de werknemers van een gesubsidieerde stichting ten aanzien van het subsi­diebesluit voor de activiteiten van de stichting. De honorering van de werknemer is een zaak tussen betrokkene en de stichting (zie Afd. recht­spraak 15 okt. 1981, nr. A-3.4142 (1980), tB/S, IV, nr. 75).
Natuurlijke of rechtspersonen die willen opkomen voor een algemeen of collectief belang, zullen in het algemeen in die hoedanigheid niet behoren tot de in het eerste lid bedoelde personen. Dat is slechts anders, wanneer zij tegelijkertijd een belang hebben dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Zo'n belang kan een organisatie in een aantal situaties ontlenen aan een eigendomsrecht of een ander recht met betrekking tot onroerend goed. Uiteraard is overigens wel mogelijk dat een rechtspersoon voldoet aan de omschrijving gegeven in het derde lid. Daarop wordt hieronder teruggekomen.
Er zij op gewezen dat in het eerste lid niet wordt gesproken van «de natuurlijke of rechtspersoon» maar van «degene». Wij stellen deze term voor om twee redenen. Ten eerste is een bestuursorgaan noch natuurlijk persoon, noch altijd rechtspersoon. In de jurisprudentie over artikel 4 jo. artikel 7 van de Wet Arob is uitgemaakt dat, ondanks de bewoordingen van die artikelen, de eis van rechtspersoonlijkheid niet wordt gesteld aan «administratieve organen» die de hun als zodanig toevertrouwde belangen behartigen. Ter vermijding van dit probleem in de Awb kiezen wij voor gebruik van de term «degene», waaronder ook een bestuurs­orgaan begrepen kan worden geacht.
Ten tweede blijkt uit de bestuursrechtelijke wetgeving dat er meer entiteiten belanghebbende kunnen zijn dan alleen natuurlijke en rechts­personen. Naast de reeds genoemde bestuursorganen kan gedacht worden aan vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid, die als zodanig bij voorbeeld een vergunning kunnen aanvragen. Door het vergunningvereiste van bij voorbeeld de milieuwetten, in samenhang met artikel 51, eerste en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht (inhou­dende dat strafbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke personen, rechtspersonen, vennootschappen zonder rechtspersoon­lijkheid, maatschappen en doelvermogens) wordt duidelijk dat dergelijke entiteiten belanghebbende kunnen zijn. Zie in dit verband bijvoorbeeld ook artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de AWR, waarin wordt bepaald dat onder «lichamen» worden verstaan: rechtspersonen, maat- en vennootschappen, andere verenigingen van personen, onderne­mingen van publiekrechtelijke rechtspersonen en doelvermogens.
In het tweede lid wordt ten aanzien van bestuursorganen bepaald dat de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Het voorschrift stelt veilig dat aan bestuursorganen die ambtshalve belangen hebben te behartigen welke bij een besluit van een ander bestuursorgaan betrokken zijn, dezelfde rechten toekomen als aan degenen die bedoeld zijn in het eerste lid.
Of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan als zodanig toevertrouwd belang, moet beoordeeld worden aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan in kwestie zijn opgedragen. Daarvoor is in de eerste plaats de wetgeving bepalend, waaruit voor sommige bestuursor­ganen (bij voorbeeld ministers) ruime en voor andere bestuursorganen beperkte taakpakketten afleidbaar zijn. Rekening moet voorts worden gehouden met de mogelijkheid dat taken door het ene bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan worden overgedragen, waaruit het toever­trouwd zijn van een belang aan de delegataris kan worden afgeleid.
In het derde lid wordt aan het begrip belanghebbende zoals dat uit de omschrijving in het eerste lid voortvloeit, een uitbreiding gegeven voor rechtspersonen die overeenkomstig hun doelstellingen actief bepaalde algemene of collectieve belangen behartigen die bij een besluit rechtstreeks zijn betrokken. Een vergelijkbare regel is in grote delen van het bestuurs(proces)recht al praktijk. Gewezen kan bij voorbeeld worden op artikel 79 van de Wabm. Deze bepaling, die ook in andere wetten op milieuhygiënisch gebied te vinden is, luidt: In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden ten aanzien van personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed, de hun als zodanig toevertrouwde belangen, en ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties de belangen met het oog waarop zij in het leven zijn geroepen, als hun belangen beschouwd.».
