Afdeling 10.1.2 Delegatie
[bron: PG Awb III, p. 454-456]
Memorie van toelichting
Delegatie van de bevoegdheid om besluiten te nemen vormt een veel ingrijpender inbreuk op de verdeling van bevoegdheden in de bestuursorganisatie dan mandaatverlening. Delegatie heeft tot gevolg dat de delegans de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de bevoegdheid verliest, en deze niet meer zelf mag uitoefenen (zie artikel 1A.1.2.5). Dit leidt er toe, dat delegatie niet dan met een grondslag in een wettelijk voorschrift kan worden verleend.
Een strijdpunt met betrekking tot delegatie is of delegatie aan ondergeschikten mogelijk is. De heersende leer is, dat delegatie aan ondergeschikten mogelijk is, maar dat de delegatie de ondergeschiktheidsverhouding ook wat betreft de gedelegeerde bevoegdheid niet doorbreekt (zie bij voorbeeld Rapport ABAR, 5e druk, Alphen a/d Rijn 1984, blz. 30-31). Het heeft echter geen zin de mogelijkheid van delegatie aan ondergeschikten te handhaven, nu hieraan het wezenskenmerk van delegatie – nl. zelfstandige bevoegdheidsuitoefening – ontbreekt. Daarom wordt in artikel 1A.1.2.2 bepaald, dat delegatie slechts mogelijk is aan niet onder de verantwoordelijkheid van de delegans werkzame bestuursorganen. Bij het overlaten van de bevoegdheidsuitoefening aan ondergeschikten is mandaatverlening de aangewezen figuur.
In de Gemeentewet en de Provinciewet zijn artikelen opgenomen die delegatieverlening aan ondergeschikte ambtenaren mogelijk maken (artikelen 166 en 177 respectievelijk 164 en 177). Zij werden opgenomen bij wijze van uitzondering op bovenstaand uitgangspunt, waarbij gedacht werd aan een beperkt aantal gevallen van zuiver technische uitvoering (men zie Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 57 en Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 108). Het voorontwerp spreekt een duidelijke voorkeur uit voor vasthouden aan het uitgangspunt dat delegatie aan ondergeschikten uit een oogpunt van zuiverheid van bestuurlijke verhoudingen ongewenst is, en dat genoemde bepalingen bij de invoeringswet geschrapt zouden moeten worden. De Raad voor het binnenlands bestuur betreurt een dergelijke keuze, en wijst op de inconsistentie met attributie, die wel aan ondergeschikten kan worden verleend. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten kan met de gemaakte keuze instemmen. Wij delen het standpunt van het voorontwerp, dat het ongewenst is dat een innerlijk tegenstrijdige regeling van verantwoordelijkheid, die het gevolg is van delegatie aan ondergeschikten, mogelijk blijft. Wij zullen dan ook in de aanpassingswetgeving voorstellen de Provinciewet en de Gemeentewet met dit standpunt in overeenstemming te brengen.
Naast de delegatie van de eigen bevoegdheid besluiten te nemen, bestaat ook de figuur waarbij het bestuursorgaan een bevoegdheid die niet aan zichzelf behoort aan een ander delegeert. Deze figuur sui-generis (rapport-ABAR, 5de druk, Alphen a/d Rijn 1984, blz. 29; H.D van Wijk/W. Konijnenbelt/R.M. van Male, Hoofdstukken van administratief recht, achtste druk, Utrecht 1993, blz. 136) komt in enkele wetten voor, met als voornaamste voorbeeld de artikelen 165 en 178 Gemeentewet, waarin is bepaald dat de raad op voorstel van het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester bevoegdheden van die organen kan toekennen aan een commissie.
Anders dan in het voorontwerp is mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State thans in artikel 1A.1.2.8 (nieuw) bepaald, dat op de overdracht door een bestuursorgaan van een bevoegdheid van een ander bestuursorgaan tot het nemen van besluiten afdeling 10.1.2 – met uitzondering van artikel 1A.1.2.4 – van overeenkomstige toepassing is.
Anders dan bij mandaat het geval is, is hier geen regeling getroffen voor het eventueel verder overdragen van de bevoegdheid door degene aan wie gedelegeerd is («onderdelegatie»). Dit is ook niet nodig, omdat in tegenstelling tot mandaat voor delegatie een wettelijke grondslag vereist is. Dit brengt mee dat de wet regelt in hoeverre onderdelegatie is toegestaan. Is over onderdelegatie niets bepaald, dan is zij ingevolge artikel 1A.1.2.3 niet toegestaan.
