Artikel 10:29

1. Een besluit kan alleen dan gedeeltelijk wor­den goed­ge­keurd, indien gedeeltelijke inwer­kingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit.
2. De goedkeuring kan noch voor bepaalde tijd of onder voor­waarden worden verleend, noch worden ingetrokken.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 478-480]

VO = VvW, behoudens lid 1 dat in het VO luidde: Een besluit kan slechts gedeeltelijk wor­den goedge­keurd, indien gedeeltelijke inwer­kingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit.

Tekst RvS = VvW, behoudens lid 1 dat in de Tekst RvS luidde: Een besluit kan slechts gedeeltelijk wor­den goedge­keurd, indien gedeeltelijke inwer­kingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit.

Advies RvS

3.3.2. Artikel 1A.2.1.4, eerste lid, laat een lezing toe waarin het woord «slechts» wordt betrokken op «gedeeltelijk» in plaats van op de zinsnede beginnend met «indien». De dubbelzinnigheid kan worden tenietgedaan door de opzet van artikel 261 van de Gemeentewet na te volgen. De Raad adviseert daartoe. Voorts beveelt het college aan om, evenals dat in de toelichting op artikel 1A.2.2.4 voor dat artikel is geschied, het verschil in tekst met de overeenkomstige bepaling in de Gemeentewet (artikel 262, tweede lid) te bespreken.

Nader rapport

3.3.2. De Raad adviseert in artikel 1A.2.1.4, eerste lid, de opzet van artikel 261 Gemeentewet te volgen. Daar­mee zou een lezing van artikel 1A.2.1.4, eerste lid, worden voorkomen waarbij het woord «slechts» wordt betrokken op «gedeeltelijk» in plaats van op de zinsnede begin­nend met «indien». Wij verkiezen evenwel een andere oplossing dan de Raad suggereert, waarmee het door de Raad geconstateerde euvel naar ons oordeel ook wordt opgelost. In artikel 1A.2.­1.4, eerste lid, wordt «slechts» vervangen door: alleen dan. Deze oplossing heeft bovendien het voordeel dat wij aldus tevens de met dit artikel – en artikel 1A.2.2.4 – beoogde aanscherping ten opzichte van de over­eenkomstige bepalingen in de Gemeente­wet behouden. Aldaar wordt in de overeenkom­sti­ge bepalingen de aan­duiding «niet verzetten» gehanteerd, welke naar onze opvat­ting te zeer afbreuk doet aan de hoofd­regel dat gedeeltelijk ingrijpen – ongeacht of dat plaats­vindt in het kader van goedkeuring of vernietiging – niet plaatsvindt.
Overeenkomstig de opmerking van de Raad is in de toelichting op artikel 1A.2.1.4, eerste lid, het verschil met de tekst van de overeen­komstige bepaling in de Gemeentewet be­sproken.

VvW = Eindtekst  [1A.2.1.4]

