Artikel 1:3

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 in gevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 153-160]

[Eindtekst] Artikel 1:3 [1.3]
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Voorstel van wet

In deze wet wordt verstaan onder
a. besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhou­dende een publiekrechtelijke rechtshandeling;
b. beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan;
c. aanvraag: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Memorie van toelichting

Dit artikel bevat een aantal omschrijvingen van kernbegrippen uit de materie die het onderhavige wetsvoorstel beoogt te regelen: besluit, beschikking en aanvraag.
Gelijk reeds eerder in deze toelichting is vermeld, is het de bedoeling de Awb een bereik te geven dat niet beperkt is tot de beschikking. In de rechtsontwikkeling op het gebied van het bestuursrecht heeft de beschikking lange tijd een dominante plaats ingenomen. De beschikking, opgevat als het eenzijdige besluit van een bestuursorgaan dat in een concreet geval een rechtsbetrekking (nader) bepaalt, gold als de karakte­ristieke bestuurshandeling bij uitstek. Voor deze opvatting omtrent de beschikking bestonden en bestaan ook goede redenen, zeker in verge­lijking met de overeenkomst als karakteristieke rechtshandeling van het privaatrecht. Toch zou het verkeerd zijn, een algemene wet op het gebied van het bestuursrecht te vernauwen tot een wet betreffende de beschikking. Het openbaar bestuur vervult zijn taken door middel van velerlei bestuurshandelingen en is daarbij uiteraard steeds aan het recht gebonden. De met de totstandkoming van deze wet beoogde codificatie en harmonisatie van het bestuursrecht zou haar doel missen, als het op andere bestuurshandelingen dan de beschikking toepasselijke recht erbuiten zou blijven. Bovendien bestaat er een belangrijk verschil tussen de bestaande wetgeving omtrent administratieve rechtspraak, waarin meestal – impliciet of expliciet – de beschikking centraal staat, enerzijds, en de hier voorgestelde wet anderzijds. In eerstbedoelde wetten ging het immers om het creëren van administratiefrechtelijke voorzieningen, van rechtsbescherming, waarbij de wetgever zich in de meeste gevallen heeft beperkt tot beschikkingen. Het resultaat daarvan is dat men voor rechts­bescherming tegen andere bestuurshandelingen meestal aangewezen is op de gewone rechter. Thans gaat het echter om een wet die, ongeacht de rechterlijke competentieverdeling, algemene bepalingen op het gebied van het bestuursrecht dient te bevatten.
Het ligt voor de hand om bij de opzet van deze wet uit te gaan van het begrip «besluit» in de ruime zin van de schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling tot inhoud heeft. Dit begrip heeft reeds een plaats gekregen in wetten betreffende de administratieve rechtspraak (zie de artikelen 3 en 58 van de Ambtena­renwet 1929 en artikel 2 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie). Artikel 2 van de Wet Arob definieert de beschikking als een bepaald soort besluit. Door het begrip «besluit» tot uitgangspunt te nemen, kan de wetgever verscheidene algemene regels vaststellen die gelden voor alle besluiten. Deze algemene regels zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van dit voorstel.
Tot de besluiten, bedoeld in artikel 1.3, onderdeel a, behoren naast de beschikking de overige rechtshandelingen van bestuursorganen voor zover zij een publiekrechtelijk karakter hebben. Te denken valt aan besluiten met een algemene strekking, zoals tot vaststelling van plannen, tot aanwijzing van terreinen, tot plaatsing van verkeersborden en bepaalde andere besluiten ter zake van een zaak. Ook het vaststellen van een regeling valt onder het begrip besluit. Overigens is, gezien het karakter van deze laatste soort besluiten, in artikel 3.1.1, eerste lid, bepaald dat de algemene bepalingen over besluiten in dat hoofdstuk slechts ten dele op algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn.
De definitie van besluit is enerzijds door artikel 2 van de Wet Arob, anderzijds door het niet wettelijk gedefinieerde begrip «besluit» in andere wetten geïnspireerd. Evenals in artikel 2 van de Wet Arob is een beperking tot schriftelijke beslissingen aangebracht. Dit betekent niet meer dan dat het genomen besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar moet zijn om aan de definitie te voldoen (Afd. rechtspraak 20 december 1976, AB 1979, 70). In het algemeen zal schriftelijke vastlegging van een besluit slechts achterwege blijven als het besluit gericht is op onmiddel­lijke uitvoering door degene aan wie het mondeling of door een teken wordt bekendgemaakt. In andere gevallen zal van het bestuur in het algemeen verlangd kunnen worden dat het een besluit schriftelijk vastlegt. Wordt een vergunning, een uitkering of een subsidie aange­vraagd of een aanslag opgelegd, dan behoort de beslissing daarop schriftelijk te worden genomen. Volstaat een bestuursorgaan met een mondeling besluit in gevallen waarin een schriftelijk besluit verlangd mag worden, dan kan tegen het ontbreken van een schriftelijk besluit ingevolgeartikel 6.1.3 op dezelfde wijze worden opgekomen als tegen de weigering een besluit te nemen.
Verder komt de definitie van «besluit» in zoverre met het beschikkings­begrip van de Wet Arob overeen, dat rechtshandelingen naar burgerlijk recht er niet onder vallen; hetzelfde resultaat is, zij het met een iets andere constructie, bereikt in artikel 4 van de Wet administratieve recht­spraak bedrijfsorganisatie. Dit brengt overigens niet mee dat de door de Afdeling rechtspraak op basis van artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Wet Arob ontwikkelde zogenaamde «oplossingstheorie» zonder meer kan worden gehanteerd bij de interpretatie van de nu voorgestelde bepaling. De Afdeling rechtspraak heeft ook van besluiten van gedepu­teerde staten tot goedkeuring van een raadsbesluit inzake verkoop van grond aangenomen, dat deze «een in casu noodzakelijk onderdeel van een rechtshandeling naar burgerlijk recht van de gemeente vormen» (Vz. Afd. rechtspraak 2 februari 1978, AB 1978, 210) en «voor wat de mogelijkheid van beroep betreft» met het raadsbesluit «op één lijn» staan (Afd. rechtspraak 1 december 1977, AB 1978, 229). Daar gaat het evenwel – zoals ook uit de bewoordingen van laatstgenoemde uitspraak blijkt – om een kwalificatie met het oog op de afbakening van de compe­tentie van de Afdeling rechtspraak. Zou men de goedkeuringsbesluiten van gedeputeerde staten op grond van artikel 228 van de gemeentewet als beschikkingen in de zin van de Wet Arob aanmerken, dan zou de uitzondering van artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van die wet voor de aan goedkeuring onderworpen transacties veel van haar betekenis verliezen; het oogmerk van de wetgever, in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter onverlet te laten, zou dan dreigen te worden gefrustreerd. Dit alles geldt echter niet voor het toepassingsbereik van de in deze wet opgenomen bepalingen, die – ongeacht de rechterlijke competentie – algemene eisen omtrent totstandkoming, vorm en inhoud van bestuurlijke beslissingen betreffen.
De uitzondering voor rechtshandelingen naar burgerlijk recht in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Wet Arob belet overigens niet om een besluit, door de overheid genomen «krachtens haar algemene publieke bestuurstaak» of anderszins ingevolge een publiekrechtelijke bevoegdheid, ook dan als beschikking aan te merken wanneer daarbij tevens een privaatrechtelijke bevoegdheid in het spel is (zie Afd. rechtspraak 1 september 1977, AB 1977, 366, uitwegvergunning Maastricht; Afd. rechtspraak 1 december 1977, AB 1978, 208, Groningse waterleidingbuizen; Afd. rechtspraak 28 februari 1980, AB 1980, 526, uitweg­vergunning Laren en Afd. rechtspraak 18 september 1980, AB 1981, 148, Rotterdamse parkeerplaats). Voor het begrip «besluit» van deze wet zal hetzelfde gelden.
Met inachtneming van de twee zoëven besproken beperkingen (schrif­telijk; niet uitsluitend privaatrechtelijk van aard) kan onder «besluit» in principe elke rechtshandeling van een bestuursorgaan worden verstaan. Mede in verband daarmee is in de voorgestelde definitie de in artikel 2 van de Wet Arob gebezigde woordkeus «besluit (…) gericht op enig rechtsgevolg» met uitzondering van «een rechtshandeling naar burgerlijk recht», vervangen door de veel kortere formulering «publiekrechtelijke rechtshandeling». Zoals ook uit het advies blijkt dat G.J. Wiarda indertijd ten behoeve van de formulering van artikel 2 van de Wet Arob heeft uitgebracht, betekent «gericht op enig rechtsgevolg» niet anders dan dat het om een rechtshandeling gaat, in tegenstelling tot «een rechtsfeit, waarbij een rechtsgevolg intreedt onafhankelijk hiervan of het rechts­gevolg beoogd is of niet». Met het gebruik van de uitdrukking «rechts­handeling» wordt bovendien een betere aansluiting bij de begripsvorming in het nieuwe Burgerlijk Wetboek bereikt. De in Titel 2 van Boek 3 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek opgenomen algemene regels over rechts­handelingen zullen – al dan niet op basis van artikel 3.2.21 – deels ook voor publiekrechtelijke rechtshandelingen van betekenis kunnen zijn.
Door «besluit» te definiëren als een bepaald soort rechtshandeling, wordt tot uitdrukking gebracht dat de regels van hoofdstuk 3 over besluiten niet rechtstreeks van toepassing zijn op beslissingen zonder beoogde rechtsgevolgen (zogenaamde feitelijke handelingen). Daarbij moet worden aangetekend, dat ook artikel 2 van de Wet Arob er niet aan in de weg heeft gestaan om beslissingen die mede of zelfs primair op andere gevolgen dan rechtsgevolgen zijn gericht, als beschikkingen aan te merken (zie Afd. rechtspraak 7 oktober 1977, AB 1978, 77, inzake de waarschuwing, bedoeld in artikel 152, tweede lid, van de gemeentewet, en Afd. rechtspraak 22 mei 1984, AB 1985, 153, inzake het niet effec­tueren van bestuursdwang). Vergelijkbaar is de opvatting omtrent de rechtshandeling in het privaatrecht, waar wordt aangenomen dat een rechtshandeling naast beoogde ook niet beoogde rechtsgevolgen kan hebben (Asser-Rutten-Hartkamp II (1985), nr. 82). De gevolgen van het onderscheid tussen rechtshandelingen en andere bestuurshandelingen worden bovendien gemitigeerd door artikel 3.1.1, tweede lid.
Evenmin als in de beschikkingsdefinitie van artikel 2 van de Wet Arob is de weigering in de definitie van besluit begrepen. Het zou te ver voeren om de bepalingen over besluiten zonder meer van toepassing te doen zijn op elke schriftelijke uitspraak van een bestuursorgaan – bij voorbeeld naar aanleiding van een ingediend verzoek – dat een of ander besluit niet genomen zal worden. Met name bij besluiten met een open groep belanghebbenden (zoals besluiten tot plaatsing van een verkeers­teken, tot aanwijzing van een natuurmonument of tot vaststelling van beleidsregels) zou dit tot praktische problemen kunnen leiden. Gaat het echter om een geval waarin iemand die individueel belang heeft bij een beschikking, verzoekt een dergelijk besluit te nemen, dan kunnen de bepalingen over de voorbereiding van beschikkingen voor toepassing in aanmerking komen, ook indien het bestuursorgaan tot een negatieve conclusie komt. Zowel de wijze van totstandkoming en belangenaf­weging, als de bekendmaking en mededeling zal dan aan dezelfde maatstaven moeten voldoen als een positieve beslissing. Een en ander wordt bereikt door in de omschrijving van het begrip beschikking wel de afwijzing van een aanvraag op te nemen. Verwezen zij naar de toelichting daarbij.
