Delegatie geschiedt niet aan ondergeschikten.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 457-459]
Voorontwerp
Delegatie wordt niet verleend aan ondergeschikten.
Tekst RvS
Delegatie wordt niet verleend aan ondergeschikten.
Advies RvS
2.13. Het inleidende gedeelte van de toelichting op afdeling 1.3.2 behandelt het strijdpunt of delegatie aan ondergeschikten mogelijk is. Uiteengezet wordt waarom artikel 1A.1.2.2 dat strijdpunt aldus beslist dat delegatie aan ondergeschikten zal zijn verboden. De ministers maken vervolgens melding van enige artikelen in de nieuwe Gemeentewet en de nieuwe Provinciewet die, voor het omvangrijke en belangrijke terrein dat die wetten bestrijken, van dat verbod afwijken. Die passage eindigt met de mededeling dat de bewindslieden het standpunt van het voorontwerp voor het wetsvoorstel delen. In het midden blijft echter of er een voornemen tot aanpassing van de Gemeentewet en de Provinciewet bestaat. Gegeven het gewicht van het onderwerp ligt het doen van een mededeling daaromtrent in de rede. Het college adviseert de memorie van toelichting daarmee uit te breiden.
Nader rapport
2.13. Het advies van de Raad is gevolgd door aanvulling van de memorie van toelichting.
VvW = Eindtekst [1A.1.2.2]
Memorie van toelichting
Zie Memorie van toelichting bij artikel 10:13.
Handelingen II
De heer Koekkoek (CDA, p. 3636): Vervolgens een kanttekening over de opvatting van de regering over ministeriële verantwoordelijkheid voor zogenaamde geattribueerde bevoegdheden, bijvoorbeeld de bevoegdheden van leden van het openbaar ministerie. Een minister kan aan een ambtenaar met eigen bevoegdheden, die de ambtenaar aan de wet ontleent, niet zonder meer concrete aanwijzingen geven. Dat kan de minister alleen wanneer daar een uitdrukkelijke bevoegdheid voor is, zoals de bevoegdheid in artikel 5 van de Wet op de rechterlijke organisatie.
Ik heb nog een punt over de positie van schooldirecties. De nota naar aanleiding van het verslag stelt dat de schooldirecties in het openbaar onderwijs eigen bevoegdheden hebben en daarom een niet-ondergeschikt bestuursorgaan zijn, vergelijkbaar met een door de gemeenteraad ingestelde commissie. Volgens de regering is delegatie aan de schooldirectie daarom mogelijk. De schooldirectie is echter, voor zover zij geen eigen wettelijke bevoegdheden heeft, ondergeschikt aan het bevoegd gezag, bijvoorbeeld aan het college van burgemeester en wethouders. En ondergeschiktheid sluit delegatie uit. In deze verhouding tussen bevoegd gezag en schooldirectie van een openbare school is in principe geen delegatie mogelijk.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3639-3640): De regering stelt voor, delegatie aan ondergeschikten geheel te schrappen. Wij kunnen op zichzelf met die denkrichting zeker instemmen – delegatie aan ondergeschikten is ook in onze visie een enigszins vreemde eend in de bijt – maar dat roept wel enkele problemen op. Zo levert het verbod op delegatie aan ondergeschikten problemen op voor de waterschappen, provincies en gemeenten bij de heffing en invordering van belastingen. Bij de aanpassingswetgeving zou deze delegatiefiguur immers worden geschrapt uit de desbetreffende bepalingen in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet. De regering stelt dat de oplossing voor de daardoor ontstane problemen wellicht kan worden gezocht in attributie. Maar hoe zit het dan met de verantwoordingsplicht van de politiek verantwoordelijke? Hoe dan ook, wij vinden dat op dit punt een uitgebreide beschouwing nodig is over de verantwoordelijkheidsverhoudingen bij delegatie en attributie. In ieder geval moet – dat kan worden uitgewerkt in de aanpassingswetgeving – voor het door mij genoemde punt van de belastingwetgeving een adequate oplossing worden gevonden.
