Artikel 10:5

1. Een bestuursorgaan kan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen.
2. Een algemeen mandaat wordt schriftelijk verleend. Een mandaat voor een bepaald geval wordt in ieder geval schriftelijk verleend indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 446-448]

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Advies RvS

2.8. Ten betoge dat een mandaat in sommige gevallen ook mondeling moet kunnen worden verleend wijst de memorie van toelichting op artikel 1A.1.1.5 op één uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), namelijk die van 7 mei 1992, AB 1992, 689. De CRvB heeft in die uitspraak inderdaad de mondelinge uitbreiding van een mandaat aangeno­men (mede onder verwijzing, overigens, naar notulen van een overleg met de gemandateerde). Uit het feit dat de rechter de mondelinge mandaatverlening in dit geval heeft toegestaan volgt echter geenszins dat de wetgever thans zou moeten beslissen de mogelijkheid van mondelinge verlening van mandaat met het oog op bepaalde gevallen open te laten. De rechtszekerheid en de kenbaarheid vereisen naar het inzicht van de Raad het voorschrijven van schriftelijke mandaatverle­ning ook voor bepaalde gevallen. De Raad adviseert daartoe over te gaan.

Nader rapport

2.8. Het feit dat de rechter in een bepaald geval mondelinge mandaat­verlening heeft aanvaard, dwingt de wetgever er uiteraard niet toe dit eveneens te doen. Dat neemt niet weg dat het naar ons inzicht ongewenst is een mondeling mandaat voor specifieke gevallen uit te sluiten. Daartegen behoeft vanuit het gezichtspunt van de rechtszekerheid ook niet steeds bezwaar te bestaan. Men denke aan het geval dat na een gesprek tussen bijvoorbeeld een bestuurder en een belanghebbende de bestuurder een aanwezige ambtenaar opdraagt namens hem een besluit overeenkomstig het besprokene te nemen.
Daar komt bij dat het ongewenst is in dit opzicht sterk van de regeling van de volmacht af te wijken, omdat men daaraan veelal gewend zal zijn. Dat argument telt des te sterker, nu de bepaling op grond van artikel 1A.1.1.12 van overeenkomstige toepassing is op gevallen van volmacht. 

Voorstel van wet [1A.1.1.5] 

Een bestuursorgaan kan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen. Een algemeen mandaat wordt schriftelijk verleend.

Memorie van toelichting

Onderscheiden dient te worden tussen algemeen mandaat, dat wil zeggen het verschaf­fen van de bevoegdheid om een bepaalde categorie van besluiten namens het bestuursorgaan te nemen, en mandaat voor een bepaald geval. Bij algemeen mandaat is het terwille van de duidelijkheid van bevoegdheidsverdeling nodig de eis te stellen dat van de bevoegdheid om krachtens mandaat besluiten te nemen uit een schriftelijk stuk blijkt; men zie Afd. recht­spraak 16-7-1991, Gst. 6934 nr. 4. Degenen die betrokken zijn bij besluiten van een bestuursor­gaan moeten immers kunnen nagaan of mandaat is verleend. Overi­gens zij opgemerkt dat het in verband met diezelfde duidelijkheid, en ter voorkoming van mogelijke bewijspro­blemen voor de rechter, in het algemeen aanbeveling verdient dat ook een bijzonder mandaat schrifte­lijk wordt verleend. De Raad voor het binnenlands bestuur wijst hier terecht op. Het moet echter mogelijk blijven in sommige gevallen te volstaan met een mondelinge verlening, zodat een wettelijke verplichting ons niet wenselijk voorkomt; men zie CRvB 7-5-1992, AB 1992, 689, waarin een mondelinge mandaatverlening voor een specifiek geval naast een schrif­telijk algemeen mandaat werd toegestaan.
Een schriftelijk verleend algemeen mandaat is een besluit dat overeenkomstig artikel 3:42 bekend moet worden gemaakt. Het bestuursorgaan moet zorgdragen voor een geschikte wijze van bekendmaking. Mede in verband met de regels omtrent deze materie in het privaatrecht zou het bijhouden van een algemeen toegankelijk register, waarin alle mandaatverleningen door een bepaald bestuursorgaan te vinden zijn, onder omstandigheden als een goede vorm van bekendmaking kunnen gelden.

