10.2 Toezicht op bestuursorganen (artt. 10:25-10:45)

Titel 10.2 Toezicht op bestuursorganen

[bron: PG Awb III, p. 466-472]

Advies RvS

3.1. Titel 1.4 omvat de afdelingen 1.4.1, Goedkeuring, 1.4.2, Vernietiging en 1.4.3, Schorsing. In afdeling 1.4.1 wordt, namelijk in artikel 1A.2.1.8, ook de verklaring van geen bezwaar geregeld. Blijkens de omschrijving van deze figuur bestaat tussen verklaring van geen bezwaar en goedkeuring het kenmerkende verschil dat de eerste het nemen van het besluit, de laatste de inwerkingtreding ervan toestaat. De Raad adviseert daarom, hetzij artikel 1A.2.1.8 tot een afzonderlijke afdeling te maken, hetzij het opschrift van afdeling 1.4.1 te doen luiden «Goedkeuring en verklaring van geen bezwaar».

Nader rapport

3.1. Met de Raad zijn wij [het] eens dat het kenmerkende verschil tussen de rechtsfiguren goedkeuring en verklaring van geen bezwaar op enigerlei wijze tot uitdrukking zou moeten worden gebracht. Wij hebben er evenwel bij nadere overweging voor gekozen de rechtsfiguur «verklaring van geen bezwaar» als zodanig niet meer in titel 10.2 te benoemen. Een ruwe inventarisatie van het als zodanig benoem­de verschijnsel in de thans geldende wet- en regelgeving op het niveau van de rijksoverheid, leert ons dat deze rechtsfiguur in de door ons gedefinieerde zin relatief weinig voorkomt. Daarnaast wordt het begrip «verklaring van geen bezwaar» in verschillende andere betekenissen gehanteerd dan als in artikel 1A.2.1.8. Het lijkt ons derhalve gelet op het voorgaande meer aangewezen om in artikel 1A.2.1.8  slechts te bepalen dat afdeling 10.2.1 van overeenkomstige toepassing is indien voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist. Het artikel is dien overeenkomstig aangepast.

