Artikel 2:1

1. Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan.

2. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.

3. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 166-170]

[Eindtekst] Artikel 2:1 [2.1.1]
1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten verte­genwoordigen.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Voorstel van wet

1. Een belanghebbende kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of laten vertegenwoor­digen door een gemachtigde.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.

Memorie van toelichting

Artikel 2.1.1 en artikel 2.1.2
De artikelen 2.1.1 en 2.1.2 zijn gewijd aan de regeling van bijstand en vertegenwoordiging. Bijstand en vertegenwoordiging zijn onderwerpen die van oudsher in het straf- en burgerlijk procesrecht betrekkelijk uitvoerig werden geregeld. Ook buiten deze terreinen, met name in het bestuursprocesrecht, vinden wij uitgewerkte regelingen van het recht zich te laten bijstaan en vertegenwoordigen in een procedure voor de administratieve rechter.
Het recht van de belanghebbende om zich, ook buiten procedures voor een administratieve rechter, tegenover het bestuursorgaan te laten bijstaan en vertegenwoordigen wordt algemeen erkend. Deze erkenning heeft, voor zover het betreft het administratief beroep, sinds 1983 zijn neerslag gevonden in de Grondwet, waarvan artikel 18, eerste lid, luidt: «Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan.»
De uitdrukkelijke erkenning van het recht op bijstand in administratief beroep door de grondwetgever berust op de gedachte dat het bij admini­stratief beroep kan gaan om niet minder wezenlijke rechten en belangen dan bij procedures voor een rechter. Aan een belanghebbende moet dan niets in de weg worden gelegd om zijn belangen en zijn standpunt zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen. Bijstand kan daarbij onont­beerlijk zijn; het recht om deze bijstand in te roepen moet worden gewaarborgd.
Deze redenering gaat echter niet alleen op voor het instellen van administratief beroep. Immers, ook tijdens de bezwaarschriftprocedure, bij het indienen van een aanvraag, of bij het optreden op een hoorzitting, kortom in iedere fase van het bestuurlijk proces, kan de bijstand door een deskundige of de inschakeling van een vertegenwoordiger noodza­kelijk blijken.
Uit het gezichtspunt van de behoefte van de burger is er weinig aanleiding onderscheid te maken al naar gelang de fase van de procedure waarin deze tegenover het bestuursorgaan komt te staan. Uit een oogpunt van rechtsbescherming ligt het derhalve voor de hand dat het recht op bijstand algemeen wordt geformuleerd. Op basis van dit uitgangspunt is in de wet een regeling opgenomen die in beginsel van toepassing is op alle in de Awb geregelde procedures.
Inhoudelijk ligt de regeling van bijstand en vertegenwoordiging in het verlengde van wat elders reeds in wetgeving en jurisprudentie tot ontwik­keling komt. Weliswaar bevat de bestaande wetgeving nog maar een beperkt aantal regels – zo wordt het recht om zich te laten bijstaan slechts sporadisch uitdrukkelijk toegekend, zoals bij voorbeeld bij het optreden op een hoorzitting in het kader van een bezwaarschriftpro­cedure – maar wel pleegt dit recht te worden voorondersteld. De wetgeving geeft derhalve op dit terrein een lacuneus beeld te zien. De Awb kan hier de nodige eenheid brengen door in een algemeen geldende regeling het recht op bijstand en vertegenwoordiging uitdrukkelijk vast te leggen en eenduidig te regelen.
De woorden «in het verkeer met bestuursorganen» brengen tot uitdrukking dat de regeling van de bijstand en de vertegenwoordiging in beginsel geldt voor alle fasen waarin contacten met bestuursorganen worden onderhouden. Dat betekent, dat de bepalingen niet alleen bij de voorbereiding van bestuursbesluiten, maar ook in bezwaar en in admini­stratief beroep van toepassing zullen zijn. Daarentegen bestaan in het bestuursprocesrecht reeds regels voor bijstand en vertegenwoordiging bij de administratieve rechter, welke in het kader van dit wetsontwerp onverlet kunnen blijven.

