1. Indien een bevoegdheid tot het nemen van besluiten bij wettelijk voorschrift is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, kan dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid.
2. Degene aan wie de bevoegdheid is toegedeeld, verschaft het bestuursorgaan op diens verzoek inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009 Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Voorontwerp
Indien een bevoegdheid is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, kan dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van die bevoegdheid.
Tekst RvS = VvW, behoudens lid 1 dat in de Tekst RvS luidde
1. Indien een bevoegdheid tot het nemen van besluiten is toegedeeld aan een persoon of college, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, kan dit bestuursorgaan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid.
VvW = Eindtekst [10.1.3.1]
Memorie van toelichting
[29 702, p. 161-164]
Eerste lid
Anders dan bij de regeling over mandaat en delegatie is afgezien van een definitie van het begrip attributie. Voor het doel van deze afdeling – regeling van de bevoegdheden van een bestuursorgaan ten opzichte van een onder diens verantwoordelijkheid werkzame persoon of college, met Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 702, nr. 3 161 geattribueerde bevoegdheden toegerust – is een definitiebepaling niet nodig. Anders dan bij mandaat en delegatie pleegt de bijzondere wetgever het woord attributie niet te gebruiken, waarmee een bepaling met het oogmerk het begrip attributie een voor de wetgeving meer algemeen geldende inhoud en strekking te geven, betekenis mist. Volstaan kan daarom worden met een materiële omschrijving. Het kernelement van de rechtsfiguur attributie, namelijk dat het gaat om de toedeling door de wetgever van een nieuwe bevoegdheid en niet om het opdragen of overdragen van een reeds bestaande bevoegdheid, wordt tot uitdrukking gebracht door te spreken van een bevoegdheid die bij wettelijk voorschrift is toegedeeld. Daarmee is ook het onderscheid met mandaat en delegatie duidelijk. De uitdrukking «bevoegdheid tot het nemen van besluiten» is in deze afdeling op dezelfde wijze toegepast als in de afdelingen 10.1.1 en 10.1.2. Zij omvat derhalve dezelfde bestuursbevoegdheden (vergelijk artikel 10:1 en 10:13 met betrekking tot respectievelijk mandaat en delegatie). De uitdrukking persoon of college, «werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan» heeft dezelfde betekenis als in artikel 10:4, eerste lid. Wellicht ten overvloede zij hier opgemerkt, dat het daarbij per definitie nooit kan gaan om zelfstandige bestuursorganen. «Zelfstandig» en «werkzaam onder verantwoordelijkheid van» sluiten elkaar uit. Ook zij er nog opgewezen dat «verantwoordelijkheid» niet altijd ook politieke verantwoordelijkheid betekent. Het is in theorie denkbaar dat een bevoegdheid wordt geattribueerd aan een ondergeschikte van een zelfstandig bestuursorgaan. In dat geval gaat het ook om «werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid» in de zin van de onderhavige bepalingen, hoewel van politieke verantwoordelijkheid van het zelfstandig bestuursorgaan aan een algemeen vertegenwoordigend orgaan (eveneens per definitie) geen sprake is. De uitdrukking «persoon of college» sluit aan bij de definitie van het begrip bestuursorgaan in artikel 1:1, eerste lid, onderdeel b, Awb. De persoon of het college wordt immers zelf bestuursorgaan voorzover het de uitoefening van de aan hem geattribueerde bevoegdheid betreft. Nochtans is het gebruik van de term «bestuursorgaan» als aanduiding vermeden. In de eerste plaats zou gebruik van deze term, wetstechnisch gezien, verwarring kunnen opleveren. In de tweede plaats wordt de persoon of het college juist bestuursorgaan door de attributie van de bevoegdheid – als het dit niet al was – zodat veelal niet kan worden gezegd dat de bevoegdheid wordt verleend aan een bestuursorgaan (vgl. ook artikel 10:13). Het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid wordt gewerkt, heeft de bevoegdheid, per geval of in het algemeen instructies aan de persoon of het college te geven. Door de woorden «per geval» is de bevoegdheid vastgelegd tot het geven van bijzondere instructies. Bij instructies «in het algemeen» gaat het om interne instructies van algemene aard of beleidsregels (vgl. artikel 10:6, eerste lid). Waar in bijzondere wetten bepalingen van dezelfde strekking zijn opgenomen kunnen deze in de aanpassingswetgeving bij de vierde tranche worden geschrapt. Dit geldt niet voor wettelijke regelingen waarin de instructiebevoegdheid procedureel is geclausuleerd. Daarvan is bijvoorbeeld sprake in artikel 4 van de Mededingingswet, waarin is bepaald dat de minister zijn algemene aanwijzingen aan de directeur-generaal moet neerleggen in beleidsregels (te publiceren in de Staatscourant), dat een bijzondere aanwijzing schriftelijk moet worden gegeven, alsmede dat zo’n aanwijzing in het desbetreffende dossier wordt gevoegd. Dergelijke clausuleringen, waarin alleen de bijzondere wetgever kan voorzien, worden door het voorgestelde artikel 10.1.3.1, eerste lid, ongemoeid gelaten.