Memorie van toelichting

Deze titel bevat in hoofdzaak een aantal bepalingen over de klassieke vormen van toe­zicht op bestuursorganen namelijk enerzijds de goedkeuring en anderzijds de schor­sing en vernie­tiging. De goedkeuring is zoals bekend een vorm van preventief toezicht. Goedkeuring is een voorwaarde voor het in werking treden van een besluit. Vernietiging al dan niet voorafgegaan door een schorsing is een vorm van toezicht achteraf. Het besluit is reeds tot stand gekomen en in werking getreden, maar wordt door de vernietiging van zijn werking beroofd.
Men kan bij de regeling van het toezicht op bestuursorga­nen een aantal vragen onderschei­den:
a. Is ter zake van een bepaalde bestuurstaak enigerlei vorm van toezicht noodzakelijk, en zo ja, welke vorm is dan aange­wezen?
b. Op welke wijze kan toezicht worden gevestigd?
c. Welke regels behoren met betrekking tot de uitoefening van toezicht op bestuursorganen te gelden?
De vraag onder a. leent zich niet voor beantwoording in algemene zin en derhalve ook niet voor regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Van geval tot geval zal de wetgever dienen te beslissen of een, en zo ja welke, vorm van toezicht aangewezen moet worden geacht. Wel kan worden opgemerkt, dat terughoudendheid met toezicht het leidende beginsel dient te zijn. In dit verband kan worden verwezen naar de algemene beschou­wing over het toezicht op bestuursorganen in de memorie van toelichting bij de Gemeentewet (Kamerstukken II 1985/86, 19 403 nr. 3, blz. 13-23).
De wijze van vestiging van toezicht en de regels voor de uitoefening van toezicht lenen zich wel voor opneming in de Algemene wet bestuursrecht. Zowel wat de regeling van het goedkeurings­recht als die van het schorsings- en vernieti­gingsrecht betreft is aangesloten bij de nieuwe Gemeente­wet. Deze regeling heeft ook haar vertaling gevonden in de nieuwe Provinciewet en in de nieuwe Waterschapswet. De bredere werking van de Algemene wet bestuursrecht heeft echter tot gevolg dat de in genoemde wetten getroffen regeling niet altijd zonder meer kan worden overgenomen.
Het moge duidelijk zijn dat wanneer de in dit wetsvoorstel voorziene regels omtrent goedkeuring, vernietiging en schorsing tot wet worden verheven de over dezelfde materie in de bijzondere wetgeving gestelde regels in beginsel bij de aanpassingswetgeving zullen moeten worden geschrapt.
In sommige commentaren op het voorontwerp is naar voren gebracht, dat in het voorontwerp onvoldoende rekening zou zijn gehouden met het feit, dat het toezicht zoals dat geregeld is in de Gemeente­wet, Provinciewet en Water­schapswet betrekking heeft op openbare lichamen met democratische legitima­tie. De Raad voor het binnenlands bestuur vraagt zich af of de voorgestelde toezichtsregeling niet teveel beperkingen oplegt aan toezichthoudende organen indien het minder democratisch gelegitimeerde zelfstandige be­stuursorganen betreft. Wij merken dienaangaande op, dat er onzes inziens onvoldoende aanleiding is met betrekking tot de toezichtsbevoegdheden die in dit onderdeel van het wetsvoorstel worden geregeld te onderscheiden tussen het toezicht op de publiekrechtelijke corporaties enerzijds en de zelfstandige bestuursorganen anderzijds. In de nota «Functioneel bestuur, waarom en hoe?» heeft de tweede ondergetekende de verschillende posities van de bovenbedoelde organen uiteengezet. De toedeling van taken aan zelfstan­dige bestuursorga­nen mag er niet toe leiden dat de hoofdstructuur van de staatsorganisatie wordt aangetast. Dat betekent onder meer dat bij de takentoedeling het verschil in democratische legitimatie een belangrijke rol zal spelen. Vaak zal de sterkere democratische legitimatie van provin­cies, gemeentes of waterschappen reeds bepalend zijn bij de toedeling van bevoegdheden aan hetzij deze bestuursorganen hetzij zelfstandige bestuurs­organen.
Wij wijzen er overigens op dat de Awb het mogelijk maakt meer of minder besluiten aan goedkeuring te onderwerpen, alsmede de gronden voor de onthouding van goedkeu­ring meer of minder ruim te omschrijven. Een verder­gaande differen­tiatie zou afbreuk doen aan de doorzichtigheid van de regeling van deze toezichtsbevoegdheden en is gelet op de daaraan vooraf­gaande beslissing over de bevoegdheidstoe­deling ook niet nodig.
De voorgestelde regeling is beperkt tot een regeling van rechtsfigu­ren, goedkeuring, verklaring van geen bezwaar, schorsing en vernietiging. In de commentaren op het voorontwerp is er op gewezen dat andere vormen van toezicht buiten de voorgestelde regelingen blijven. De Raad voor het binnenlands bestuur wijst daarbij met name op het zogenaamde positieve toezicht in de vorm van aanwijzingen en richtlijnen. Hoezeer deze figuur ook door het bestuursorgaan jegens hetwelk zij wordt ingesteld als «ondertoezichtstelling» zou kunnen worden gevoeld, in het kader van de Algemene wet bestuursrecht kan zij niet als toezicht worden beschouwd. Gebruik van deze figuur jegens gemeenten en provincies moet, zoals in de memorie van antwoord bij het voorstel voor een nieuwe Gemeentewet uitvoerig is uiteengezet, worden beschouwd als een vorm van medebewind, en wel medebewind door middel van concreet werkende besluiten (Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, blz. 32-36). Gelet op artikel 124, tweede lid, van de Grondwet is daarvoor jegens gemeenten en provincies een formeel-wettelijke basis nodig; artikel 108, tweede lid, Gemeentewet en artikel 105, tweede lid, Provinciewet kaderen dit in door deze figuur slechts bij wet (of, in het geval van gemeenten, krachtens de wet bij provinciale verordening) toe te staan. Een algemene regeling over aanwijzingen en richtlijnen, geldend voor alle bestuursorganen, is op dit moment nog niet opportuun.
De vrees die wel is geuit dat de regeling van een beperkt aantal toezichtsfiguren zou leiden tot een vlucht in ongeregelde toezichtsfiguren delen wij niet, waarbij wij aantekenen dat het feit dat een bepaalde rechtsfiguur in de Algemene wet bestuursrecht niet expliciet is geregeld, niet betekent dat deze ongeregeld zou zijn.