Artikel 2.1.1
In deze bepaling is in de eerste plaats het recht van de belangheb­bende om zich in het verkeer met bestuursorganen te laten bijstaan neergelegd. Een belanghebbende kan zich om uiteenlopende redenen genoodzaakt zien, de hulp van een ander in te roepen, wanneer hij in enige procedure met de overheid is gewikkeld.
Vaak, maar niet in alle gevallen, zal daarbij de deskundigheid van de bijstandverlener voorop staan. Vast staat in ieder geval dat in de huidige praktijk op grote schaal derden worden ingeschakeld. Zo blijkt uit onderzoek dat ongeveer de helft van de indieners van een Arob-bezwaarschrift die zijn opgeroepen voor een hoorzitting, in gezelschap van een ander verschijnt. Belangwekkende gegevens hierover zijn te vinden in C.M. Breeuwsma, E. Helder, E. Niemeijer e.a., Arob-praktijken, Deventer, 1984, blz.198. Verder kan men aannemen dat bij de steeds toenemende ingewikkeldheid van het materiële bestuursrecht, de behoefte aan specialistische deskundigheid groeit. Het feit dat de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden ook op administratieve procedures van toepassing is, vormt een erkenning van het besef dat ook op dit terrein rechtshulp vaak onmisbaar is.
Bijstandverlening kan op vele manieren gebeuren en zal zich, althans wanneer zij niet gepaard gaat met vertegenwoordiging, voor een gedeelte aan het oog van het bestuursorgaan onttrekken.
In hoeverre bijstand is verleend bij bij voorbeeld het invullen van een aanvraagformulier, het indienen van een bezwaarschrift of het opstellen van een op een hoorzitting uit te spreken uiteenzetting, zal het bestuurs­orgaan in het algemeen niet regarderen. Dit kan anders komen te liggen wanneer de raadsman met de belanghebbende op een hoorzitting verschijnt en, met instemming van belanghebbende, het woord wil voeren. Uit het in artikel 2.1.1 aan belanghebbende toegekende recht zich te laten bijstaan, vloeit onder meer voort dat aan een raadsman in dat geval gelegenheid moet worden geboden het woord te voeren.
Naast het recht zich te laten bijstaan, is in artikel 2.1.1 eveneens de regel neergelegd, dat iedere belanghebbende zich in het verkeer met bestuursorganen kan laten vertegenwoordigen. De belanghebbende kan zich door ieder ander laten vertegenwoordigen. In overeenstemming met hetgeen gebruikelijk is in het bestuurs(proces)recht, worden aan de vertegenwoordiger geen bijzondere eisen van deskundigheid of van andere aard gesteld.
De door de belanghebbende ingeschakelde derde wordt in navolging van de wettelijke regelingen van bestuursprocesrecht aangeduid als gemachtigde. Met deze woordkeus komt ook tot uitdrukking dat op deze vorm van vertegenwoordiging de bepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek niet rechtstreeks van toepassing zijn. In het nieuwe Burgerlijk Wetboek wordt in Titel 3 van Boek 3 gesproken over «gevolmachtigde». Ingevolge de toepasselijke schakelbepaling, artikel 3.3.16c, vinden de bepalingen van deze titel buiten het vermogensrecht overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechts­betrekking zich daartegen niet verzet. De regeling inzake volmacht uit Titel 3 van Boek 3 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek kan dus ook voor overeenkomstige toepassing in aanmerking komen in bestuursrechtelijke verhoudingen. De bestuursrechtelijke verhoudingen vergen in het algemeen geen bijzondere regeling ten aanzien van vertegenwoordiging. Derhalve kan hier van het opnemen van bepalingen worden afgezien.
