Artikel 10:3

1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien;
b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsprocedure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
c. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
4. Indien artikel 5:53 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 438-442]

[Eindtekst] Artikel 10:3 [1A.1.1.2]
1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wette­lijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegd­heid zich tegen de mandaatverlening verzet.
2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voor­schriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in man­daat­verlening is voorzien;
b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is be­paald dat het met versterkte meerderheidmoet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsproce­dure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
c. tot het beslissen op een beroepschrift;
d. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goed­keu­ring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift wordt niet verleend aan degene die het besluit waarte­gen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.

VO = VvW, behoudens lid 3 dat in het VO niet was opgenomen.

Tekst RvS = VvW, behoudens lid 3 dat in de Tekst RvS luidde: Indien het betreft een bevoegdheid tot het beslissen op een bezwaarschrift, wordt geen mandaat verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.

Advies RvS

2.6.1. De toelichting op artikel 1A.1.1.2 beschrijft twee gevallen waarin de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. Aan het slot van die uiteenzetting vermelden de ministers de positie van de gemandateerde, op zichzelf of ten opzichte van de mandaatgever, als factor die ertoe kan leiden dat de aard van de bevoegdheid aan de mandaatverlening in de weg staat. De Raad adviseert, deze uitlating uit te werken door voorbeelden en eventueel voorhanden jurisprudentie toe te voegen.
2.6.2. In artikel 1A.1.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, is de mogelijkheid opengelaten dat de mandaatverlening machtigt tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, namelijk indien bij de verlening van de bevoegdheid tot het vaststellen van de algemeen verbindende voorschriften is voorzien in mandaatverlening. De mogelijkheid vormt een uitzondering op de hoofdregel die in de bepaling is vervat, volgens welke mandaat in ieder geval niet wordt verleend indien het betreft een bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Die hoofdregel is, blijkens de toelichting op het tweede lid, ingegeven door de overweging dat het van belang is dat het politiek verantwoordelijke orgaan zelf de regeling vaststelt. Naar het oordeel van de Raad is deze overweging van een zodanig belang dat zij zich in het algemeen ook verzet tegen het voorzien in mandaatverlening bij de toedeling van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Indien daaraan in een zeer bijzonder geval behoefte zou bestaan kan daarin altijd nog op het niveau van formele wet worden voorzien, bij wijze van afwijking van de Awb. Het college adviseert daarom, de uitzonderingsmogelijkheid neergelegd in de tweede zinsnede van onderdeel a te schrappen.

Nader rapport

2.6.1. Aan het voorstel van de Raad is voldaan.
2.6.2. Inderdaad is mandaat van de bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften vast te stellen bijna steeds ongewenst: het politiek verantwoordelijke orgaan behoort de regeling zelf vast te stellen. Dat vormt de grondslag van de bepaling in artikel 1A.1.1.2, tweede lid, onderdeel a.
Het gaat echter te ver om de wetgever die een regelgevende bevoegd­heid toedeelt te verbieden mandaat van die bevoegdheid mogelijk te maken. Dit past ook niet in het systeem van het bestuurs­recht, zoals dat in de Awb tot uitdrukking komt. Het is immers algemeen aanvaard dat de wetgever die een regelgevende bevoegdheid toekent, wel in de moge­lijkheid van delegatie van die bevoegdheid kan voorzien, hoewel daarbij nog sterker het punt van de politieke verantwoordelijkheid speelt. Bij mandaat blijft die verantwoordelijkheid immers op zichzelf in stand, al is de feitelijke controle over de uitoefening ervan minder goed verze­kerd, terwijl bij delegatie de verantwoordelijkheid overgaat naar het orgaan waaraan wordt gedelegeerd. Indien nu de wetgever, ook de lagere wetgever, vrij is delegatie van de door hem toebedeelde bevoegdheid toe te staan, zou het niet logisch zijn het minder verstrekkende mandaat geheel te verbieden.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