Voorlopig verslag II

8.1 De regering gaat in dit wetsvoorstel uit van het beginsel van terughoudendheid bij het uitoefenen van toezicht, aldus de leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP. Zij volstaat met te verwijzen naar wat over toezicht is opgemerkt tijdens de parlementai­re behandeling van de Gemeentewet. Voor gemeenten en provincies is de legitimatie groot als gevolg van het functioneren van democratisch verkozen algemeen vertegen­woordigende lichamen. Het toezicht kan dus beperkt zijn. Het ligt echter niet voor de hand deze terughoudende toezichtspraktijk zonder meer toe te passen op andere en meer zelfstandige bestuursorganen.
Legt deze terug­houdende toezichtsregeling niet teveel beper­kingen op aan toe­zichthou­dende organen indien het minder democra­tisch gelegitimeer­de zelfstandige bestuursor­ganen betreft? Hier wreekt zich het ontbre­ken van algemene beschouwingen over het voorkomen van de toezichtsfiguur in ons rechtsstelsel en de onderscheiden eisen die in onderscheiden situaties moeten worden ge­steld. Een nadere uiteenzetting lijkt hier op zijn plaats.
De leden van de D66-fractie stemmen in met de opneming van algemene regels over de wijze van vestiging en over de uitoe­fening van toezicht. Deze leden onder­steunen de opmerking van de regering in de memorie van toelichting dat terughoudend­heid met het toezicht het uitgangspunt dient te zijn. Dit beginsel behoeft volgens deze leden enige nuancering op het gebied van de zelfstandige bestuursorga­nen. Voor het han­delen van deze organen bestaat geen recht­streekse poli­tieke verantwoordelijkheid. Dit brengt met zich mee dat de democrati­sche ­controle op andere wijze moet worden uitge­oefend. In dit kader kan toezicht een belang­rijk instru­ment zijn, waardoor het beginsel van terug­hou­dendheid hier minder op zijn plaats lijkt.
De leden van de SGP-fractie zijn met de regering eens dat terughoudendheid met toezicht het uitgangspunt dient te zijn binnen de bestuurlijke relaties. Zij vinden het echter een gemiste kans van de regering om te volstaan met dit uitgangspunt en verder slechts te verwijzen naar de algemene be­schouwingen over toe­zicht bij de behande­ling van de Gemeente­wet. Deze leden achten het toezicht een belangrijke factor in het geheel van de inrichting van de bestuurlijke organi­satie en de relaties daarbinnen. Het speelt een belangrijke rol bij de vormgeving van de gedecentrali­seerde eenheidsstaat, maar ook bij de invul­ling van verzelfstandigingen (zelfstandige bestuursorga­nen). Deze leden achten een fundamentele beschouwing op zijn plaats over de betekenis die het toezicht in onder­scheiden situaties toekomt, onder meer in relatie tot de mate van democratische legitimatie van het desbetref­fende bestuursor­gaan.
De leden van de GPV-fractie stellen vast dat de regeling van het toezicht op ge­meenten en provincies van toepassing verklaard wordt op andere bestuursorganen. Het is de genoemde leden niet duidelijk of de terughoudende toezichtspraktijk met betrek­king tot gemeen­ten en provincies zonder meer ook voor zelfstandige bestuursorga­nen zal kunnen gelden. Van de juistheid hiervan zijn zij niet overtuigd.
8.2 Het bestuurlijk toezicht wordt onder­scheiden in negatief en positief toezicht. De regering beperkt zich in feite in dit wetsvoor­stel tot het negatief (preventief/regressief (bedoeld zal zijn: repressief, red.)) toezicht. Andere vormen van toezicht blijven buiten de voorgestelde regeling. Zo acht de regering het opnemen van het postitief toezicht in de vorm van aanwijzingen en richtlij­nen op dit ogenblik niet opportuun. Toch zou in overweging genomen kunnen worden dit alsnog op te nemen in de regeling van gang­bare toezichtsfiguren, temeer omdat het in de ruimtelijke ordening een in belang toenemend verschijnsel is.
Zal het beperken van de toezichtsfiguur tot het negatief toezicht er niet toe leiden dat de wetgever in bijzondere bepalin­gen de goed­keuringsfiguur gaat vermijden wegens de strakke regeling en zal kiezen voor de meer armslag biedende verdergaande ongeregelde toezichtsfiguren?
[De leden van de GPV-fractie] vragen aandacht voor het ontbre­ken van een wettelij­ke regeling van het posi­tief toezicht. Zij denken daarbij aan het geven van aanwij­zingen en richtlijnen. Be­staat er, gelet op het toenemende belang van het positieve toezicht in de ruimtelijke ordening, niet nu al behoef­te aan een wettelijke regeling op dit punt. Kan naar het oordeel van de regering het ontbreken van een derge­lijke wettelijke rege­ling op termijn leiden tot een geringere belangstelling voor deze rechts­figuur, zo vragen deze leden.
8.3 In aansluiting op de regeling van het toezicht in de Awb willen de leden van de D66-fractie de regering het volgende ter overweging meegeven. In Gemeentestem nr. 6991 heeft H.Ph.J.A.M. Hennekens in een uitvoerige beschouwing uiteengezet dat de regeling van beroep op de administratieve rechter tegen aan goedkeuring onderworpen besluiten, tegen goedkeuringsbesluiten en tegen ingevolge repressief toezicht genomen besluiten verbetering behoeft. De Awb heeft geen vaste koers gevaren inzake de vraag naar de wijze waarop het goedkeu­ringsbesluit rechtens gewaardeerd moet worden. Naar terminologie lijkt het erop dat de Awb een onderliggende beslissing als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, aanmerkt, terwijl het uit systematisch oogpunt niet logisch lijkt dat de regering beroep bij de rechter tegen het onderliggend besluit niet heeft gewenst.
Om met de hierboven geschetste ondui­delijk­heid in de regelgeving af te reke­nen, stellen de leden van de D66-fractie conform het advies van Hennekens voor, dat in hoofd­stuk 8 van de Awb wordt bepaald dat het basisbe­sluit en het toezichtbesluit wat betreft het beroep op de administratieve rechter worden beschouwd als één besluit. Deze leden zien hierop graag een reactie van de regering tegemoet.
Wat betreft de regeling van het be­roep op de administratieve rechter tegen aan goedkeuring onderworpen beslui­ten, vragen ook de leden van de Groen­Links-fractie de rege­ring in haar antwoord in te gaan op de kriti­sche kanttekeningen die Prof. mr H.­Ph.J.A.M. Hennekens heeft gemaakt in de Gemeentestem nr. 6991, van 5 augustus 1994.
Deze leden vragen of de regeling van het beroep op de administratieve rechter tegen aan goedkeuring onderwor­pen beslui­ten, tegen goed­keuringsbesluiten en tegen inge­volge repres­sief toezicht genomen beslui­ten verbetering behoeft, onder verwijzing naar het artikel van Prof. mr Hennekens in de Gemeentestem nr. 6991, 5 augustus 1994. Hoe beoordeelt de regering het voorstel om het basisbesluit en toezichtsbesluit als één besluit te beschou­wen?