Verslag II

7.13 In dit artikel wordt de mogelijkheid van mondelinge mandaatverlening voor specifieke gevallen opengelaten. De leden van de D66-­ fractie willen conform het advies van de Raad van State beklemtonen dat het ten behoeve van de kenbaarheid en rechtszeker­heid zeer wenselijk is dat mandaatverlening voor specifieke gevallen schriftelijk ge­schiedt. Deze leden menen dat een uiterste terughoudendheid betracht dient te worden ten aanzien van mondelinge verlening van mandaat. Zij vragen de regering dan ook de schriftelijke mandaatverlening voor specifieke gevallen voor te schrijven, in heroverweging te nemen.
Ook de leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP stellen vast dat volgens dit artikel mandaat schriftelijk moet worden verleend, als het gaat om een algemeen mandaat. Mandaat voor een bepaald geval kan vormvrij worden verleend omdat de situatie van geval tot geval zodanig kan verschillen dat een verplichting tot schriftelij­ke vastlegging niet altijd doelmatig is. Ligt het nu juist, uit oogpunt van rechtszekerheid, niet meer voor de hand dat het mandaat voor een bepaald geval schriftelijk wordt vastge­legd, zo vragen zij. Zal ook het voorschrij­ven van de schriftelijke vorm voor het alge­mene mandaat en niet voor het incidentele mandaat niet tot discussie leiden over de afbakening tussen algemeen en incidenteel?
De leden van de GPV-fractie geven de regering in overweging in de wet toch een verplichting op te nemen tot schriftelijke vastlegging voor een mandaat in een bepaald geval omdat de rechtszekerheid daar onder omstandighe­den bij gebaat kan zijn.
7.14 In het bestuursrecht wordt onderscheid gemaakt tussen afdoeningsmandaat en ondertekeningsmandaat, aldus de leden van de fracties van PvdA en VVD. In dit artikel wordt een afzonderlijke regeling gegeven voor het ondertekeningsmandaat. Waar de Awb spreekt over het nemen van een besluit (of het geven van een beschikking) wordt onmiskenbaar gedoeld op het tot stand bren­gen van een schriftelijke beslissing. De be­slissing van het bestuursor­gaan zou dan al de rechtshandeling «constitueren» inhouden (ook al is deze nog niet in een schriftelijk stuk neergelegd). Maar voor de vraag of een besluit krachtens mandaat is genomen, is niet van belang wie intern de beslissing heeft genomen maar alleen of de schriftelijke beslissing kan worden aangemerkt als een besluit van het bestuursorgaan zelf dan wel als een besluit dat namens het bestuursorgaan door een ander is genomen. Moet nu, gezien de voorgaande opmerking, het onderscheid tussen afdoenings- en ondertekeningsmandaat gehandhaafd blijven?
7.15 Deelt de regering, de kritiek op de hele regeling van mandaat overziende, de mening dat het zoveel mogelijk aan bestuursorganen zelf móet en kán worden overgelaten te beslissen in hoeverre uit een oogpunt van doelmatig bestuur, de behoefte bestaat om bevoegdheden te mandateren? (Uitzonderin­gen zijn denkbaar welke nauwkeurig en limitatief in de wet worden omschreven terwille van de rechtszeker­heid).

