1. Het bestuursorgaan zendt geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender.
2. Het bestuursorgaan zendt geschriften die niet voor hem bestemd zijn en die ook niet worden doorgezonden, zo spoedig mogelijk terug aan de afzender.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 172-178]
Voorontwerp
Het bestuursorgaan zendt geschriften, tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender.
Tekst RvS
Het bestuursorgaan zendt geschriften, tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender.
Advies RvS
In artikel 2.1.3 en artikel 6.2.8, eerste lid, van het wetsvoorstel is de doorzendplicht van geschriften onderscheidenlijk een bezwaar- of beroepschrift geregeld. In eerstgenoemde bepaling wordt daarbij de termijn «onverwijld» gebruikt, terwijl in laatstgenoemde bepaling wordt gesproken over «zo spoedig mogelijk». Deze discrepantie ware weg te nemen dan wel toe te lichten.
[….]
In de toelichting op dit artikel wordt gezegd dat het, indien voor het bestuurlijk orgaan op grond van het geschrift niet is na te gaan welk bestuursorgaan precies bevoegd is het geschrift te behandelen, voor de hand ligt dit terug te zenden aan de afzender. Nu de verplichting tot doorzending in zo algemene zin wordt geregeld, ware deze uitzondering in de wet zelve vast te leggen, ook om eventuele acties uit onrechtmatige daad zoveel mogelijk te voorkomen; de toelichting dient niet te worden gebruikt voor het stellen van (nadere) regels (punt 110 AWT).
De verplichting tot doorzending bestaat voorts niet voor zover het geschrift niet bestemd is voor een ander bestuursorgaan. Overwogen zou kunnen worden een zodanige verplichting op te nemen ten aanzien van die overheidslichamen die in artikel 1.1, eerste lid, uitdrukkelijk van het begrip «bestuursorgaan» zijn uitgezonderd maar voor de burger wel degelijk tot het terrein van de overheid behoren.
Nader rapport
De achtergrond van het verschil in formulering tussen artikel 2.1.3 («onverwijld») en artikel 6.2.8 («zo spoedig mogelijk») is de volgende. In artikel 2.1.3 betreft de doorzendverplichting «geschriften, tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is». Zoals in de memorie van toelichting bij dat artikel ook wordt uiteengezet, wordt hiermee bedoeld dat het geschrift het bestuursorgaan wel in staat moet stellen te beoordelen bij welk ander bestuursorgaan het thuishoort. Indien het geschrift aan die eisen voldoet, kan ook verlangd worden dat het onverwijld wordt doorgezonden, zoals artikel 2.1.3 voorschrijft. In artikel 6.2.8 betreft de doorzendplicht echter bezwaar en beroepschriften die bij een verkeerd bestuursorgaan of rechterlijk college worden ingediend. In het geval van een rechterlijk college zal, wanneer de onbevoegdheid evident is, de voorzitter of de griffier direct voor de doorzending zorg kunnen dragen. In lastiger zaken is het echter goed denkbaar dat eerst een uitspraak van het college noodzakelijk is. Hiermee zal noodzakelijkerwijs enige tijd gemoeid zijn. In verband daarmee is in artikel 6.2.8 de uitdrukking «zo spoedig mogelijk» gebruikt. Deze uitdrukking biedt iets meer ruimte dan de term «onverwijld», terwijl zij toch duidelijk tot uitdrukking brengt dat met de doorzending niet langer gewacht mag worden dan strikt nodig is voor het vaststellen van de onbevoegdheid. In de in verband met hetvoorgaande aangepaste memorie van toelichting wordt op een en ander meer expliciet de aandacht gevestigd.
[…]
In antwoord op de suggestie van de Raad, de verplichting om geschriften waarvan niet kan worden nagegaan welk bestuursorgaan precies bevoegd is ze te behandelen, en die daardoor niet kunnen worden doorgezonden, terug te zenden aan de afzender, in de wet zelf neer te leggen, merken wij het volgende op.
Bij het opleggen van de doorzendverplichting, neergelegd in artikel 2.1.3, is een belangrijk element geweest dat het moet gaan om geschriften waarvan duidelijk is, dat zij bij een ander bestuursorgaan thuishoren. Alleen dan kan ook van het bestuursorgaan waar het geschrift binnenkomt worden gevergd het geschrift onverwijld door te zenden naar het wel bevoegde orgaan. Wanneer een geschrift hieraan niet voldoet, is artikel 2.1.3 niet van toepassing. Het kan daarbij evenwel gaan om verschillende situaties. Zo is mogelijk dat niet aanstonds duidelijk is waar het geschrift wel thuishoort. In dat geval kan het in de rede liggen het geschrift zo snel mogelijk terug te zenden, teneinde geen onnodige vertraging voor de adressant te veroorzaken. Een dergelijke handelwijze kan geïndiceerd zijn bij geschriften waarvan duidelijk is dat zij voor bepaalde termijn ingediend moeten worden. Een algemene verplichting hiertoe is echter niet gewenst. Daarvoor zijn de mogelijke gevallen te gevarieerd. Het is immers ook mogelijk dat enig nader onderzoek meer duidelijkheid kan scheppen over het orgaan waar het geschrift thuishoort, en er bij behandeling minder gevaar voor overschrijding van termijnen bestaat. Afhankelijk van de aard van het geschrift kan het dan in de rede liggen, al dan niet door middel van overleg met de adressant, na te gaan welk orgaan bevoegd is, en eventueel alsnog tot doorzending over te gaan. Artikel 2.1.3 geldt hiervoor echter niet. Een bepaling, hoe te handelen bij geschriften waarvan niet duidelijk is waar zij thuishoren achten wij, concluderend, niet gewenst, omdat deze geen recht zou doen aan de verschillende gevallen die zich in de praktijk kunnen voordoen. De door de Raad aangeroerde problematiek zal overigens aan de orde komen bij de regeling van de verzoekschriften, die voorzien is in een volgende tranche.