In dit artikel wordt neergelegd dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft tot mandaatverlening. Daarnaast bevat het de beperkingen op die bevoegd­heid.
Conform de heersende leer en de jurisprudentie (met name HR 1-4-1966, AB 1966, 497; NJ 1966, 455; voorts CRvB 22-2-1990, TAR 1990, 86) wordt in het eerste lid bepaald, dat mandaat­verlening geoorloofd is, tenzij bij wettelijk voor­schrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarbij wordt uitdruk­kelijk gesproken van «de» mandaat­verlening; het gaat erom of de aard van de bevoegdheid zich in concreto tegen de mandaatverlening verzet.
Het zal zich niet vaak voordoen dat een wettelijk voorschrift zich uitdrukkelijk tegen mandaatverlening verzet; veelal zal uit het stelsel van de bepalingen moeten worden afgeleid dat mandaat niet is toegestaan (men zie bij voorbeeld KB 19-5-87, AB 1988, 411).
Er kunnen zich twee gevallen voordoen waarin de aard van de bevoegd­heid zich tegen de mandaatverle­ning verzet. Ten eerste het geval dat de bevoegdheid een zodanig karakter heeft, dat mandaatverlening in het geheel uitgesloten moet worden geacht, omdat de besluitvorming door het orgaan dat de wetgever heeft aangewezen (meestal het hoogste politieke orgaan) moet plaatsvinden. Bij wijze van voorbeeld kan worden genoemd de bevoegd­heid van de Minister van VROM aanwijzin­gen te geven aan gemeenten op grond van artikel 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Aan de juris­prudentie kunnen worden ontleend de voorbeelden van het opleggen van een discipli­nai­re straf (men zie CRvB 1-9-88, TAR 1988, 204) en het geven van bepaalde noodbevelen door de burgemeester (Afd. rechtspraak 17-12-1991, AB 1992, 550 en Hof Amsterdam 4-5-1990, AB 1991, 30). Het gaat in die gevallen immers om een zeer zware bevoegdheid. ­Ten tweede is er het geval dat de aard van de bevoegdheid niet ten princi­pale aan mandaatver­lening in de weg staat, maar dat de mandaat­verle­ning in concreto, gelet op de aard van de bevoegdheid, niet is toegestaan (zoals bij het hieronder te noemen voor­beeld van mandaatverle­ning van de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels aan meer personen, en het in het derde lid neergelegde geval van beslissen op een bezwaar­schrift). Ook de positie van de gemandateerde, op zichzelf of ten opzichte van de mandaatgever, kan er toe leiden dat de aard van de bevoegdheid aan de mandaatverlening in de weg staat. Daarbij moet bij voorbeeld gedacht worden aan de situatie dat de te mandateren bevoegdheid niet in de sfeer van de normale bevoegdheidsuitoefening van de gemandateerde ligt (zo is het bij voorbeeld niet denkbaar dat de bevoegdheid tot het afgeven van verblijfsvergun­ningen wordt geman­dateerd aan de directeur FEZ van een gemeente); ook het feit dat de geman­dateerde zelf belanghebben­de is bij de uitoefening van die bevoegdheid kan bij voorbeeld aan de man­daatverlening in de weg staan.
De grenzen die mandaatbesluiten aan het mandaat stellen, komen zowel voor in exacte als in meer open vorm. Bij dit laatste valt te denken aan mandaatbesluiten zoals die op ministeries niet ongebruikelijk zijn, waarin criteria als «van principiële of niet-principiële aard» worden gebruikt. Artikel 1A.1.1.2 laat zich niet uit over de manier waarop het mandaat moet worden omschreven. Wel kan er op gewezen worden dat een meer vaag omschre­ven mandaat voor de mandaatgever eerder het risico meebrengt, dat derden het mandaat ruimer opvatten dan het is bedoeld.
In het tweede lid wordt niet-limitatief een aantal gevallen gespeci­ficeerd waarin mandaatverle­ning niet is toegestaan. Erkend zij, dat in de praktijk behoefte kan bestaan aan een duidelijke, limitatieve afbakening van de gevallen waarin mandaat wel en waarin het niet is toegestaan. Verder gaan dan de opsomming van het tweede lid, in samenhang met het eerste lid, zou echter het risico van onnodige beperking van de mogelijkheden in de praktijk met zich brengen.
Zo zou het bij voorbeeld niet praktisch zijn om mandaat van de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels te verbieden. Het moet mogelijk zijn dat aan één functionaris zowel de bevoegdheid tot het geven van beschikkingen als de bevoegdheid tot het vaststellen van beleids­regels terzake wordt gemandateerd. Ook is het mogelijk dat deze vervolgens de bevoegd­heid tot het afdoen van de beslissing (onder)mandateert aan ver­schillende, aan hem ondergeschikte ambtenaren. Het is echter ongewenst dat hij daarbij ook de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels aan deze ambtenaren zou (onder)mandateren, omdat er dan over de uitoefening van dezelfde bevoegdheid op hetzelfde niveau ver­schillende beleidsre­gels zouden kunnen bestaan. In dat laatste geval staat artikel 1A.1.1.2, eerste lid, aan de mandaatverle­ning in de weg.