De kern van vertegenwoordiging is dat handelingen van de vertegen­woordiger aan de vertegenwoordigde worden toegerekend. Men verge­lijke in dit verband de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling recht­spraak: «Verrichtingen of nalatigheden van degene, die een appellant tot zijn gemachtigde heeft gesteld, zijn voor of namens appellant verricht of nagelaten en dienen daarom de appellant te worden toegerekend» (Vz. Afd. rechtspraak 12 februari 1981, tB/S, XIII, nr. 11). In dezelfde lijn liggen de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 4 maart 1960, AB 1960, 875 (verklaring in strijd met de waarheid) en van de Hoge Raad 1 juli 1966, BNB 1966, 268 (intrekking beroep). Dit gevolg is inherent aan het begrip vertegenwoordiging; het komt ook tot uitdrukking in artikel 3.3.6 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek.
De bevoegdheid van de belanghebbende om zich te laten vertegen­woordigen brengt met zich dat een bestuursorgaan niet de bevoegdheid heeft om te verlangen dat een belanghebbende persoonlijk, zonder bemiddeling van een gekozen gemachtigde, optreedt. Dat zal in het algemeen ook niet nodig zijn, omdat de rechtsgevolgen van de hande­lingen van de gemachtigde aan de belanghebbende worden toegerekend.
Soms kan echter een persoonlijk optreden van een belanghebbende gewenst zijn voor het goed voorbereiden van een beslissing. Men denke aan inlichtingen die de persoonlijke omstandigheden betreffen. De bepaling van artikel 2.1.1 staat er op zichzelf niet aan in de weg dat het bestuursorgaan de belanghebbende in een dergelijk geval persoonlijk oproept, ook al heeft deze een gemachtigde aangewezen. Wel volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak (17 december 1979, tB/S, II, nr. 58) en van de Centrale Raad van Beroep (23 april 1965, RSV 1965, n 90) dat dit niet buiten de gemachtigde om mag gebeuren. Zou de belanghebbende weigeren persoonlijk te verschijnen, dan zou het bestuursorgaan daaruit de consequentie kunnen trekken dat een voor de belanghebbende positieve beslissing niet verantwoord is omdat bepaalde essentiële gegevens niet voldoende vaststaan. Maar indien een persoonlijk optreden door het bestuur afgedwongen moet kunnen worden, in die zin dat het niet-verschijnen leidt tot niet-ontvankelijkheid of tot een sanctie, zoals een boete of een strafkorting, zal de formele wetgever daarvoor een regeling dienen te treffen. Dit gebeurt ook wel, bij voorbeeld in artikel 41, tweede lid, van de AWR, inhoudende dat bij het onderhoud tot het verstrekken van mondelinge inlichtingen de belanghebbende, desgevorderd, zijn vertegenwoordiger moet vergezellen.
Het optreden van een gemachtigde heeft tot gevolg dat het contact met de belanghebbende – afgezien van de hierboven besproken persoon­lijke oproeping – in beginsel via de gemachtigde verloopt. Een bestuurs­orgaan dat, wetend dat een gemachtigde is aangesteld, bepaalde stukken niet (tevens) aan deze gemachtigde doet toekomen, kan daarom in strijd met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding handelen (zie Afd. rechtspraak 17 december 1979, tB/S, II, nr. 58, over een oproeping in de bezwaarschriftprocedure).
Niet altijd impliceert echter het optreden van een gemachtigde, dat ieder contact tussen bestuursorgaan en belanghebbende uitsluitend via de gemachtigde moet lopen. Veel zal van de omstandigheden afhangen. Zowel de aard van de contacten als de bedoeling van de belangheb­bende zijn factoren die hierbij een rol kunnen spelen. Een vaste regel, geldende voor alle fasen van het bestuurlijke proces, is daarom niet te geven. Vooral tijdens de voorbereiding van de beschikking, wanneer velerlei contacten plaatsvinden, zou een algemene regel zijn doel voorbij schieten. Wel is in hoofdstuk 6 een op de bezwaarschrift- en beroeps­procedure toegesneden regeling opgenomen, die het bestuursorgaan verplicht de stukken in ieder geval aan de gemachtigde te zenden.
