1. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt het besluit omtrent goedkeuring binnen dertien weken na de verzending ter goedkeuring bekend gemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.
2. Het nemen van het besluit omtrent goedkeuring kan eenmaal voor ten hoogste dertien weken worden verdaagd.
3. In afwijking van het tweede lid kan het nemen van het besluit omtrent goedkeuring eenmaal voor ten hoogste zes maanden worden verdaagd indien inzake dat besluit advies van een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 is vereist.
4. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, is paragraaf 4.1.3.3 van overeenkomstige toepassing.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 480-482]
Voorontwerp
1. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt het besluit omtrent goedkeuring binnen drie maanden na de verzending ter goedkeuring bekendgemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.
2. Het besluit omtrent goedkeuring kan eenmaal voor ten hoogste drie maanden worden verdaagd.
3. In afwijking van het bepaalde in het tweede lid kan het besluit omtrent goedkeuring eenmaal voor ten hoogste zes maanden worden verdaagd indien inzake goedkeuring advies van een adviseur als bedoeld in artikel 3.3.1 is vereist.
4. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald wordt de goedkeuring geacht te zijn verleend, indien binnen de in het eerste lid genoemde termijn geen besluit omtrent goedkeuring of geen besluit tot verdaging, dan wel binnen de termijn waarvoor het besluit is verdaagd, geen besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.
Tekst RvS = VvW, behoudens lid 3 dat in de Tekst RvS luidde: In afwijking van het tweede lid kan het nemen van het besluit omtrent goedkeuring eenmaal voor ten hoogste zes maanden worden verdaagd indien inzake goedkeuring advies van een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 is vereist.
Advies RvS
3.4.1. Het eerste lid van artikel 1A.2.1.7 laat, wegens zijn aanhef, ruimte voor het treffen van een andere dan de daar gegeven regeling bij wettelijk voorschrift. De regeling van de verdaging van de goedkeuring in het tweede en derde lid van het artikel kent die mogelijkheid niet. De redenen die voor een afwijking van de termijn van goedkeuring pleiten kunnen, zo meent de Raad, evenzeer gelden voor verlenging of verkorting van de termijn waarvoor verdaagd wordt. Het college adviseert, opneming van een afwijkingsmogelijkheid in het tweede en derde lid te overwegen, of in elk geval in de toelichting uiteen te zetten waarom die mogelijkheid behoort te ontbreken.
3.4.2. Krachtens het vierde lid van artikel 1A.2.1.7 zal, onder de daarin vermelde omstandigheden, een besluit tot goedkeuring aanwezig moeten worden geacht, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Hetzelfde zal, ingevolge artikel 1A.2.1.8, tweede lid, gelden voor de verklaring van geen bezwaar. De constructie van het aannemen van een besluit na het verstrijken van een termijn is in verscheidene wetten bekend, juist ook wanneer toezicht op bestuursorganen aan de orde is. De Raad meent dat niettemin, nu de goedkeuring en de verklaring van geen bezwaar een algemene regeling ontvangen, aanleiding bestaat om in de memorie van toelichting in te gaan op de gevolgen die een regeling als deze heeft voor de verschillende belanghebbenden. Daarbij ware aandacht te schenken aan de mogelijkheid dat het aan toezicht onderworpen besluit strijdt met de wet, en op de omstandigheid dat het besluit dat geacht wordt te zijn genomen niet steunt op een afweging van de betrokken belangen.
Nader rapport
3.4.1. Wij zijn van oordeel dat het opnemen van een afwijkingsmogelijkheid in het tweede en derde lid geen aanbeveling verdient. Naar onze mening moeten de aldaar genoemde verdagingstermijnen in principe voldoende zijn. Het introduceren van de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift anders te bepalen maakt de in artikel 1A.2.1.7 gegeven regeling bovendien nodeloos ingewikkeld. Overeenkomstig het advies van de Raad hebben wij de memorie van toelichting in voormelde zin aangevuld.
3.4.2. In de memorie van toelichting is overeenkomstig het advies van de Raad nader ingegaan op de gevolgen die een regeling als vervat in artikel 1A.2.1.7, vierde lid, maar ook artikel 1A.2.1.8, tweede lid, heeft voor verschillende belanghebbenden.