Nota naar aanleiding van het verslag II

8.1 Met de leden van de fracties van PvdA, VVD, D66 en SGP zijn wij het eens dat terughoudend­heid met het toezicht ten op­zichte van openbare lichamen met democrati­sche legitimatie leidend beginsel behoort te zijn. Ten opzichte van zelfstandige bestuurs­organen is dat uitgangspunt niet vanzelfspre­kend. Ook de leden van de GPV-fractie wezen op het toezicht op zelfstandige be­stuursorganen. In de memorie van toelichting (p. 183)[1] is opgemerkt dat er onvoldoende aanleiding is met betrekking tot de toezichts­bevoegdheden die in Titel 10.2 worden gere­geld, te onder­scheiden tussen het toezicht op publiekrechtelijke corporaties enerzijds en de zelfstandige bestuursorganen anderzijds. Deze passage wekt wellicht de indruk dat wij van mening zouden zijn dat er in het alge­meen voor wat betreft het toekennen en het gebruik van toezichtsbevoegdheden geen onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen deze bestuursorganen. Uitgangspunt van de voorgestelde regeling is echter dat de vraag of er terzake van een bepaalde be­stuurstaak toezicht noodzakelijk is, en zo ja welke vorm alsdan aangewezen zou zijn, niet in algemene zin en niet in de Awb kan wor­den beantwoord. Het is aan de bijzondere wetgever om te bepalen of en zo ja, welke vormen van toezicht aangewezen worden geacht. De voorgestelde regeling in de Awb beoogt slechts harmonisatie van de regels over goedkeuring en vernietiging. De voor­gestelde regeling is derhalve van toepassing, voor zover de bijzondere wetgever deze toezichtsinstrumenten ook aangewezen acht.
Dit uitgangspunt betekent ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen dat bij de instel­ling van ieder zelfstandig bestuursor­gaan zal moeten worden bezien of en zo ja welke toezichtsin­strumenten noodza­kelijk zijn. Daarbij zal dan ook in de afwe­ging moeten worden betrokken of en in hoeverre met betrekking tot die bestuurstaak verant­woor­ding moet kunnen worden afge­legd door de politiek verantwoor­delijken en op welke wijze dit kan worden gewaarborgd.
De voorgestelde regeling van de toezichtsinstrumenten laat reeds toe dat in de bijzondere wetgeving wordt bezien of en zo ja, welke besluiten aan goedkeuring worden onderwor­pen en of, naast strijd met het recht, nog andere gronden voor het ont­hou­den van goedkeuring moeten worden opgeno­men.
Overigens betekent het feit dat de regeling be­perkt is tot de instrumen­ten goed­keuring en vernietiging niet dat ande­re toe­zichtsinstru­menten die er mede toe strekken dat op een adequate wijze verantwoor­ding kan worden afgelegd door de politiek verant­woor­delijken zouden zijn uitge­sloten. Het gaat daarbij om instru­menten zoals het geven van algemene regels, maar ook om de wijze waarop de verant­woording door het zelfstan­dig be­stuurs­orgaan af te leggen aan de poli­tiek verant­woordelijke minister zal worden geregeld. Een algemene regeling van derge­lijke toezichtsinstrumenten achten wij op dit moment niet opportuun.
De inrichting en vormgeving van zelf­standige bestuursorganen, het toezicht daarop en de noodzaak om ten aanzien van de taken van deze bestuursorganen de nodige politieke verantwoording te kunnen afleggen, staat op dit moment volop in discus­sie. Het­zelfde geldt voor het finan­ciële toezicht en voor de verantwoor­dingsrelatie tussen het zelfstandig bestuursorgaan en de verantwoor­de­lijke minister. Wij wijzen in dit verband op het rapport van de Alge­mene Rekenkamer «Ministeriële verantwoordelijkheid en zelf­standige bestuursorganen» en de kabinetsre­ac­tie daar­op (brief van 3 mei 1995, Kamerstuk­ken II 1994/95, 24 130, nr. 5).
8.2 Het risico dat de wetgever, doordat de voorgestelde regeling beperkt blijft tot goed­keu­ring en vernietiging, de goedkeuringsfi­guur zal gaan vermijden ten faveure van de hier niet geregelde toezichtsfiguren, zien wij niet. De mate van toezicht en keuze voor bepaalde toezichtsinstrumenten zal voorname­lijk afhan­gen van de inhoud en omvang van de desbe­treffende bestuurstaak: is er beoorde­lings­ruimte en zo ja, hoe groot is deze, zijn er nog andere sturingsmogelijkheden van anderen (burgers, kiezers, consumenten), zijn er grote financiële belangen mee gemoeid, gaat het om een monopoliepositie of om een belangrijke maatschappe­lijke taak.
8.3 De leden van de fracties van D66, GroenLinks en GPV vroegen ons om in te gaan op het artikel van prof. Hennekens in de Ge­meentestem nr. 6991, van 5 augustus 1994. Prof. Hennekens stelt in dit artikel de be­roepsmogelijkheden tegen besluiten in het kader van goedkeuring en vernietiging aan de orde. In de kern gaat het om een drietal vragen.
De eerste is of tegen een besluit dat aan goedkeuring is onder­worpen en waarte­gen geen bezwaar mogelijk is op grond van artikel 7:1, onder b, van de Awb, wel in beroep kan worden opgekomen bij de recht­bank, gelet op het feit dat artikel 8:1 dit niet expliciet uitsluit.
Anders dan prof. Hennekens meent, staat tegen een besluit dat aan goed­keuring is onderworpen geen beroep open, zolang de goedkeuring niet is verleend. Gewezen wordt op artikel 6:8, derde lid, waarin over­eenkom­stig de Wet Arob is bepaald dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat aan goedkeuring is onderwor­pen aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit, inhoudende de goedkeu­ring van dat besluit op de voorgeschreven wijze is bekendge­maakt.