Er zij voorts op gewezen dat door het gebruik van het woord «rechtshandeling» duidelijk wordt dat het moet gaan om een besluit dat gericht is op rechtsgevolgen, waarmee uiteraard gedoeld is op externe rechtsge­volgen. Men kan immers slechts spreken van een rechtshandeling van een bestuursorgaan wanneer uit die handeling rechtsgevolgen ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen. Beslissingen van een bestuursorgaan die een zuiver intern karakter hebben, zoals de bepaling van de prioriteit van te behandelen zaken, aanwijzingen over op te stellen stukken en dergelijke, zijn dus niet als besluiten in de zin van de wet aan te merken. Tot deze categorie van zaken behoren ook bij voorbeeld beslissingen over de interne gang van zaken zoals die binnen iedere dienst nodig zijn, ook binnen de krijgsmacht of een openbare school of universiteit. Vandaar dat beslissingen om een leerling die te laat komt, een middag te laten terugkomen of een extra les op te dragen, buiten het begrip besluit vallen. Het wordt eerst anders indien het bevoegd gezag van een school besluit een leerling van school te verwijderen, aangezien dat besluit van dien aard is dat het de rechtspositie van de leerling raakt. Hetzelfde geldt uiteraard voor de voor beroep op de ambtenarenrechter vatbare besluiten ten aanzien van een ambtenaar als zodanig.
Deze benadering is overigens ook terug te vinden in de rechtspraak van de Afdeling rechtspraak, die bij de uitleg van het begrip beschikking besluiten met een intern karakter niet onder dit begrip brengt. Ook de ambtenarenrechter merkt dit soort zuiver interne beslissingen als niet appellabel aan, ondanks het feit dat zijn bevoegdheid zich niet beperkt tot besluiten, maar ook handelingen omvat (CRvB 5 juni 1986, TAR 1986, 207). Waar in deze wet het woord «handeling» wordt gebruikt (zie bij voorbeeld artikel 3.1.1, tweede lid) is eenzelfde interpretatie als de ambtenarenrechter geeft, bedoeld.
In het algemeen zij er overigens op gewezen dat deze wet primair regels beoogt te geven voor de verhouding tussen bestuur en burgers, en niet bedoeld is voor de interne verhouding binnen een bestuursorgaan.
In onderdeel b van artikel 1.3 is het begrip beschikking omschreven. De omschrijving definieert de beschikking als species van het hiervoor toegelichte begrip besluit. In de toelichting op het begrip besluit is aangegeven op welke onderdelen de definitie van dat begrip geïnspireerd is door het beschikkingsbegrip uit artikel 2 van de Wet Arob. Met betrekking tot het nu in onderdeel b voorgestelde beschikkingsbegrip (namelijk een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag) kan nog het volgende worden opgemerkt. Voor de omschrijving van het begrip beschikking is aansluiting gezocht bij het algemene beschikkingsbegrip zoals dat in belangrijke mate mede is ontwikkeld in de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak. Wel is het van belang erop te wijzen dat het begrip beschikking in de Wet Arob een andere functie vervult: het is daar bepalend voor de vraag of tegen een besluit een beroepsmogelijkheid openstaat. In de Awb daarentegen geeft het begrip aan op welke soort besluiten de bepalingen over beschik­kingen van toepassing zijn. Dit verschil in functie behoeft echter geen bezwaar te zijn, omdat de regels die hier voor de beschikking zijn opgesteld, voor alle beschikkingen in de zin van de Wet Arob behoren te gelden.
Voor de duidelijkheid wordt er hier op gewezen dat het in deze wet gehanteerde begrip beschikking, evenals het in de Wet Arob gehan­teerde begrip, inhoudelijk van aard is. Dat wil zeggen dat de voor beschikkingen gestelde regels gelden voor alle rechtshandelingen die aan de inhoudelijke omschrijving van beschikking voldoen. Niet de benaming beschikking in een specifieke wet of boven een bepaald besluit is dus doorslaggevend, maar de inhoud van de rechtshandeling. Op enkele gebieden van het bestuursrecht, zoals het belastingrecht, wordt een afwijkend beschikkingsbegrip gehanteerd. Zo is de term beschikking in artikel 23 van de AWR gereserveerd voor die beslissingen die aanleiding kunnen geven tot het indienen van een bezwaarschrift bij de inspecteur. De voorschriften over beschikkingen in de Awb zullen echter ook voor de andere beslissingen op het terrein van het belastingrecht gelden, voor zover die het karakter van een beschikking in de zin van de Awb hebben.
De definitie van beschikking uit de Wet Arob kon om verschillende redenen niet worden overgenomen. Ten eerste is van belang dat het begrip besluit in onderdeel a van dit artikel al is gedefinieerd. Ook daarbij is inhoudelijk aansluiting gezocht bij elementen van het begrip in de Wet Arob. Duidelijk moet zijn dat de beschikking een species is van het in onderdeel a gedefinieerde begrip besluit. De uitzondering van rechtshan­delingen naar burgerlijk recht is in de definitie van besluit al opgenomen; de uitzondering van besluiten van algemene strekking vanzelfsprekend niet. Die uitzondering moet nu worden opgenomen in de definitie van beschikking. Een en ander leidt ertoe dat beschikking hier wordt gedefi­nieerd als een besluit dat niet van algemene strekking is. Vervolgens is een criterium nodig voor het al of niet onder het beschikkingsbegrip vallen van afwijzingen van aanvragen. Niet ieder niet-reageren van een bestuursorgaan levert een beschikking in de zin van deze wet op. Dat is slechts het geval als het een afwijzing van een verzoek van een belang­hebbende betreft. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door middel van de omschrijving, in onderdeel c van dit artikel, van het begrip aanvraag als het verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Inhoudelijk is hetzelfde resultaat bereikt wat betreft het begrip beschikking als bij de Wet Arob, zij het met gebruikmaking van de omweg van het begrip besluit in onderdeel a van dit artikel.
Zoals gezegd bevat onderdeel c van artikel 1.3 een omschrijving van het begrip aanvraag. Gemeenschappelijk aan vele besluiten is, dat de burger als vragende partij optreedt. Hij verlangt iets van het bestuur, en is veelal in bepaalde activiteiten of zelfs voor zijn bestaanszekerheid van het bestuur afhankelijk. Een van de onderwerpen die bij deze besluiten steeds spelen, is de termijn waarbinnen zij genomen moeten worden. Het bestuur moet voldoende tijd hebben om tot zorgvuldige besluitvorming te komen, maar moet niet langer wachten met een beslissing dan nodig is, omdat de burger hierdoor sterk benadeeld kan worden en omdat langdurige onzekerheid over een beslissing in het algemeen gesproken bezwaarlijk is.
In hoofdstuk 4 zijn, wat de beschikkingen betreft, voorschriften over de aanvraag en de daarbij te verschaffen gegevens opgenomen. Dergelijke voorschriften zijn thans in vele bijzondere wetten te vinden; zij zullen door de nu voorgestelde bepalingen veelal kunnen vervallen. De regeling over de aanvraag dient tevens om het uitgangspunt voor de berekening van de beslissingstermijn te bepalen.
Een goede afbakening van het begrip ‘aanvraag’ van een besluit is noodzakelijk in verband met de gevolgen die deze wet verbindt aan de status van ‘aanvraag’. Zowel voor de aanvrager als voor het bestuurs­orgaan gelden dan een aantal voorschriften die niet voor ieder tot het bestuur gericht verzoek behoren te gelden.
In verband daarmee is een beperking van het begrip aanvraag aange­bracht om een onderscheid te verkrijgen met verzoeken die slechts zijn gebaseerd op het petitierecht van artikel 5 van de Grondwet. Het kan in die gevallen gaan om verzoeken in aangelegenheden waarbij iemand in het geheel niet als belanghebbende te beschouwen is. Daarvoor zijn de bepalingen over de beschikking in deze wet niet geschreven. Zij stellen immers eisen die zijn toegesneden op de bejegening van iemand die een direct belang bij een besluit heeft. Met betrekking tot de daarbuiten gelegen gevallen is in hoofdstuk 2 van deze wet een plaats ingeruimd voor bepalingen over de beantwoording van andere bij het bestuur binnengekomen verzoeken. Een dergelijke regeling, die met name een recht op antwoord zou kunnen bevatten, zou ook een algemeen karakter moeten hebben, en niet alleen regels moeten geven voor verzoeken die op besluiten betrekking hebben.
Om welke aanvragen dient het in deze wet dan wèl te gaan? Aangezien welomschreven rechtsgevolgen verbonden kunnen zijn aan het behoren tot de hier bedoelde categorie aanvragen, moet een criterium gevonden worden aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of een aanvraag tot die categorie behoort.
In ieder geval dienen die aanvragen eronder te vallen, die krachtens een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift kunnen worden ingediend. Als willekeurige voorbeelden kunnen genoemd worden artikel 3, eerste lid, van de Wet rijonderricht motorrijtuigen, inhoudende dat een instructeursbewijs door de minister op aanvraag kan worden afgegeven, en artikel 26b, eerste lid, van de Hinderwet, op grond waarvan een belang­hebbende een verzoek kan doen tot het intrekken van een vergunning.
Ook dienen die aanvragen eronder te vallen, waarvan misschien niet met zoveel woorden sprake is in de specifieke wet, maar die in de praktijk wel benodigd zijn om te kunnen komen tot een beschikking: dat zijn derhalve alle aanvragen van vergunningen, ontheffingen, verklaringen van geen bezwaar en vergelijkbare beschikkingen die een situatie toelaten, zonder welke toelating de situatie verboden zou zijn.
Vervolgens dienen de aanvragen van bij voorbeeld subsidiebeschikkingen onder het toepassingsbereik gebracht te worden: veelal niet op wettelijk voorschrift gebaseerde, begunstigende beschikkingen die in het algemeen slechts op aanvraag worden genomen.
Ten slotte dienen aanvragen gedaan door derde-belanghebbenden eronder te vallen. Te denken valt aan een aanschrijving bestuursdwang die tot stand is gekomen naar aanleiding van het verzoek van een derde. De Arob-rechtspraak laat zien dat hier sprake is van een beschikking die getoetst kan worden aan – en derhalve tot stand gebracht moet worden met inachtneming van – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en bij voorbeeld de eisen van een tijdige beslissing (zie de jurisprudentie over de fictieve weigering). Een andere categorie van verzoeken van derde-belanghebbenden wordt gevormd door de verzoeken tot wijziging c.q. intrekking van verleende vergunningen en dergelijke. Zodra een dergelijk verzoek wordt gedaan door een belanghebbende in de zin van deze wet, is er sprake van een aanvraag van een beschikking. Een hoogst enkele maal wordt zulk een verzoek van een derde-belanghebbende uitdrukkelijk in de wet genoemd; zie het hierboven genoemde artikel 26b, eerste lid, van de Hinderwet. Er is echter geen goede reden waarom niet uitdrukkelijk genoemde verzoeken van belanghebbenden met minder zorgvuldigheid behandeld zouden moeten worden. Door artikel 3 van de Wet Arob en de jurisprudentie daarop wordt immers ook thans bereikt dat een «redelijke termijn» gesteld is aan iedere beschikking op verzoek, zolang dat verzoek maar door een belanghebbende is gedaan. Aangezien de redelijke-termijnregeling van de Wet Arob nu wordt vervangen door de termijnregeling van de onderhavige wet (de artikelen 4.1.3.1 tot en met 4.1.3.3), ligt het voor de hand de andere bepalingen over de voorbe­reiding van beschikkingen op aanvraag op dezelfde groep beschikkingen van toepassing te doen zijn.
Er is derhalve voor gekozen het beperkende criterium voor de toepas­selijkheid van de regels voor aanvragen te leggen bij het begrip belang­hebbende: het verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Voor een toelichting op het begrip belanghebbende zij verwezen naar de toelichting op artikel 1.2.

