1. Deze afdeling is van overeenkomstige toepassing indien voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist.
2. Bij de toestemming kan een termijn worden gesteld waarbinnen het besluit dient te worden genomen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 482-484]
Voorontwerp
1. Onder verklaring van geen bezwaar wordt verstaan: de voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan vereiste instemming van een ander bestuursorgaan.
2. De artikelen 1A.2.1.2. tot en met 1A.2.1.7. zijn van overeenkomstige toepassing op de verklaring van geen bezwaar, met dien verstande dat een termijn kan worden gesteld waarbinnen van de verklaring van geen bezwaar gebruik moet worden gemaakt.
Tekst RvS
1. Onder verklaring van geen bezwaar wordt verstaan: de voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan.
2. De artikelen 1A.2.1.2. tot en met 1A.2.1.7. zijn van overeenkomstige toepassing op de verklaring van geen bezwaar, met dien verstande dat een termijn kan worden gesteld waarbinnen van de verklaring van geen bezwaar gebruik moet worden gemaakt.
VvW = Eindtekst [1A.2.1.8]
Memorie van toelichting
In dit artikel wordt afdeling 10.2.1 van overeenkomstige toepassing verklaard indien voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist. Een dergelijke toestemming wordt ook wel aangeduid als een verklaring van geen bezwaar. Verklaringen van geen bezwaar komen we echter in de wet- en regelgeving ook tegen in een andere betekenis dan die welke door artikel 1A.2.1.8 wordt bestreken. Gewezen wordt op de verklaringen van geen bezwaar die bijvoorbeeld worden genoemd in het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel en het Kaderbesluit rechtspositie HBO (in beide gevallen gaat het om zgn. geneeskundige verklaringen van geen bezwaar), alsmede die in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Zodra een bepaalde toezichtsvorm voldoet aan de omschrijving van het eerste lid, is afdeling 10.2.1 van overeenkomstige toepassing. Hiermee wordt duidelijk dat het enkele feit dat een bepaalde rechtsfiguur als verklaring van geen bezwaar wordt aangeduid niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of afdeling 10.2.1 van overeenkomstige toepassing is.
In het tweede lid van artikel 1A.2.1.8 wordt bepaald dat bij het verlenen van de toestemming een termijn kan worden gesteld waarbinnen het besluit waarvoor de toestemming wordt verleend dient te worden genomen. Wordt het desbetreffende besluit niet binnen de gestelde termijn genomen, dan vervalt de toestemming. Opneming van de mogelijkheid een termijn te stellen wordt wenselijk geacht vanuit de overweging dat het niet juist zou zijn het toezichthoudend bestuursorgaan voor onbepaalde termijn te binden aan een eenmaal verleende toestemming.
Voorlopig verslag I
De leden van de SGP-, de RPF- en de GPV-fractie wilden gaarne van de gelegenheid gebruik maken om de regering een vraagstuk voor te leggen dat hen vanuit de praktijk was aangereikt, maar dat niet uitsluitend op de derde tranche betrekking heeft. Hun vragen deden zij vergezeld gaan van een korte beschouwing.
De kernvraag luidt als volgt: Is bij een besluit van een waterschap, dat aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderhevig is, zowel beroep mogelijk tegen het waterschapsbesluit als tegen het goedkeuringsbesluit?
Wat betreft het beroep tegen het goedkeuringsbesluit merkten deze leden ter toelichting het volgende op. Volgens de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift, een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding daarvan is (artikel 8:2, onderdeel c Awb).
Indien het waterschapsbesluit dus geen algemeen verbindend voorschrift c.a. is, kan in beginsel wel beroep worden ingesteld tegen de goedkeuring.
In afwijking van artikel 8:2, onderdeel c, Awb kan volgens de Waterschapswet beroep worden ingesteld tegen een besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring, echter kan geen beroep worden ingesteld tegen besluiten van gedeputeerde staten inhoudende de goedkeuring van de kostentoedelings-, omslagklassen- en belastingverordening (artikel 151 Waterschapswet). Dit geldt ook voor besluiten die bij een andere wet of bij reglement aan een andere vorm van voorafgaand toezicht zijn onderworpen. Dus ook als het waterschapsbesluit een algemeen verbindend voorschrift c.a. is, kan beroep worden ingesteld tegen besluiten inzake de goedkeuring, tenzij het belastingverordeningen betreft.
De conclusie zou dus zijn dat op grond van de Awb en de Waterschapswet beroep kan worden ingesteld tegen elk goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, behalve besluiten strekkende tot de goedkeuring van de kostentoedelings-, de belasting- en de omslagklassenverordening.