De omschrijving in het derde lid van de rechtspersonen die wegens het behartigen van een algemeen of collectief belang als belanghebbenden beschouwd moeten worden is geïnspireerd door het criterium dat door de Kroon en door de Afdeling rechtspraak sinds het midden van de jaren zeventig wordt gehanteerd bij de uitleg van het begrip «belanghebbende» of «rechtstreeks in zijn belang getroffen» in bepalingen in bijzondere wetten die het beroepsrecht regelen, respectievelijk in artikel 7 van de Wet Arob.
De bedoelde omschrijving stelt veilig dat verenigingen of stichtingen kunnen gelden als belanghebbenden, mits een algemeen of collectief belang, dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich ook daadwerkelijk inzetten, bij het besluit in kwestie rechtstreeks betrokken is.
De eis van de rechtstreekse betrokkenheid geldt voor de toepassing van dit lid derhalve evenzeer als voor de toepassing van het eerste lid. Terwijl dus ten gevolge van de beperking in het eerste lid aangebracht met de woorden «wiens belang rechtstreeks is betrokken», een wille­keurige burger zich niet zal kunnen opwerpen als belanghebbende teneinde een algemeen of collectief belang te behartigen, maakt de omschrijving in het derde lid het juist mogelijk dat privaatrechtelijke organisaties die voor de behartiging van dat doel zijn opgericht en daarvoor ook actief zijn, wel als belanghebbende worden beschouwd.
De rechtspersoon kan aan zijn statutaire doelstelling alleen «belang» ontlenen wanneer het gaat om een algemeen of collectief belang. Dit betekent dat de mogelijkheid om voor afzonderlijke leden van de organi­satie op te komen, niet uitsluitend aan de statutaire doelstelling kan worden ontleend. Voor het belang van een of meer van haar leden kan een organisatie slechts optreden als vertegenwoordigster van die leden. Het zijn juridisch dan de afzonderlijke leden die optreden en die dus een belang zullen moeten hebben dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Maar indien het belang van een groep als zodanig in het geding is, dus van alle leden van de organisatie gezamenlijk, biedt de statutaire doelstelling dit collectief belang te behartigen aan de rechts­persoon voldoende grond om als belanghebbende erkend te worden.
Opgemerkt zij dat aan een organisatie wel de eis wordt gesteld dat het om een rechtspersoon gaat. Verenigingen, ook die welke slechts een beperkte rechtsbevoegdheid hebben, en stichtingen zijn dat in alle gevallen. Indien zich echter een spontaan georganiseerde actiegroep aandient, die niet als vereniging is georganiseerd, kan een dergelijke ­ongestructureerde – actiegroep als zodanig niet als belanghebbende in de zin van de Awb optreden. Daarvoor bestaat in het rechtsverkeer goede reden. De rechtszekerheid vereist dat alle betrokkenen, waaronder het bestuur, moeten kunnen weten met wie zij van doen hebben. Vanzelfsprekend is wel mogelijk dat individuele leden van een niet rechtspersoonlijkheid bezittende organisatie als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Dat dient echter te worden beoordeeld aan de hand van het criterium, vermeld in het eerste lid: zo een individueel persoon dient een belang te hebben dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het derde lid spreekt van algemene en collectieve belangen die door een rechtspersoon «in het bijzonder» worden behartigd. Deze woorden zijn opgenomen teneinde duidelijk te maken dat politieke partijen als zodanig geen belanghebbende in de zin van de Awb zijn: het enkele feit dat de doelstelling van een politieke partij inhoudt het behartigen van het algemeen belang, zoals zij dat ziet, brengt nog niet mee dat zij recht­streeks in haar belang wordt getroffen door een beschikking die naar haar mening in strijd is met het algemeen belang. De werking van het derde lid dient zich slechts uit te strekken tot de rechtspersonen die zich inzetten voor een of enkele algemene of collectieve belangen. Daarmee wordt aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak (Afd. rechtspraak 20 oktober 1977, Gem. st. 6492; Afd. rechtspraak 31 oktober 1977, AB 1978, 88 en Afd. rechtspraak 3 april 1987, AB 1987, 561).
Binnen de kring van belanghebbenden kan men nog een onderscheid maken tussen degene tot wie een beschikking is gericht en andere belanghebbenden. Zo wordt in artikel 3.5.2 bepaald dat een besluit wordt bekendgemaakt door toezending aan degenen tot wie het is gericht, terwijl in artikel 3.5.4 wordt voorzien in een mededelingplicht aan andere belanghebbenden.
Degene tot wie een besluit is gericht, wordt vaak ook als geadres­seerde aangeduid. Men denke aan de aanvrager van een vergunning, de verzoeker van een goedkeuring of degene tot wie een aanschrijving tot bestuursdwang is gericht. In het algemeen is het degene voor wie uit het besluit rechtstreeks rechten of verplichtingen voortvloeien.