Nota naar aanleiding van het verslag II

7.13 Wij zijn het met de leden van de diverse fracties eens dat terughoudendheid moet worden betracht met het verlenen van mon­deling mandaat. Bedacht moet echter worden dat het bij bijzonder mandaat gaat om man­daat in specifieke en vaak incidentele geval­len. Juist omdat het gaat om specifieke geval­len moet het afhankelijk van de omstandighe­den van het geval niet onmogelijk worden gemaakt om mandaat mondeling te verlenen. Daar komt bij dat het voorschrijven van een dergelijk vormvereiste juist tot problemen met betrekking tot het bestaan van de be­voegdheid kan leiden bij het ontbreken van schriftelijke vastlegging.
7.14 Anders dan bij afdoeningsmandaat wordt bij ondertekeningsmandaat de inhoud van het besluit door het bevoegde bestuursor­gaan zelf bepaald. Slechts de schriftelijke vastleg­ging ervan geschiedt door een ander. De vraag of het aanvaardbaar is dat een ander dan het bevoegde orgaan de beslissing neemt, is hier dan ook, anders dan bij ge­woon mandaat, niet aan de orde. Uit het artikel vloeit dan ook voort dat ondertekeningsmandaat geoor­loofd kan zijn in gevallen waarin een afdoeningsmandaat is uitgesloten.
7.15 Met de regeling in de Awb wordt het in beginsel aan bestuursorganen gelaten om te beoordelen of er behoefte bestaat om uit oogpunt van doelmatig bestuur bevoegdheden te mandateren. Het is echter aan de wetgever om voor de gevallen waarin het belang van doelmatig bestuur moet worden afgewogen tegen de waarborgen, gelegen in besluitvor­ming door het door de wetgever aangewezen be­voegde orgaan, de grenzen vast te leggen. Zoals wij in het antwoord op de vragen over artikel 1A.1.1.2 hebben aangegeven zijn wij van mening dat de rege­ling aanzienlijk meer rechtszekerheid biedt dan het huidige recht.