Voorlopig verslag II

[2.20] a. Begrip besluit: aanschrijvingen (resoluties) van de staatssecretaris van financiën zullen in het algemeen onder deze begripsomschrijving vallen.
Betekent dit dat aan de voorbereiding, belangenafweging, bekend­making en dergelijke van resoluties zwaardere eisen zullen worden gesteld dan nu het geval is? Zullen alle resoluties in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd?
[2.21] b. Begrip beschikking: de AWR kent een beperkter beschikkingsbegrip. Alleen voor beroep vatbare beslissingen zijn beschikkingen in de zin van AWR. Onder begripsomschrijving van de Awb vallen ook beschik­kingen waartegen in het fiscale recht geen bezwaar- en/of beroepsmoge­lijkheid openstaat. De commissies zouden van de regering willen vernemen op welke wijze in de aanpassingswetgeving deze discrepantie tussen begripsomschrijvingen wordt gecorrigeerd?
[2.22] De leden van de G.P.V.-fractie wezen in verband met de definitie van beschikking op de procedure voor het aanvragen van een koninklijke onderscheiding. Zal een afwijkende beslissing niet worden beschouwd als een beschikking in de zin van de Algemene wet? Zo ja, welke gevolgen heeft dit voor de wettelijke regeling terzake?
[2.23] Hoewel de Awb niet beoogt een verruiming van de bezwaar- of beroepsmogelijkheden te bewerkstelligen, zal confrontatie van de bestaande wetgeving met de Awb de vraag kunnen opwerpen of het wenselijk is tot verruiming over te gaan.
Ligt het in het voornemen een aantal soorten nu niet voor bezwaar/beroep open te stellen?
[2.24] Kan de verruiming van het beschikkingsbegrip uit hoofde van de Awb tot meer, of juist minder procedures voor de civiele rechter leiden?
[2.25] Begrip aanvraag: Zijn kwijtscheldingsverzoeken, verzoeken om betalingsuitstel en verzoeken om uitstel voor het indienen van een aangifte, T-biljetten, verzoeken om toepassing van de fiscale eenheid in de Vpb-aanvragen in de zin van de Awb? [2.26] Hoe denkt de regering de Algemene wet op de Invorderingswet toe te passen, zo vroegen de commissies? De commissies wilden verder weten hoeveel van die verzoeken jaarlijks worden gedaan? Zijn ook verzoeken om een ruling af te geven aanvragen in de zin van de Algemene wet?
[2.27] De leden behorende tot de P.v.d.A.-fractie vroegen of in dit artikel niet een definitie van «wettelijk voorschrift» dient te worden opgenomen, zoals omschreven in de memorie van toelichting blz. 17[1]?

Memorie van antwoord II

(2.20) a. Aanschrijvingen van de staatssecretaris van Financiën – ook wel aangeduid als «resoluties» – zijn mededelingen van uiteenlopende aard aan de belastingdienst. Een aanschrijving kan een besluit zijn in de zin van artikel 1.3 of kan een of meer van dergelijke besluiten bevatten. Met name is dit het geval indien sprake is van beleidsregels die de strekking hebben een eenvormige toepassing van de belastingwet te bevorderen.
Vanzelfsprekend is de staatssecretaris van Financiën bij het vaststellen van besluiten als hier bedoeld, ook thans reeds gehouden tot behoorlijk bestuur. Het feit dat de besluiten onder het in de Awb gehanteerde begrip «besluit» vallen, betekent dan ook niet dat aan de voorbereiding, belangenafweging, bekendmaking en dergelijke nu zwaardere eisen worden gesteld. Ook leidt het er niet toe dat zodanige besluiten voortaan in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd. Artikel 3.5.3 van de Awb bepaalt dat de bekendmaking van een besluit als het onderhavige geschiedt door kennisgeving in een van overheidswege uitgegeven blad of in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad dan wel op een andere geschikte wijze.
(2.21) b. Zoals de commissies terecht opmerken, kent de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) een ander beschikkingsbegrip dan de Algemene wet bestuursrecht. In de belastingwetgeving wordt een besluit alleen aangeduid als een beschikking indien daartegen een bezwaarschrift kan worden ingediend. Aldus kent de Awb een materieel, de belastingwet een formeel beschikkingsbegrip. Het is uiterst verwarrend om een zo belangrijk begrip in twee verschillende betekenissen te hanteren. Daarom wordt door middel van de Aanpassingswet de terminologie van de belastingwetgeving aangepast aan de Awb: beschikkingen waartegen bezwaar (en vervolgens beroep) openstaat, worden in de fiscale wetgeving voortaan aangeduid als «voor bezwaar vatbare beschikkingen». Op deze wijze is de discrepantie tussen beide begripsomschrijvingen opgeheven.
(2.22) De toekenning van een koninklijke onderscheiding is te beschouwen als een beschikking. Dit betekent dat ook de weigering van een zodanige toekenning als een beschikking moet worden gekwalificeerd. Wij menen dat de thans gevolgde procedure ter zake van de toekenning van koninklijke onderscheidingen voldoet aan de normen van de Awb.
(2.23) De vraag of het wenselijk is tot verruiming van de bezwaar- en beroepsmogelijkheden over te gaan, moet in het kader van het onderhavige wetsvoorstel in beginsel ontkennend worden beantwoord. Zoals ook in de memorie van toelichting is gesteld, betreft deze eerste tranche ten aanzien van de rechtsbescherming wel een aantal procedureregels die gelden wanneer de mogelijkheid van bezwaar of beroep bestaat, maar niet het openen van die mogelijkheid zelf. Dit uitgangspunt lijdt echter uitzondering doordat ook tegen zgn. fictieve weigeringen bezwaar en beroep wordt opengesteld, ook indien dit thans nog niet bestaat, en doordat de bezwaarschriftprocedure als voorprocedure wordt ingevoerd in die gevallen waarin het beroep op de administratieve rechter nog niet wordt voorafgegaan door een voorprocedure. Voor zover behoefte zou bestaan aan een wijziging in de beroepsmogelijkheden op de rechter, zou dit bij de tweede tranche – de invoering van een uniform bestuursprocesrecht – aan de orde moeten komen.
(2.24) In de memorie van toelichting hebben wij aangegeven dat het beschikkingsbegrip in de Awb inhoudelijk overeenstemt met dat in de Wet Arob. Van een verruiming is geen sprake. Uit dien hoofde zullen er derhalve ook niet meer of juist minder procedures bij de civiele rechter worden gevoerd.
(2.25) Voor de beantwoording van de vraag of kwijtscheldingsverzoeken, verzoeken om betalingsuitstel en dergelijke te beschouwen zijn als aanvraag in de zin van de Awb, moet eerst worden ingegaan op de reikwijdte van het beschikkingsbegrip voor de belastingwetgeving. Beslissingen die een onderdeel vormen van het vaststellen van een aanslag, zoals het accepteren van bepaalde aftrekposten of het toestaan van de overdracht van de basisaftrek voor de tarieftoepassing van de inkomstenbelasting, zijn niet zelf ook weer beschikkingen. Dat leidt ertoe dat ook verzoeken die betrekking hebben op een onderdeel van de besluitvormingsprocedure, niet zelfstandig te beschouwen zijn als aanvraag in de zin van de Awb, omdat het aanvraag-begrip rechtstreeks gekoppeld is aan het nemen van een besluit. Maar ook bij de belastingaanslag zelf kan niet worden gezegd dat deze «op aanvraag» plaatsvindt. Belastingheffing geschiedt ambtshalve. In het aangiftebiljet wordt een opgave verlangd van gegevens, waarvan de kennisneming van belang kan zijn voor de belastingheffing. Degene die aangifte doet, dient derhalve geen aanvraag in in de zin van de Awb, doch voldoet aan een hem in de AWR opgelegde verplichting. Dit neemt niet weg dat de gegevensverstrekking door de belastingplichtige in bepaalde gevallen enige gelijkenis vertoont met het doen van een aanvraag. Met het oog op de duidelijkheid zal door middel van de Aanpassingswetgeving in de AWR worden vastgelegd dat het doen van een belastingaangifte geen aanvraag is in de zin van de Awb. Ook het indienen van een zogenaamd T-biljet is het doen van een aangifte, zodat duidelijk is dat ook in dat geval geen sprake is van een aanvraag. Een verzoek om toepassing van de fiscale eenheid in de vennootschapsbelasting is daarentegen wel te beschouwen als een aanvraag in de zin van de Awb; dat heeft voor de praktijk overigens geen gevolgen. Een verzoek om kwijtschelding tenslotte is wel een aanvraag voor een beschikking, maar aangezien kwijtschelding onder het bereik van de Invorderingswet 1990 valt, zal daarop hoofdstuk 4 van de Awb niet van toepassing zijn (zie hierna).
(2.26) De Awb kan niet zonder meer worden toegepast op de Invorderingswet 1990. In die wet zijn bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen sterk met elkaar verweven. Het zou dan onoverzichtelijk zijn voor bepaalde – ­bestuursrechtelijke – rechtshandelingen de hoofdstukken 4, 6 en 7 van de Awb wel te laten gelden, terwijl deze uit hun aard niet op de privaatrechtelijke rechtshandelingen van toepassing zijn. Om deze reden zal in de Aanpassingswet worden voorgesteld, de genoemde drie hoofdstukken buiten toepassing te verklaren; dat is ook in overeenstemming met hetgeen daarover is opgemerkt in het nader rapport bij het onderhavige wetsvoorstel (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, B, blz. 14). Een en ander betekent dat bijvoorbeeld hoofdstuk 3 van de Awb wel van toepassing is, zodat de codificatie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook betekenis heeft voor de besluitvorming in het kader van de invordering van belastingen. In de memorie van toelichting bij de Aanpassingswetgeving zal nader worden ingegaan op de betekenis van de Awb voor bepaalde rechtshandelingen betreffende de invordering.
Naar wij aannemen is hier met het begrip ruling gedoeld op: een binnen het kader van de belastingwet, jurisprudentie en aanschrijvingen door de inspecteur vooraf verstrekte standpuntbepaling betreffende de vaststelling van de gehele winst die in internationaal concernverband wordt behaald met in Nederland verrichte activiteiten. Deze door de inspecteur verstrekte standpuntbepaling vooraf over de fiscale gevolgen van de door belastingplichtige voorgelegde (voor de belastingheffing relevante) feiten maakt deel uit van een traject dat uiteindelijk wordt voltooid met het vaststellen van de belastingaanslag. Deze komt alsdan tot stand nadat de inspecteur heeft getoetst of de gegevens die hem met het oog op het afgeven van de ruling zijn verstrekt, overeenstemmen met de gegevens in de belastingaangifte. Hiermee wordt duidelijk dat de aanvraag voor een ruling op zichzelf beschouwd geen aanvraag voor een (zelfstandige) beslissing is.
(2.27) Het begrip «wettelijk voorschrift» vormt een van de grondbegrippen van ons staats- en bestuursrecht en komt in een aantal bepalingen van de Awb voor en in talloze bepalingen in andere wetten. Het is onzes inziens weinig zinvol een omschrijving van het begrip te geven, nu in de praktijk over de uitleg van het begrip geen verschil van mening bestaat. De aangehaalde passage in de memorie van toelichting beoogde ook geenszins een definitie te geven maar een aanduiding van de omvang van het begrip. Ook uit aanwijzing 1 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (Stcrt. 1984, 52) volgt in dit geval overigens niet de noodzaak het begrip te definiëren. Wij zien daarvan dan ook af.