De vraag is vervolgens wie in beroep kunnen komen. Volgens de Awb zijn dit: belanghebbenden (artikel 8:1 Awb). Het besluit dient dan ook aan hen te worden bekend gemaakt (artikel 3:41 Awb) en als het een besluit betreft dat niet tot één of meer belanghebbenden is gericht, moet de zakelijke inhoud van het besluit in dag- of nieuwsbladen worden gepubliceerd (artikel 3:42 Awb).
De gangbare praktijk in sommige provincies is, dat de provincie het waterschap vraagt om ook de beroepsmogelijkheden tegen het goedkeuringsbesluit bekend te maken. Het waterschap moet sowieso de goedkeuring bekend maken (artikel 73 Waterschapswet). Gedeputeerde staten delen in hun beschikking aan het waterschap (artikel 150 Waterschapswet) mee, dat een dag na de bekendmaking beroep kan worden ingesteld.
Bijzonderheden welke in dit verband gelden, zijn:
– er behoeft geen bezwaarschrift te worden ingediend als een besluit goedkeuring behoeft (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel c, Awb);
– de termijn voor het indienen van een beroepsschrift vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (artikel 6:8 Awb);
– de bekendmaking van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager (artikel 3:41 Awb).
Wat betreft het waterschapsbesluit kan ingevolge de Awb ook daartegen beroep worden ingesteld. Volgens de deskundigen van het steunpunt Awb volgt dit impliciet uit de Awb: de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen gaat met ingang van de dag na die waarop het besluit, inhoudende de goedkeuring van dat besluit, op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt (artikel 6:8, derde lid Awb). Artikel 151, tweede lid, van de Waterschapswet verklaart artikel 73 van de Waterschapswet van overeenkomstige toepassing, waarin is geregeld dat het waterschap ook de goedkeuring bekend maakt. Het goedkeuringsbesluit wordt eerst door de provincie aan het waterschap bekend gemaakt en vervolgens door het waterschap aan de overige belanghebbenden (artikel 151, tweede lid, jo. artikel 73 Waterschapswet). In de bekendmaking dient het waterschap aan te geven dat tegen het waterschapsbesluit beroep mogelijk is. Op grond van de praktijk in enkele provincies maakt het waterschap ook de beroepsmogelijkheid tegen het goedkeuringsbesluit bekend. Voorafgaand volgen van een bezwarenprocedure is wederom niet nodig (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel b Awb).
In de Wet op de ruimtelijke ordening is een oplossing bedacht, zodat geen dubbele beroepsmogelijkheid bestaat. In artikel 19, tweede lid, is opgenomen: «Het besluit, inhoudende een verklaring van geen bezwaar wordt geacht voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht deel uit te maken van de beschikking waarop het betrekking heeft.» Tegen de goedkeuring van bestemmingsplannen kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 28, zevende lid, W.R.O.).
Het lijkt erop, aldus de leden van de fracties van SGP, RPF en GPV, dat de Awb zowel tegen het waterschapsbesluit als tegen het goedkeuringsbesluit beroepsmogelijkheden biedt. Een dubbele beroepsgang dus. Uit een oogpunt van rechtsbescherming achtten zij dit ongewenst, immers:
– de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen het ene besluit verschilt van de andere beroepstermijn;
– door een verschil in relatieve competentie moeten beroepschriften bij rechtbanken in verschillende arrondissementen worden ingediend, (voeging lijkt de meest aangewezen weg);
– een belanghebbende wordt, indien hij zo volledig mogelijk zijn mogelijkheden wil benutten, gedwongen tegen beide besluiten beroep in te stellen.
Onderkent de regering deze bezwaren? Zou het niet beter zijn indien de Awb de onderliggende beslissing en de beslissing tot goedkeuring als één publiekrechtelijke rechtshandeling zou beschouwen, dus als één besluit in de zin van de wet? Welke bezwaren zouden tegen deze oplossing zijn aan te voeren.
Memorie van antwoord I
De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV stelden de vraag, of bij een besluit van een waterschap dat aan de goedkeuring van gedeputeerde staten is onderworpen, zowel beroep mogelijk is tegen het waterschapsbesluit als tegen het goedkeuringsbesluit. Zij verbonden daaraan de vraag, of zulks niet leidt tot een uit oogpunt van rechtsbescherming ongewenste dubbele beroepsgang en of het niet beter zou zijn het aan goedkeuring onderworpen besluit en de beslissing tot goedkeuring als één besluit te beschouwen.
