Artikel 10:2

Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 436-438]

VO [1A.1.1.3] = VvW

Tekst RvS = VvW [1A.1.1.1a]

Advies RvS

2.5. Volgens artikel 1A.1.1.1a geldt een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit als een besluit van de mandaatgever. De bepaling komt de Raad overbodig voor naast artikel 1A.1.1.1. Blijkens dat artikel is immers een kenmerk van mandaat dat is gehandeld namens het bestuursorgaan. Artikel 3:66, eerste lid, BW waarop de toelichting bij artikel 1A.1.1.1a wijst, drukt zich uit in termen van gevolgen van het besluit, en maakt deel uit van een regeling waarin ook innerlijke feiten aan de zijde van de volmachtgever, vertrouwensbescherming en de bekrachtiging van zonder volmacht in naam van de ander verrichte rechtshandelingen deel uitmaken (de artikelen 3:66, tweede lid, 3:61, tweede lid, en 3:69 BW). Geen van die onderwerpen vindt in afdeling 1.3.1 regeling. De Raad adviseert dan ook, artikel 1A.1.1.1a te schrappen, tenzij alsnog overtuigend kan worden uiteengezet waarom opneming nodig is. De memorie van toelichting op het artikel gaat betrekkelijk uitvoerig in op onderwerpen die bewust niet zijn geregeld. Daarbij komt onder meer ter sprake de vraag in welke gevallen een besluit aan de mandaatgever moet worden toegerekend ondanks het ontbreken van geldig mandaat. Voor beantwoording verwijzen de ministers naar het vertrouwensbeginsel en de jurisprudentie over dat beginsel. Aan de Raad is niet duidelijk geworden om welke reden de ministers niet voorstellen, op de grondslag van deze jurisprudentie in de Awb een regel op te nemen over de toerekening van een buiten de grenzen van het mandaat genomen besluit aan het bestuursorgaan. Alsnog ware aan te geven of regeling achterwege blijft omdat het onderwerp immers niet in strikte zin het mandaat betreffende – niet in afdeling 1.3.1 thuishoort, dan wel omdat – de vijfde alinea van de toelichting kan dit doen denken – toch nog niet voldoende jurisprudentie voorhanden is. In dat verband zou aandacht kunnen worden geschonken aan het arrest van de Hoge Raad van 6 april 1979, Reuvers/Zwolle (NJ 1930, 34). De Raad geeft nog in overweging om, zij het geheel ten overvloede, te memoreren dat de jurisprudentie waarnaar de toelichting verwijst niet betreft de veelvuldig in de rechtspraak aan de orde zijnde vraag of een toezegging, gedaan door een ambtenaar, moet worden geacht te zijn gedaan door het bevoegde bestuursorgaan.

Nader rapport

2.5. Artikel 1A.1.1.1a geeft aan wat de rechtsgevolgen van het mandaat zijn. Inderdaad kan uit de – overeenkomstig punt 2.4 van dit nader rapport aangepaste – begripsomschrijving in artikel 1A.1.1.1, en met name uit de woorden «in naam van», al wel worden afgeleid wat die rechtsgevolgen zijn, maar het verdient de voorkeur dit uitdrukkelijk in de wet te bepalen. Het feit dat ook in de regeling over de volmacht in het Burgerlijk Wetboek een soortgelijke bepaling is opgenomen, onder­steunt deze benadering.
De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies gewijzigd. Daarbij is ook aangegeven waarom is afgezien van het opnemen van een bepaling over de vraag wanneer een zonder geldig mandaat genomen besluit toch aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Van een verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 6 april 1979, NJ 1980, 34 (Reuvers/Zwolle) is afgezien, nu dit niet rechtstreeks op deze materie betrekking heeft. Het arrest handelt over de vraag wanneer een gedraging van een bepaalde persoon een onrechtmatige daad van een overheidslichaam kan opleveren.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