Nota van wijziging

Artikel 1.3 komt te luiden als volgt:
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Toelichting NvW
Zie Toelichting NvW bij artikel 1:1.

Eindverslag

(2.20) De stelling dat de staatssecretaris van Financiën ook nu reeds gehouden is tot behoorlijk bestuur bij het vaststellen van aanschrijvingen miskent enerzijds de historische ontwikkeling van het fenomeen aanschrijvingen voor de Belastingdienst (tot voor kort geheime interne instructies) en miskent anderzijds dat codificatie op zich tot een verzwaring van de eisen ten opzichte van de bestaande praktijk kan leiden.
De Commissies met uitzondering van de PvdA- vroegen de regering of publicatie van aanschrijvingen in het Infobulletin van de Belastingdienst geacht mag worden overeen te komen met «kennisgeving in een van overheidswege uitgegeven blad»?
(2.22) De leden van de GPV-fractie wilden een nadere onderbouwing van de stelling in antwoord 2.22 dat de thans gevolgde procedure ter zake van de toekenning van koninklijke onderscheidingen voldoet aan de normen van de Awb. Wordt b.v. iemand die een voorstel doet voor een konink­lijke onderscheiding gehoord voordat eventueel afwijzend zal worden beschikt? En wordt zo’n beschikking voorzien van een deugdelijke motivering, die wordt bekend gemaakt?
(2.23 en 2.24) Ligt het in het voornemen voor een aantal soorten nu niet voor bezwaar/beroep vatbare beslissingen in de fiscale sfeer, zoals bijvoor­beeld vaststelling voorlopige aanslag, de mogelijkheid voor bezwaar/beroep open te stellen?
(2.25) De leden van de SGP-fractie hadden geconstateerd dat de bewinds­lieden in hun beantwoording van de onder punt 2.25.c gestelde vraag niet op alle onderdelen van de vraag zijn ingegaan. Er is naar hun oordeel geen expliciet antwoord gegeven op de vraag of een verzoek om betalingsuitstel en een verzoek om uitstel voor het indienen van een aangifte een aanvraag in de zin van de Awb is. Zij vroegen of de bewindslieden hier nog op in willen gaan.

Nota naar aanleiding van eindverslag

(2.20) In de memorie van antwoord hebben wij aangegeven dat aanschrijvingen van de Staatssecretaris van Financiën aan de belastingdienst in sommige gevallen kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1.3 Awb. Dit is met name het geval, indien deze aanschrijvingen het karakter hebben van beleidsregels. Ook naar huidig recht moeten dergelijke beleidsregels voldoen aan eisen met betrekking tot voorbereiding en belangenafwegingen, welke vergelijkbaar zijn met de in afdeling 3.2 gecodificeerde eisen. Dat daarover in een wat verder verleden wellicht anders werd gedacht, doet daaraan niet af. Het is ons niet duidelijk, hoe codificatie op zichzelf tot een verzwaring van de eisen ten opzichte van de huidige praktijk zou kunnen leiden. Dat zou slechts het geval zijn, als de bestaande praktijk in het algemeen niet aan deze eisen zou voldoen. Wij hebben geen aanwijzingen, dat dit het geval is.
De meeste aanschrijvingen worden tegenwoordig gepubliceerd. Ook in dat opzicht betekent de Awb derhalve geen verzwaring van de bestaande eisen. Bekendmaking in het Infobulletin van de belastingdienst kan gelden als bekendmaking «in een van overheidswege uitgegeven blad», omdat dat Infobulletin algemeen verkrijgbaar wordt gesteld.
(2.22) In het geval het gaat om de toekenning van een koninklijke onderscheiding is er veelal geen sprake van een aanvraag in de zin van de Awb. Immers, ingevolge de Awb is een aanvraag het verzoek van een belang­hebbende een besluit te nemen. Wij stellen ons op het standpunt, dat anderen dan een decorandus geen belanghebbenden in de zin van de Awb bij een konink­lijke onderscheiding zijn. Het verzoek van een derde is derhalve niet een aanvraag in de zin van de Awb, maar de uitoefening van het grondwettelijk toegekende petitierecht. Over het door de leden van de GPV-fractie genoemde voorbeeld van het horen van iemand die een voorstel doet voor een koninklijke onderscheiding kan derhalve worden gezegd, dat voor zover het gaat om derden die een voorstel doen, de bestaande praktijk niet wordt beïnvloed door de invoering van de Awb.
In die gevallen waarin iemand een koninklijke onder­scheiding voor zichzelf vraagt, is er wel sprake van een aanvraag in de zin van de Awb en zal de behandeling van de aanvraag moeten voldoen aan de regels die de Awb daarvoor stelt. Gelet echter op de zeer ruime discretie die de Kroon toekomt bij het verlenen van een koninklijke onderscheiding, zal de motivering van de afwijzing van een aanvraag naar ons oordeel summier kunnen zijn. In veel gevallen zal ook van het horen kunnen worden afgezien, omdat de weigering van de koninklijke onderscheiding niet berust op gegevens die afwijken van gegevens die de belanghebbende zelf heeft verstrekt, maar op een andere waardering van die gegevens.
(2.23 en 2.24) De beantwoording van vraag 2.23 in de memorie van antwoord is niet toegespitst op een bepaald rechts­gebied. Het antwoord komt bij toespitsing op het fiscale recht echter niet anders te luiden. Ook voor dat rechtsgebied geldt, dat in de eerste tranche van de Awb niet is voorzien in een wijziging van beroepsmoge­lijkheden op de rechter.
(2.25) In antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie merken wij op dat het verzoek om betalingsuitstel weliswaar een aanvraag voor een beschikking is, maar valt onder het bereik van de Invor­deringswet 1990. In de Aanpassingswet Awb wordt in hoofdstuk VI, artikel 17, onderdeel A.2, bepaald dat de hoofdstukken 4, 6 en 7 van de AWB niet op de Invorderingswet 1990 van toepassing zijn. Hoofdstuk 4 van de AWB zal daarom op de aanvraag voor betalingsuitstel niet van toepassing zijn. Het verzoek om uitstel voor het indienen van een aangifte maakt deel uit van de besluitvormingsprocedure tot vaststelling van de aanslag en kan als zodanig, zoals in de memorie van antwoord is uiteengezet, niet worden aangemerkt als een aanvraag op een beschikking.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 gewijzigd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 35-42]

[Eindtekst] Artikel 1:3 [1.3]
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. VO Aan artikel 1.3 wordt een vierde lid toegevoegd, luidende:
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een besluit, niet zijnde een alge­meen verbin­dend voorschrift, dat een algemene regel geeft voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan en is vastgesteld door het daartoe krach­tens artikel 4.4.1 bevoegde bestuursorgaan.

Tekst RvS

Aan artikel 1:3 wordt een vierde lid toegevoegd, luiden­de:
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een besluit, niet inhoudende eenalge­meen verbin­dend voorschrift, dat een algemene regel geeft over de wijze waarop bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan belangen worden afgewo­gen, feiten worden vastgesteld of wettelijke voorschriften worden uitgelegd.