Een ander punt op dit terrein is delegatie bij de onderwijswetgeving. Bij de onderwijswetgeving doet zich in het kader van de delegatie de extra complicatie voor van het onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Bij verschillende onderwijswetsvoorstellen is al discussie gevoerd over de delegatie aan ondergeschikten, in verband met delegatie door het bevoegd gezag aan de centrale directie van een school. Onze fractie heeft toen al de vinger gelegd bij de afwijking ten opzichte van het wetsvoorstel Derde tranche Awb, onder andere bij het wetsvoorstel over het directiestatuut. Voor de helderheid lijkt het mij goed om nog eens expliciet de posities van het bijzonder en het openbaar onderwijs in dezen te schetsen. Mijn fractie heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake het directiestatuut bij monde van de heer Van der Vlies gesteld dat het bevoegd gezag van een bijzondere school als privaatrechtelijk rechtspersoon geheel zelfstandig kan besluiten over delegatie en mandaat op basis van de bepalingen over rechtspersonen in het Burgerlijk Wetboek, dus los van de onderwijswetgeving. De statuten van de rechtspersoon regelen dit immers. De regering heeft deze visie toen bevestigd, bij monde van staatssecretaris Netelenbos. Ik neem aan dat daar toen overleg over is geweest met het ministerie van Justitie en dat deze visie nog steeds het uitgangspunt van de regering is. In dat geval hoeft er wat betreft het bijzonder onderwijs dus niets te worden geregeld over delegatie en mandaat.
Vervolgens is dan de vraag, wat de positie is van het openbaar onderwijs. Volgens de regering is de directie van een school in het openbaar onderwijs te beschouwen als een bestuursorgaan in de zin van de Awb, en zij is derhalve geen ondergeschikte. Onderwijswetten waarin delegatie van bevoegdheden voorkomt, behoeven dus volgens de regering niet te worden aangepast. Echter, deze redenering geldt toch alleen voor zover bij wet rechtstreeks bevoegdheden worden toebedeeld aan de directie van een school? Dat is, voor zover ik weet, slechts in een enkel geval zo. Voor het overige is toch het schoolbestuur "bevoegd gezag" en dus bestuursorgaan in de zin van de Awb en is de directie toch gewoon de ondergeschikte van het schoolbestuur? Dat kan bijvoorbeeld de gemeenteraad zijn. Overigens, in de door de regering voorgestelde visie waarin de directie van een openbare school als bestuursorgaan wordt aangemerkt, zou delegatie onder bepaalde condities mogelijk zijn. Wat zijn die condities dan? Als de directie van een openbare school zonder meer als bestuursorgaan zou worden beschouwd, zou dat wellicht ook allerlei andere, misschien nog niet voorziene gevolgen kunnen hebben. Ook over dit vraagpunt is gesproken bij het genoemde wetsvoorstel over het directiestatuut. De staatssecretaris van Onderwijs, mevrouw Netelenbos, heeft toen gesteld dat dit punt maar uitvoerig bij de behandeling van de Derde tranche Awb moest worden behandeld, en dat is dus nu. De staatssecretaris van Onderwijs heeft overigens ook nog een uitwerkingsnotitie op dit punt toegezegd.
Voorzitter! Het is duidelijk – ik moest dit wat uitvoeriger behandelen – dat over dit vraagstuk volstrekte duidelijkheid moet komen in het kader van de behandeling van dit wetsvoorstel. Daarbij is het, gezien ons duale onderwijssysteem, niet voldoende indien de positie van beide onderwijssoorten op zich duidelijk is – dat is natuurlijk op zichzelf al nodig – maar de vraag is ook, in hoeverre het wenselijk is dat openbaar en bijzonder onderwijs in dit opzicht in verschillende posities verkeren.