Voorlopig verslag II

[2.5] Begrip belanghebbende: in het fiscale recht zal in het algemeen de belastingplichtige die een aanslag krijgt opgelegd, danwel bijvoorbeeld een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule heeft ingediend de belanghebbende zijn. Het begrip in de Algemene wet bestuursrecht is iets ruimer, omdat ook een derde belanghebbende kan zijn. Voor bezwaar of beroep heeft dit geen gevolgen, maar wellicht wel voor de aan het nemen van besluiten te verbinden eisen van zorgvuldigheid, en dergelijke. In de praktijk kunnen zich moeilijk te categoriseren gevallen voordoen.
[2.6] De commissies zouden gaarne op de volgende vragen antwoord hebben:
[2.7] Is een werknemer belanghebbende indien de werkgever een naheffingsaanslag Lb krijgt opgelegd?
[2.8] Is een – onder omstandigheden persoonlijk aansprakelijke ­directeur belanghebbend bij een navorderingsaanslag Vpb?
[2.9] Zijn voor een aan één van hen opgelegde aanslag ogb hoofdelijk mede-aansprakelijk bewoners belanghebbenden?
[2.10] Is de echtgenoot van een belastingplichtige die niet zelf aangifte IB doet belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht bij de vaststelling van de aanslag van belastingplichtige?
[2.11] Welke gevolgen moeten worden verbonden aan een beschikking waarvan bij de totstandkoming een derde-belanghebbende over het hoofd is gezien? Zou bij bestrijding met succes nietigheid kunnen worden gevorderd?
[2.12] Ten aanzien van het begrip «bestuursorgaan» merkten de leden van de P.v.d.A.-fractie op dat de term «orgaan» wordt gehanteerd volgens de «orgaantheorie», dat wil zeggen dat er een rechtspersoon is die optreedt via zijn orgaan». Zo spreekt blz. 27/28 van de memorie van toelichting[1] van «organen van publiekrechtelijke corporaties» en van «organen van privaatrechtelijke rechtspersonen». Heeft deze spreekwijze tot gevolg dat steeds moet kunnen worden aangegeven in naam van welke «corporatie» het orgaan geacht wordt te zijn opgetreden? Of kan «bestuursorganen» en «corporatie» in sommige gevallen zodanig samenvallen, dat dit onder­scheid niet kan worden gemaakt? Zo ja, is deze term orgaan» wel geschikt voor dit doel en de term «ambt» mogelijk geschikter.
[2.13] Geeft de uitdrukking «buitenwettelijke beschikkingsbevoegdheden» (memorie van toelichting, blz. 28, r.13 w.o.[2] ) niet te zeer de indruk van onwettig overheidsoptreden, om welke reden deze term zou moeten worden vermeden?
[2.14] In de memorie van toelichting, blz. 29, 3e volle alinea3], hanteert de regering het begrip uitvoerende macht». Waaraan ontleent de regering deze terminologie?