Advies RvS

7.4.1. In de toelichting op artikel 1:3, vierde lid, beklemtonen de ministers onder het hoofd «Dat een algemene regel geeft» dat de beleidsregel niet op een geval maar op een reeks van gevallen ziet. De Raad meent dat dit in artikel 1:3, vierde lid, reeds voldoende zou worden uitgedrukt wanneer daar niet van «algemene regel» maar van «regel» zou worden gesproken. De toevoeging «algemene» zou bovendien kunnen voeren tot redeneringen a contrario elders die het algemene karakter van de aanduiding «regel» te kort kunnen doen. Het college adviseert het woord «algemene» in artikel 1:3, vierde lid, te schrappen. In de toelichting ware er aan te herinneren dat een regel naar haar aard voor herhaalde toepassing vatbaar is en daaraan een algemeen karakter ontleent.
7.4.2. Volgens artikel 1:3, vierde lid, zal de beleidsregel een regel kunnen geven onder meer over de wijze waarop bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan belangen worden afgewogen. De toelichting op titel 4.4, en in het bijzonder de passage die aan deze zinsnede van het artikel is gewijd onder het hoofd «Over de wijze waarop … belangen worden afgewogen, feiten worden vastgesteld of wettelijke voorschriften worden uitgelegd», geven geen aanleiding tot de gedachte dat de ministers hier een andere strekking van de beleidsregel omtrent belangenafweging beogen dan de min of meer klassieke. Die bestaat hierin, dat de beleidsregel de inhoud van de belangenafweging raakt en wel aldus dat zij de neerslag is van een eerste, nog globale, afweging door het bestuursorgaan van de belangen die naar het orgaan voorziet bij het gebruik van zijn bevoegdheid aan de orde zullen zijn. Naar het inzicht van de Raad wordt die strekking niet toereikend uitgedrukt door de term «over de wijze waarop … belangen worden afgewogen». Die woorden doen immers denken aan een methode van afweging van belangen, niet aan het resultaat van die afweging. Het artikel bezigt voorts de woorden «over de wijze waarop … wettelijke voorschriften worden uitgelegd». Blijkens de toelichting bedoelen de ministers hiermee wetsinterpreterende regels. De Raad neemt aan dat dit niet moet worden opgevat als regels inzake methoden van wetsinterpretatie, maar als regels die zeggen welke betekenis het bestuursorgaan bij zijn uitlegging van een wettelijk voorschrift aan de bewoordingen van het wettelijk voorschrift zal toekennen. De aangehaalde woorden dekken evenwe beide betekenissen. In de zinsnede «over de wijze waarop … feiten worden vastgesteld» tenslotte moet, naar de toelichting uitwijst, «wijze» juist uitsluitend als «methode» worden opgevat. Deze beschouwing over de tekst van de definitie voert de Raad tot de aanbeveling, een opzet van de begripsomschrijving te overwegen waarbij, bijvoorbeeld door verdeling van de drie onderwerpen over afzonderlijke onderdelen, voor elk onderwerp nauwkeurig wordt uitgedrukt waartoe de regeling zal mogen strekken.
7.4.3. De weergave van de adviezen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, in de toelichting op artikel 1:3, vierde lid, bladzijde 111 van de memorie van toelichting[2], komt de Raad niet geheel juist voor. De beide adviseurs gaan niet uit van het onderscheid tussen beleidsregels in geval van beleidsvrijheid en hetzelfde soort regels indien sprake is van een gebonden bevoegdheid. Hun betoog richt zich naar het verschil tussen regels die het gebruik van beleidsvrijheid normeren en regels die de uitlegging van wettelijke voorschriften betreffen. De Raad heeft er vrede mee dat de beide soorten regels als «beleidsregel» worden aangeduid, zeker nu de motivering in de toelichting de houding van de rechter ten opzichte van de beide soorten regels typeert in overeenstemming met de beide vermelde adviezen. Het college beveelt evenwel aan de weergave van de adviezen op het zojuist aangeduide punt bij te stellen.

Nader rapport

7.4.1. De aanbeveling van de Raad hebben wij gemeend niet te moeten overnemen. Naar onze opvatting heeft een algemeen verbindend voor­schrift dezelfde mate van algemeenheid als een beleidsregel. Deze parallellie komt tot uitdrukking in artikel 1:3, vierde lid, waarin een beleidsregel wordt omschreven als een «algemene regel». Indien het woord «algemene» zou worden geschrapt, zou ten onrechte de indruk kunnen ontstaan dat een beleidsregel minder algemeen is dan een alge­meen verbindend voorschrift. Reeds om die reden geven wij er de voor­keur aan het woord «algemene» in artikel 1:3, vierde lid, te handhaven.
Voor dit standpunt pleit voorts dat, anders dan de Raad meent, aan het woord «algemene» zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Met dit woord wordt tot uitdruk­king gebracht dat de beleidsregel zich richt tot een open, in abstracto omschreven groep van gevallen. Aldus kan worden gesteld dat het betreffende element van de definitie van be­leidsregel «Dat een algemene regel geeft» uit twee onderdelen bestaat. Allereerst geeft het begrip «regel» aan dat het gaat om een besluit dat naar haar aard voor herhaalde toepassing vatbaar is. Daarnaast volgt uit het woord «algemene» dat het een besluit is dat op een open groep van gevallen betrekking heeft. Het is dus niet zo dat de regel uitslui­tend een algemeen karakter ontleent aan de omstandigheid dat zij voor herhaalde toepassing vatbaar is.
Het advies van de Raad is voor ons aanleiding geweest de toelichting op dit punt uit te breiden.
7.4.2. Wij hebben gemeend de aanbeveling van de Raad niet in deze vorm te moeten overne­men. Anders dan de Raad stelt behoeft de zinsnede «de wijze waarop ….be­langen worden afgewogen» niet uitsluitend betrekking te hebben op de methode van afweging, maar kan zij evenzeer het resul­taat daarvan betref­fen. Naar onze mening gaat de Raad hier uit van een te beperkte interpre­tatie van «de wijze waarop». Voorts is denkbaar dat beleidsregels niet steeds de inhoud van de belangenafweging raken, maar zich in bepaalde gevallen juist richten op de weg waarlangs tot een bepaald resultaat moet worden gekomen. Dit is bijvoorbeeld het geval als in beleidsregels wordt vastgelegd aan de hand van welke criteria het bestuursorgaan de belangen dient af te wegen.
Voor de beide andere categorieën, te weten «de wijze waarop….feiten worden vastgesteld of wettelijke voorschriften worden uitgelegd» speelt het door de Raad gesignaleerde probleem minder. Naar de Raad terecht constateert zullen bij de vaststelling van feiten de beleidsregels in de meeste gevallen gericht zijn op de methode die daarbij moet worden gehanteerd. De formulering van bovenvermelde zinsnede sluit hier goed bij aan. Dit ligt iets anders bij beleidsregels omtrent de uitleg van wette­lijke voorschriften. Dergelijke beleidsregels zullen veelal betrek­king hebben op de betekenis die het bestuursorgaan bij de inter­pre­tatie aan de bewoordingen van een wettelijk voorschrift moet toeken­nen en niet op de methoden van wetsinterpretatie. Dit vormt in zoverre geen probleem dat, naar de Raad terecht stelt, de zinsnede «de wijze waarop … wettelijke voorschriften worden uitgelegd» beide beteke­nissen dekt. Dit laat onverlet dat beleidsregels niet uitsluitend betrekking hoeven te hebben op de betekenis die het bestuursorgaan aan bepaalde bewoordingen dient te hechten. In bepaalde, wellicht uitzonderlijke, gevallen zouden beleidsre­gels zich ook kunnen richten op de bij de uitleg van wettelijke voor­schriften te hanteren methode.
Bovenstaande overwegingen hebben geleid tot de conclusie dat in de wet binnen de reeds genoemde categorieën niet te strikt moet worden aangegeven waarop de beleidsregels precies betrekking kunnen hebben. Niettemin hebben wij om het bezwaar van de Raad te ondervangen een andere formulering van de definitie gekozen. Een beleidsregel wordt hierin omschreven als een besluit, niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, dat een algemene regel geeft omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursor­gaan. Aldus wordt het misverstand vermeden dat een beleidsregel uit­sluitend betrekking zou kunnen hebben op de methoden van belangenafwe­ging, wetsinterpretatie of feitenvaststelling.
7.4.3. Conform het advies van de Raad is de weergave van bedoelde adviezen in de toelichting bijgesteld.

Voorstel van wet

Aan artikel 1:3 wordt een vierde lid toegevoegd, luiden­de: Onder beleidsregel wordt verstaan: een be­sluit, niet inhoudende een alge­meen verbin­dend voor­schrift, dat een algemene regel geeft omtrent de afweging van belangen, de vast­stelling van feiten of de uitleg van wettelijke voor­schriften bij het ge­bruik van een bevoegdheid van een be­stuursorgaan.

Memorie van toelichting

Thans geeft geen enkel wettelijk voorschrift een om­schrijving van het begrip beleidsregel. Ook uit de rechtspraak komt geen scherpe afbakening van dit begrip naar voren. Alleen al gelet op de praktische betekenis die de Algemene wet be­stuursrecht nu reeds heeft voor het hanteren van beleids­re­gels, dient zij dit begrip te omschrijven. Op grond van de systematiek van de wet is deze begripsomschrijving opgenomen in hoofdstuk 1, door toevoe­ging van een nieuw vierde lid aan artikel 1:3.
Deze begripsomschrijving bevat alleen de kenmerken van de beleidsre­gel. In welke gevallen beleidsregels kunnen worden vastgesteld, wordt in artikel 4.4.1 geregeld, terwijl de mate waarin beleidsregels binden in artikel 4.4.5 is neergelegd.
Hieronder wordt nader ingegaan op de afzonderlijke ele­menten van het begrip beleidsregel.