De tweede vraag die prof. Hennekens aan de orde stelt is of het uit een oogpunt van effici­ënte rechtsbescher­ming niet beter ware het onderlig­gende en het goedkeurings­besluit tezamen als één besluit c.q. publiek­rechtelijke handeling te beschouwen. Voorts zou moeten worden geregeld dat indien het besluit tot weigering van de goedkeuring zou worden vernietigd, de goedkeuring geacht wordt te zijn verleend.
Het voorstel om onderliggende en goedkeu­ringsbesluit als één besluit te be­schouwen geeft in feite uitwerking aan de oplostheorie en is mede geba­seerd op de – zoals hiervoor gebleken is – onjuiste veron­derstelling dat tegen het onderliggend besluit beroep op de rechter mogelijk is voor­dat het is goedgekeurd. In de geko­zen systema­tiek van de Awb is sprake van twee beslui­ten. Tegen een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen, is pas beroep mogelijk wan­neer het goedkeurings­besluit is bekendge­maakt. Daarmee wordt bereikt dat tegen beide besluiten tegelijkertijd beroep mogelijk is. Afzonderlijk beroep tegen het goedkeu­ringsbesluit is dan niet meer nodig. Afzon­derlijk beroep tegen het goedkeurings­besluit zal ook uitzondering blijven omdat daarvoor vereist is dat er ook een zelfstandig belang bij betrokken moet zijn.
Indien beroep wordt ingesteld tegen beide besluiten zal er ook een geza­menlijke behan­deling volgen. Hier­mee is een efficiënte rechtsgang gewaarborgd, want veelal zal een bezwaar tegen het goedkeuringsbe­sluit in feite een bezwaar tegen de inhoud van het onderliggend besluit zijn.
Het voorstel om wettelijk te regelen dat indien het besluit tot weigering van goed­keu­ring zou worden vernie­tigd de goedkeu­ring geacht moet worden te zijn verleend, achten wij niet goed werkbaar, omdat het geen rekening houdt met de redenen van de ver­nietiging en het feit dat een vernieti­ging veelal zal leiden tot de opdracht een nieuw besluit te nemen. Zo zou het weigeringsbesluit kunnen worden vernietigd wegens on­voldoende motivering of wegens onvoldoende zorgvul­digheid. In dat geval zal een nieuw besluit moeten worden genomen. Dit besluit zal óf wederom een onthouden van goedkeu­ring óf een alsnog verlenen van de goedkeu­ring kunnen inhouden. Het verdient de voor­keur de beantwoording van de vraag of het onder­liggende besluit na vernietiging van het weigeringsbesluit door de rechter alsnog moet worden goedgekeurd, over te laten aan de concrete situatie. Er mag van worden uitge­gaan dat de rechter de gevolgen van zijn uitspraak regelt zoals gebruikelijk is. Nadeel van het voorstel is ook dat het onduidelijk­heid creëert over het moment waarop de beroepstermijn begint te lopen.
De derde vraag die prof. Hennekens aan de orde stelt is of het wel handig is dat aan het beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen het schorsings- en vernietigingsbesluit een bezwaarprocedure vooraf moet gaan. Zijn voorstel is de be­zwaarprocedure te schrappen. Ten slotte stelt prof. Hennekens voor om een regeling te treffen waarbij het repressief toezicht plaats zou maken voor administratieve rechtspraak en slechts getoetst zou worden aan strijd met het recht.
Dat voorafgaand aan het beroep op de rech­ter een bezwaarprocedure moet wor­den gevolgd, is algemeen uitgangspunt van de Awb. Er is destijds bij de aanpassing van de Gemeentewet geen aanleiding gezien om ten aanzien van het beroep tegen schorsings- en vernietigingsbe­sluiten van dit uitgangspunt af te wijken. Niettemin zou in dit geval kunnen worden opgemerkt dat een schorsings- of vernietigingsbesluit ingrijpende besluiten zijn, die niet dan na een zorgvuldi­ge afweging worden genomen. Het onderha­vige wetsvoor­stel schrijft daarnaast voor dat alvorens een vernietigingsbesluit wordt geno­men aan het bestuursorgaan dat het in geding zijnde be­sluit heeft genomen gelegenheid wordt gebo­den tot overleg. Daarbij komt dat in de prak­tijk aan vernietiging een schor­singsprocedure kan zijn voorafgegaan waarin de redenen om tot vernietiging over te gaan zijn onderzocht en er terdege is gewogen. Er is dan ook aanleiding om de vraag te stellen of een aan beroep op de rechter verplicht voorafgaande bezwaarproce­dure in deze situatie nog veel kan toevoegen. Wij zijn bereid om dit punt in het kader van hetzij de aanpassingswetge­ving hetzij de evaluatie van de Awb nog eens te bezien. Overigens wordt in dit verband gewezen op het feit dat de advisering door de Raad van State over voordrachten tot vernie­tiging is komen te vervallen toen in het kader van de herziening van de rechterlijke organi­satie en definitieve voorziening in kroonge­schillen beroep bij de administratieve rechter werd opengesteld tegen schorsings- en ver­nietigingsbesluiten.
Wat betreft het voorstel om het re­pressieve toezicht te vervangen door admini­stratieve rechtspraak merken wij het volgende op. Het repressief toezicht is een bestuurlijk instru­ment. Het is de juridische neerslag van het fenomeen van een gedecentraliseerde een­heidsstaat. Als bestuurlijk instrument past het binnen een systeem van checks en balances. Het vervangen van dit bestuurlijk instru­ment door een louter rechterlijke toets op rechtma­tigheid achten wij vooralsnog niet opportuun. In de Notitie inzake het instru­ment spontane schorsing en vernietiging (Kamerstukken II 1991/92, 21 427, nr. 21) van de toen­malige Minis­ter van Binnenlandse Zaken is in het kader van staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing fundamenteel aan­dacht besteed aan de toepassing van dit in­strument en de noodzaak van een eventuele herover­weging. Daarbij is geconcludeerd dat vanuit een