Het in het tweede lid, onder a, bepaalde sluit de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften van mandaatverlening uit, tenzij bij verlening van die bevoegdheid in mandaat­verlening is voorzien. Zo kan een minister, wanneer deze de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels bij algemene maatregel van bestuur gedelegeerd heeft gekregen, deze bevoegdheid niet mandateren aan een directeur-generaal indien in de algemene maatregel van bestuur niet in de mandaatverlening is voorzien. Wanneer de raad ingevolge artikel 156 Gemeentewet een verorde­nende bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders heeft gedelegeerd, is mandaat aan een ambtenaar niet mogelijk indien het delega­tiebesluit daarin niet voorziet.
De figuur van mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan een secretaris-generaal of een direc­teur-generaal komt in de huidige bestuurspraktijk overigens nog al eens voor. Een dergelijk mandaat is naar onze mening echter over het algemeen niet wenselijk en ook niet nodig. Het is van belang dat de politiek verantwoordelijke bewindspersoon zelf de regeling vast­stelt.
Indien is voorgeschreven dat een besluit met een versterkte meerder­heid moet worden genomen is dat een indicatie dat de betreffende wetgever dat besluit van een zodanig gewicht heeft geacht, dat mandaatverlening evenmin toelaatbaar moet worden geoordeeld (onderdeel b). Voorts kan het zijn dat de verplichting bepaalde besluiten in het openbaar te nemen in de weg kan staan aan mandaatverlening, indien door de mandaatverlening aan dit vereiste niet meer zou worden voldaan.
In het voorontwerp wordt het standpunt ingenomen dat, gelet op het feit dat het administra­tief beroep mede een waarborg beoogt te scheppen voor de juiste uitoefening van bestuursbe­voegdheden, het beslissen op beroep van mandaatverlening moet worden uitgesloten (onder­deel c). Het beslissen op een bezwaar­schrift wordt in het voorontwerp niet van man­daatverle­ning uitgeslo­ten, omdat deze vorm van mandaat in debestuursprak­tijk niet geheel kan worden gemist.
De Raad voor het binnen­lands bestuur wees erop dat aan mandaatverlen­ing van het beslissen op beroep in sommige gevallen behoefte bestaat. Anderzijds werden door onder andere de Neder­landse Vereniging voor Recht­spraak en het College van Beroep voor het bedrijfsle­ven vraagtekens geplaatst bij het ontbreken van het verbod van mandaatverl­ening van de bevoegdheid te beslissen op een bezwaar­schrift. Wij menen dat er onvoldoen­de aanleiding is de in het voorontwerp gemaakte keuze te wijzigen. Gelet op de aard van de bevoegdheid kan mandaatverlening terzake van het beslissen op een beroepschrift niet worden toegestaan. Op het algemene uitgangspunt dat mandaatverlening terzake van het beslissen op een bezwaarschrift mogelijk moet blijven, moet één uitzondering worden gemaakt. Het is onge­wenst dat het mogelijk zou zijn dat de functionaris die de primaire beslis­sing nam waartegen bezwaar wordt gemaakt, via mandaat ook weer degene zou zijn die op dat bezwaar zou beslis­sen (zie CBb 15-5-1988, uitspraken CBb 1988 nr. 24). Het derde lid van artikel 1A.1.1.2 staat aan zo’n mandaatverl­eningin de weg.
Het onthouden van goedkeuring aan en de vernietiging van besluiten zijn zodanige ingrepen in de autonomie van overigens zelfstandige organen, dat deze besluiten door het toezichthou­dend orgaan zelf moeten worden genomen (onderdeel d).
Overwogen is nog een andere uitsluitingsgrond van mandaat in het tweede lid op te nemen, namelijk mandaat van de bevoegdheid tot het beperken van grondrechten. In bepaalde gevallen kan de betrokken bevoegd­heid uit haar aard niet worden gemandateerd; in die richting gaan bij voorbeeld eerdergenoemde uitspraken Vz. Afd. rechtspraak31-7-1989, AB 1990, 315 en Hof Amsterdam 4-5-1990, AB 1991, 30, waar het ging om de bevoegdheid tot het beperken van het recht op bewegingsvrijheid. Het lijkt ons echter niet juist hier een algemeen verbod van mandaat op te nemen, omdat het in bepaalde gevallen geen bezwaar behoeft te ontmoeten de bevoegdheid tot beperking van grond­rechten te mandateren. Te denken valt aan sommige bevoegdheden die de burgemeester heeft op grond van de Wet openbare manifestaties of de Zondagswet. Toetsing dient plaats te vinden in het kader van het eerste lid van dit artikel, namelijk de vraag of de bevoegd­heid in concreto zich verzet tegen de mandaatverlening.