Tweede lid
De inlichtingenplicht is opgenomen op grond van de in het algemene deel van dit hoofdstuk van deze toelichting gegeven redenen. Op verzoek van het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid de betrokkene werkzaam is, moeten aan dat bestuursorgaan inlichtingen worden verschaft over de uitoefening van de geattribueerde bevoegdheid. Door de inlichtingenplicht wordt onderstreept dat de bestaande – hiërarchische – relatie tussen het bestuursorgaan en degene die onder diens verantwoordelijkheid werkt, gehandhaafd blijft, ook indien laatstgenoemde geattribueerde bevoegdheden uitoefent. Bovendien wordt door de inlichtingenplicht verzekerd dat het bestuursorgaan, onder wiens verantwoordelijkheid de betrokkene werkt, in staat is om de plichten die uit zijn politieke verantwoordelijkheid voortvloeien, te kunnen nakomen. Dat artikel 10.1.3.1, tweede lid, evenals artikel 10:6, tweede lid, dat doet, spreekt van het geven van inlichtingen aan het verantwoordelijke bestuursorgaan «op diens verzoek», laat onverlet de staatsrechtelijke en ambtenaarrechtelijke plicht van ambtenaren om ook actief, dat wil zeggen zonder dat daaraan een verzoek ten grondslag ligt, het verantwoordelijke orgaan die gegevens te verschaffen die dat orgaan nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid jegens het algemeen vertegenwoordigend orgaan waar te kunnen maken. Wij verwijzen naar de nota van toelichting bij het koninklijk besluit houdende regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal (besluit van 18 oktober 1988, Stb. 499). Voor de inlichtingenplicht zijn nog van bijzonder belang de eventuele algemene of bijzondere, wettelijke of ongeschreven geheimhoudingsplichten waaraan de persoon die of het college dat de geattribueerde bevoegdheid uitoefent, in bepaalde gevallen gebonden kan zijn. De algemene geheimhoudingsplicht van artikel 2:5 Awb voorziet in een uitzondering, namelijk voorzover enig wettelijk voorschrift de betrokkene tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit. Bij de hier voorgestelde inlichtingenplicht op verzoek speelt deze uitzondering, evenals bij de eerder bedoelde actieve informatieplicht, een belangrijke rol. Naast deze algemene geheimhoudingsplicht zijn in verschillende wetten en andere regelingen bijzondere geheimhoudingsverplichtingen opgenomen voor gevallen waarin van een gevoelige materie sprake is. Zo stelt artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen dat het een ieder verboden is hetgeen hem in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmede, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt, verder bekend te maken dan nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of de invordering van enige rijksbelasting. Hiermee wordt de geheimhouding van gegevens gewaarborgd, doch de inlichtingenplicht niet doorbroken. Wel geldt dat bij het voldoen aan de inlichtingenplicht steeds rekening zal moeten worden gehouden met de eisen van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Andere voorbeelden zijn hoofdstuk 7 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 en de door de raad van een gemeente of provinciale staten op te leggen geheimhoudingsplicht met betrekking tot het in een besloten vergadering behandelde, die zich tevens uitstrekt tot allen – waaronder ook ambtenaren zijn begrepen (zie de memorie van toelichting bij de herziene Gemeentewet, Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 83–84) – die van het behandelde of van de stukken kennis dragen (artikel 25 Gemeentewet en artikel 25 Provinciewet).
Tenslotte zijn er op specifieke beroepscodes gebaseerde geheimhoudingsverplichtingen, zoals voor artsen en geestelijken. Indien personen in deze hoedanigheid onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam zijn (bijvoorbeeld geestelijke verzorgers in de krijgsmacht en in penitentiaire inrichtingen, keurings- en bedrijfsartsen in overheidsdienst), dan zijn zij ook gebonden aan hun professionele geheimhoudingsplicht. In sommige gevallen waarbij aan een bijzondere geheimhoudingsplicht gebonden personen of colleges, werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bevoegdheden zijn geattribueerd, kan de vraag rijzen in hoeverre deze geheimhoudingsplicht in de weg staat aan het naleven van de inlichtingenplicht jegens dit bestuursorgaan. Deze vraag zal verschillend moeten worden beantwoord voor de beroepsgeheimhouders en voor degenen die onderworpen zijn aan een ambtelijke geheimhoudingsplicht. Een geheimhoudingsplicht die met een bepaald beroep te maken heeft, staat als zodanig los van de verantwoordelijkheid van het betrokken bestuursorgaan, terwijl dit voor de ambtelijke geheimhoudingsverplichtingen niet geldt. Dit zal betekenen dat de beroepsgeheimhouder niet het belang van de dienst, maar zijn professionele (ere)code als referentiekader moet gebruiken bij het beantwoorden van de vraag, in hoeverre de inlichtingenplicht de geheimhoudingsplicht geheel of gedeeltelijk opheft. Behalve in geval van evident misbruik zal het bestuursorgaan niet in deze persoonlijke afweging kunnen treden. Een ambtelijke geheimhoudingsplicht heeft te maken met de dienstvervulling als zodanig. Uit de relatie tussen de ambtenaar en het bestuursorgaan vloeit voort, dat de ambtenaar die inlichtingen moet geven welke nodig zijn in het belang van de dienst en van een goede werking van het mechanisme van de politieke verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. De ambtenaar die aan een ambtelijke geheimhoudingsplicht is onderworpen, zal daarom het belang van de dienst als referentiekader moeten hanteren. Als regel zal dit meebrengen dat de ambtenaar de inlichtingen zal moeten geven waarom het bestuursorgaan verzoekt.