Wij stellen voorop dat het wetsvoorstel op dit punt geen wijziging brengt in het geldende recht. Voorts verwijzen wij naar de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer, antwoord 8.3, waar wij in algemene zin zijn ingegaan op de beroepsgang bij aan goedkeuring onderworpen besluiten. Op deze plaats spitsen wij die beschouwing toe op waterschapsbesluiten.
Uitgangspunt is dat tegen een waterschapsbesluit dat nog goedkeuring behoeft, nog geen beroep mogelijk is (artikel 6:8, derde lid, Awb). Zolang nog niet vaststaat of een besluit in werking zal treden, heeft het immers geen zin daartegen al beroep in te stellen. Vervolgens zijn er twee mogelijkheden: de goedkeuring wordt verleend, of de goedkeuring wordt onthouden.
Wordt de goedkeuring onthouden, dan staat tegen het waterschapsbesluit geen beroep open (artikel 6:8, derde lid, Awb). Ook dat heeft immers geen zin: het besluit treedt niet in werking, heeft dus geen effecten en treft dus niemand in zijn belangen. Wel kan het in die situatie zin hebben om beroep in te stellen tegen het besluit van GS tot onthouding van de goedkeuring.
Wordt de goedkeuring verleend, dan staat ingevolge artikel 6:8, derde lid, tegen het waterschapsbesluit beroep open vanaf de dag na die waarop het besluit van GS op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt. Vanaf diezelfde dag staat, ingevolge de hoofdregel van artikel 6:8, eerste lid, ook beroep open tegen het goedkeuringsbesluit van GS. Anders dan de genoemde leden veronderstellen, is het echter niet nodig tegen beide besluiten beroep in te stellen. De burger kan ter bescherming van zijn belangen volstaan met een beroep tegen het waterschapsbesluit. Immers, bij vernietiging van het waterschapsbesluit verliest ook het goedkeuringsbesluit zijn betekenis; goedkeuring van een niet meer bestaand besluit is immers zinledig en zonder effect. Als regel heeft de burger dus ook geen zelfstandig belang bij een afzonderlijk beroep tegen de goedkeuringsbeslissing van GS. Mocht toch tegen beide besluiten beroep worden ingesteld, dan biedt de Awb de mogelijkheid beide zaken te voegen, zelfs als de beroepen bij verschillende rechtbanken zijn ingesteld. Anders dan genoemde leden veronderstellen, levert de beroepstermijn daarbij geen problemen op. De beroepstermijn begint in alle gevallen op de dag na de bekendmaking van het goedkeuringsbesluit. Artikel 151 jo. artikel 73 Waterschapswet voorziet er in, dat het waterschap het besluit van GS tegelijk met en op dezelfde wijze als het goedgekeurde besluit bekendmaakt en daarbij de dagtekening van het besluit van GS vermeldt. De beroepstermijn begint dus voor beide besluiten op de dag na deze gezamenlijke bekendmaking.
Bij waterschapsbesluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden, doet het probleem zich niet voor, omdat daartegen, in afwijking van het bovenstaande, geen rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld. Voor zover beroep op de rechter mogelijk is – bij belastingverordeningen is dat, zoals genoemde leden terecht opmerkten, niet het geval – richt dat beroep zich altijd tegen een besluit van GS. Dat besluit is dan hetzij een beslissing in administratief beroep, hetzij een goedkeuringsbesluit (artikel 155, resp. 151, eerste lid, Waterschapswet). De achtergrond hiervan is dat in het stelsel van de Waterschapswet administratief beroep op GS openstaat tegen bepaalde besluiten, voor zover die niet aan goedkeuring door GS zijn onderworpen (art. 153, eerste lid, onder a jo. art. 148 Waterschapswet).
Per saldo zal het probleem van dubbele procedures zich bij goedkeuring van waterschapsbesluiten dus slechts zelden voordoen. We zien dus geen aanleiding om, in afwijking van het systeem van de Awb, te bepalen dat het goedkeuringsbesluit en het goedgekeurde besluit als één besluit worden beschouwd. Het door deze leden genoemde voorbeeld van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is niet vergelijkbaar. Dat voorbeeld betreft een verklaring van geen bezwaar, waarbij het besluit van het toezichthoudende orgaan niet volgt op, maar voorafgaat aan het besluit van het onder toezicht gestelde orgaan. In die situatie is artikel 6:8, derde lid, Awb niet van toepassing, en is dus wel een bijzondere voorziening nodig.
.Zie PG Awb III, p. 469-470.