Verslag II

7.5 In dit artikel worden enkele beperkingen opgesomd die het niet mogelijk maken dat mandaat wordt verleend, aldus de leden van de fracties van PvdA en VVD. Het Neder­landse staatsbestel kent vele waarborgen voor een goede uitoefening van de publieke taak (bij voorbeeld: controle van de rechter op de rechtmatigheid van de besluitvor­ming, ver­antwoordingsplicht van bestuursorganen jegens de Kamer, controle op behoorlijkheid door Nationale Ombudsman en het preventie­ve of repressieve toezicht). Moeten er nu naast deze instrumenten ook nog waarborgen worden gezocht in beperking van de moge­lijkheid om mandaat te verlenen? Dergelijke beperkingen zijn niet altijd in het belang van een doelmatige rechtspleging. Naar mate de mogelijkheid om mandaat te verlenen meer beperkt is en de beperkingen minder duide­lijk zijn geformuleerd, wordt de kans groter dat een besluit wordt vernietigd uitsluitend omdat de rechter van oordeel is dat het be­sluit ten onrechte krachtens mandaat is geno­men. Zijn bestuur en burger er niet meer mee gediend dat de rechter het besluit zélf beoordeelt dan dat hij daaraan in verband met een bevoegdheidsgebrek niet toekomt, zo vragen deze leden. De leden van de GPV­fractie vragen of er naast de bestaande waar­borgen reden is voor een extra beperking van de mogelijkheden tot het verlenen van man­daat.
De beperking «tenzij …..de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet» is vaag, aldus de leden van de fracties van PvdA, VVD, SGP en GPV. Een vaag criterium als «aard van de bevoegdheid» brengt met zich mee dat moeilijk te voorspel­len is wanneer mandaat toelaatbaar zal wor­den geacht. Is de regering het eens met de stelling dat juist hier zowel voor het bestuur als voor de burger zekerheid een eerste vereiste is, zo vragen deze leden.
7.6 De noodzaak van de in het eerste lid vervatte beperking «tenzij bij wettelijk voor­schrift anders is bepaald» is twijfelachtig, zo vinden de leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP. Als het al nodig is bij wet in formele zin een uitzondering te maken op de hoofdregel dat het bestuursorgaan mandaat kan verlenen, zou dan niet kunnen worden volstaan met in de desbetreffende bijzondere wet een uitzonde­ring op te nemen? Dit is ook gebeurd bij de eerste tranche van de Awb in voorkomende gevallen in de Aanpassings­wet Awb (22 061, nr. 3).
7.7 De leden van de SGP-fractie voegen hieraan toe dat de Raad voor het binnenlands bestuur enkele voorbeelden noemt in de sfeer van toezicht en handhaving van de openbare orde. Hoe kan deze beperking scherper en duidelij­ker worden ingevuld? In hoeverre is het gewenst dat mandaat in de relevante bijzondere wetten en andere regelgeving expliciet wordt uitgesloten?
7.8 De regering stelt dat het niet praktisch zou zijn om mandaat van de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels te verbieden. Over deze visie bestaat geen eenstemmigheid, vergelijk CRvB 25 juli 1991, AB 1991, Hennekens in de Gemeentestem 1992, 6956 en Goorden in NTB 1992, bladzijde 163 en volgende. De leden van de SGP-fractie vra­gen de regering haar keuze nader te motive­ren.