hedendaagse visie op de verhou­ding tussen de bestuurslagen enkele kantteke­nin­gen kunnen worden geplaatst bij dit in­stru­ment. In het bijzonder kleeft aan schor­sing en vernietiging wegens strijd met het algemeen belang het bezwaar dat het een ruime vernietigingsgrond is die het de centra­le overheid in principe mogelijk maakt lagere overheden ook op hun autonome terrein in hun vrijheid te beknot­ten. Om die reden werden in de notitie een aantal voorstellen gedaan om een betere rechtsbescherming tegen schorsing en vernie­tiging te bieden en een aantal procedurele waarborgen te creë­ren. Deze voorstellen zijn inmiddels alle tot stand gekomen. Daarnaast is het voornemen uitgesproken om uiterste terughoudendheid te betrachten bij het hante­ren van de vernieti­gingsgrond strijd met het algemeen belang. De tijd werd niet rijp geacht om met concrete wetsvoorstellen terzake te komen. Wij sluiten ons daarbij aan en wijzen op de toezegging om aan de Twee­de Kamer verslag te doen van de ervaringen met deze handelwijze.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP) (p. 3640): Dan kom ik aan mijn laatste onderwerp, dat van het toezicht. Enkele andere onderwerpen laat ik rusten. Die zijn in de schriftelijke voorbereiding al grotendeels uitgediscussieerd. Interessant is het toezicht op de zelfstandige bestuurs­organen. In 8.1 staat: Of en in hoeverre toezicht nodig is, dient steeds te worden bepaald door de bijzondere wetgever. Dat geldt ook voor de ZBO’s. Ik neem aan dat, in het kader van de nog te ontwerpen kaderwet ZBO’s, op het punt van de zelfstandige bestuursor­ganen nadere algemene regels worden gesteld. Wellicht zou je, maar daarvoor is een langere ontwikkeling nodig, dit soort regels uiteindelijk toch weer in de Awb kunnen opnemen, maar op dit moment is de nog te ontwerpen kaderwet voor de zelfstandige bestuursorganen het goede kader. Ik neem aan dat de regering deze visie deelt.
De heer Schutte (GPV) (p. 3644): Voorzitter! Ik kom bij het laatste onderdeel van de derde tranche. Laat ik beginnen met een interessante vraag die Versteden heeft opgewor­pen, namelijk: horen de algemene regels inzake toezicht op gemeenten en provincies wel thuis in de Awb? Dat is niet zomaar een vraag, maar een met een staatsrechtelijke lading. De regeling inzake toezicht op bestuursorganen komt immers in de plaats van de onderling vrijwel identieke regelingen in de Gemeente­wet, de Provinciewet en de Waterschapswet. Juridisch gerede­neerd vindt dus een overgang plaats van het staatsrecht naar het bestuursrecht. Er zitten principiële kanten aan deze overheveling. Toezicht is staatsrechtelijk gezien sinds jaar en dag een gevoelig onderwerp omdat het gaat om de constitutioneel gewaarborgde positie van zowel het Rijk als van gemeen­ten en provincies. Een en ander kan treffend geïllustreerd worden met de heftige discussies die plaatsvonden bij de behandeling van de nieuwe Gemeentewet en dan met name het onderdeel toezicht. Niet geheel ten onrechte heeft de Raad voor het binnenlands bestuur een principiële beschouwing van de regering verlangd over het wezen en de daaraan inherente contouren van het toezicht. De raad plaatste ook vraagtekens bij het over één kam scheren van het toezicht op enerzijds provincies en gemeenten en anderzijds andere openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen. Het voorgaande brengt mij tot de vraag of een algemene regeling van het toezicht op decentrale bestuurs­organen in de Awb geen spanning oplevert met de grondwettelijke positie van provincies en gemeenten. Ik vind het daarom gewenst tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel uitdrukkelijk bij deze gestelde vragen stil te staan en vraag de minister hierop ten principale te reageren.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3658-3659): De derde tranche zet deze ontwikkeling voort door de voorge­stelde regeling van het toezicht op bestuursorganen. De heer Schutte heeft gevraagd, onder verwijzing naar de “verzuchting” van Versteden in het Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht, of een algemene regeling van het toezicht op decentrale overheden in de Awb geen spanning oplevert met de grondwettelijke positie van gemeenten en provincies. Ik meen dat dit niet het geval is. Immers, de regeling in de Awb bevat een aantal procedurele en materiele waarbor­gen voor het geval dat van bepaalde toezichtsinstrumenten gebruik wordt gemaakt. Het gaat dan om goedkeu­ring, schorsing en vernietiging. De Awb zelf laat zich er niet over uit welke toezichtsinstrumenten de bijzondere wetgever in een bepaalde relatie tussen bestuursorganen het meest aangewezen acht.
Bij provincies en gemeenten wordt het toezicht beheerst door de grondwettelijke positie van provin­cies en gemeenten, die in de Gemeente- en de Provinciewet verder vorm heeft gekregen. In deze wetten wordt ook geregeld welke toezichtsinstrumenten in welke situatie, gezien deze grondwettelijke positie, zijn aangewezen. Overigens hebben de Provincie- en de Gemeentewet in belangrijke mate model gestaan voor een algemene regeling in de Awb van instrumen­ten als goedkeuring, schorsing en vernietiging. Hetzelfde geldt voor het onderwerp bestuursdwang. In de praktijk en in de jurisprudentie zal van de ervaringen met deze regelingen in de Gemeente- en de Provinciewet kunnen worden geleerd.
[…]