[2.15] In de memorie van toelichting noemt de regering op blz.30, r.22[4], de werkzaamheden van de Raad van Journalistiek als een voorbeeld van «tuchtrechtspraak». ls het de regering niet bekend dat uitspraken van de RvJ niet als tuchtrechtspraak zijn bedoeld, noch ook aan criteria voor een tuchtrechtspraak voldoen, zoals bijvoorbeeld verbindendheid voor alle betrokkenen?
[2.16] De leden van de S.G.P.-fractie vonden de omschrijving van belangheb­bende als «degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken» nogal ruim. Dit kan tot allerlei problemen bij de uitvoering leiden. De kring van belanghebbenden kan bij het nemen van bepaalde besluiten nogal ruim zijn. Het bestuursorgaan is gezien zijn verplichtingen tot het informeren van belanghebbenden genoodzaakt die belangheb­benden te registreren. In hoeverre kan in dit verband de toepassing van de Wet persoonregistratie een rol spelen? Worden de bestuurslasten van het nemen van besluiten met een ruime kring van belanghebbenden niet onevenredig hoog?
[2.17] Deze leden hadden geconstateerd dat ook vereni­gingen die slechts een beperkte rechtsbevoegdheid hebben als belang­hebbende kunnen optreden. Een spontaan georganiseerde actiegroep die niet als vereniging is georganiseerd kan dat echter niet. In dit verband stelden deze leden de vraag waar precies het onderscheid ligt. Zij konden zich voorstellen dat een spontaan georganiseerde actiegroep zich gemakkelijk als vereniging aan kan dienen. Aan welke vereisten moet daarvoor worden voldaan, bijvoorbeeld schriftelijk vastgelegde statuten en duidelijkheid over het verkozen zijn als bestuurslid?
[2.18] De leden van de G.P.V.-fractie konden in het algemeen instemmen met de voorgestelde definiëring van het begrip «belanghebbende». Zij wezen er echter op, dat in de praktijk en in bepaalde bijzondere wetten een ruimer begrip wordt gehanteerd. Zij zouden het betreuren als hieraan als gevolg van de Algemene wet bestuursrecht een eind zou komen. Zo zijn politieke partijen als zodanig terecht geen belanghebbende in de zin van de wet. Maar zij kunnen bijvoorbeeld op plaatselijk niveau wel degelijk een zinvolle bijdrage leveren aan de meningsvorming voorafgaande aan politieke besluitvorming. Als daarvoor informatie van het bestuur nodig is dient deze in beginsel beschikbaar te worden gesteld.
[2.19] In de literatuur wordt opgemerkt dat het begrip belanghebbende in hoofdstuk 1 tot en met 5 een andere betekenis heeft dan in hoofdstuk 6 tot en met 8. Hierdoor kan verwarring ontstaan en het zou in de praktijk problemen kunnen opleveren bij het bepalen van de kring belangheb­benden.
Wat is de reactie van de bewindslieden hierop zo wilden de commissies weten?