Nota naar aanleiding van het verslag II

7.5 Naast andere garanties is een zorgvuldige toedeling van bevoegdheden een van de waarborgen om de burger te beschermen tegen onjuist gebruik van overheidsmacht. Hoewel mandaat in het wetsvoorstel in ruime mate wordt toegestaan, moet toch worden voorkomen dat daardoor waarborgen die uit de bevoegdheidstoedeling voortvloeien, worden ondergraven. Daarom wordt – geheel in overeenstemming met het huidige recht – op de hoofdregel dat mandaat geoorloofd is, een uitzondering gemaakt voor de gevallen waarin een waarborg voor zorgvuldige bevoegdheidsuitoefening aan de orde is.
Voor wat betreft de gevallen, ge­noemd in het tweede en derde lid, is er een goede reden mandaat niet toe te staan, terwijl de om­schrijving van die gevallen zo eendui­dig is dat de naleving van deze bepalingen weinig problemen zal opleveren. Inderdaad is in het eerste lid het verbod van mandaat voor het geval «de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet» enigszins ruim omschreven. Dit neemt niet weg dat deze algemene beperking moeilijk kan wor­den gemist. Er zijn immers gevallen waarin de uitoefening van een bevoegdheid geen mandaatverlening toestaat zonder dat het tweede of derde lid van toepassing is en zonder dat de wetgever mandaatverlening uitdrukkelijk heeft verboden. Indien men de voorbeelden uit de memorie van toelichting, gedeeltelijk ontleend aan de jurisprudentie, nader be­schouwt, kan men constateren dat het om gevallen gaat waarin de onwenselijkheid van mandaat voor de hand ligt. Noodbevelen van de burgemeester of een aanwijzing van de Minister van VROM aan gemeenten op grond van artikel 37 van de Wet op de Ruim­telijke Ordening vergen een beslissing van het bevoegde orgaan zelf. De vage om­schrij­ving «aard van de bevoegdheid» zal in die gevallen ook niet tot veel meningsver­schil aanleiding behoeven te geven.
Het tweede en het derde lid zullen tot gevolg hebben dat de onzekerheid die in het huidige recht bestaat in belangrijke mate wordt weg­genomen. Daardoor zal de algeme­ne formu­lering van het eerste lid nog maar in weinig gevallen van toepassing zijn; zij behoeftdan ook niet tot veel geschillen aan­leiding te geven. Een verdere vermindering van onze­kerheid kan bereikt worden door voor derge­lijke situaties in de toekomst een uitdrukke­lijk verbod van mandaat in de wet­geving op te nemen.
Al met al menen wij dat de voorge­stelde regeling ten opzichte van de huidige situatie uit een oogpunt van duidelijkheid een aan­merkelijke verbetering betekent en dat met deze regeling zoveel mogelijk zekerheid voor burger en bestuur wordt geboden. Er is ook geen sprake van een inperking van de moge­lijkheid van mandaatverlening in verge­lijking met wat op basis van de jurisprudentie thans als geldend recht mag worden be­schouwd.
Aanleiding voor vrees dat de voorge­stelde regeling leidt tot ondoelmatigheid in verband met de rechtsbescherming bestaat er daarom niet. Daar komt nog bij dat de ver­plichting om voorafgaand aan het beroep op een rech­ter een bezwaarschriftprocedure te voeren de kans verkleint dat de rechter ge­confronteerd wordt met een onbevoegd geno­men besluit wegens het ontbreken van een rechtsgeldig mandaat. De onbevoegdheid zal veelal in die voorprocedure reeds aan de orde zijn geko­men.
7.6 De zinsnede «tenzij bij wettelijk voor­schrift is bepaald» is opgenomen omdat ook de lagere wetgever, bijvoorbeeld de gemeen­te­raad bij het vaststellen van een verorde­ning, de bevoegdheid moet bezitten om mandaatverlening bij belangrijke beslissingen uitdruk­kelijk uit te sluiten.
7.7 Toezichthouders die bij of krachtens de wet dan wel op grond van een wettelijke bevoegdheid als zodanig zijn aangewezen, kunnen niet de aldus opgedragen toezichthou­dende taak mandateren. Zij worden immers bij het aanwijzingsbesluit met name en met aanduiding van hun functie aangewezen. Dit is een voorbeeld van een situatie waarin de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen mandaatverlening. In het geval van een cate­gorale aanwijzing wordt in het aanwijzingsbesluit veelal de dienst genoemd waartoe de met toezicht belaste functionarissen behoren. In deze situatie ligt het niet anders: de dienst en de daarbij in het kader van het toezicht werkzame functionarissen zijn aangewezen. Aan andere functionarissen kan niet worden gemandateerd. Tegen deze achtergrond is het niet nodig om in de bijzondere wetgeving te bepalen of mandatering van toezichthoudende bevoegdheid al dan niet verboden is.