Een besluit

Dit element brengt tot uitdruk­king dat de Algemene wet bestuursrecht betrekking heeft op beleidsre­gels die bij schriftelijke publiekrechtelijke rechtshandeling zijn gegeven. Dit sluit twee aan beleidsregels verwante verschijnse­len uit: de slechts mondeling naar buiten gebrachte gedragslijn, en het geleide­lijk ontstaan van een vaste bestuurspraktijk.
Wanneer geleidelijk, door een reeks van beslissingen in de uitoefe­ning van de bestuursbevoegdheid, een vaste praktijk ontstaat, wordt – ook in de rechtspraak – het resultaat niet zelden aangeduid als de beleidsre­gel, het vaste beleid of de vaste prak­tijk. Dit type «beleidsregel» wordt niet door middel van één han­deling gegeven, doch ontstaat door een reeks van besluiten of andere handelingen. Op het ontstaan van een dergelijke «beleids­regel» kunnen de hoofdstukken 3 en 4 gezien hun opzet niet recht­streeks betrek­king hebben. Het vloeit derhalve uit het systeem van de wet voort en het komt de duidelijkheid ook ten goede indien het ontstaan van een derge­lijke praktijk buiten het begrip beleidsre­gel van de Algemene wet bestuursrecht wordt gehouden. Om mis­verstanden te vermij­den zal in deze toelichting dit type niet meer worden aange­duid als beleidsregel doch als vaste bestuurspraktijk.
In dit verband valt nog het volgende op te merken. De gebondenheid aan de vaste bestuurspraktijk zal ingevolge de beginselen van behoorlijk bestuur – met name het gelijkheids­be­gin­sel en het vertrouwensbeginsel – veelal niet wezenlijk verschillen van de gebondenheid aan beleidsregels in de zin van de wet, zoals die in artikel 4.4.5 is neergelegd. Maar dan zal het bestaan van een vaste praktijk wel aannemelijk moeten worden gemaakt (zie bijv. HR 19-1-1983, BNB 1983, 133). Een enkel precedent of het enkele bestaan van een intern beleids­voornemen is niet voldoende. Een belangrijk verschil is echter wel dat een op schrift gestelde en bekendgemaakte beleidsregel volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad als «recht» in de zin van artikel 99 Wet R.O. beschouwd kan worden. Een verschil zal voorts zijn dat ingevolge artikel 4.4.3 aan de motivering van een besluit dat op een beleidsre­gel berust, andere eisen worden gesteld dan aan de motivering van andere besluiten, ook al zijn deze in overeenstem­ming met een vaste gedragslijn.
Buiten het begrip beleidsregel vallen voorts slechts monde­ling bekend gemaakte beleidsvoorne­mens. Niettemin is het niet uitgeslo­ten, dat een dergelijk voornemen bij een burger dusdanige gerechtvaardigde verwach­tingen wekt, dat het be­stuursorgaan gehouden is deze te honoreren.
Vorm en aanduiding van een schriftelijk stuk zijn niet beslissend voor de vraag of dat stuk als een besluit kan worden aangemerkt. Het is dus mogelijk dat een beleidsregel is opgenomen in een stuk dat wordt aangeduid als beleidsnota, circulaire of zelfs brief. Daarbij moet dan wel bedacht wor­den, dat een besluit eerst in werking kan treden nadat het overeenkom­stig de voorschriften van afdeling 3.6 is bekendge­maakt (artikel 3:40). Een in een beleidsnota of circulaire opgenomen regel die overigens aan de begripsomschrijving van artikel 1:3, vierde lid, voldoet, heeft dus pas de rechtsge­volgen van een beleidsregel, indien die beleidsnota of circu­laire door publicatie of op een andere geschikte wijze is bekendgemaakt (artikel 3:42). Wat een geschikte wijze van bekendmaking is kan niet in het algemeen gezegd worden; dat hangt mede van aard, inhoud en doelgroep van de beleids­regel af. Bij wijze van voorbeeld zij gewezen op HR 11-12-1991, AB 1992, 390, waarin de Hoge Raad in de sfeer van de inkomstenbe­lasting het opnemen van een beleidsregel in de toelichting bij het aangiftebiljet als een behoorlijke wijze van bekendmaking aanmerkte.

Niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift

Hiervoor is reeds aangege­ven, dat de Algemene wet be­stuursrecht het onderscheid tussen beleidsregels en algemeen verbindende voor­schriften handhaaft. Maar omdat het ontbreken van een wettelijke grondslag niet langer het beslissende kenmerk van de beleidsregel is, kan de wetgever voortaan de bevoegdheid tot beleidsregelgeving ook uitdrukkelijk aan een bepaald orgaan toekennen. In algemene zin geschiedt dit in artikel 4.4.1 aan het bestuurs­orgaan, wiens bevoegdheden voorwerp van de beleidsregels zijn. Er kan echter behoefte bestaan die bevoegdheid ook aan een ander orgaan toe te kennen, of uitdrukkelijk voor te schrijven dat er een beleidsregel moet worden vastgesteld. Zo komt het in de be­staande wetgeving wel eens voor, dat de wetgever een bevoegd­heid tot regelgeving toekent, maar tege­lijker­tijd, al dan niet uitdrukkelijk, aangeeft dat van die regels in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Dit is het geval bij de richtlij­nen die het Centraal Orgaan Tarieven Gezond­heidszorg ingevolge artikelen 11 en volgende van de Wet tarieven gezond­heids­zorg inzake de uitoefe­ning van zijn eigen goedkeuringsbevoegdheden dient te geven. Hiervoor werd ook het voorbeeld van artikel 148 Gemeentewet genoemd.
Thans worden dergelijke regels, ondanks de afwijkingsbevoegdheid, vaak als algemeen verbindende voorschriften aangemerkt (vgl. voor de richtlijnen van het COTG bijvoorbeeld CBB 3-8-1984, AB 1986, 76; CBB 27-1-1987, SEW 1987, blz. 526). Indien deze regels naar hun object – het geven van voorschriften over een reeds bestaande bestuursbevoegdheid – en naar hun rechtsgevolgen praktisch niet van beleidsregels verschillen, verdient het uit een oogpunt van eenvoud en overzichtelijk­heid de voorkeur om dit type regels in het vervolg als beleidsre­gels te beschouwen en aan te duiden. Het tweede lid van artikel 4.4.1 opent daartoe de mogelijkheid. In de toelich­ting op genoemd artikellid wordt daarop nader ingegaan.

Dat een algemene regel geeft

De beleidsregel verschilt van de indivi­du­ele toezegging, doordat niet voor één geval, maar voor een reeks van gevallen wordt aangegeven hoe de betreffende bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoe­fend. Voorts geldt voor de beleidsregel dat zij zich richt tot een open, in abstracto omschreven groep van personen. Deze twee elementen zijn tot uitdrukking gebracht in het begrip «algemene regel». Op deze punten verschilt de beleidsregel niet van een algemeen verbindend voor­schrift inzakede uitoe­fening van een bestuursbe­voegdheid.

Omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de inter­pretatie van wettelijke voorschriften