De heer Scheltema (p. 3667): Ten slotte de delegatie door schoolbesturen aan de directie. Dit probleem houdt verband met het verbod van delegatie aan ondergeschikten. In de Awb staat dat voor ondergeschikten de delegatiefiguur niet in aanmerking komt, maar alleen het mandaat. De vraag is gesteld wat de consequenties zijn voor de verhouding schoolbestuur/directie. Ik ben het eens met de redenering van de heer Van den Berg dat het verschil uitmaakt of het gaat om bijzondere of openbare scholen. Voor bijzondere scholen wordt die verhouding geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Dat betekent dat deze regeling daar niet mee te maken heeft.
Bij openbare scholen wordt de verhouding tussen het schoolbestuur en de directie geregeld in de onderwijswetgeving. Dan hangt het direct van de positionering van de directie ten opzichte van het schoolbestuur af of wel of niet sprake is van ondergeschiktheid. Dat is in de verschillende wetten nog niet helemaal op dezelfde manier geregeld. Bij een aantal onderwijswetten, zoals de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek en de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs, is de gedachte van de wetgever geweest dat geen sprake moet zijn van een volledige ondergeschiktheid van de directie aan het schoolbestuur. Dat biedt de mogelijkheid, als men dat wenst, om de delegatiefiguur te handhaven. Daarentegen is het in het basisonderwijs anders geregeld. In die gevallen zal men de mandaatsfiguur moeten hanteren. Uiteindelijk – dat komt ook naar voren in het wetsvoorstel directiestatuut – hangt het er dus vanaf of men die ondergeschiktheid wel of niet in de onderwijswetgeving wil. Er zijn nogal wat argumenten om niet te kiezen voor volledige ondergeschiktheid in de wet. Als dat niet gebeurt, dan is ook delegatie mogelijk.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3667): Voorzitter! Dank voor de verduidelijking wat betreft de positie van schooldirecties. Ik denk dat wij bij de aanpassing van de onderwijswetgeving daar nog eens goed naar moeten kijken, met name om te voorkomen dat onnodige verschillen ontstaan in de regeling van het openbaar onderwijs en die van het bijzonder onderwijs. Tot nu toe is er bij de aanpassingswetgeving bij de eerste tranche voor gekozen om in de onderwijswetgeving zoveel mogelijk voor het bijzonder onderwijs overeenkomstige bepalingen op te nemen. Wij zullen moeten bezien of dat ook mogelijk zal zijn bij de uitvoering van de derde tranche, die meer gevolgen heeft. Graag krijg ik hierop nog een reactie.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3668): Ik dank de regeringscommissaris ook voor zijn uiteenzetting op het punt van de onderwijswetgeving. Dat is toch een belangrijk punt. De problemen zitten niet zozeer in de Awb – dat heb ik ook niet beoogd te zeggen – maar in de onderwijswetgeving, die niet helemaal even consistent is op dit punt. Dat is ook in debatten over onderwijswetgeving gebleken. Is het niet goed misschien dat dat vanzelf gebeurt bij aanpassingswetgeving – om deze problematiek uitdrukkelijk met de minister van Onderwijs te bespreken, opdat wij op dat punt meer helderheid krijgen in de aanpassingen die in de onderwijswetgeving nodig zijn? Wellicht willen deze bewindslieden toezeggen dat zij er bij hun collega van Onderwijs op aan zullen dringen de onderwijswetgeving op dat punt door te lichten, opdat een consistente lijn zal ontstaan. Die ontbreekt tot nu toe namelijk.
Ik dank, nogmaals, de regering. Deze behandeling heeft volgens mij een bijdrage geleverd aan de wetsgeschiedenis. Mijn waardering voor het geheel is door deze mondelinge behandeling niet verkleind, integendeel.
De heer Scheltema (p. 3672): Voorzitter! Ik wil nog een paar kleine opmerkingen maken. Er is gesproken over de afstemming met het departement van Onderwijs met betrekking tot de positie van schooldirecties en schoolbesturen. Inderdaad is daarover contact met dat departement. De problematiek dat er behoefte is om dit voor bijzonder onderwijs en openbaar onderwijs zo mogelijk niet verschillend te regelen, komt ongetwijfeld bij de aanpassingswetgeving aan de orde.