7.8 Hennekens en Goorden zijn van mening dat de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen uitsluitend zou moeten toekomen aan de mandaatgever. Naar hun oordeel past het niet dat een gemandateerde beleidsregels zou kunnen vaststellen. Hoofdregel is dat indien een bestuursbevoegdheid wordt gemanda­teerd, de mandaatgever bevoegd is daarover beleidsre­gels te geven. Mandaat van een beschikkingsbevoegdheid impliceert – zoals in de memorie van toelichting is aangegeven – niet dat ook de veel ingrijpender bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels wordt geman­dateerd. Wij achten het echter niet praktisch om mandaat van de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels te verbieden. Indien bijvoorbeeld aan een functionaris de bevoegdheid om bepaalde beschikkingen te nemen wordt gemandateerd, zal de mandaat­gever veelal zelf beleidsregels vaststellen over de uitoefening van de gemandateer­de bevoegdheid. Anderzijds kan het ook prak­tisch zijn de vaststelling van beleidsregels over te laten aan de gemandateerde. Dat zou dan bij de mandaatverlening expliciet moeten worden bepaald. Er is geen reden om dit te verbieden. De mandaatverlener blijft immers verantwoorde­lijk, ook voor de in mandaat vastgestelde beleidsregels.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP, p. 3639): Ik kom op het punt van het mandaat van beleidsregels. Volgens de aanwijzingen voor de regelgeving is het mogelijk dat de mandataris ook beleidsregels vaststelt. De regering wil blijkens antwoord 7.8 mandaat van de bevoegd­heid tot het geven van beleidsregels niet uitsluiten. Die bevoegdheid zou wel bij de mandaatverlening expliciet moeten worden vastgelegd. Het is echter de vraag of dit wenselijk is. Het ligt toch veel meer in de rede dat alleen de mandans beleidsregels kan vaststellen? Anders zou de mandata­ris via beleidsregels de mandans indirect kunnen binden. Op zijn minst zou de eis van expliciete vastlegging in het mandaatbesluit van de bevoegdheid tot het geven van beleidsregels door de mandataris moeten worden geregeld in de wet. Ook op dit punt overwegen wij zo nodig amendering.
De heer Schutte (GPV, p. 3644): Het is opvallend dat het wetsvoor­stel niets zegt over de bevoegdheid van de mandataris om al dan niet beleidsregels vast te stellen. Volgens de aanwijzingen voor de regelgeving is dit wel mogelijk. Met de heer Van den Berg vraag ik of het niet voor de hand ligt dat alleen de mandans bevoegd is om beleidsregels vast te stellen. De mandataris zou wellicht de mandans indirect kunnen binden als deze zelf beleidsregels zou kunnen vaststellen.
In de formulering van artikel 1A.1.1.2, lid 2, sub a – ik hoop dat wij in de toekomst ooit een makkelijker aanduiding vinden om mee te werken – zit een principieel staatsrechtelijk addertje onder het gras. In het tweede gedeelte van deze wettekst wordt de mogelijkheid geopend om de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbin­dende voorschriften, waaronder ook de formele wettelijke regels vallen, te mandateren. Vloeit uit de aard van de wetgevende bevoegdheid niet voort dat deze niet voor mandatering in aanmerking kan komen? Betekent dit ook vermindering van de legitimatie van de wetgevende macht? Graag een reactie op dit punt.
De heer Scheltema (p. 3666): De heer Schutte had nog een vraag, die ik niet helemaal heb begrepen, over mandaatverle­ning ingeval van algemeen verbindende voorschriften. Hij leidde uit de tweede bepaling over het mandaat af dat mandaatverlening misschien door de formele wetgever mogelijk zou worden. Dat is niet de bedoeling van de bepaling, en dat blijkt in die zin uit de bepaling, dat het begrip “mandaat” is gedefinieerd als “het verlenen door een bestuursorgaan van een bepaalde bevoegdheid”. Aangezien de wetgever geen bestuursorgaan is, bestaat dat probleem niet.
De heren Schutte en Van den Berg hebben gevraagd of mandaat­verlening ingeval van beleidsregels niet moeilijker moet worden gemaakt, of expliciet moet worden geregeld. Als een mandaat wordt verleend, geldt steeds dat uitdrukke­lijk bepaald moet worden van welke bevoegdheid mandaat wordt verleend. In het algemeen zal dat een beschikkingsbevoegdheid zijn. Als men ook mandaat wil verlenen, wat niet wordt uitgesloten, van de bevoegdheid om beleidsregels te geven, moet men dat in de mandaatsbeslis­sing uitdrukkelijk vermelden. Die bevoegdheid moet dus expliciet worden gegeven. Ik denk niet dat dit bepaald moet worden; het spreekt vanzelf. Het is dus ook niet nodig daarvoor een speciale voorziening te geven, want in andere gevallen moet ook uitdrukkelijk de bevoegdheid waarvan mandaat wordt verleend, in de mandaatsbeslissingworden vermeld.