De heer Van den Berg heeft gevraagd of het met name ten opzichte van de ZBO’s niet wenselijk is algemene regels over financieel toezicht en verantwoordingsrelaties op te nemen. Ik wijs erop dat een voorstel voor een kaderwet voor ZBO’s in voorbereiding is. In deze wetgeving en in de afzonderlijke instellingswetten zal het algemeen en financieel toezicht op ZBO’s worden geregeld. Uiteraard zijn de algemene regels van de Awb ook van toepassing op ZBO’s. Bij de derde tranche kan bijvoorbeeld gedacht worden aan titel 10.2 over het toezicht op bestuursorganen.
De heer Schutte (GPV) (p. 3668): De staatssecretaris heeft de verzuchting van Versteden beant­woord. Ik hoop dat het hem goed zal doen, als hij het later zal lezen, maar ik heb hierover nog een opmerking. De kern van het antwoord was dat het niet zozeer gaat om de inhoude­lijke kant van het toezicht op medeoverheden, maar dat het gaat om het instrumentari­um dat daarbij wordt gebruikt, te weten de formele en procedurele regels.
Juist bij dit onderwerp is de grens tussen wat procedureel en wat inhoudelijk is, niet altijd even duidelijk. Ik wijs op de gronden voor het niet verlenen van goedkeuring respectievelijk de gronden voor vernietiging. In de literatuur over de vraag wanneer een toezichthoudende overheid goedkeuring mag onthou­den, is een heel gedachtengoed te vinden over de verhouding tussen centrale en decentrale overheid. Langzamerhand is er een redelijke mate van overeenstemming bereikt over de termen die hiervoor gebruikt moeten worden. Deze zijn hierin ook weergegeven.
Als je jurisprudentie krijgt op basis van dit onderdeel van de Algemene wet bestuursrecht, lijkt het mij belangrijk dat deze jurisprudentie niet primair wordt ingekaderd in het geheel van de formuleringen van de Algemene wet bestuursrecht. Bij dit hoofdstuk zal mee blijven spelen dat de inhoudelijke kant van deze materie te maken heeft met de publiekrechtelijke verhoudingen tussen Rijk, provincie en gemeente op basis van onze Grondwet. Iets dergelijks kun je ook stellen als het gaat om het karakter van het goedkeuringsrecht en van het vernietigingsrecht.
Mijn algemene signaal is: akkoord dat het hier staat, ik denk dat er wel voordelen bij zijn, maar bij de hantering ervan moet de algemene plaats van dit onderdeel van de algemene wet in acht worden genomen.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3668): Voorzit­ter! Ik hoor graag een verduidelijking van de heer Schutte over wat nu eigenlijk zijn probleem is. In de Algemene wet bestuursrecht vinden wij in veel opzichten toch een uitwerking van wat nu al in Provinciewet en Gemeentewet te vinden is?
De heer Schutte (GPV) (p. 3668-3669): Precies. Het verschil kan zich voordoen bij de hantering van de wet in de praktijk en eventueel bij de vorming van jurisprudentie op basis van de wet. Als het in de Gemeentewet staat, is het heel duidelijk. Dat is publiekrech­telijke, organieke wetgeving, waarin de verhoudingen en de bevoegdhe­den tussen Rijk en gemeenten ook aan de orde zijn. Nu worden deze elementen uit de Gemeentewet gelicht, die organieke wet, en zij worden ondergebracht in een bestuursrechtelijke regeling. In de praktijk worden er interpretaties en jurisprudentie gevormd. Een woord als “goedkeuring” kan dan wellicht gemakkelijk een niet zozeer staatsrechtelijke alswel primair bestuursrechtelijke invulling krijgen. Ik denk dat dit gevaarlijk kan zijn.
Ik heb begrepen dat dit de achtergrond is van de verzuchting van Versteden. Ik heb enige affiniteit met deze schrijver, omdat hij ooit mijn oud-leerling is geweest. Ik herken er een stukje in van mijn eigen leerschool. Via deze omweg wil ik dat nog op tafel leggen. Het hoeft niet verkeerd uit te pakken, maar ik wil dit signaal hier wel gegeven hebben.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3669): Voorzit­ter! Ik zal mijn liefhebberij, die tevens voor een gedeelte nog steeds mijn beroep is, niet te ver voeren. Ik zie het verschil niet zo tussen de organieke wetgeving die de Grondwet eist, en de wetgeving die de Grondwet ook eist, namelijk algemene regels van bestuursrecht. Ik zie het materiële verschil eigenlijk niet zozeer. De heer Schutte heeft mij er nog niet van kunnen overtuigen dat het echt gevolgen kan hebben voor de positie van provincie en gemeente als wij dit onderwerp in de Algemene wet bestuursrecht regelen.
De heer Schutte (GPV) (p. 3669): Ik heb het in eerste termijn al aangeduid als een mogelijk verschil tussen een staatsrechtelijke inkadering en een bestuursrechtelijke inkadering.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3669): Als de heer Schutte mij het materiële verschil tussen beide kan uitleggen, heel graag, maar ik denk dat wij dat op een andere plaats moeten doen.
De voorzitter (p. 3669): Dat lijkt mij erg verstandig.
De heer Schutte (GPV) (p. 3669): Dat kan nog mooi worden. Dat was het laatste wat ik naar voren wil brengen. Ik ben benieuwd welke reactie de regering hierop zal geven.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3669): Voorzitter! Ik heb dit dossier een aantal maanden geleden overgeno­men van een collega. Die collega zal morgen reageren op de IRT-enquete. Ik moet na deze lange middag constateren dat zij in dit opzicht een meer vooruitziende blik heeft gehad dan de collega’s De Graaf en Koekkoek. Ik heb waardering voor het feit dat zij – en ook de minister – ­dit er op dit moment toch maar even bij doen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3669): De heer Koekkoek en ik doen dit zuiver als een vorm van ontspanning.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3669): Nou, dat was het voor mij niet helemaal.