Zoals in het algemene deel van dit hoofdstuk werd opgemerkt, is het hier bepaalde de kern van mandaatsuitoefening. Om die reden is deze bepaling, anders dan in het voorontwerp, direct achter de definitiebepaling van artikel 1A.1.1.1 geplaatst.
Handelt de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid, dan wordt een door hem genomen besluit aan de mandaatgever toegerekend (zie bij voorbeeld Afd. rechtspraak 15-11-88, AB 1989, 267). Het besluit geldt derhalve als een besluit van laatstgenoemde, en heeft dezelfde juridische consequenties als een door hemzelf genomen besluit. De bepaling komt overeen met artikel 3:66 BW, dat voor de volmacht eenzelfde regeling geeft.
De bepaling dat een binnen de grenzen van het mandaat genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever, betekent niet dat een buiten de grenzen van die bevoegdheid genomen besluit onder alle omstandigheden niet aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het vertrou­wensbeginsel beschermt degene die op de aanwezigheid van een geldig mandaat vertrouwt en daarop ook mocht vertrouwen.
Op basis van de jurisprudentie over dat beginsel zal men moeten aannemen dat er aanleiding bestaat voor een dergelijke toerekening indien aan twee voorwaarden is voldaan. Allereerst moet het bestuursorgaan door zijn gedrag het vertrouwen hebben gewekt dat er een rechtsgeldig mandaat bestond. Het gaat daarbij in beginsel niet om gedrag van de gemanda­teerde, maar om dat van het bestuursorgaan in wiens naam is gehandeld. In de tweede plaats zal vast moeten staan dat de wederpartij in redelijkheid op de gewekte schijn van bevoegdheid heeft mogen afgaan.
Onder die omstandigheden zal degene die belang heeft bij het toereke­nen van het in gepretendeerd mandaat genomen besluit aan het bestuursor­gaan, zich op het vertrouwensbe­ginsel kunnen beroepen. Hij zal dit uiter­aard slechts doen, indien het besluit voor hem gunstig is, bij voorbeeld indien het een subsidieverlening betreft. Gezien de beperkte jurisprudentie over deze casuspositie komt het weinig voor dat in dergelijke omstandighe­den door het bestuursorgaan een beroep op het ontbreken van een geldig mandaat wordt gedaan. Om die reden is er thans van afgezien een uitdruk­kelijke bepaling over dit onderwerp op te nemen. Daartoe bestaat des te minder aanleiding, nu artikel 3:61, tweede lid, B.W. zich goed leent voor overeenkomstige toepassing op het mandaat.
Iets meer jurisprudentie lijkt te bestaan over gevallen, waarin degene die door een in mandaat genomen besluit in zijn belang is getroffen, dat besluit bestrijdt met de stelling dat aan het mandaat een gebrek kleefde (men zie bij voorbeeld CRvB 19-2-87, AB 1987, 437, Vz. Afd. recht­spraak 21-3-88, AB 1988, 494, CRvB 14-11-91, TAR 1992, 5). In die gevallen speelt het vertrouwensbeginsel uiteraard geen rol, integendeel; de weder­partij is er juist op uit de geldigheid van het mandaat – en daarmee van het genomen besluit – te bestrijden. Dan zal artikel 1A.1.1.1a beslissend zijn, hetgeen inhoudt dat bij gebreke van (voldoende) mandaat geen toereke­ning van het besluit aan het bestuursorgaan plaats kan vinden. Er moet dan van een onbevoegd genomen besluit worden gesproken.
In deze laatste situatie rijst de vraag, of het onbevoegd genomen besluit door het bestuursor­gaan kan worden bekrachtigd. Daarbij is een veelheid van casuspo­sities denkbaar. Relevant is de termijn waarbinnen bekrachtiging nog zou kunnen plaatsvinden (men zie KB 21-4-87, AB 1987, 538, waarin bekrachtiging na het verstrijken van de beroepstermijn niet werd aanvaard), het karakter (ook in verband met de rechtsbescherming) van de bekrach­tiging, de regels die op het besluit van toepassing zijn indien de relevan­te regelgeving tussen het moment van het nemen van het in gepretendeerd mandaat genomen besluit en de bekrachti­ging is gewijzigd, enzovoort. De jurisprudentie biedt op dit moment nog onvoldoende aankno­pingspunten voor opneming van bepalingen over bekrachti­ging in de Algemene wet (vgl. Afd. rechtspraak 28-10-1988, AB 1989, 153, KB 21-4-1987, AB 1987, 538 en CRvB 21-5-1992, TAR 1992, 150).

Verslag II

7.3 Artikel 1A.1.1.3 uit het Voorontwerp is nu artikel 1A.1.1.1a. Waarom wordt dit nergens uitgelegd, zo vragen de leden van de fracties van PvdA en VVD.
7.4 De leden van de SGPsfractie constateren dat de regering geen regeling voorstelt voor de mogelijkheid van bekrachtiging door de mandans van een onbevoegd in mandaat genomen besluit. De motivering hiervoor is dat de jurisprudentie op dit moment nog onvoldoende aanknopingspunten biedt voor opneming van bepalingen over bekrachtiging in de Awb. Deze leden vragen of er geen aanleiding bestaat om als wetgever een eind te maken aan eventuele onduidelijkheden op dit punt.