Door de delegatie wordt degene aan wie een bevoegdheid gedelegeerd wordt, voor wat betreft die bevoegdheid bestuursorgaan. Dit betekent dat hij die bevoegdheid ingevolge artikel 1A.1.1.2 kan mandateren. Dit geldt eveneens voor «onderdelegatie».
Voorlopig verslag II
7.16 De leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP constateren dat delegatie in dit wetsvoorstel wordt beperkt tot overdracht van besluitbevoegdheid door het oorspronkelijk bevoegde orgaan zelf. De commissie-Scheltema stelt voor de kwestie van delegatie door een ander orgaan van geval tot geval in bijzondere wetgeving te regelen. Deelt de regering de mening dat in de praktijk wellicht zal blijken dat delegatie door een ander orgaan net zo vaak voorkomt als delegatie door het orgaan zelf? (Bijvoorbeeld: bij gemeentelijke en provinciale bestuurs- en besliscommissies en de bevoegdheidsgrondslag van staatssecretarissen). Verdient het dan niet de voorkeur nu al beide vormen van delegatie in de Awb te regelen?
7.17 De Unie van Waterschappen wijst erop dat de Waterschapswet nu een ruimere delegatiebevoegdheid kent dan de voorgestelde regeling in het wetsvoorstel. Wil de regering bij de beantwoording aandacht schenken aan het dilemma dat het wetsvoorstel oplevert voor de praktijk van de Waterschappen, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks?
7.18 De leden van de D66-fractie onderschrijven het belang dat regels over de ingrijpende wijze van bevoegdheidsverdeling van delegatie in een algemene regeling worden opgenomen. Zoals hierboven al aan de orde is geweest, is in vergelijking met de heersende leer vernieuwend dat in het wetsvoorstel delegatie aan ondergeschikten wordt uitgesloten. De leden van de D66-fractie stemmen in met dit delegatieverbod aan ondergeschikten. De regering kiest voor beperking van de bevoegdheid tot delegatie tot niet onder de verantwoordelijkheid van de delegans werkzame bestuursorganen, zo constateren de leden van de SGP-fractie. Dit heeft tot gevolg dat deze delegatiefiguur bij de aanpassingswetgeving zal worden geschrapt uit de Gemeentewet en Provinciewet, waar deze nu wel in voorkomt. Deze leden zijn nog niet overtuigd van het feit dat aan deze delegatiefiguur geen behoefte bestaat. Deze leden vragen hoe de regering het verbod op delegatie aan ondergeschikten ziet in verhouding tot attributie aan ondergeschikten, waar verschillende voorbeelden van zijn en waarin aan deze ondergeschikten een zelfstandige bevoegdheidsuitoefening toekomt.
7.19 In hoeverre is delegatie mogelijk aan leden van een collegiaal bestuursorgaan?
7.20 Deze leden vragen verder welke gevolgen de voorgestelde regeling heeft voor het feit dat op gemeentelijk niveau subdelegatie voorkomt zonder dat de wet daarin voorziet. Zij doelen in het bijzonder op het feit dat bij deelgemeenten door het algemeen bestuur bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd aan het dagelijks bestuur.
7.21 Verder vragen de leden van de SGP-fractie aandacht voor de huidige praktijk van heffing en invordering van belastingen bij de lagere overheden, inclusief de waterschappen. Dit geschiedt nu met toepassing van de AWR en de Invorderingswet 1990 als waren het rijksbelastingen. Er wordt op ruime schaal gebruik gemaakt van de mogelijkheid van delegatie aan ondergeschikten. Deze leden vragen de regering in te gaan op deze specifieke situatie. In hoeverre biedt attributie hiervoor een oplossing?
Nota naar aanleiding van het verslag II
7.16 Anders dan de leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP menen is het wetsvoorstel niet beperkt tot overdracht van bevoegdheid door het oorspronkelijk bevoegde orgaan. Ingevolge artikel 1A.1.2.8 is de regeling van delegatie van overeenkomstige toepassing op overdracht van de bevoegdheid tot het nemen van besluiten van een ander orgaan aan een derde.
7.17 De Unie van Waterschappen wijst in de brief d.d. 24 oktober 1994 aan de Vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken op de regeling in de Waterschapswet en de praktijk van heffing en invordering van belastingen. Ter gelegenheid van de aanpassingswetgeving zal worden bezien in hoeverre in de praktijk van heffing en invordering van belastingen door decentrale overheden waarbij bevoegdheden worden gedelegeerd aan ambtenaren, een oplossing kan worden gevonden die spoort met hetgeen in deze wet bepaald is. Het is dan ook niet uitgesloten dat de oplossing moet worden gezocht in attributie.