Dit artikel is met ingang van 1 september gewijzigd bij wet van 13 mei 2004 Stb. 220 (wetsvoorstel 27 563).

[Eindtekst]
1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wette­lijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegd­heid zich tegen de mandaatverlening verzet.
2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voor­schriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in man­daat­verlening is voorzien;
b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is be­paald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsproce­dure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
c. tot het beslissen op een beroepschrift;
d. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goed­keu­ring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid wordt niet verleend aan degene die het besluit waarte­gen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

[27 563, p. 13]

Dit onderdeel bevat een aanvulling van artikel 10:3, derde lid. Hierin is bepaald dat het mandaat met betrekking tot het nemen van een primair besluit en de behandeling van de tegen dat besluit gerichte bezwaarschriften niet in één hand mag worden gelegd. Voorgesteld wordt om daaraan toe te voegen dat beslissingen op een verzoek om rechtstreeks beroep op de rechter toe te staan, niet gemandateerd kunnen worden aan degene die het primaire besluit krachtens mandaat heeft genomen. Net als bij de behandeling van bezwaarschriften is ook bij de behandeling van verzoeken om de bezwaarschriftprocedure over te slaan een zekere afstandelijkheid bij de beoordeling op zijn plaats. Voorkomen moet worden dat het bestuursorgaan al te lichtvaardig zou instemmen met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure.

Verslag

[27 563, p. 13]

Uit de memorie van toelichting blijkt dat het mandaat met betrekking tot het nemen van één primair besluit en de behandeling van de tegen dat besluit gericht bezwaarschriften niet in een hand mag worden gelegd. Het komt de leden van de PvdA-fractie voor dat vooral bij kleine bestuursorganen, zoals kleine gemeenten, dit een organisatorisch probleem met zich mee kan brengen. Bij kleine organisaties komt het toch vaak op dezelfde behandelend ambtenaar neer die over verschillende zaken adviseert in dezelfde zaak? Zal dit leiden tot een toenemende druk op de ambtelijke organisatie? Zo ja, hoe moet dit worden opgelost?

Nota naar aanleiding van het verslag

[27 563, p. 22]

In artikel 10:3, derde lid, van de Awb is geregeld dat het mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet mag worden verleend aan degene die krachtens mandaat het besluit heeft genomen waartegen het bezwaar zich richt. Het is ongewenst dat een en dezelfde functionaris krachtens mandaat zowel de primaire beslissing als de beslissing op het daartegen gerichte bezwaar neemt. Dat betekent dat op het tegen een in mandaat genomen beslissing gerichte bezwaar moet worden beslist door het bestuursorgaan zelf of door een andere functionaris die beschikt over een expliciet mandaat om beslissingen op bezwaar te nemen. De leden van de PvdA-fractie merken op dat het hun voorkomt dat dit voorschrift bij kleine bestuursorganen een organisatorisch probleem kan opleveren. De in artikel 10:3, derde lid, neergelegde bepaling maakt deel uit van de met ingang van 1 januari 1998 in werking getreden Awb-titel over mandaat en delegatie. Zij behelst overigens slechts codificatie van wat ook voordien al vaste jurisprudentie was. Dat deze bepaling in de praktijk bijvoorbeeld kleinere bestuursorganen voor problemen stelt, is tot op heden niet gebleken. Ook de tweede Awb-evaluatie, waarbij het onderwerp mandaat en delegatie uitdrukkelijk aan de orde is gekomen, toont niet aan dat bestuursorganen met het in artikel 10:3, derde lid, bepaalde niet uit de voeten kunnen. Uit het desbetreffende deelonderzoek (S.E. Zijlstra e.a., Mandaat en delegatie, Den Haag 2001), dat onder meer stoelt op een enquête onder van klein tot groot uiteenlopende bestuursorganen, is naar voren gekomen dat de regel van artikel 10:3, derde lid, helder is en in de praktijk niet tot knelpunten van betekenis lijkt te leiden. Naar ons oordeel is het dan ook niet bezwaarlijk om dezelfde regel te laten gelden voor het beslissen op een in het bezwaarschrift opgenomen verzoek om rechtstreeks beroep.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 gewijzigd bij wet van 25 juni 2009 Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702)

[Eindtekst]
Aan artikel 10:3 wordt een vierde lid toegevoegd, luidende:
4. Indien artikel 5.4.2.6 van toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.

VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.

Tekst RvS Dit artikel was in de Tekst RvS niet opgenomen.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

[29 702, p. 153-154]

