Artikel 10:26

Besluiten kunnen slechts aan goedkeuring worden onderwor­pen in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 474-475]

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst [1A.2.1.2]

Memorie van toelichting

De Grondwet bepaalt in het derde lid van artikel 132 dat besluiten van gemeente- en provinciale besturen slechts aan voorafgaand toezicht kunnen worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen. Ten aanzien van water­schappen, openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen ontbreekt een dergelijke bepaling. Daar volstaat de Grondwet met de regel dat de wet het toezicht regelt (artikel 133, derde lid; artikel 134, derde lid).
In de verschillende hiervoor onder «Algemeen» genoemde wetten is een nadere invulling gegeven aan de grond­wettelijke regels. Daarbij is steeds gekozen voor een beperk­ter vooraf­gaand toezicht dan de Grondwet op zichzelf toelaat. Zo is in de Gemeentewet bepaald dat besluiten van gemeente­besturen slechts aan voorafgaand toe­zicht (kunnen) worden onderworpen in bij de wet of krachtens de wet bij provinci­ale verordening bepaalde gevallen. De mogelijkheid tot het stellen van een goedkeuringsvereiste krachtens de wet is dus sterk beperkt. De Provin­ciewet kent slechts voorafgaand toezicht in bij de wet bepaalde gevallen. In de toelichting op beide voorstellen werd die regeling gemoti­veerd met de stelling dat het ter bescherming van de gemeentelijke en provinciale be­leidsvrij­heid gewenst is dat de gevallen waarin besluiten aan preven­tief toezicht mogen worden onderworpen in de wet zelf worden genoemd (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 176).
In de Waterschapswet zijn de categorieën besluiten van waterschapsbesturen waarvan provin­ciale staten kunnen bepalen dat ze aan goedkeuring onderwor­pen zullen zijn limitatief opgesomd. Achtergrond hiervan is dat de regering blijkens de memorie van toelichting als motief voor het instellen van preventief toezicht alleen de noodzaak tot coördina­tie en integratie aanvaardbaar acht. Daaruit vloeit een zeer sterke beperking voort van de categorieën besluiten waarvoor preventief toe­zicht mogelijk is.
De Algemene wet bestuursrecht zal gelden voor de be­stuursorganen van alle in de Grondwet vermelde openbare licha­men, alsmede voor alle bestuurs­organen die in de bijzondere wetgeving hun grondslag vinden. Bij het op­stellen van een algemeen geldende regeling van het voorafgaand toezicht op al deze bestuursorganen rijst de vraag voor welke norm de wetge­ver moet opteren: de grondwettelijke norm voor besluiten van provinciale en gemeen­tebesturen (goedkeuring slechts in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen), of een andere norm. Die andere norm kan dan zijn een ruimere of een beperktere dan de grondwettelijke. Een ruimere norm moet worden afgewezen. Ten eerste omdat zij, wat de goedkeuring van besluiten van provinciale en gemeentelijke bestuursorganen betreft, zou strijden met de Grondwet. Ten tweede omdat zij, wat de goedkeuring van beslui­ten van andere bestuursorga­nen betreft, weliswaar grondwette­lijk toelaatbaar zou zijn, doch niet zou stroken met het streven naar terugdringing van het vooraf­gaand toezicht.
Ook het over de hele lijn voorschrijven van een beperktere norm dan de grondwettelijke, vervat in artikel 132, derde lid, verdient niet de voorkeur, hoezeer dit in de Provincie­wet, de Ge­meentewet en de Waterschapswet inmiddels wel is geschied. De categorie andere openbare lichamen en zelf­standige bestuursorganen is echter zo omvangrijk en van zulk een diverse pluimage dat bij voorbeeld een voorschrift dat inhoudt dat de wet steeds de gevallen moet bepalen waarin voorafgaand toezicht is toege­staan, te ver zou gaan.
Gelet op een en ander wordt als algemene regel gekozen voor de grondwet­telijke norm uit artikel 132, derde lid, van de Grondwet: besluiten van bestuurs­organen kunnen slechts aan goedkeu­ring worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen. Aldus is in ieder geval verzekerd dat elke goedkeuringsbepaling te herleiden is tot een formeel-wettelijke grondslag. Vanzelfspre­kend staat het de bijzondere wetgever vrij een beperktere regeling te treffen, indien hij een sterkere reductie van voorafgaand toezicht wenselijk acht. Als gezegd is in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Wa­terschapswet reeds van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Voorlopig verslag II

Artikel 1A.2.1.2 en 1A.2.1.3 8.4 Het is de vraag of de bepalingen in deze artikelen voldoende beperkingsmogelijkheden bieden om het uitgangspunt van terughou­dendheid te realiseren, zo is de mening van de fracties van PvdA en VVD. De mate van terughou­dendheid zal in belangrijke mate afhangen van de mate waarin de wetgever in bijzondere wetten de toezichtsbepalingen/gronden schrapt dan wel terugbrengt.
De leden van de SGPsfractie achten het een goed streven, meer duidelijkheid te scheppen over de gronden voor het onthou­den van ­goedkeuring. Zij vragen echter of de nu voorgestelde bepaling daarvoor een goed handvat biedt. Artikel 1A.2.1.3 noemt zelf als enige grond strijd met het recht. Het is de vraag of het juist is om aan een toezicht­hou­dend bestuursorgaan, dus niet een rechterlijk orgaan, toetsing aan het recht op te dragen en verder geen specifieke criteria te noemen. Daarmee wordt afgeweken van het admini­stratief beroep en de vernietiging. Deze leden vragen of het niet mogelijk is afzonderlijke criteria te ontwikkelen.
De gekozen regeling heeft tot gevolg dat, daar waar de bijzondere wetgeving geen criteria bevat voor het onthouden van goed­keuring, alsnog criteria in de wet zullen moeten worden opgenomen, althans voorzo­ver er behoefte is aan bijzondere criteria. De leden van de SGP-fractie vragen of dit niet een te grote belasting is voor toezichthouden­de organen en of het risico niet bestaat dat in de praktijk gehanteerde criteria geruisloos verdwijnen door verzuimen van het aanpas­sen van de regelgeving.

Nota naar aanleiding van het verslag II

Artikel 1A.2.1.2 en 1A.2.1.3 8.4 Voor wat betreft de gronden voor het ont­houden van goedkeuring zijn wij van mening dat de gewenste terughoudendheid niet goed in een algemene formule is te vatten. Ook hier geldt dat de criteria voor het onthouden van goedkeuring mede afhankelijk zijn van aard en inhoud van de taken van het be­stuursorgaan waarop toezicht wordt gehou­den en de aard van de toezichtsrelatie. Om die reden is in het voorstel voor een meer proce­durele benadering gekozen. De mate van terughoudendheid met toezicht en de daarbij passende criteria voor het onthouden van goedkeuring zullen gestalte moeten krij­gen in de bijzondere wet. In de bijzondere wet zal dan ook tot uitdrukking moeten komen of er naast strijd met het recht nog behoefte is aan andere meer specifieke crite­ria. De bestaande bijzondere wetten zullen in het kader van de aanpassingswetgeving hier­op worden onder­zocht. Het risico dat door het verzuimen van het aanpassen van de regelgeving de in de prak­tijk gehanteerde criteri­a geruisloos zouden verdwijnen moet door een goede aanpassing worden ondervan­gen.