In de literatuur en in het Eindrapport «Orde in de regel­ge­ving» van de Commissie Wetgevingsvraagstukken worden veelal vier categorieën beleids­re­gels onderscheiden: binnenwettelijke, buitenwettelijke en tegenwettelijke (of van de wet afwijkende) beleidsregels enerzijds en wetsinterpreterende regels anderzijds.
Binnenwettelijke beleidsregels betreffen de uitoefening van bevoegd­heden van bestuursorga­nen die door een wettelijk voor­schrift min of meer genormeerd zijn. Naarmate het wette­lijk voorschrift door het toekennen van beoordelings- of beleidsvrijheid bij de uitoefening van de bestuursbevoegdheid meer ruimte geeft voor belangenafweging, is er meer ruimte voor beleidsregel­geving. Die ruimte is zeer groot, indien de bestuursbevoegdheid in het geheel niet door wettelijke voor­schriften is genormeerd. Dat is het geval bij buitenwettelijke bestuursta­ken, dat wil zeggen taken waarover de wetgever in het geheel niets heeft bepaald. Een voorbeeld daarvan is het verlenen van subsidies zonder wettelijke regeling als basis. Daarop betrekking hebbende beleidsregels worden wel als buitenwettelijke beleidsregels aangeduid.
Het rechtskarakter van deze beleidsre­gels verschilt niet van dat van binnenwettelijke beleidsregels. Beziet men de praktische betekenis van de verschillende soorten van beleids­regels, dan zal echter duidelijk zijn dat deze groter kan zijn naarmate de ruimte die aan het bestuur is gelaten, groter is. Die ruimte is maximaal indien het om buitenwettelijke beleids­re­gels gaat. Overigens is de betekenis van buitenwettelijke beleidsregels de laatste jaren sterk teruggedron­gen, onder meer door de toenemen­de wettelij­ke regulering van financiële verstrekkingen (bijvoor­beeld door de Wet individuele huursub­sidie en de Wet op de studiefi­nancie­ring).
Deze beide typen van beleidsregels zijn in artikel 1:3, vierde lid, omschreven als «regels omtrent de afweging van belangen of de vaststel­ling van feiten».
Voor zover een bestuursorgaan de ruimte heeft tot afwe­ging van belangen – hetgeen zowel bij binnenwettelijke als bij buitenwettelijke beleidsregels het geval is – kan het ten aanzien van die belangenafweging beleidsregels geven. Het zal daarbij de relevante geschreven rechtsregels – bijvoorbeeld die van hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuursrecht – alsook het ongeschreven recht in acht moeten nemen.
Ook kunnen beleidsregels worden vastgesteld omtrent de vaststel­ling van feiten. Hierbij valt vooral te denken aan regels betreffende de wijze waarop bepaal­de grootheden – bijvoorbeeld geluidsniveau’s of concentraties van schade­lijke stoffen – gemeten worden. Nu de meetmetho­den van invloed kunnen zijn op de resultaten van de meting, is het voor betrokkenen van belang dat het bestuursorgaan ook in dit opzicht voorspelbaar en consistent han­delt.
Als derde categorie van beleidsregels werd hiervoor die van de tegenwettelijke genoemd. Bij de uitvoering van wetten wordt soms een zekere vrijheid betracht, die niet uitdrukke­lijk door de wet geboden wordt, waarbij deze zelf genomen vrijheid vervolgens vaak weer door beleidsregel­ge­ving wordt gereguleerd. Deze be­leids­regels worden wel als tegenwettelijke beleidsregels of van de wet afwijkende beleidsregels aange­duid.
Deze categorie beleidsregels is om voor de hand liggende redenen in de begripsomschrijving niet afzonderlijk genoemd. Tegenwettelijke beleids­regels zijn doorgaans wel beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, maar zij zijn wegens strijd met de wet in beginsel onverbindend. Bevoegdheden van bestuursorganen vinden hun grenzen in de wet, en dat geldt – uiteraard – ook voor de uit artikel 4.4.1 voortvloeiende bevoegdheid [tot] het vaststellen van beleidsre­gels. Indien de wetgever het bestuur geen ruimte heeft gegeven tot een belangenafweging, of een bepaalde wijze van feitenvaststelling heeft voorgeschreven, mag het bestuur daarvan niet afwijken, en derhal­ve ook geen beleidsregels van die strekking maken. Alleen voor zover op grond van het ongeschreven recht in de rechtspraak wordt erkend dat het bestuur zich in uitzonderlijke gevallen van de wet mag losmaken, ligt dit wellicht anders.
Een en ander is in overeenstemming met het standpunt dat het toenma­lige kabinet heeft ingenomen in navolging van het Eindrap­port van de Commissie Wet­gevingsvraagstukken: een met de wet strijdig beleid is ongewenst en moet zo snel mogelijk worden beëindigd (Kamerstukken II 1986/87, 20 038, nr. 2, blz. 4).
De begripsomschrijving omvat wel de vierde categorie van beleidsre­gels: de wetsinterpreterende regels. Artikel 4.4.1 geeft dus ook de bevoegdheid beleidsregels vast te stellen omtrent de interpretatie van wettelijke voor­schriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Vele wettelij­ke voor­schriften bevatten min of meer vage normen, welke nader geconcre­tiseerd moeten worden alvorens zij in de bestuursprak­tijk kunnen worden gehanteerd. Vaak krijgt die concretisering de vorm van door het bestuurs­orgaan vastge­stelde algemene regels. Deze regels worden in de literatuur en in het rapport «Orde in de regelgeving» aange­duid als wetsinter­pre­terende regels. In dit geval is het bestuurs­orgaan niet de ruimte gegeven om belangen af te wegen, maar moet het toepas­sing geven aan een objectief vaag criterium, bijvoor­beeld het criterium «passende arbeid» in artikel 24, eerste lid, onder b, Werkloos­heids­wet.
Het hierboven aangegeven onderscheid tussen de verschil­lende catego­rieën van beleidsregels heeft betekenis wanneer het gaat om de wijze waarop de rechter beleidsregels zal beoordelen. Daar waar het bestuur over beleids­vrijheid be­schikt zal het die bij het formuleren van beleidregels kunnen invullen. Uiteraard behoort het daarbij te blijven binnen de grenzen die de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur stellen, maar voor zover dat het geval is zal de rechter bij de toetsing van de door het bestuur gemaakte keuzes de vrij­heid van het bestuur respecteren. Indien de regels echter betrekking hebben op gevallen waarin geen beleidsvrijheid bestaat, zoals bij wetsinterpreterende regels het geval is, zal de rechter niet een dergelijke afstandelijke houding aannemen. Integendeel, indien hij meent dat de interpretatie die het bestuur van de wet heeft gegeven onjuist is, zal hij de beleidsregel niet als rechtsgeldig aanmerken.
In wezen gaat het hier om hetzelfde verschil als ook bij andere besluiten bestaat: zo valt ook bij beschikkingen te onder­scheiden tussen gevallen waarin geen beleidsvrijheid bestaat – gebonden beschikkingen – en die waarin dat wel het geval is. Evenmin als dat bij beschikkin­gen en andere beslui­ten het geval is, behoort dit verschil in de mate van rechter­lijke toetsing te leiden tot een verschil in de wijze waarop be­leidsregels in de Algemene wet bestuursrecht geregeld moeten worden. Het gaat hier immers niet over de wijze van toetsing door de rechter, maar over de vraag hoe bestuursorganen moeten handelen bij het totstandkomen en naleven van beleidsregels.
Gezien het voorgaande kunnen wij de adviezen over het voorontwerp van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet volgen. Daarin wordt het standpunt ingenomen dat, gezien het verschil in toetsing door de rechter tussen regels die het gebruik van beleidsvrijheid normeren en regels die de uitlegging van wettelijke voorschriften betref­fen, titel 4.4 niet voor laatst­genoemde regels zou moeten gelden. Een belangrij­ke reden voor dit standpunt lijkt te zijn dat de gelijke behande­ling in de Awb de indruk zou wekken dat de regels ook voor de rechterlijke toetsing op één lijn gesteld moeten worden. Die indruk wordt echter geenszinsgewekt, nu de regeling in de Awb over de toetsing niets regelt. Zij is even onjuist als het standpunt dat de regeling voor beschik­kingen, die zowel voor vrije als voor gebonden beschikkingen geldt, zou suggereren dat de toetsing door de rechter van die verschillende soorten van beschik­kingen op dezelfde manier zou moeten geschieden. Wij onder­schrijven dan ook het uitgangspunt van de adviezen – dat er een wezenlijk verschil in toetsing door de rechter van de verschil­lende soorten van beleidsregels bestaat – maar achten de voorge­stelde regeling daarmee niet in strijd.
Ten aanzien van de overige aspecten is het aangewezen om wetsinter­preterende regels in de Algemene wet bestuursrecht op dezelfde wijze te behandelen als andere beleidsregels. Wetsin­terpreterende regels vervullen in het verkeer tussen bestuurs­organen en burgers dezelfde functie als andere beleidsregels. Zij zijn voor de voorspel­baarheid en beheersbaarheid van het be­stuursoptreden en de gelijkheid van behandeling veelal niet min­der belangrijk. In beide gevallen gaat het enerzijds om het bewerkstelligen van eenheid in het bestuursoptreden door te verzekeren dat de invulling van beleidsvrijheid, dan wel de uitleg van wettelijke voorschrif­ten binnen het bestuursorgaan op eenvormige wijze geschiedt, anderzijds om het aan de burger verschaffen van duidelijkheid over de door het bestuursorgaan te volgen gedragslijn. Het is dan ook van belang aan alle soorten beleidsre­gels in beginsel dezelfde eisen aangaande voorbereiding, vaststelling, bekendmaking en motivering te stellen. Evenmin is er reden deze regels van de toepas­sing van artikel 4.4.5 uit te zonderen (zie nader de toelichting bij dat artikel).
Hierbij komt nog, dat de verschillende typen beleidsre­gels in de praktijk vaak sterk verweven zijn. Het afwegen van belangen, het vaststel­len van feiten en het uitleggen van wettelijke voorschriften zijn weliswaar te onderscheiden, maar in de praktijk veelal niet te scheiden aspecten van een geïntegreerd besluitvormingsproces. In één beleidsregeling komen vaak regels van verschillende typen voor. Ook om die reden is het noodzakelijk dat de regels inzake voorbereiding, bekendma­king, e.d. voor de verschillen­de typen gelijk zijn.
Derhalve wordt noch in artikel 1:3, vierde lid, noch in hoofd­stuk 3 of titel 4.4 verschil gemaakt tussen de onder­scheiden typen beleidsregels. Onder die omstandigheden is er evenmin aanleiding om in de Algemene wet bestuurs­recht voor de verschillende typen verschil­lende aanduidingen te kiezen. Derhalve worden de verschillende hier onderscheiden soorten regels in de Algemene wet bestuurs­recht als beleidsregels aangeduid.
Dit alles laat, het zij nogmaals benadrukt, het verschil in de omvang van de rechterlijke toetsing onverlet. De in een wetsinterpreterende regel gegeven uitleg is derhalve in zekere zin altijd voorlopig. Komt de rechter tot het oordeel dat een andere uitleg de juiste is, dan is die uitleg, en niet de wetsinterpreterende regel, voor bestuur en burger bindend. Vanuit het bestuur gezien verschilt ook deze situatie echter niet van de situatie waarin de rechter bij een regel inzake de afweging van belangen tot de conclusie komt dat de beleidskeu­ze van het bestuur, neergelegd in een beleidsregel, zich niet verdraagt met de toepasselijke wettelijke voor­schriften of de algemene beginselen van behoor­lijk bestuur. In beide gevallen prevaleert uiteindelijk het rechter­lijk oordeel boven dat van het bestuur en zal de be­leidsregel moeten worden aangepast.
Samenvattend kunnen beleidsregels in de zin van de Alge­mene wet bestuurs­recht dus betrekking hebben op de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij de uitoefening van een bevoegdheid. Deze omschrijving – die om wetssystema­tische redenen niet, zoals in het voorontwerp, in de bevoegd­heidsbepaling van artikel 4.4.1, maar in de definitiebepaling is opgeno­men – dekt alle aspecten van de bevoegdheids­uitoefe­ning die voor de burger van belang zijn. Er buiten vallen bijvoorbeeld regels van intern-huishoude­lijke aard («Over de verlening van subsidies boven de ¦ 10.000 wordt de interne accountants­dienst vooraf geraadpleegd.») Dergelijke regels mogen uiteraard wel gesteld worden, maar het zijn geen be­leidsregels; ze berusten ook niet op artikel 4.4.1, maar op de beheersbevoegdhe­den van het bestuurs­orgaan.

Bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan

Beleidsre­gels hebben allereerst betrekking op de uitoefe­ning van beschik­kingsbe­voegd­heden, bijvoorbeeld tot verlening of intrek­king van vergunnin­gen of subsidies of tot benoeming of ontslag.
Gelet op de functie van beleidsregels in het bestuurlijk en maat­schappelijk verkeer en de grondslag van de gebondenheid – gelegen in de beginselen van behoorlijk bestuur – is er echter alle aan­leiding het begrip beleidsregel en de ordening daarvan in deze wet niet te beperken tot regels betreffende de uitoefening van beschikkingsbevoegdhe­den, maar uit te strekken tot regels betreffende alle bevoegdheden van bestuursorganen. Daarbij valt te denken aan bevoegdheden tot het geven van besluiten van algemene strekking, ja zelfs van algemeen ver­bindende voorschriften. Dat laatste is in de praktijk niet van groot belang, maar denkbaar is bijvoor­beeld dat een gemeente­raad beleidsregels zou opstellen met betrekking tot zijn bevoegd­heid tot het vaststellen van bestemmingsplannen. Bepa­lend is of het geven van de algemene regel, gelet op de om­standigheden, als een publiekrechte­lijke rechtshandeling kan worden beschouwd.
Voor algemene regels over de uitoefening van privaatrech­te­lijke bevoegdheden geldt hetzelfde. Gegeven het feit dat be­stuursorganen gebruik maken van het privaatrecht bij de ver­vul­ling van publieke taken, vervullen deze regels in het verkeer tussen burgers en bestuurs­organen dezelfde functie als regels inzake de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdhe­den. Zij dienen dan ook aan hetzelfde wettelijk regime te worden onderwor­pen. Dit is in overeenstem­ming met het feit dat de beginselen van behoor­lijk bestuur, die in het thans gelden­de ongeschreven recht de grondslag vormen voor de juridische betekenis van beleidsre­gels, volgens de jurispru­dentie van de Hoge Raad ook van toepas­sing zijn bij het gebruik van privaat­recht door bestuursorganen. Verwezen zij naar HR 27 juni 1986, NJ 1987, 726 (tolken) en HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727 (I­KON).
Een en ander past ook in de systematiek van de Algemene wet bestuurs­recht. Afzonderlijke rechtshandelingen van be­stuursorganen die betrekking hebben op het aangaan van pri­vaatrechtelijke rechtshandelingen zijn niet om die reden ook privaatrechtelijk van aard. Zoals in de memorie van toelich­ting bij artikel 1:3 is uiteengezet (Kamerstukken II 1988/89, 21 221 nr. 3, blz. 37[3]), volgt de Algemene wet bestuursrecht niet de «oplostheorie» van de Afdeling recht­spraak, zodat onder het begrip «besluit» ook die rechts­handelingen van bestuursorga­nen vallen, die betrekking hebben op het gebruik van privaatrech­telijke bevoegdheden, maar daarmee niet samen­vallen. Voor dit wetsvoorstel heeft dat tot gevolg, dat beslis­singen tot goedkeu­ring of tot vernietiging van een privaat­rechtelijke rechtshande­ling van andere bestuursorganen, of tot het vaststellen van een beleidsregel over dergelijke rechtshandelingen, besluiten in de zin van artikel 1:3 zijn.
Beleidsregels over de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden leveren derhalve dezelfde soort binding op als beleidsregels over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden. Indien bijvoorbeeld een bestuursorgaan in een beleidsregel aangeeft in welke gevallen en onder welke voor­waarden het overeenkomsten zal aangaan, zullen burgers daarop mogen afgaan, zoals zij ook mogen afgaan op soortgelijke regels over het verstrekken van subsidies.
Indien vervolgens een overeenkomst onder de aangegeven voorwaarden is aangegaan, zullen die voorwaarden vanaf dat moment de partijen bij de overeenkomst niet meer binden als beleidsregel, maar als onderdeel van de overeenkomst. Voor die situatie heeft de Hoge Raad (HR 10-1-1992, AB 1992, 282, NJ 1992, 670) beslist dat de door een gemeente gepubliceer­de algemene voor­waarden voor uitgifte van grond in erfpacht geen recht in de zin van artikel 99 Wet R.O. zijn: zij binden in die situatie als onderdeel van de inmiddels gesloten overeen­komst. In het midden kan blijven of het ook in die situatie niet wenselijk zou zijn in het belang van de rechtseenheid de algemene voor­waarden als recht te beschouwen, zoals in commentaren op het arrest wel is gesteld. De wetgever behoeft op dit moment geen standpunt in te nemen over de uitleg van artikel 99 Wet R.O.
Wel is het van belang te constateren dat in gevallen, waarin nog geen overeenkomst is gesloten maar de burger ver­langt dat dit zal gebeuren conform de bekendgemaakte voorwaar­den – hij verlangt dezelfde financiële voorwaarden of dezelfde looptijd als daarin vermeld, doch het bestuursor­gaan wil niet onder die condities contracteren – de voorwaarden als beleids­regel zijn aan te merken.
De motivering van het zojuist aangehaalde arrest kan de indruk wekken dat de Hoge Raad ook in die situatie – die in het arrest dus niet aan de orde was – in de algemene voorwaar­den geen beleidsregels zou zien. Wij nemen aan dat die indruk onjuist is, aangezien zij in strijd zou zijn met de betekenis die volgens constante jurisprudentie van de Hoge Raad ook in privaatrechte­lijke verhoudingen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet worden toegekend, terwijl juist die beginselen leiden tot de binding aan beleidsregels zoals die in de jurisprudentie algemeen is aanvaard. Hoe dit echter ook zij, in de nu voorgestelde regeling zal er bij de beantwoor­ding van de vraag of een be­stuursorgaan bij het aangaan van een overeenkomst mag afwij­ken van bekendgemaakte algemene voor­waarden van moeten worden uitgegaan dat die voorwaarden in die situatie beleidsregels zijn.
Geen beleidsregels zijn de door een bestuursorgaan ge­stelde regels die louter betrekking hebben op de interne gang van zaken of de organisatie van de werkzaamheden. Voor zover dergelijke regels al bij besluit worden vastgesteld hebben ze geen betrekking op het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Daaronder worden in het gangbare juridische spraakgebruik immers slechts «externe» bevoegdheden begrepen, dat wil zeggen bevoegdhe­den van het bestuursorgaan die ingrij­pen in rechten of belangen van burgers.
Ter voorkoming van misverstand zij er op gewezen, dat, eveneens overeenkomstig het gangbare spraakgebruik, het begrip bevoegdheid ook strikt gebonden bevoegdheden omvat. In die zin heeft de inspecteur der directe belastingen de bevoegdheid om een belastingaanslag op te leggen, ook al heeft hij veelal niet de vrijheid om van het opleggen daarvan af te zien. Ook regels over het gebruik van dergelijke bevoegdheden kunnen derhalve beleidsregels zijn; veelal zal het dan gaan om wets­in­terpreterende regels.