De woorden «ter behartiging van zijn belangen» in het eerste lid zijn voor alle duidelijkheid opgenomen om aan te geven dat de bevoegdheid om een raadsman mee te nemen of zich te laten vertegenwoordigen, niet bij alle contacten met het bestuur bestaat. Indien een bestuursorgaan niet een beslissing voorbereidt waarbij de belangen van iemand betrokken zijn, maar bij voorbeeld een onderzoek instelt naar de kennis, de gezondheid of de eigenschappen van een bepaalde persoon, zoals bij een examen, een medische keuring of een sollicitatie- of beoordelingsgesprek, zal de betrokkene zich niet met een beroep op deze bepaling kunnen laten vertegenwoordigen. De belanghebbende treedt in die gevallen niet op om zijn belangen te behartigen, maar om een onderzoek zoals aangegeven mogelijk te maken. Een examinandus zal daarom aan dit artikel geen recht kunnen ontlenen om een ander in zijn plaats een examen te laten afleggen. Ook in andere gevallen, zoals bij het vervullen van de dienstplicht, is plaatsvervanging uiteraard niet toegestaan. Dit vloeit overigens reeds voort uit het rechtskarakter van vertegenwoor­diging, die immers in de eerste plaats ziet op het verrichten van rechts­handelingen. Dit betekent niet dat men zich in al deze gevallen evenmin mag laten bijstaan. Naast de gevallen waarin men zich noch mag doen vertegenwoordigen noch mag laten bijstaan, zijn er situaties dat tegen bijstand geen bezwaar behoeft te bestaan. Te denken is aan de reeds genoemde medische keuring, of aan een optreden voor de commissie van advies inzake gewetensbezwaren militaire dienst.
Ter voorkoming van misverstand zij opgemerkt dat artikel 2.1.1 wel weer aan de orde komt bij eventuele geschillen naar aanleiding van een keuring of een examen. Wanneer de belanghebbende de uitslag daarvan in een procedure bij een bestuursorgaan aanvecht, kan hij zich overeen­komstig het eerste lid van een raadsman of een gemachtigde voorzien.
Het tweede lid geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid, van gemach­tigden te verlangen dat zij een schriftelijke machtiging overleggen. De regeling komt overeen met de regelingen van administratief procesrecht. Het bestuursorgaan dient de mogelijkheid te hebben om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is. Daarbij is een schriftelijk stuk gewenst, mede om de omvang van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te bepalen. Meestal zal op grond daarvan voldoende duidelijk zijn tot hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Mocht de machtiging op dit punt onvoldoende duidelijk zijn, dan zal op grond van de omstandigheden van het geval en hetgeen op het betreffende terrein gebruikelijk is moeten worden bepaald hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Met name in de belastingrechtspraak zijn daarover uitspraken te vinden (zie HR 13 februari 1929, B. 4473; HR 24 september 1930, B. 4821 en, meer recent, gerechtshof Amsterdam 16 maart 1970, BNB 1971/8 en gerechtshof Amsterdam 22 oktober 1970, BNB 1971/198).
Het bestuur(s)orgaan kan van elke gemachtigde een schriftelijke verklaring verlangen, dus ook van advocaten. Er wordt voorgesteld deze bevoegdheid aan het bestuur te verlenen omdat van bestuursorganen niet kan worden gevergd dat zij weten wie wel en wie geen advocaat is. Het kan immers zeer goed voorkomen dat een advocaat uit het zuiden van het land, een zaak in het noorden gaat bepleiten en omgekeerd. Het bestuursorgaan is niet verplicht een schriftelijke machtiging te vragen en kan het verzoek erom dus achterwege laten indien het betrokkene(n) kent.