7.18 De reden waarom delegatie aan ondergeschikten naar onze mening niet moet worden toegestaan is gelegen in het feit dat in een ondergeschiktheidsrelatie het wezenskenmerk van delegatie, te weten zelfstandige bevoegdheidsuitvoering ontbreekt. Indien er in een ondergeschiktheidsrelatie behoefte bestaat aan overdracht van bevoegdheden is mandaatverlening de aangewezen figuur.
Wat attributie aan ondergeschikten betreft zij verwezen naar ons antwoord bij vraag 7.1.
7.19 Delegatie door een collegiaal bestuursorgaan aan de eigen leden wordt door de voorgestelde bepalingen niet verboden. Wel zal de bijzondere wet een grondslag moeten bieden voor delegatie als hier bedoeld. Voorbeelden in de huidige wetgeving zijn ons evenwel niet bekend. In bijvoorbeeld de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet is delegatie door een collegiaal bestuursorgaan aan de eigen leden niet toegestaan. Deze wetten bieden bovendien een uitputtende regeling voor delegatie door het college.
7.20 Aan een deelgemeente worden bevoegdheden gedelegeerd door de gemeenteraad op basis van artikel 156 jo. 87 van de Gemeentewet. In de systematiek van de Gemeentewet is er thans niets geregeld omtrent subdelegatie door de deelgemeenteraad. In het kader van de aanpassingswetgeving zal deze regeling nader worden bezien op de noodzaak te voorzien in een uitdrukkelijke basis voor subdelegatie.
7.21 Zie het antwoord op vraag 7.17.
Handelingen II
De heer Van den Berg (SGP) (p. 3639): Ik kom toe aan het onderwerp delegatie. Kortmann heeft in een artikel in De Gemeentestem aandacht gevraagd voor de reikwijdte van het begrip delegatie en de regels van de Awb daaromtrent. Hij stelt dat tijdens de grondwetsherziening 1983 het standpunt is ingenomen, dat opdracht of overdracht van regelgevende of discretionaire beschikkingsbevoegdheid, zowel in autonomie als medebewind, aan besturen van gedecentraliseerde overheidsverbanden te zien is als delegatie. Ook artikel 1A.1.2.1 Awb sluit niet uit dat deze figuren vallen onder het begrip “delegatie”. Dit zou betekenen dat overal waar een bestuursorgaan aan een gedecentraliseerd bestuur bevoegdheden die dat bestuursorgaan bezit, toekent of verplichtingen tot besluiten oplegt dat speelt vooral bij medebewind dat bestuursorgaan bevoegd is tot het stellen van beleidsregels. Het bestuursorgaan verkrijgt aldus een instructiebevoegdheid in de vorm van “algemene aanwijzingen”, aldus Kortmann. Ik verneem hierop graag de reactie van de regering.
De heer Schutte (GPV) (p. 3644): Anders dan bij mandaat is delegatie niet gebonden aan personen die werkzaam zijn bij een bestuursorgaan, maar aan een bepaald ambt binnen die bestuursorganisatie. Waar blijft een gedelegeerde bevoegdheid echter als een bepaald ambt waaraan is gedelegeerd, vervalt? Moet in het wetsvoorstel niet worden bepaald dat de bevoegdheid dan terugvalt aan de delegans?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3661): De heren Van den Berg en Schutte hebben gerefereerd aan een bijdrage in De Gemeentestem van de heer Kortmann, betreffende de delegatie. De heer Kortmann zegt daarin dat de regeling van de delegatie in de derde tranche van de Awb de positie van gedecentraliseerde besturen in gevaar brengt, omdat deze regeling met zich brengt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een door dat orgaan gedelegeerde bevoegdheid. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de grondwettelijke delegatie van regelgevende bevoegdheid en delegatie in de zin van de Awb. Delegatie in de zin van de Grondwet is ruimer en omvat een wetsvoorbehoud. In sommige gevallen wordt regelgevende bevoegdheid voorbehouden aan de formele wetgever; in andere gevallen moet de wetgever zelf regelen of en aan wie regelgevende bevoegdheid gedelegeerd moet worden dan wel aan wie bestuursbevoegdheden kunnen worden toegekend. De Awb daarentegen ziet slechts op overdracht van de aan een bestuursorgaan toekomende bevoegdheid aan een ander. Het moet dan gaan om bestuursbevoegdheden die door de wetgever aan een bestuursorgaan zijn geattribueerd. Zo kan de Kroon bevoegdheden overdragen aan het provinciale bestuur of het gemeentebestuur. In zo’n geval gaat het om delegatie tussen twee bestuurslagen. Het past in deze verhouding niet dat beleidsregels worden gegeven. In de aanpassingswetgeving zal worden bezien in hoeverre de Awb wat betreft artikel 107 van de Provinciewet dit effect heeft en of dit artikel moet worden aangepast.