Amendement nr. 27

(De Graaf), ter vervanging van Amend. nr. 16. Artikel 1A.1.1.5 wordt vervangen door:
1. Een bestuursorgaan kan hetzij een algemeen mandaat hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen.
2. Een algemeen mandaat wordt schriftelijk verleend. Een mandaat voor een bepaald geval wordt in ieder geval schriftelijk verleend indien de gemandateerde niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever.
Het amendement werd als volgt toegelicht. In een niet-ondergeschiktheidsrelatie is het van belang dat er duidelijkheid bestaat over instemming en verantwoordelijkheid. De eis van schriftelijkheid biedt in dit geval een waarborg voor het bestaan van een juridisch correcte mandaatverlening.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP, p. 3639): Dan het mandaat voor bijzonder geval. De SGP-fractie zet vraagtekens bij de mogelijkheid dat mandaat in een bijzonder geval ook mondeling kan worden gegeven. Een mandaatbesluit is toch ook een besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1, Awb? Dan geldt toch ook het vereiste van schriftelijke kenbaarheid en is voor de inwerkingtreding bekendmaking vereist? Hoe ziet de regering dit? Ik kan het mij natuurlijk wel voorstellen dat in de bestuurlijke praktijk schriftelijke vastlegging van mandaat aan ondergeschikten te omslachtig zou zijn. Het amendement van collega De Graaf op stuk nr. 16 om schriftelijke vastlegging voor te schrijven met betrekking tot het mandaat voor bepaalde gevallen aan niet ondergeschikten, komt ons sympathiek voor. 
De heer De Graaf (D66, p. 3649): Het zal inderdaad lastig en vaak ook overbodig zijn mandaatverlening voor specifieke gevallen altijd schriftelijk vast te leggen. De steeds aanwezige verantwoordelijkheid van de mandaatverlener zal hierbij een waarborg moeten zijn bij onduidelijk­heid over bevoegdheden. Over deze verantwoordelijkheid zullen normaliter geen twijfels bestaan in een ondergeschiktheidsrelatie. Bij mandaat aan niet ondergeschikten zouden wij echter toch de voorkeur willen geven aan een expliciete schriftelijke mandaatverlening. Die eis zal dan ook moeten worden opgenomen in artikel 1A.1.1.4[5] van de Awb. Daarvoor hebben we dan ook een amendement ingediend. Dat gewijzigde amendement is zo geformuleerd, dat daaruit niet a contrario kan worden afgelezen dat bij mandaatverle­ning voor een bepaald geval aan ondergeschikten dat niet schriftelijk zou hoeven of zou kunnen.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3660-3661): Voorzitter! De heer De Graaf heeft een amendement ingediend op stuk nr. 27 over het bijzonder mandaat aan een niet ondergeschik­te. Bijzonder mandaat of mandaat voor een bepaald geval komt betrekkelijk zelden voor. Bijzonder mandaat aan een niet ondergeschikte zal nog zeldzamer voorkomen. Sterker nog, wij zijn er niet direct in geslaagd om een voorbeeld daarvan te bedenken. Niet duidelijk is welke waarborgen het amendement biedt. Overbodige regelgeving moet natuurlijk worden vermeden en daarbij komt dat met het amendement onnodig wordt afgeweken van de regeling van volmacht. Wat mij betreft, bestaat er dus geen duidelijke behoefte aan het amendement, niet in de laatste plaats omdat wij eigenlijk niet precies kunnen inzien op welke precieze situatie dit van toepassing zou kunnen worden verklaard.
De heer De Graaf (D66, p. 3661): Nu heb ik het gevoel dat de staatssecretaris de wereld een beetje omdraait. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat mandaat wordt verleend aan niet ondergeschikten, ook in bepaalde gevallen. Het wordt namelijk niet uitgesloten; het is dus mogelijk. Vervolgens is het een breinkraker voor de regering om te bedenken in welke gevallen dit zich zou kunnen voordoen. Ik heb het niet uitgevon­den; de staatssecretaris heeft het mogelijk gemaakt. Dan zeg ik: voor het geval dat het zich voordoet, is het voor de duidelijkheid en zekerheid, ook voor derden, van belang dat het schriftelijk wordt vastgesteld. Mocht het zo zijn dat het zich nooit voordoet, dan komt de vraag van collega Van den Berg terug: waarom zouden wij eigenlijk moeten regelen dat het mandaat in concrete situaties ook aan niet ondergeschikten kan worden gegeven?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3661): Enige redelijkheid kan ik de redenering van de heer De Graaf niet ontzeggen. Niettemin is in de schriftelijke gedachtenwisseling en in de hele totstandkoming tot nu toe het nut van zo'n bepaling niet weersproken. De vraag ligt nu voor wat het amendement van de heer De Graaf, die met name in de toelichting stelt dat duidelijkheid zou moeten bestaan over instemming en verantwoorde­lijkheid en dat de eis van schriftelijkheid die waarborg biedt, op dit punt toevoegt aan de overige regels ten aanzien van het mandaat. Waarom zou, daar waar bijvoorbeeld in de regeling van de volmacht een en ander niet zo geregeld staat, dit hier wel gedaan moeten worden? Ik heb de heer De Graaf dus niet bedoeld te zeggen dat wij zijn amendement bij wijze van spreken in alle toonaarden ontraden, maar een grote behoefte eraan hebben wij evenmin.
Staatsse­cretaris Kohnstamm (p. 3671): De heer De Graaf zeg ik dat het judicium ongewijzigd blijft. Wij verwachten dat de combinatie van het mandaat voor een bepaald geval aan een niet ondergeschikte zeer zeldzaam zal zijn. De vraag is dan of je er verstandig aan doet vast te leggen wat de heer De Graaf bepleit, omdat wij niet precies weten in welke situatie dit daadwerkelijk gebruikt zal worden. Dat lijkt mij niet verstandig, willen wij in die beperkte praktijk waarvan wij niet precies kunnen overzien hoe die zal zijn, niet ook nog de beperking aanbrengen die hij voorstelt. Het is een beetje abstract, een mandaat voor een bepaald geval aan een niet onderge­schikte. De gedachte was dat er op het kritieke ogenblik zodanige haast geboden kan zijn, dat de eis van schriftelijkheid in de praktijk contraproduktief zou kunnen zijn. Ik laat echter, zoals gezegd, het oordeel graag aan de Kamer over.
De voorzitter (p. 3783): In stemming komt het gewijzigde amendement-De Graaf (stuk nr. 27). Ik constateer, dat dit gewijzigde amendement met algemene stemmen is aangenomen.
Artikel 1A.1.1.5, zoals het is gewijzigd door de aanneming van het gewijzigde amendement-De Graaf (stuk nr. 27), wordt zonder stemming aangenomen.