Voorlopig verslag II

[2.30] Vertegenwoordiging/gemachtigde: in de memorie van toelichting blz. 48[1], wordt opgemerkt dat indien een belanghebbende zich laat vertegen­woordigen in beginsel persoonlijk optreden van de belanghebbende door het bestuur niet kan worden afgedwongen. Alleen middels regeling in een formele wet kan daarop een uitzondering worden gemaakt. Artikel 41, derde lid, AWR bevat een dergelijke uitzonderingsbepaling.
Hoe moet de verhouding tussen de algemene bepaling in de Awb en de daarmee strijdige bepaling in een bijzondere wet worden opgevat? Is het niet fraaier de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering op de algemeen gestelde bepaling in de Awb eveneens in die wet op te nemen in plaats van in de toelichting, zo vroegen de leden van beide commissies.
[2.31] In artikel 2.1.1 wordt het begrip »belanghebbende« gebruikt. Volgens artikel 1.2 gaat het daarbij om belanghebbende bij een besluit. Is deze beperking in het begrip niet in strijd met de algemenere strekking van het tweede hoofdstuk, zo vroegen de leden behorende tot de P.v.d.A.-fractie.
[2.32] Uit de toelichting op dit artikel blijkt, aldus de leden van de S.G.P.-fractie, dat het in sommige gevallen wenselijk kan zijn dat niet (alleen) de vertegenwoordiger maar de belanghebbende persoonlijk bij het bestuursorgaan verschijnt. Hoewel deze leden erkenden dat de formele wetgever in specifieke wetten een regeling zal dienen te treffen, voorzover dat niet reeds is geschied, stelden zij de vraag of het, gegeven de bijzondere positie van de Algemene wet temidden van de andere administratieve wetten, niet wenselijk geoordeeld zou moeten worden dat in de Algemene wet een summier geformuleerde basis voor een verschijningsplicht van een belanghebbende (aanvrager, bezwaarde, appellant) wordt opgenomen.
[2.33] De leden van de G.P.V.-fractie vroegen of de wettelijke erkenning van het recht van een belanghebbende zich te laten bijstaan of vertegen­woordigen door een gemachtigde er niet toe zal bijdragen dat een groter beroep zal worden gedaan op betaalde rechtsbijstand.
[2.34] Op welke manier moet het feit dat een belanghebbende iemand heeft gemachtigd om hem bij te staan of zich te laten vertegenwoordigen blijken, zo vroeg het lid van de RPF-fractie. Is het gewenst dat de belanghebbende zelf daarvan aan het bestuursorgaan mededeling doet en mag het bestuursorgaan de verdere afhandeling van de onderlinge contacten daarvan laten afhangen? Mag het bestuursorgaan afgaan op een mededeling gedaan door de gemachtigde zonder een en ander te hebben nagegaan bij de belanghebbende zelf?
[2.35] De VUGA[2] adviseert de volgende tekst:
Artikel 2.1.1, lid 3: Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten en procureurs.

Toelichting: Artikel 2.1.1, tweede lid, bepaalt dat een bestuursorgaan van gemach­tigden een schriftelijke machtiging kan verlangen. In dit artikel wordt geen uitzondering gemaakt voor advocaten en procureurs. Ook van hen kan derhalve een schriftelijke machtiging worden gevraagd. Blijkens de memorie van toelichting (blz. 50) wordt deze bevoegdheid van het bestuur voorgesteld omdat van bestuursorganen niet kan worden gevergd dat zij weten wie wel en wie geen advocaat is. Het kan immers voorkomen dat een advocaat uit het zuiden een zaak in het noorden gaat bepleiten en omgekeerd. Om meer uniformiteit met regelingen (zie bijvoorbeeld art. 39 en 80 WRvS) in het bestuursprocesrecht te bewerk­stelligen, verdient het aanbeveling om de uitzondering dat van advocaten en procureurs een schriftelijke machtiging kan worden verlangd ook in dit artikel op te nemen. Deze wijziging is overigens ook reeds bepleit door de Nederlandse orde van advocaten (advies opgenomen in Tweede voortgangsrapport van de Commissie algemene regels van bestuurs­recht, ‘s-Gravenhage 1988, blz. 21). De leden van de commissies met uitzondering van de leden van de G.P.V.-fractie zouden gaarne een reactie van de regering op het bovenstaande willen hebben.