Memorie van toelichting

In dit artikel wordt de gedeeltelijke goedkeuring geregeld, in vergelijking met artikel 261 van de Gemeentewet, dat dezelfde strekking heeft, is de redactie van artikel 1A.2.1.4, eerste lid, enigszins aangescherpt door te bepalen dat een besluit alleen dan gedeeltelijk kan worden goedgekeurd, indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit. In voornoemd artikel van de Gemeentewet wordt bepaald dat goedkeuring niet gedeeltelijk kan worden verleend, tenzij aard en inhoud van het besluit zich daartegen niet verzetten. Deze redactie doet evenwel naar onze opvatting – bij nadere overweging – te zeer afbreuk aan de hoofdregel dat gedeeltelijk ingrijpen – ongeacht overigens of dat plaatsvindt in het kader van goedkeuring of vernietiging – niet plaatsvindt.
Bij gedeeltelijke goedkeuring bestaat het risico dat een besluit resteert dat niet overeenstemt met de bedoelingen van het orgaan dat het besluit heeft genomen. Terughou­dendheid bij het uitoefenen van toezicht brengt daarom ook mee dat in principe steeds een oordeel wordt uitgesproken over het aan goedkeuring onderworpen besluit in zijn geheel. Het eerste lid van dit artikel legt dit beginsel vast. Gedeeltelijke goedkeu­ring is slechts toelaatbaar indien zulks strookt met de aard en inhoud van het besluit. Ook in de jurisprudentie wordt dit criterium aangehouden (zie bijvoorbeeld KB 4-5-1970, OB 1971, XIV.2, 31698 en KB 28-2-1972, AB 1972, 164). Indien bijvoor­beeld een besluit ter goedkeuring wordt voorgelegd, dat een aantal min of meer zelfstandige onderdelen bevat, bestaat er geen bezwaar tegen, dat een bestuursorgaan dat overwegende bezwaren heeft tegen een bepaald onderdeel van dat besluit, aan dat onder­deel goedkeuring onthoudt en voor het overige goedkeuring ver­leent. Ook bij een besluit tot vast­stelling van een bestemmingsplan, dat weliswaar een samenhan­gend beeld van de gewenste ruimtelijke ordening van een be­paald gebied geeft, kan in het algemeen in redelijkheid niet worden volgehou­den, dat gedeeltelijke goedkeuring niet toelaatbaar zou zijn, omdat daarmee aan de zelfstandigheid van de gemeente tekort zou worden gedaan. Overi­gens zal niet te snel mogen worden aangenomen dat een besluit niet een samenhangend geheel vormt. In incidentele gevallen wordt bij een wettelijk vereis­te van goedkeuring bij voorbaat bepaald dat aan een aan goed­keuring onderworpen besluit niet gedeeltelijk de goedkeuring kan worden onthouden (zie bijvoorbeeld KB 17-9-19­80, AB 1981, 41 alsmede Afd. rechtspraak 14-12-1982, Gem.st. 6755). Dan is uiteraard de vraag of gedeeltelijke goedkeuring zou stroken met de aard en inhoud van het besluit niet meer aan de orde.
Tenslotte wordt opgemerkt, dat als een besluit gedeelte­lijk wordt goedgekeurd het goedgekeurde deel als zelf­standig be­sluit in werking zal kunnen treden. Een eventu­eel beroep tegen het besluit tot onthouding van goedkeu­ring aan het resterende deel van het betrokken besluit doet daaraan niet af.
In het tweede lid wordt de goedkeuring voor bepaalde tijd uitgeslo­ten. Het goedkeuringsrecht is in artikel 1.A.2.1.1 omschreven als de voor de inwerkingtreding van een besluit vereiste instemming van een ander be­stuursorgaan. Goedkeuring betekent derhalve het vervullen van een voorwaar­de voor het in werking treden van het aan goedkeuring onderworpen besluit. Het zou met het karakter van het goedkeuringsrecht in strijd zijn goedkeu­ring voor bepaalde tijd toelaatbaar te achten. Dan zou het toezichthouden­de orgaan, zoals in het rapport ABAR (vijfde druk, Alphen a/d Rijn 1984) terecht wordt opge­merkt, zich voor een bepaalde termijn een min of meer voortdurend toezicht kunnen verschaffen op de door het besluit in het leven geroe­pen toestand (zie bijvoorbeeld HR 21-11-1951, NJ 1952, 2, en KB 2-5-1950, ARB 1951, blz. 360). Het is uiteraard anders indien het aan toezicht onderwor­pen orgaan, al dan niet als gevolg van een daartoe strekkende suggestie van de toezicht­houder, zelf een tijdsbepaling opneemt in een aan goedkeuring onderworpen  besluit.
Overeenkomstig de geldende opvatting wordt in het tweede lid ook de goedkeuring onder voorwaarden uitgesloten. In de juris­prudentie wordt ervan uitgegaan dat het stellen van voorwaar­den bij een besluit tot goedkeuring niet is toegestaan indien daarin in de regeling van het goedkeuringsvereiste niet uit­drukkelijk is voorzien. Zie bij­voorbeeld KB 5-4-1956, ARB 1956, 554 en KB 15-6-1972, AB 1973, 77. Zowel een ontbindende als een opschortende voorwaarde scheppen een te grote onzekerheid en zouden bovendien de besluitvorming bij het aan toe­zicht onderworpen orgaan te sterk beïnvloe­den.
In sommige gevallen voorziet de bijzondere wet thans in de mogelijk­heid om een besluit onder voorwaarden goed te keuren. Zo kan worden gewezen op de artikelen 69, derde lid, van de Wet op het basisonderwijs en artikel 77, derde lid, van de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. In het kader van de noodzakelijke aanpas­sings­wetgeving zal moeten worden bezien of deze bepalingen in overeenstem­ming moeten worden gebracht met de algemene lijn of dat er door­slaggevende redenen zijn om deze bepalingen in afwijking van de Algemene wet bestuurs­recht te handha­ven. Daarbij zal onder meer een rol kunnen spelen de vraag of het goedkeurende bestuursorgaan zelf in betekenende mate wordt getroffen door de gevolgen van het besluit dat ter goedkeuring wordt voorgelegd.
Er bestaat zo mogelijk nog sterker bezwaar tegen wat wel wordt genoemd de goedkeuring onder ver­plichtende voorwaarde, wat in feite neerkomt op het wijzigen van het besluit door het toezichthoudend orgaan. Het is uiteraard wel mogelijk dat het toezichthoudend orgaan in het kader van het te voeren overleg de gerezen bezwaren kenbaar maakt, waarna het onder toezicht gestel­de orgaan zelf de afweging kan maken of daaraan tegemoet gekomen zal worden dan wel dat het risico van onthouding van goedkeuring gelopen zal worden.
In de praktijk komt het veelvuldig voor dat de goedkeu­ring weliswaar wordt verleend, maar dat gelijktijdig enkele kleine­re bezwaren tegen het besluit kenbaar worden gemaakt met het verzoek het besluit zodanig te wijzigen dat daaraan tege­moet wordt gekomen. Deze praktijk is aanvaardbaar, als maar duidelijk is, dat het aan het besluitnemend orgaan is om te beslissen in hoeverre aan de bezwaren tegemoet zal worden gekomen.
Ook de mogelijkheid van intrekking van de goedkeuring wordt in het tweede lid uitgesloten. Als dat wel mogelijk zou zijn, zou het toezichthou­dend orgaan in feite perma­nent toe­zicht kunnen uitoefenen en dat zou in strijd zijn met het karakter van het goedkeuringsrecht.

