Besluiten kunnen slechts aan goedkeuring worden onderworpen in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 474-475]
VO = VvW
Tekst RvS = VvW
VvW = Eindtekst [1A.2.1.2]
Memorie van toelichting
De Grondwet bepaalt in het derde lid van artikel 132 dat besluiten van gemeente- en provinciale besturen slechts aan voorafgaand toezicht kunnen worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen. Ten aanzien van waterschappen, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen ontbreekt een dergelijke bepaling. Daar volstaat de Grondwet met de regel dat de wet het toezicht regelt (artikel 133, derde lid; artikel 134, derde lid).
In de verschillende hiervoor onder «Algemeen» genoemde wetten is een nadere invulling gegeven aan de grondwettelijke regels. Daarbij is steeds gekozen voor een beperkter voorafgaand toezicht dan de Grondwet op zichzelf toelaat. Zo is in de Gemeentewet bepaald dat besluiten van gemeentebesturen slechts aan voorafgaand toezicht (kunnen) worden onderworpen in bij de wet of krachtens de wet bij provinciale verordening bepaalde gevallen. De mogelijkheid tot het stellen van een goedkeuringsvereiste krachtens de wet is dus sterk beperkt. De Provinciewet kent slechts voorafgaand toezicht in bij de wet bepaalde gevallen. In de toelichting op beide voorstellen werd die regeling gemotiveerd met de stelling dat het ter bescherming van de gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid gewenst is dat de gevallen waarin besluiten aan preventief toezicht mogen worden onderworpen in de wet zelf worden genoemd (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 176).
In de Waterschapswet zijn de categorieën besluiten van waterschapsbesturen waarvan provinciale staten kunnen bepalen dat ze aan goedkeuring onderworpen zullen zijn limitatief opgesomd. Achtergrond hiervan is dat de regering blijkens de memorie van toelichting als motief voor het instellen van preventief toezicht alleen de noodzaak tot coördinatie en integratie aanvaardbaar acht. Daaruit vloeit een zeer sterke beperking voort van de categorieën besluiten waarvoor preventief toezicht mogelijk is.
De Algemene wet bestuursrecht zal gelden voor de bestuursorganen van alle in de Grondwet vermelde openbare lichamen, alsmede voor alle bestuursorganen die in de bijzondere wetgeving hun grondslag vinden. Bij het opstellen van een algemeen geldende regeling van het voorafgaand toezicht op al deze bestuursorganen rijst de vraag voor welke norm de wetgever moet opteren: de grondwettelijke norm voor besluiten van provinciale en gemeentebesturen (goedkeuring slechts in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen), of een andere norm. Die andere norm kan dan zijn een ruimere of een beperktere dan de grondwettelijke. Een ruimere norm moet worden afgewezen. Ten eerste omdat zij, wat de goedkeuring van besluiten van provinciale en gemeentelijke bestuursorganen betreft, zou strijden met de Grondwet. Ten tweede omdat zij, wat de goedkeuring van besluiten van andere bestuursorganen betreft, weliswaar grondwettelijk toelaatbaar zou zijn, doch niet zou stroken met het streven naar terugdringing van het voorafgaand toezicht.
Ook het over de hele lijn voorschrijven van een beperktere norm dan de grondwettelijke, vervat in artikel 132, derde lid, verdient niet de voorkeur, hoezeer dit in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet inmiddels wel is geschied. De categorie andere openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen is echter zo omvangrijk en van zulk een diverse pluimage dat bij voorbeeld een voorschrift dat inhoudt dat de wet steeds de gevallen moet bepalen waarin voorafgaand toezicht is toegestaan, te ver zou gaan.
Gelet op een en ander wordt als algemene regel gekozen voor de grondwettelijke norm uit artikel 132, derde lid, van de Grondwet: besluiten van bestuursorganen kunnen slechts aan goedkeuring worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen. Aldus is in ieder geval verzekerd dat elke goedkeuringsbepaling te herleiden is tot een formeel-wettelijke grondslag. Vanzelfsprekend staat het de bijzondere wetgever vrij een beperktere regeling te treffen, indien hij een sterkere reductie van voorafgaand toezicht wenselijk acht. Als gezegd is in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet reeds van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Voorlopig verslag II
Artikel 1A.2.1.2 en 1A.2.1.3 8.4 Het is de vraag of de bepalingen in deze artikelen voldoende beperkingsmogelijkheden bieden om het uitgangspunt van terughoudendheid te realiseren, zo is de mening van de fracties van PvdA en VVD. De mate van terughoudendheid zal in belangrijke mate afhangen van de mate waarin de wetgever in bijzondere wetten de toezichtsbepalingen/gronden schrapt dan wel terugbrengt.
De leden van de SGPsfractie achten het een goed streven, meer duidelijkheid te scheppen over de gronden voor het onthouden van goedkeuring. Zij vragen echter of de nu voorgestelde bepaling daarvoor een goed handvat biedt. Artikel 1A.2.1.3 noemt zelf als enige grond strijd met het recht. Het is de vraag of het juist is om aan een toezichthoudend bestuursorgaan, dus niet een rechterlijk orgaan, toetsing aan het recht op te dragen en verder geen specifieke criteria te noemen. Daarmee wordt afgeweken van het administratief beroep en de vernietiging. Deze leden vragen of het niet mogelijk is afzonderlijke criteria te ontwikkelen.
De gekozen regeling heeft tot gevolg dat, daar waar de bijzondere wetgeving geen criteria bevat voor het onthouden van goedkeuring, alsnog criteria in de wet zullen moeten worden opgenomen, althans voorzover er behoefte is aan bijzondere criteria. De leden van de SGP-fractie vragen of dit niet een te grote belasting is voor toezichthoudende organen en of het risico niet bestaat dat in de praktijk gehanteerde criteria geruisloos verdwijnen door verzuimen van het aanpassen van de regelgeving.
Nota naar aanleiding van het verslag II
Artikel 1A.2.1.2 en 1A.2.1.3 8.4 Voor wat betreft de gronden voor het onthouden van goedkeuring zijn wij van mening dat de gewenste terughoudendheid niet goed in een algemene formule is te vatten. Ook hier geldt dat de criteria voor het onthouden van goedkeuring mede afhankelijk zijn van aard en inhoud van de taken van het bestuursorgaan waarop toezicht wordt gehouden en de aard van de toezichtsrelatie. Om die reden is in het voorstel voor een meer procedurele benadering gekozen. De mate van terughoudendheid met toezicht en de daarbij passende criteria voor het onthouden van goedkeuring zullen gestalte moeten krijgen in de bijzondere wet. In de bijzondere wet zal dan ook tot uitdrukking moeten komen of er naast strijd met het recht nog behoefte is aan andere meer specifieke criteria. De bestaande bijzondere wetten zullen in het kader van de aanpassingswetgeving hierop worden onderzocht. Het risico dat door het verzuimen van het aanpassen van de regelgeving de in de praktijk gehanteerde criteria geruisloos zouden verdwijnen moet door een goede aanpassing worden ondervangen.