Memorie van antwoord II

(2.30) Voor de duidelijkheid zij erop gewezen dat artikel 41, derde lid (bedoeld is: tweede lid) van de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet in strijd is met artikel 2.1.1 Awb. Artikel 2.1.1 regelt de bevoegdheid tot bijstand en vertegenwoordiging van belanghebbenden maar staat er niet aan in de weg dat de belanghebbende zelf persoonlijk wordt uitgenodigd om aanwezig te zijn bij een onderhoud met het bestuursorgaan. Ook in dat geval blijft het zo dat de belanghebbende voor het verrichten van rechtshandelingen desverlangd vertegenwoordigd wordt door zijn gemachtigde. Voor het verbinden van consequenties aan het niet-verschijnen van de belanghebbende, welke consequenties niet beperkt blijven tot de besluitvorming waarbij de verschijning gewenst is, is een wettelijke grondslag wel nodig. Dit is het geval in artikel 29, eerste lid, van de AWR, waar is bepaald dat de rechter het beroep afwijst indien niet is voldaan aan de verschijningsplicht van belanghebbende, geregeld in artikel 41, tweede lid, van de AWR. Die bepalingen kunnen derhalve in stand blijven. Voor de goede orde zij opgemerkt dat het eerste en derde lid van artikel 41 wel dienen te worden aangepast, nu daarin onderwerpen zijn geregeld waarin de Awb voorziet. Dit wordt gedaan bij de aanpassingswetgeving.
(2.31) De leden van de P.v.d.A.-fractie wijzen hier terecht op een niet beoogde beperking. Met «belanghebbende» in artikel 2.1.1, eerste lid, is niet beoogd een beperking aan te brengen. Bij nota van wijziging wordt in deze bepaling het begrip «belanghebbende» vervangen door: een ieder.
(2.32) Wij zien vooralsnog niet voldoende reden om in de Awb een bepaling over een verschijningsplicht van de belanghebbende op te nemen, ook al zou deze summier geformuleerd worden. Onzes inziens is het voor een groot deel van het bestuursrecht onnodig een verschijningsplicht in het leven te roepen, zeker waar sprake is van beschikkingen op aanvraag. Zoals hierboven aangegeven is de belanghebbende er dan zelf bij gebaat de nodige medewerking te verlenen, zodat een wettelijke sanctionering daarvan overbodig is. Het is daarom beter een verschijningsplicht te beperken tot die gevallen waarin daar werkelijk behoefte aan bestaat.
(2.33) Voorop zij gesteld dat artikel 2.1.1 een vastlegging betekent van wat reeds praktijk is, en dus niets nieuws biedt. Het artikel legt vast dat een belanghebbende (bij nota van wijziging gewijzigd in «een ieder»; zie vraag 2.31) zich in zijn verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan en vertegenwoordigen. Dat kan alleen al daarom niet leiden tot een groter beroep op betaalde rechtsbijstand omdat de regeling van betaalde rechtsbijstand in het kader van de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden naar zijn aard alleen betrekking heeft op rechtsbijstand in zaken die dienen voor een rechterlijk college.
(2.34) Degene die zich door een gemachtigde wil laten vertegenwoordigen, zal dit aan het bestuursorgaan moeten laten blijken. Daarvoor is geen bepaalde vorm voorgeschreven: uit veel handelingen zal de bedoeling, zich door een bepaalde persoon te laten vertegenwoordigen, kunnen worden afgeleid. Twijfelt het bestuursorgaan in een bepaald geval aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid, dan zal het op grond van het tweede lid van artikel 2.1.1 een schriftelijke machtiging van de opdrachtgever kunnen verlangen. Langs die weg kan de zekerheid worden verkregen dat de handelingen van de gemachtigde inderdaad aan de volmachtgever kunnen worden toegerekend. In hoeverre het bestuursorgaan kan afgaan op de mededeling van iemand dat hij een machtiging heeft ontvangen, zal van de omstandigheden afhangen. Het moet zich echter realiseren dat – mocht die mededeling onjuist zijn – de pseudo-volmachtgever in beginsel niet kan worden gehouden aan hetgeen door de onbevoegde vertegenwoordiger is gedaan. Vandaar de bepaling van het tweede lid, die overeenstemt met hetgeen in het privaatrecht als algemene regel geldt: men vergelijke artikel 71, Boek 3, van het NBW.
(2.35) De aangedragen argumenten voor het opnemen van een uitzondering voor advocaten en procureurs zijn niet nieuw en kunnen ons ook niet overtuigen. Het gaat in het onderhavige geval om vertegenwoordiging in het contact met bestuursorganen, en niet met rechterlijke colleges die dagelijks omgaan met advocaten en procureurs. Het kan derhalve voor een bestuursorgaan onder omstandigheden minder duidelijk zijn of een bepaalde persoon inderdaad advocaat of procureur is. Ook in het privaatrecht kan in het gewone rechtsverkeer van een advocaat of procureur de overlegging van een volmacht worden verlangd.
Voor het bestuursprocesrecht is het inderdaad gewenst aan te sluiten bij hetgeen in het algemeen voor het optreden bij rechtscolleges geldt. In de binnenkort in te dienen regeling voor het uniforme bestuursprocesrecht (hoofdstuk 8 Awb) zal dan ook worden bepaald dat bij het optreden voor de rechter geen machtiging kan worden verlangd van een advocaat of procureur.