Voorstel van wet [1A.2.1.7]
1. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt het besluit omtrent goedkeuring binnen drie maanden na de verzending ter goedkeuring bekend gemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.
2. Het nemen van het besluit omtrent goedkeuring kan eenmaal voor ten hoogste drie maanden worden verdaagd.
3. In afwijking van het tweede lid kan het nemen van het besluit omtrent goedkeuring eenmaal voor ten hoogste zes maanden worden verdaagd indien inzake dat besluit advies van een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 is vereist.
4. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald wordt een besluit tot goedkeuring geacht te zijn genomen, indien binnen de in het eerste lid genoemde termijn geen besluit omtrent goedkeuring of geen besluit tot verdaging, dan wel binnen de termijn waarvoor het besluit is verdaagd, geen besluit omtrent goedkeuring is bekendgemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.
Memorie van toelichting
In dit artikel is de procedure geregeld die moet leiden tot het besluit omtrent goedkeuring. Uitgangspunt hierbij is dat binnen een betrekkelijke korte tijd zekerheid moet bestaan of de goedkeuring al dan niet wordt verleend. Men vergelijke de regeling over de aanvraag van een beschikking.
Het besluit omtrent goedkeuring moet in principe binnen drie maanden worden bekendgemaakt aan het onder toezicht gestelde orgaan, met een mogelijkheid tot verdaging van het besluit voor maximaal drie maanden. Als hoofdregel geldt dat indien niet binnen die termijn een beslissing is genomen en meegedeeld het betrokken besluit geacht wordt te zijn goedgekeurd (vierde lid). Deze constructie valt in de bestaande wetgeving reeds regelmatig aan te treffen en komt ook in de Gemeentewet voor. Het alternatief, namelijk een ex lege onthouding van goedkeuring, is niet wenselijk. Dat zou in strijd zijn met het uitgangspunt van een terughoudend toezicht. Niettemin is het mogelijk dat de belangen van derden bij een onthouding van goedkeuring aan een bepaald soort besluit zo groot zijn, dat goedkeuring ex lege niet aanvaardbaar moet worden geacht. Voor die gevallen is er in voorzien dat bij wettelijk voorschrift van de hier gegeven hoofdregel kan worden afgeweken.
Het kan voorkomen dat in concrete gevallen de in het eerste lid genoemde termijn te lang of juist te kort is. Daarom is bepaald dat bij wettelijk voorschrift desgewenst een andere termijn kan worden vastgesteld.
Meer en meer komt het voor dat besluiten moeten worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Uiteraard is de Commissie niet gebonden aan de regels die in de Algemene wet bestuursrecht worden gesteld. De duur van de besluitvormingsprocedure bij de Commissie is daarmee gegeven. Dit zou kunnen betekenen, dat de termijn in het eerste lid zodanig moet worden gekozen dat de Brusselse procedure daarbinnen redelijkerwijs kan worden afgerond. Anderzijds is denkbaar, dat de verplichting de Europese Commissie te consulteren wordt verlegd van het goedkeurende orgaan naar het primair besluitende orgaan.
In navolging van de Gemeentewet vangt de goedkeuringstermijn aan met de verzending ter goedkeuring. De reden hiervoor is dat de verzenddatum, anders dan de datum van ontvangst bij het toezichthoudend orgaan, bij het onder toezicht gestelde orgaan exact bekend is. Daarbij komt dat het toezichthoudend orgaan niet wezenlijk in zijn belangen wordt geschaad, indien bij voorbeeld als gevolg van vertraging in de postbestelling de termijn, waarbinnen het zich over het besluit kan beraden, enigszins wordt bekort.
De Gemeentewet kent een langere verdagingstermijn voor die gevallen waarin het besluit omtrent goedkeuring moet worden genomen door de Kroon. Omdat over een voornemen tot onthouding van goedkeuring in dat geval de Raad van State moet worden gehoord, is extra tijd nodig. Dat principe is hier overgenomen. In alle gevallen waarin het advies van een adviseur als bedoeld in artikel 3:5 is vereist kan het besluit omtrent goedkeuring eenmaal voor ten hoogste zes maanden worden verdaagd (vgl. artikel 1A.2.2.12 over de verlenging van de schorsing).