Beleidsregels en plannen

Op grond van het voorgaande kan worden vastgesteld dat plannen – bijvoor­beeld de indicatieve plannen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening – voor het grootste deel geen beleidsregels zullen bevatten, hoewel op zichzelf het enkele feit dat een regel is opgenomen in een als «plan» aangeduid document niet uitsluit dat die regel als beleidsregel moet worden aangemerkt. Niet de aanduiding is immers beslissend, maar de vraag of de regel materieel voldoet aan de begripsomschrijving van artikel 1:3, vierde lid.
In de praktijk zullen de beleidsuitspraken in plannen – anders dan de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening lijkt aan te nemen – niet snel aan de elementen van deze begripsomschrij­ving voldoen. Niet iedere uitspraak over toe­komstig beleid is een beleidsregel. Naar de inhoud moet het gaan om een algemene, voor herhaalde toepassing vatbare, regel voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Derhalve is een beleidsuitspraak pas een beleidsregel als zij is toegesneden op een specifieke bestuursbevoegdheid, bijvoor­beeld een bevoegdheid tot het verlenen van een bepaald type vergunning of vrijstelling. Of in de woorden van de Hoge Raad: het moet gaan om regels die zich er naar inhoud en strekking toe lenen om jegens betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast (HR 28-3-1990, NJ 1991, 118, AB 1990, 306). Beleids­uitspraken in plannen hebben doorgaans een globaler karakter.
Anders dan in het voorontwerp is in de definitie geen verwijzing naar de bevoegdheidsbepaling van artikel 4.4.1 opgenomen. Dit houdt verband met de in het nieuwe tweede lid van artikel 4.4.1 neergelegde mogelijkheid, dat bij wettelijk voorschrift de bevoegdheid tot beleidsregelge­ving wordt toege­kend aan een ander dan het als regel bevoegde bestuursorgaan. Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting bij artikel 4.4.1, tweede lid.

Nota van wijziging

Aan artikel 1:3 wordt een vierde lid toegevoegd, luidende:
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Toelichting NvW
Verwezen zij naar de nota naar aanleiding van het verslag, antwoord 5.4[4].

Handelingen II

Zie Handelingen II bij titel 4.3.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3635): Voorzitter! Een opmerking over het begrip beleidsregel. Naar aanleiding van een vraag van de CDA-fractie is “beleidsregel” nu als volgt omschre­ven: “Onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.” Voorzitter! In deze definitie zouden beleidsregels ten aanzien van beheersbevoegdheden daar ook onder vallen. Wij willen dat uitsluiten, ook omdat de regering dat niet beoogt. Daarom stellen wij voor om de bevoegdheid waarover beleidsregels worden vastgesteld zo te lezen dat het moet gaan om een naar buiten werkende bevoegdheid. Dan vallen de regels omtrent beheersbevoegdheden er vanzelf buiten.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3638): Wij zijn ook van mening dat het wetsvoorstel op dit punt aan kwaliteit gewonnen heeft ten opzichte van het voorontwerp. De kritiek op het voorontwerp is ernstig geweest. Dat hebben wij van verschillende kanten gehoord. Ik denk onder andere aan de kritiek van Nicolaï. Een van zijn opmerkingen, die niet van haar kracht is beroofd, betreft de definitie van een gedrags­regel in artikel 1:3, vierde lid, met name de wetsinterpreterende regel. Welke beleidsmarge c.q. welke bevoegdheid bezit een bestuurs­orgaan op het punt van de wetsuitleg? De commissie die de teksten ontwierp, was zich van de bijzondere positie van wetsinterpreterende regels weliswaar bewust, maar de vraag blijft welke grondslag geboden kan worden voor de conclusie dat een wetsinterpreterende regel als een op rechtsgevolg gericht besluit moet worden gezien. Wellicht is de bewindsvrouwe dan wel de regeringscommissaris bereid daar bij deze gelegenheid nog eens het licht over te laten schijnen.
De heer Scheltema (p. 3663-3664): Ik kom bij het amendement op stuk nr. 18 van de heer Koekkoek, waarin hij voorstelt de definitie van beleidsregels enigszins te wijzigen door er uitdrukkelijk aan toe te voegen dat een beleidsregel betrekking heeft op een naar buiten werkende bevoegdheid. Het gaat dus om het toevoegen van de woorden “naar buiten werkende” voor het woord “bevoegdheid”. Ik denk dat wij het inhoudelijk eens zijn. Regels die een intern karakter hebben, vallen en behoren ook niet te vallen onder de bepalingen over beleids­regels. Aan de andere kant denk ik dat het niet nodig is om die woorden toe te voegen, omdat in het algemeen voor besluiten geldt dat die gericht zijn op rechtsgevolgen in de verhouding tussen bestuurs­orgaan en burger, en dus extern gericht zijn. Dat betekent dus dat uit het feit dat een beleidsregel een besluit is, ook volgt dat het gaat om beleidsregels die naar buiten een effect hebben. Juist omdat dit zo is, denk ik dat het ongelukkig is om die woorden toe te voegen. Het zou suggereren dat als het niet om beleidsregels gaat, maar om andere beslissingen die een intern karakter hebben, deze een besluit zouden zijn, omdat juist alleen maar bij beleids­regels die toevoeging komt. Ik denk dus dat het niet nuttig is en aanleiding kan geven tot ongelukkige a-contrario-redeneringen.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3664): Ik begrijp het bezwaar van de regeringscom­missaris uit het oogpunt van de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht. Hij erkent dat wij het inhoudelijk eens zijn. Wij bedoelen hetzelfde. Mijn vraag is dan wel, of hij wil toezeggen nog eens te bekijken of het toch niet wenselijk is om op dit punt verduidelijkingen aan te brengen. Met name bij de beleidsregels kan namelijk de vraag rijzen of regels betreffende interne bevoegdheden beleidsregels zijn of niet. Die vraag doet zich bij andere besluiten minder voor. Vandaar mijn vraag of hij met zijn commissie nog eens wil bekijken of dit ter verduide­lijking op meer punten tot een aanpassing aanleiding zou moeten geven. Ik ben het echter met hem eens dat je niet op één punt iets eruit moet lichten en dan een amende­ment moet toevoegen, terwijl je dat op andere plaatsen niet doet.
De heer Scheltema (p. 3664): Het is zeker nuttig om daar nader naar te kijken. Tegelijkertijd is het ook nuttig dat wij deze discussie hebben, want die geeft al aan wat de bedoeling is.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3664): Ik begrijp dat de regeringscommissaris toch aan dit punt in de commissie aandacht zal schenken?
De heer Scheltema (p. 3664): Ik wil met alle plezier kijken of het nog nuttig is om op dit punt nader terug te komen. Ik wijs er wel op dat in de uiteenzetting in de memorie van toelichting bij de eerste tranche, bij het begrip besluit, het externe karakter duidelijk onderstreept is. Ik heb dan ook het idee dat misverstanden tot nu toe niet zozeer aanwezig zijn. Dat neemt niet weg dat wij binnenkort het rapport over de evaluatie van de eerste tranche krijgen. Daarin kan ook aanleiding gevonden worden om dit punt nog eens op te nemen, want het kan zich inderdaad ook in andere gevallen voordoen.
De voorzitter (p. 3782): In verband met zijn amendementen wenst de heer Koekkoek een heropening van de beraadslaging. Ik stel voor aan dit verzoek te voldoen. Daartoe wordt besloten.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3782): Voorzitter! De fractie van het CDA wenst haar amendement op stuk nr. 18 in te trekken.
De voorzitter (p. 3782): Aangezien het amendement-Koekkoek (stuk nr. 18) is ingetrokken, maakt het geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

---