Memorie van antwoord II

(2.5 – 2.9) Onder belanghebbende verstaat de Awb, in overeenstemming met hetgeen in het algemeen bestuursrecht ook thans reeds gebruikelijk is: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de onderhavige vragen worden voorbeelden van derden genoemd, die mogelijk als derde-belanghebbende bij fiscale beschikkingen kunnen worden gezien. In deze gevallen hangt het steeds van de belastingwetgeving af of de ten tonele gevoerde werknemer, respectievelijk de directeur of de hoofdelijk aansprakelijke medebewoners als (rechtstreeks betrokken) belanghebbenden moeten worden beschouwd. Criterium is in dit soort gevallen of uit de belastingbeschikking voor deze derden een betalingsverplichting voortvloeit. Is zulks het geval, dan zullen zij als belanghebbenden behoren te worden beschouwd. Belangrijk is echter dat de consequenties hiervan gering zijn. De Awb geeft immers aan deze (eventuele) belanghebbenden niet een recht van bezwaar of beroep. Zij behoeven ook niet bij de voorbereiding van beschikkingen te worden gehoord, omdat artikel 4.1.2.5a voor de hier bedoelde beschikkingen een uitzondering maakt.
De enige bepaling waarvoor het van belang kan zijn te weten of iemand als belanghebbende bij de aanslag, gericht tot een ander, heeft te gelden, is artikel 4.1.4.4, tweede lid. Ingevolge deze bepaling kan een belanghebbende binnen een redelijke termijn om een motivering van de beschikking vragen. Deze consequentie lijkt ons goed verdedigbaar, gegeven het feit dat de belanghebbende de financiële consequenties van de beschikking zal hebben te aanvaarden.
(2.10) In het algemeen kan ervan worden uitgegaan dat de echtgenoot van een belanghebbende in die hoedanigheid niet zelf een belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij een besluit dat die belanghebbende betreft. Uit de Invorderingswet 1990 vloeit echter voort, dat de echtgenoot aansprakelijk is voor een deel van de door de belanghebbende verschuldigde belasting, indien en voor zover inkomensbestanddelen van de echtgenoot moet worden toegerekend aan het belastbaar inkomen van de belanghebbende. Voor zover die situatie zich voordoet dient de echtgenoot wel als belanghebbende in de zin van de Awb te worden aangemerkt. Zulks is ook niet meer dan billijk, omdat de echtgenoot voor het desbetreffende gedeelte van de inkomstenbelasting rechtstreeks aansprakelijk kan worden gesteld. (Zie ook HR 27-09-89, AB 1990, 90, BNB 1990, 61, NJ 1990, 449, en AAe 1990, 237, alle met noot).
(2.11) Uit de bovenstaande antwoorden moge blijken dat de praktische consequenties van de definitie van het begrip belanghebbende voor het fiscale recht dus zeer gering zijn. Ook indien een derde-belanghebbende bij de voorbereiding van een beschikking over het hoofd gezien is, worden daaraan in het fiscale recht door de Awb geen gevolgen verbonden. In het bijzonder geldt dat een derde-belanghebbende aan de Awb geen recht van bezwaar of beroep kan ontlenen.
(2.12) Indien een bestuursorgaan zijn publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefent, doet het dat niet als orgaan van de rechtspersoon. Ook in procedures bij de administratieve rechter wordt niet de rechtspersoon aangemerkt als verweerder, maar het bestuursorgaan Anders dan in het privaatrecht is in het publiekrecht niet noodzakelijk een verband te leggen tussen het bestuursorgaan en de daarachter (al of niet) schuilgaande rechtspersoon. Indien een bestuursorgaan handelingen verricht die privaatrechtelijke consequenties hebben, zal in het algemeen wel een rechtspersoon moeten kunnen worden aangewezen waartegen privaatrechtelijk kan worden opgetreden. Indien een direct aan het bestuursorgaan verbonden rechtspersoon ontbreekt, zal veelal de Staat der Nederlanden in privaatrechtelijke zin worden aangemerkt als de achterliggende rechtspersoon.