Voorlopig verslag II

8.5 De leden van de SGP-fractie vragen waarom niet in de regel zelf (1A.2.1.4 lid 2) tot uitdrukking is gebracht dat goedkeuring onder voorwaarden mogelijk is, indien daar in de desbetreffende regeling van het goedkeuringsvereiste uitdrukkelijk is voorzien. De nu voorge­stelde regeling heeft tot gevolg dat in een dergelijk geval uitdrukkelijk afge­we­ken moet worden van de Awb.

Nota naar aanleiding van het verslag II

8.5 De reden waarom niet in artikel 1A.2­.1.4, tweede lid, is geregeld dat goed­keuring onder voorwaarden mogelijk is indien de rege­ling van het goedkeurings­ver­eiste daarin voorziet, is gelegen in het feit dat de Awb in deze dwingende regels geeft. De dwingen­de regel in dit artikel is dat goed­keuring niet onder voorwaarden wordt ver­leend, vanwege de bezwaren die daaraan zijn verbon­den. In de systematiek van de Awb kan van dwin­gende regels alleen bij bijzonde­re wet en niet bij lagere regelge­ving worden afgewe­ken. Goedkeuring onder voorwaarden kan dan ook als uitzondering op de dwingen­de regel in de Awb alleen bij bijzondere wet worden toege­staan. Overigens blijkt dat in de praktijk in plaats van goed­keuring onder voorwaarden gebruik wordt gemaakt van een tussenoplos­sing waarbij informeel aanpassing wordt voorgesteld met de mededeling dat indien het besluit niet aldus wordt aangepast de goed­keuring niet zal worden verleend.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP, p. 3640): Over de goedkeuring stelt artikel 1A.2.1.4 heel expliciet: "De goedkeu­ring kan noch voor bepaalde tijd of onder voorwaarden worden verleend, noch worden ingetrokken." Blijkens de toelichting is echter afwijking bij bijzondere wet mogelijk. Dat lijkt mij niet zo handig. Als de Awb zo stellig is, dan zou afwijking eigenlijk niet mogelijk moeten zijn. Als de mogelijkheid van afwijking wel wenselijk is, hetgeen het geval is, dan lijkt mij een minder stellige formulering in de Awb wenselijk.
Staatssecretaris Kohnstamm (p.3661-3662): Voorzitter! De heer Van den Berg heeft vraagtekens geplaatst bij de mogelijkheid om bij bijzondere wet af te wijken van artikel 1A.2.1.4, tweede lid, van de Awb. De goedkeuring kan ingevolge dit artikel niet voor bepaalde tijd of onder bepaalde voorwaarden worden verleend en kan ook niet worden ingetrokken. Het is een dwingendrechtelijke bepaling. Dat betekent in de systematiek van de Awb dat niet bij lagere regelgeving van deze bepaling mag worden afgeweken. De Awb kan echter niet voor de formele wetgever bepalen dat hij niet bij bijzondere wet zou mogen afwijken. Desalniette­min is het beleid dat alleen in uitzonderlijke situaties wordt afgeweken, gezien het algemene karakter van de Awb. In dat geval is het wenselijk dat in de wet die afwijking uitdrukkelijk wordt geformuleerd en van een expliciete motivering in de toelichting wordt voorzien.