In het strafrecht zijn constatering van de overtreding en strafoplegging als regel ondergebracht bij verschillende instanties. Politie en bijzondere opsporingsdiensten voeren de opsporende taken uit en stellen de overtreding van wettelijke voorschriften vast, de rechter oordeelt uiteindelijk over de strafwaardigheid van het feit en de eventueel op te leggen straf. Het openbaar ministerie fungeert als schakel tussen beide. Het bepaalt mede de prioriteiten in de opsporing en het aanbrengen ter zitting dan wel het transigeren of seponeren van zaken.
Bij het opleggen van bestuurlijke sancties is deze scheiding tussen de verschillende taken en bevoegdheden minder duidelijk aanwezig. Vaak is het bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete kan opleggen tevens verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de voorschriften.
Reeds in het CTW-advies werd betoogd dat het tegen de achtergrond van het streven naar vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving in de rede zou liggen om het bestuursorgaan zelf met de boeteoplegging te belasten. De CTW achtte het echter toch ongewenst dat degene die de overtreding van het wettelijk voorschrift constateert, tevens degene is die de boete oplegt. Een feitelijke distantie tussen betrokkenheid bij het constateren van het feit en de boeteoplegging achtte de CTW noodzakelijk.
Het kabinet heeft dit uitgangspunt onderschreven, doch achtte het niet opportuun dit in een algemene regeling vast te leggen. De mate waarin de bedoelde feitelijke distantie gerealiseerd kan worden, kan namelijk per geval sterk verschillen. Het zal vaak niet efficiënt en ook niet nodig zijn om twee afzonderlijke instanties met de constatering van het feit en boeteoplegging te belasten.
Het is vaak wel mogelijk een scheiding tussen deze activiteiten binnen de organisatie te realiseren, of waarborgen te bieden voor een onafhankelijke positie bij de boeteoplegging. Zo was in het wetsvoorstel fiscale boeten oorspronkelijk voorzien in oplegging van de boete door een speciale boete-inspecteur, die daartoe aangewezen zou worden door het hoofd van de desbetreffende eenheid binnen de belastingdienst. Daarmee werd aan de boetefunctionaris een zelfstandige positie gegeven ten opzichte van de met heffing en invordering belaste functionaris. Tegen de figuur van de boete-inspecteur zijn echter bij de behandeling van het wetsvoorstel zowel vanuit de Tweede als de Eerste Kamer bedenkingen geuit. De vrees bestond dat de introductie van de boete-inspecteur een nadelige invloed zou kunnen hebben op de relatie tussen de belastingdienst en de belastingplichtige.
Een heroverweging van de desbetreffende bepalingen heeft geleid tot schrapping van de figuur van de boete-inspecteur (Kamerstukken II 1996/97, 24 800, nr. 5). De aanslagregelende ambtenaar kan tevens een boete opleggen. De eenheid in het boetebeleid wordt gewaarborgd door de aanstelling van in het boete- en strafrecht gespecialiseerde medewerkers binnen de belastingdienst, die de aanslagregelende ambtenaren de kaders van dit boetebeleid aangeven.
In het vierde lid van artikel 10:3 is voor de zware procedure de regel neergelegd dat degene die de overtreding constateert, niet tevens in mandaat kan worden belast met de boeteoplegging. In belastingzaken zou deze regel tot problemen kunnen leiden, aangezien de oplegging van de boete doorgaans immers in mandaat plaatsvindt. De inspecteur doet dit derhalve niet zelf. De bezwaren van met name de Eerste Kamer tegen de introductie van een boete-inspecteur strekken zich ook uit tot de functiescheiding die het in het vierde lid geformuleerde mandaatverbod in de belastingpraktijk met zich mee zou brengen. In de Algemene wet inzake rijksbelastingen zal de afwijking op deze hoofdregel moeten worden neergelegd (middels de clausule «in afwijking van artikel 10:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht»).

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] In artikel 10:3, tweede lid, vervalt onderdeel c, onder verlettering van onderdeel d tot onderdeel c.

VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.

Voorstel van wet

In artikel 10:3, tweede lid, vervalt onderdeel c, onder verlettering van onderdeel d tot onderdeel c.

Memorie van toelichting

Het huidige artikel 10:3, tweede lid, onderdeel c, verbiedt een bestuursorgaan om het nemen van een beslissing op administratief beroep te mandateren. Dit verbod dateert uit een tijd, toen er nog veelvuldig voorkwam, dat tegen een besluit van een bestuursorgaan van een gemeente of provincie administratief beroep kon worden ingesteld op een bestuursorgaan van de provincie of het rijk. In die situatie kon een beslissing op administratief beroep worden gezien als een zekere inbreuk op de decentralisatie en daarom als een ingrijpende beslissing. In deze vorm komt administratief beroep echter nog maar sporadisch voor. Voor zover er nog administratief beroep openstaat, gaat het vaak om beroep tegen een beslissing van een “ambtelijk” bestuursorgaan (zoals bijvoorbeeld de korpschef in het kader van de wapenwetgeving) op een minister. Dan is van een inbreuk op de decentralisatie geen sprake. Het verbod om een beslissing op administratief beroep te mandateren is derhalve verouderd en wordt daarom geschrapt.