Voorlopig verslag I

De leden van de SGP, RPF en GPV-fracties gaven blijk van hun waardering in algemene zin voor het wetsvoorstel. Niettemin hadden zij er behoefte aan enige vragen en opmerkingen voor te leggen.
Wat betreft de systematiek van de wet in relatie tot het wetsvoorstel stelden deze leden de volgende vragen met betrekking tot de plaats van hoofdstuk 10. De stelling, dat hoofdstuk 10 primair de verhouding tussen het openbaar bestuur betreft en daarom geplaatst wordt na de bepalingen van de hoofdstukken 6 tot en met 8, die vooral gaan over de verhou­dingen tussen bestuur en burger en de bescherming van de burger tegen het bestuur, achtten deze leden niet erg overtuigend. De hoofdstukken 6 tot en met 8 gelden toch niet alleen voor de burgers en de burgers zijn toch ook nauw bij hoofdstuk 10 betrokken, bijvoorbeeld bij goedkeuring en vernietiging van besluiten? De rechtsmiddelen die in de hoofdstukken 6 tot en met 8 regeling vinden, kunnen in voorkomende gevallen toch ook door de ene overheid ten opzichte van de andere worden aangewend, ook voorzover het de toepassing van hoofdstuk 10 betreft?

Memorie van antwoord I

De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV zijn ingegaan op de indeling van de Algemene wet bestuursrecht. Deze leden waren niet overtuigd door de stelling dat hoofdstuk 10 primair de verhouding tussen bestuursorganen betreft en daarom het beste kon worden geplaatst na de hoofdstukken 6 tot en met 8, die vooral de verhouding tussen bestuur en burger betreffen. Immers, zo stellen deze leden, de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep kunnen ook door bestuursorganen tegen andere bestuursorganen worden gebruikt, terwijl omgekeerd de belangen van burgers nauw betrokken kunnen zijn bij de materie van hoofdstuk 10.
Wij stellen voorop dat verschillende indelingen verdedigbaar zijn. Zo was het huidige hoofdstuk 10 in het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht nog vooraan in de wet geplaatst, in hoofdstuk 1A. Bij onze keuze heeft in de eerste plaats een rol gespeeld dat hoofdstuk 10 een iets ander karakter heeft dan de overige hoofdstukken, al erkennen wij dat het daarbij meer om een accentverschil gaat dan om een scherpe tegenstelling. Wij hebben slechts willen aangeven dat in hoofdstuk 10 wat meer de nadruk ligt op de verhouding tussen bestuursorganen. In de tweede plaats hebben wij er naar gestreefd de bestaande indeling – waaraan de praktijk inmiddels gewend is – zo weinig mogelijk te veranderen, en «a-nummers» – die in de praktijk ook als storend worden ervaren en bovendien in het systeem van de Awb doorwerken in de artikelnummers – waar mogelijk te vermijden. Door plaatsing in hoofdstuk 10 kon aan deze verschillende overwegingen recht worden gedaan.

 


[1] Zie PG Awb III, p.  466.

 

Share This