In het eerste lid is, zoals eerder toegelicht, de mogelijkheid geopend bij wettelijk voorschrift een langere of kortere termijn voor de goedkeuring vast te stellen. Die termijn dient zodanig gekozen te worden dat daarin over de goedkeuring in de normale gevallen kan worden beslist. De betrokkenen weten dan waarop zij moeten rekenen. In het tweede en derde lid zijn verdagingsmogelijkheden opgenomen voor situaties waarin de normale termijn toch niet toereikend blijkt te zijn. Van die termijnen kan niet bij wettelijk voorschrift worden afgeweken: een dergelijke mogelijkheid zou de regeling nodeloos ingewikkeld maken. Bij het bepalen van een eventueel afwijkende termijn ingevolge het eerste lid behoort de bijzondere wetgever dus rekening te houden met de regels over verdaging die de beide volgende leden geven.
In het vierde lid van artikel 1A.2.1.7 is voorzien in een goedkeuring ex lege. Men kan de vraag stellen of hier wel sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Het betreft hier immers de situatie dat een bestuursorgaan nu juist geen besluit heeft genomen. Het zou niet aanvaardbaar zijn dat tegen de goedkeuring ex lege niet dezelfde rechtsbescherming zou kunnen worden verkregen als tegen een uitdrukkelijk besluit. Daarom dient de goedkeuring ex lege te worden gelijkgesteld met een besluit. De in het vierde lid gekozen redactie strekt daartoe.
Niet kan worden uitgesloten dat het soms ongewenst is de consequentie van goedkeuring aan overschrijding van de gestelde termijnen te verbinden. Daarom is er in voorzien, dat bij wettelijk voorschrift van de gestelde hoofdregel kan worden afgeweken. Het spreekt wel vanzelf, dat afwijking slechts dan behoort plaats te vinden, indien daarvoor goede redenen zijn. Of er aanleiding is dergelijke uitzonderingen te maken zal bij de voorbereiding van de aanpassingswetgeving worden bezien.
De constructie dat een besluit tot goedkeuring moet worden geacht te zijn genomen na het verstrijken van een bepaalde termijn, roept wel de vraag op wat daarvan de consequenties zijn voor belanghebbenden, met name wat de mogelijkheid van beroep en de aantastbaarheid van het fictief genomen besluit betreft. In tegenstelling tot een uitdrukkelijk genomen goedkeuringsbesluit, is een fictief besluit niet overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de Awb voorbereid, genomen en bekendgemaakt. Sterker nog: er is zelfs geen schriftelijke beslissing voorhanden. Niettemin zal tegen het fictieve goedkeuringsbesluit beroep bij de administratieve rechter openstaan, zij het dat de ingang van de beroepstermijn hier niet aan het moment van de bekendmaking van het besluit zal kunnen worden gekoppeld. Het ligt voor de hand hierbij dan aan te knopen bij het tijdstip waarop de beslistermijn eindigt; in de praktijk betekent dat dat de termijn aanvangt de dag na het verstrijken van de beslistermijn. Het is evenwel niet uitgesloten te achten dat een belanghebbende eerst pas na enige tijd op de hoogte geraakt van het feit dat door het verstrijken van de termijn een goedkeuringsbesluit voorhanden is. Het is evident dat hij zich dan met een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding alsnog tot de rechter moet kunnen wenden. Het verdient overigens aanbeveling, in de gevallen waarin dit niet reeds wettelijk is voorgeschreven, dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan belanghebbenden mededeling doet van het feit dat er een fictieve goedkeuring heeft plaatsgevonden. Nu het fictieve goedkeuringsbesluit niet langs de normale weg tot stand is gekomen en ook niet op schrift is gesteld, voldoet het niet aan de eisen die de Awb – zowel aan de besluitvormingsprocedure als zodanig als aan het resultaat daarvan – stelt. Met name moet hier worden gedacht aan de afweging van belangen alsmede de motivering van het besluit. De rechter zal evenwel bij fictieve (positieve) besluiten – evenals overigens bij fictieve weigeringen – de zaak inhoudelijk mogen beoordelen.
Nota van wijziging
In artikel 1A.2.1.7, eerste en tweede lid, wordt «drie maanden» telkens vervangen door: dertien weken.
Toelichting NvW
Zie antwoord 8.12.
.Bedoeld wordt antwoord 8.12 van NV II, zie PG Awb III, p. 493.