(2.13) Bij «buitenwettelijke beschikkingsbevoegdheden» gaat het om bestuursbevoegdheden die niet berusten op een uitdrukkelijke wettelijke grondslag. De grondslag moet in zo'n geval worden gevonden in het stelsel van competentieverdelingen over en tussen de diverse bestuursorganen, maar daarmee is het overheidsoptreden niet «onwettig» in de zin van «in strijd met de wet». De kans op misverstanden achten wij, mede gezien het feit dat de term in de tekst van de wet niet wordt gebruikt, niet groot. Daar komt nog bij dat de term «buitenwettelijk» wordt gehanteerd in direct verband met het begrip «bevoegdheid», zodat ook om die reden misverstand over de rechtmatigheid niet voor de hand ligt.
(2.14) De term «uitvoerende macht» is ontleend aan de leer van de trias politica, waarin zoals bekend een onderscheid wordt gemaakt tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht.
(2.15) Op de vermelde passage in de memorie van toelichting is de Raad voor de Journalistiek juist genoemd als voorbeeld van een instelling die uitdrukkelijk geen tuchtrechtspraak pleegt. Niettemin was het inderdaad beter geweest ook de – in dit verband neutraal bedoelde – term «tuchtrecht» niet te hanteren in relatie tot de Raad voor de Journalistiek.
(2.16) De omschrijving van de belanghebbende als «degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken» is niet enger of ruimer bedoeld dan de invulling die aan het begrip «belanghebbende» thans reeds in het bestuursrecht op ruime schaal gegeven wordt. Het is juist dat de kring van belanghebbenden bij het nemen van sommige besluiten ruim kan zijn. Bij het formuleren van de artikelen in het onderhavige wetsvoorstel is daarmee steeds rekening gehouden. Zo is de uitgebreide voorbereidingsprocedure (artikelen 3.4.1 tot en met 3.4.4) speciaal opgenomen met het oog op de mogelijkheid dat er veel belanghebbenden zijn. Artikel 3.5.3 voorziet in een regel voor de bekendmaking van besluiten in een dergelijk geval.
De bestuurslasten worden door deze bepalingen noch door andere voorschriften noemenswaardig verhoogd. De toepassing van de Wet persoonsregistraties wordt door de bepalingen in de Awb niet geraakt. Nieuwe of extra verplichtingen kunnen uit die wet als gevolg van de invoering van de Awb niet voortvloeien.
(2.17) De leden van de S.G.P.-fractie constateerden terecht dat ook verenigingen die slechts een beperkte rechtsbevoegdheid hebben, als belanghebbende in de zin van de Awb kunnen optreden. De vraag wanneer een «actiegroep» kan worden beschouwd als een vereniging (met beperkte rechtsbevoegdheid) dan wel beschouwd moet worden als een collectief van personen zonder rechtspersoonlijkheid, moet worden beantwoord aan de hand van de bepalingen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Uit art. 2:26, eerste lid, BW blijkt dat er tenminste sprake moet zijn van «een meerzijdige rechtshandeling, waarbij de partijen – de leden/oprichters – een rechtspersoon tot stand brengen, waarin zij, volgens regels en voor een doel door hen gesteld, willen samenwerken». Een groep is dus pas een vereniging, wanneer men gezamenlijk besloten heeft een vereniging op te richten, daarbij een bepaald doel is gesteld en er regels zijn afgesproken volgens welke gewerkt zal worden. In het juridisch verkeer zal de wederpartij van een vereniging mogen verlangen, dat van het bestaan van de vereniging bewijs wordt geleverd. Daarom zal het in de praktijk nodig zijn dat er schriftelijk vastgelegde statuten voorhanden zijn, waaruit blijkt wat het doel van de vereniging is en wat de regels zijn waarop artikel 2:26, eerste lid, BW het oog heeft.
(2.18) Het verheugt ons dat de leden van de G.P.V.-fractie konden instemmen met de voorgestelde definiëring van het begrip «belanghebbende». Voor zover in sommige wetten een ander of ruimer begrip gehanteerd wordt tast de Awb dat niet aan. Erkend wordt dat politieke partijen bijvoorbeeld op plaatselijk niveau een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de politieke besluitvorming. Voorzover daarvoor informatie nodig is, dient die met inachtneming van de daarvoor geldende regels beschikbaar te worden gesteld.
(2.19) De opmerking in de literatuur dat het begrip belanghebbende in de hoofdstukken 1 tot en met 5 een andere betekenis zou hebben dan in de daarna volgende hoofdstukken, berust op een misverstand. Op elke plaats in de Awb waar van «belanghebbende» wordt gesproken, komt daaraan de in artikel 1.2 gegeven betekenis toe.