Nota van wijziging

In artikel 2.1.1, eerste lid, worden de woorden «Een belanghebbende» vervangen door «Een ieder» en de woorden «laten vertegenwoordigen door een gemachtigde» door «door een gemachtigde laten vertegenwoordigen».

Toelichting NvW
De eerste wijziging van artikel 3.1.1[3] is toegelicht bij het antwoord op vraag 2.31. De tweede wijziging betreft een wetstechnisch aspect:
door de nieuwe volgorde der woorden wordt de indruk vermeden als zou ook bij het verlenen van «bijstand» sprake zijn van een «gemachtigde»; van een gemachtigde is slechts sprake bij vertegenwoordiging.

Eindverslag

(2.29) De leden van de fractie van D66 konden ermee instemmen, kennis genomen hebbend van het antwoord van de regering, dat wordt vastge­houden aan de gekozen volgorde van afdeling 2.1. Zij bleven echter hun voorkeur behouden voor de door hen voorgestelde volgorde.
(2.30) De regering geeft geen antwoord op de vraag waarom niet in de algemene wet zelf de mogelijkheid tot het maken van een uitzondering wordt opgenomen. ook al is de bepaling in de AWR niet strijdig met de Awb dan nog kan het wetstechnisch fraaier zijn de mogelijkheid daartoe in de Awb te noemen. De leden van de beide commissies met uitzon­dering van de PvdA en D66 vroegen een reactie hierop.

Nota naar aanleiding van eindverslag

(2.29) Wij hebben kennis genomen van het feit dat de leden van de D66-fractie een voorkeur bleven houden voor de door hen in het voorlopig verslag voorgestelde volgorde van de artikelen in afdeling 2.1. Het doet ons evenwel genoegen te vernemen dat deze leden na lezing van de in de memorie van antwoord gegeven motivering ook konden instemmen met de door de regering gemaakte keuze.
(2.30) Zoals wij in de memorie van antwoord reeds opmerkten, is artikel 41 tweede lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) niet in strijd met artikel 2.2.1. Artikel 41, tweede lid, doet immers niet af aan het recht van belanghebbenden om zich te laten bijstaan of zich bij het verrichten van rechtshandelingen te laten vertegenwoordigen. Genoemd artikel bepaalt slechts, dat de belanghebbende bij het verstrekken van mondelinge inlichtingen desgevraagd zijn vertegen­woordiger moet vergezellen. Dit betreft een aspect van de verhouding tussen de belanghebbende en het bestuursorgaan, dat in de Awb niet wordt geregeld.
Wij menen dan ook dat het geenszins «wetstechnisch fraaier» zou zijn om in de Awb zelf aan te geven dat belanghebbenden wel tot persoonlijke verschijning verplicht kunnen worden. Het is niet doenlijk, en ook niet gebruikelijk, om in de wet telkens aan te geven welke niet geregelde aspecten van een rechtsverhouding elders wel geregeld zouden kunnen worden.