Nota naar aanleiding van het verslag II

7.3 In het artikelsgewijze deel van de memo­rie van toelichting bij dit artikel is erop gewezen dat het hier bepaalde de kern is van de man­daatsuitoefening en dat om die reden deze bepaling, anders dan in het vooront­werp, direct achter de definitiebepaling van artikel 1A.1.1.1 is geplaatst.
7.4 Het vraagstuk van de bekrachtiging is in het bestuursrecht nog niet volledig ontwik­keld. Het is niet geheel vergelijkbaar met hetgeen in het privaatrecht speelt, omdat de regel dat besluiten door een bevoegd orgaan moeten worden genomen in het bestuursrecht een waarborg-karakter heeft dat in het pri­vaatrecht ontbreekt. Het ontwerpen van een regeling zou nog de nodige studie vergen.
In de praktijk zal het feit dat de be­zwaar­schriftprocedure aan het beroep op de rechter vooraf gaat met zich brengen dat besluiten die wegens het ontbreken van een rechtsgeldig mandaat door een onbevoegde zijn genomen, niet veelvuldig zullen voorko­men; verwezen zij naar het antwoord op de volgende vraag.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP, p. 3639): Ik kom op de bekrachtiging onbevoegd mandaat (7.4). De regering ziet nog geen kans nu te komen met een regeling voor bekrachtiging door de mandans van een onbevoegd in mandaat genomen besluit. Gesteld wordt dat dit vraagstuk nog niet volledig is ontwikkeld. Regeling ervan zou nog de nodige studie vergen. In de jurisprudentie zijn echter wel voorbeelden te vinden van bekrachti­ging. De Centrale Raad van Beroep heeft verschillende malen aanvaard dat bekrachtiging mogelijk is, mits degene jegens wie het besluit is genomen, niet in zijn belangen geschaad werd. Ook Hennekens wijst daarop in het artikel waaraan ik reeds refereerde. Het BW geeft in artikel 3:69 een regeling voor bekrachtiging van volmacht. Waarom zou een soortgelijke regeling ook niet in het onderhavige wetsvoorstel kunnen worden opgenomen? Dat lijkt mij op zijn minst geen probleem als het gebeurt onder de voorwaarde dat degene jegens wie het besluit is genomen niet in zijn belangen wordt geschaad. Ik wacht met belangstel­ling het antwoord van de regering af. Wij vinden dit een belangrijk punt en overwegen zo nodig amendering.
De heer Scheltema (p. 3666-3667): Een misschien wat ingewikkelder onderwerp heeft de heer Van den Berg aangeroerd, namelijk de bekrachtiging van onbevoegd genomen beslissingen, dus in gevallen waarin een ontoereikend mandaat bestaat. Hij heeft gezegd dat daarvoor misschien wel een regeling moet worden getroffen, en hij heeft aangekondigd daarover een amendement te overwegen. In de nota naar aanleiding van het verslag staat dat het een lastige materie betreft. Ik voeg eraan toe dat er eigenlijk ook niet veel behoefte bestaat aan bekrachtiging van in dat opzicht onbevoegd genomen besluiten. Waarom niet? Het probleem doet zich in de praktijk wel voor, maar niet zo vaak, en het is zelfs niet eenvoudig daarover veel jurisprudentie te vinden. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, die de heer Hennekens in zijn artikel citeerde, gaat niet over dat punt. Die gaat niet over bekrachtiging van een onbevoegd mandaat, maar over het aanvullen van het mandaat, nog voordat het is gebruikt. Dat is geen voorbeeld van een bekrachtigingsbesluit. Het komt dus niet zoveel voor.
Waarom komt het niet zoveel voor? Als een besluit het gebrek heeft dat daarvoor geen mandaat is verleend, dan is het van tweëen één. Of daartegen wordt beroep of bezwaar aangetekend, of niet. Als dat niet gebeurt, dan wordt het gebrek, evenals andere gebreken in het besluit, door het verstrijken van de termijn voor beroep of bezwaar, vanzelf geheeld. Men kan zich dan niet meer op het standpunt stellen dat sprake was van een gebrek bij de mandaatverlening. In het privaatrecht ligt dit anders, want daar kan die vraag veel langer blijven bestaan. Wanneer bezwaar is aangetekend, kan het gebrek, wanneer dat aan de orde komt, tijdens de bezwaarschriftprocedure worden opgelost door alsnog een nieuw besluit door de wel bevoegden te laten nemen. De rechter zal dan niet meer met veel situaties worden geconfron­teerd, waarbij sprake is van onbevoegd mandaat, omdat steeds een bezwaarschriftprocedure is voorafge­gaan. De rechter is met voldoende bevoegdheden uitgerust om, als daar toch problemen over ontstaan, de meest geschikte oplossing te vinden. Tegen die achtergrond waren wij van mening dat het niet nodig was om die regeling te treffen. Als je dat wel doet, dan is het ingewikkeld. Het desbetreffende artikel uit het BW, waar de heer Van den Berg naar verwijst, komt tegen de door mij geschetste achtergrond niet echt voor overname in aanmerking.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3668): Ik dank de regeringscommissaris in het bijzonder voor zijn toelichting op een aantal punten, waarvan mijn fractie heeft gezegd dat er wellicht een nadere aanvulling, al dan niet via amendering, mogelijk zou zijn. Dat betreft in het bijzonder de kwestie van bekrachtiging van het onbevoegd mandaat, maar ook de kwestie van de mandatering van beleidsregels. Ik vond zijn uiteenzet­ting zodanig verhelderend, dat ik het met hem eens ben dat op dit punt nadere regelgeving niet nodig is. Ik zal dan ook geen amendementen op dat punt bevorderen.