In deze wet wordt verstaan onder goedkeuring: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 473-474]
Voorontwerp
In deze afdeling wordt verstaan onder goedkeuring: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste instemming van een ander bestuursorgaan.
Tekst RvS = VvW
Advies RvS
3.2. Maatgevend voor de rechtstreekse toepasselijkheid van afdeling 1.4.1 is of een bepaalde toezichtsvorm voldoet aan de elementen van de omschrijving van «goedkeuring» in artikel 1A.2.1.1. Aldus de toelichting op dat artikel. Bij die opzet past niet dat het artikel zijn werking beperkt tot de gevallen dat de Awb de term «goedkeuring» bezigt. De Raad beveelt dan ook aan, in artikel 1A.2.1.1 de woorden «In deze wet» te vermijden. Daarmee zal ook symmetrie met de omschrijving van de verklaring van geen bezwaar in artikel 1A.2.1.8 zijn bereikt. De Raad merkt nog op dat in de zojuist aangehaalde passage in de toelichting de zinsnede «toepasselijkheid van deze afdeling» wijziging behoeft indien niet wordt besloten de verklaring van geen bezwaar in een afzonderlijke afdeling onder te brengen.
Nader rapport
3.2. Voor de rechtstreekse toepasselijkheid van afdeling 10.2.1 is, zoals de Raad terecht opmerkt, maatgevend of een bepaalde toezichtsvorm voldoet aan de elementen van de omschrijving «goedkeuring» in artikel 1A.2.1.1.
Het is dan ook niet van belang of die toezichtsvorm in een bijzondere wet is aangeduid als goedkeuring, of dat een andere term wordt gebruikt. Wel is het terwille van de eenheid van terminologie gewenst dat in de aanpassingswetgeving zoveel mogelijk wordt bevorderd dat de term goedkeuring voor deze figuur wordt gebruikt. Vooralsnog hebben wij er echter van afgezien ook in die zin naar eenheid van terminologie te streven, dat de term goedkeuring in andere wetgeving uitsluitend op in dit artikel bedoelde figuur betrekking heeft. Hetzelfde woord wordt immers bijvoorbeeld ook gebruikt in verhoudingen tussen een bestuursorgaan en een burger die een vergunning heeft of een subsidie ontvangt, en die voor bepaalde handelingen toestemming van het bestuursorgaan behoeft. Indien het echter mogelijk blijkt het woord goedkeuring voor andere dan de in artikel 1A.2.1.1 bedoelde gevallen in de wetgeving te vermijden, kan in een later stadium de suggestie van de Raad worden gevolgd.
VvW = Eindtekst [1A.2.1.1]
Memorie van toelichting
Artikel 1A.2.1.1 geeft een omschrijving van het begrip goedkeuring. Maatgevend voor de rechtstreekse toepasselijkheid van deze afdeling is of een bepaalde toezichtsvorm voldoet aan de elementen van de in dit artikel gegeven begripsomschrijving. Of de betreffende toezichtsvorm in de bijzondere wet uitdrukkelijk als «goedkeuring» is benoemd doet derhalve niet ter zake.
De goedkeuring is één van de vormen van voorafgaand toezicht. Het kenmerk van goedkeuring is dat het wordt genomen ten aanzien van een al bestaand maar nog niet werkend besluit. Met de goedkeuring wordt toestemming verleend voor de inwerkingtreding van het aan goedkeuring onderworpen besluit. Naast goedkeuring wordt gewezen op een andere vorm van voorafgaand toezicht, waarbij evenwel nog geen besluit voorhanden is en de door het toezichthoudend orgaan te verlenen toestemming zich richt op het opheffen van de belemmering voor het onder toezicht gestelde orgaan om juist een besluit te nemen. Aan deze laatste vorm van voorafgaand toezicht is artikel 1A.2.1.8 gewijd.
In het voorontwerp werd in plaats van toestemming het woord instemming gebruikt. Uit de commentaren is gebleken, dat vrij algemeen aan instemming een verdergaande betekenis wordt gehecht dan aan toestemming. Instemming zou impliceren, dat een bestuursorgaan zijn goedkeuring slechts zou kunnen geven, indien het toezichthoudende orgaan het voorliggende besluit geheel voor zijn rekening zou willen nemen. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling, zoals ook uit de toelichting bij het voorontwerp blijkt. Daarom wordt in het wetsvoorstel van toestemming gesproken en niet meer van instemming.