Nota van wijziging

In artikel 1.2, eerste lid, worden de woorden «In deze wet wordt verstaan onder belanghebbende» vervangen door: Onder belangheb­bende wordt verstaan.

Toelichting NvW
Zie Toelichting NvW bij artikel 1:1.

Eindverslag

(2.16 t/m 2.19) In het algemeen kunnen met betrekking tot het begrip «belanghebbende», ondanks de uitgebreide beantwoording op de vragen uit het voorlopig verslag, toch nog enige vraagtekens worden gezet bij het feit dat de Awb nog steeds onduidelijkheid laat voortbestaan over dit sleutel­begrip «belanghebbende». Nu het bestuursprocesrecht ook zal worden geregeld zal het begrip «belanghebbende» niet alleen in de non-conten­tieuze procedures, maar ook in de contentieuze procedures een rol gaan spelen. De Awb geeft een ruime uitleg aan het begrip. Zal het ruime begrip «belanghebbende» tot gevolg hebben dat de kring van beroepsgerechtigde groter wordt dat nu het geval is? De mogelijkheid bestaat echter ook dat de rechters hierop reageren met het toepassen van het specialiteitsbeginsel om die kring van belanghebbende toch te beperken. De Afdeling Rechtspraak heeft het al eens gedaan, de Afdeling Geschillen maakt er nu vaste jurisprudentie van. De mogelijkheid bestaat dat een derde soms meer nadeel ondervindt dan de primair belangheb­bende, het is dan niet terecht de derde uit te sluiten van een beroepsgang. Het specialiteitsbeginsel toepassen binnen het kader van de ontvankelijkheidsvraag is af te raden. Hopelijk komt de jurisprudentie tot een meer eenduidige invulling van het begrip belanghebbende, zodat duidelijker wordt wie tot de kring van beroepsgerechtigde behoort. Daarbij zou dan ook de derde met parallelle belangen in de kring moeten worden opgenomen. In hoofdstuk 8 van de Awb zou een bepaling kunnen worden opgenomen die van toepassing van het specialiteitsbeginsel binnen de ontvankelijkheidsvraag verbiedt. Op die wijze zullen wetgeving en jurisprudentie kunnen leiden tot een effectiever systeem van rechtsbescherming, zo spraken de beide Commissies met uitzon­dering van de leden van de SGP-fractie.
Zou de regering voorts nog de positie van de derde-belanghebbende in het fiscale recht nader uiteen willen zetten. Die positie wijkt immers af van die van derde- belanghebbenden op andere bestuursrechtelijke terreinen (zie 2.11).

Nota naar aanleiding van het eindverslag

(2.16 t/m 2.19) Toegegeven moet worden dat aan het begrip belang­hebbende een zekere vaagheid inherent is. Het moet echter uitgesloten worden geacht, dat de wetgever in een algemene formule het begrip belanghebbende uitputtend kan omschrijven. Het bestuur en de rechter zullen hieraan in iedere concrete situatie een nadere invulling moeten geven. Het begrip belanghebbende is derhalve een open begrip. Tot nu toe is niet gebleken dat de rechtspraktijk hiermee niet uit de voeten kan; het tegendeel is het geval.
Naar onze verwachting zal de introductie van het begrip belanghebbende over de gehele linie van het bestuursrecht slechts in zeer beperkte mate een uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden tot gevolg hebben. Voor zover enige uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden plaatsvindt, dient overigens in aanmerking te worden genomen dat dat eigenlijk niet meer inhoudt dan dat belanghebbenden die tot nu toe slechts de burgerlijke rechter konden adiëren, nu de bevoegdheid krijgen bij de administra­tieve rechter in beroep te komen (vgl. in dit verband het Montenegro-arrest; HR 20 november 1987, AB 1988, 117, en NJ 1988, 843).
Ter zake van de toepassing van het «specialiteitsbe­ginsel» stellen wij ons op het standpunt, dat de vraag of de belangen waarin de appellant beschermd wil worden deel uitmaken van de belangen die bij het besluit waartegen hij opkomt moeten worden afgewogen, geen rol behoort te spelen bij de beoor­deling van de vraag of iemand belanghebbende is. Voldoende voor de ontvankelijkheid is dat iemand feitelijk, voldoende onderscheiden van anderen, in een eigen persoonlijk belang wordt getroffen.
In antwoord op de laatste vraag merken wij het volgende op. Het is niet ongebruikelijk om een onder­scheid te maken tussen degene ten aanzien van wie het besluit is gericht – d.w.z. degene voor wie het besluit rechten en verplichtingen in het leven roept, bij voorbeeld degene die een bouwvergunning krijgt-, en anderen die door het besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, in het voorbeeld: omwonenden. Anders dan op een aantal andere bestuursrechtelijke terreinen komt in het belastingrecht aan derde-belang­hebbenden in het algemeen geen recht van bezwaar en beroep toe. In het fiscale procesrecht komt dit recht toe aan de geadresseerde van de beschikking, d.w.z. degene tot wie de beschikking is gericht. Dit wetsvoorstel brengt daarin geen verandering.

 

---

<!–
if (window.writeIntopicBar)
writeIntopicBar(0);
//–>