Afdeling 10.2.1 is van toepassing op de goedkeuring door bestuursorganen van besluiten van andere bestuursorganen en heeft daardoor betrekking op toezichtsrelaties binnen het bestuur. Daarbij is in eerste instantie gedacht aan het toezicht van een bestuurslaag op een andere, maar ook toezichtsrelaties binnen een bestuurslaag kunnen eronder vallen. Men denke aan het toezicht van de raad op burgemeester en wethouders of aan het toezicht van een minister op besluiten van een zelfstandig bestuursorgaan.
De goedkeuringsfiguur veronderstelt dat het bestuursorgaan waarop toezicht wordt gehouden niet werkt onder de verantwoordelijkheid van de toezichthouder. Is dat laatste wel het geval, zoals bij mandaatverlening, dan behoort via interne procedures bereikt te worden dat geen besluiten worden genomen die het verantwoordelijke orgaan niet voor zijn rekening wil nemen. Maar extern behoort de inwerkingtreding van een binnen het mandaat vallend besluit van de gemandateerde niet afhankelijk te zijn van de goedkeuring van de mandaatgever. Dat zou immers de merkwaardige consequentie hebben dat – ingeval van niet-goedkeuring – zowel het besluit van de gemandateerde als het besluit tot onthouding van goedkeuring aan de mandaatgever zouden worden toegerekend, terwijl beide besluiten van tegengestelde strekking zijn.
Toezicht van bestuursorganen op particulieren valt buiten het bereik van deze afdeling. Daarover wordt het volgende opgemerkt. Het komt veelvuldig voor dat bijvoorbeeld subsidiebeschikkingen aan particulieren voorschriften bevatten die inhouden dat bepaalde beslissingen slechts onder goedkeuring van het bestuursorgaan dat de subsidie verleent, mogen worden genomen. Een beslissing die zonder de vereiste goedkeuring tot stand komt, is echter niet imperfect. Het niet in acht nemen van het goedkeuringsvereiste in deze gevallen zal ertoe kunnen leiden dat de subsidie wordt verminderd of zelfs wordt ingetrokken; het verhindert echter niet de «inwerkingtreding» van de beslissing. Het gaat hier derhalve ook daarom niet om een goedkeuring zoals omschreven in dit artikel.
In de begripsomschrijving wordt de terminologie «besluit van een bestuursorgaan» gebezigd. De toevoeging «van een bestuursorgaan» is strikt genomen overbodig, maar is opgenomen om de leesbaarheid van het artikel te bevorderen.
De beslissing van een bestuursorgaan omtrent goedkeuring is een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht en dient derhalve naast de bijzondere eisen die deze afdeling stelt te voldoen aan de algemene eisen die de Algemene wet bestuursrecht ter zake van besluiten stelt. Zo geldt uiteraard ook voor goedkeuringsbesluiten dat zij niet in werking kunnen treden voordat zij bekend zijn gemaakt. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat deze inwerkingtredingsregeling uiteraard los staat van de eventuele terugwerkende kracht van het aan goedkeuring onderworpen besluit.
Afzonderlijk aandacht verdient nog de vraag of de goedkeuring van het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen door deze afdeling wordt beheerst.
Voor zover de goedkeuring de privaatrechtelijke rechtshandeling zelf zou betreffen, moet het antwoord negatief luiden: Een privaatrechtelijke rechtshandeling is immers geen besluit.
Van de privaatrechtelijke rechtshandeling moet echter worden onderscheiden de beslissing tot het aangaan van de rechtshandeling, zoals die op grond van publiekrechtelijke voorschriften moet worden genomen. Men denke aan de beslissing van de gemeenteraad tot het aangaan van een geldlening, die voorafgaat aan de door de burgemeester namens de gemeente te sluiten overeenkomst. Die beslissing is een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht. Op de goedkeuring van dergelijke besluiten is derhalve deze afdeling van toepassing.