De suggestie van de Raad de doorzendplicht ook op te nemen ten aanzien van andere overheidslichamen dan bestuursorganen omdat die lichamen voor de burger wel degelijk tot het terrein van de overheid behoren, spreekt op zichzelf aan. Uitvoering daarvan brengt echter het probleem met zich, dat het niet eenvoudig is een goede afbakening te vinden tussen die organen die in dit verband nog wel tot de overheid gerekend moeten worden en andere organen. Een verwijzing naar de in artikel 1.1 van het begrip «bestuursorgaan» uitgezonderde organen leidt tot een nog steeds te enge categorie, nu een verplichting tot doorzending naar bij voorbeeld door de overheid ingestelde adviesorganen ook in de rede zou liggen. Deze organen zouden echter nog steeds buiten de omschrijving vallen aangezien zij niet met enig openbaar gezag in de zin van artikel 1.1 zijn bekleed. Gezien de afbakeningsproblemen geven wij er op dit moment de voorkeur aan bij de doorzendverplichting niet een nieuwe categorie van overheidsorganen te introduceren, maar de verplichting slechts uitdrukkelijk te formuleren voor de meest voor de hand liggende en meest voorkomende gevallen: doorzending naar andere bestuursorganen. Wij vertrouwen erop dat in gevallen waarin een geschrift kennelijk bestemd is voor een andere overheidsinstantie, doorzending in het algemeen wel zal geschieden. Dit zal immers aansluiten bij de bedoeling van de bepaling, en het staat bestuursorganen vrij om in dit opzicht een grotere zorgvuldigheid te betrachten dan het artikel voorschrijft. Bij de regeling van de verzoekschriften in afdeling 2 zal het door de Raad opgeworpen punt opnieuw aan de orde komen.
Voorstel van wet [artikel 2.1.3]
Het bestuursorgaan zendt geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender.
Memorie van toelichting
Ieder bestuursorgaan krijgt, zo leert de praktijk, van tijd tot tijd te maken met geschriften van burgers die aan een andere instantie gestuurd hadden moeten worden. Vaak zal daarbij de onbekendheid van de burger met de op het punt van bevoegdheidstoedeling soms ingewikkelde regelingen een rol spelen. Van de overheid mag in het algemeen een grotere deskundigheid in dit opzicht worden verwacht. Dit betekent niet dat het in ieder concreet geval aan het bestuursorgaan aanstonds duidelijk zal zijn, waar een binnengekomen geschrift thuishoort. Soms zal enig nader onderzoek nodig zijn of zal een ander bestuursorgaan moeten worden geconsulteerd. Van de overheid als geheel mag evenwel worden gevergd dat de nodige deskundigheid voorhanden is om aan de burger uitsluitsel te kunnen geven over het te adiëren onderdeel van het overheidsapparaat. Het behoeft voorts nauwelijks betoog dat het voor de bestuurden van groot belang is, dat tot de overheid gerichte geschriften ook daar terecht komen waar «er wat mee kan worden gedaan» en niet in een la blijven liggen. Het komt anderzijds voor dat niet is te traceren naar welk orgaan het binnengekomen geschrift zou moeten worden doorgezonden, bij voorbeeld doordat de bedoelingen van de steller onvoldoende duidelijk blijken. In die gevallen kan het geschrift het beste zo spoedig mogelijk aan de afzender worden geretourneerd.
Artikel 2.1.3 legt daarom aan bestuursorganen de verplichting op, geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, door te zenden. Deze bepaling sluit aan bij de bestaande bestuurspraktijk om verkeerd geadresseerde geschriften zo mogelijk door te zenden aan het juiste orgaan. Als algemeen geformuleerde verplichting zal zij echter nieuw zijn in de Nederlandse wetgeving. Wel zijn er aanknopingspunten in de wetgeving en in de jurisprudentie.
De bestaande wettelijke bepalingen hebben in het algemeen met name betrekking op beroep- en bezwaarschriften (zie de artikelen 32a en 68, tweede lid, van de Wet op de Raad van State, artikel 15 van de Wet Arob en artikel 91 van de Beroepswet). Een enkele bepaling heeft een ruimere strekking, zoals artikel 13 van de Wet Nationale ombudsman. Ook in de wetgeving van andere Westeuropese landen treft men doorzendbepalingen aan (zie het Oostenrijkse Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, paragraaf 6)
Wat de jurisprudentie betreft kan in de eerste plaats gewezen worden op de rechtspraak over bezwaar- en beroepschriften, waar de doorzendplicht, ook wanneer geen wettelijke bepaling daartoe dwingt, in een aantal gevallen is aanvaard. In het bijzonder de Afdeling rechtspraak heeft meer dan eens overwogen dat het een beginsel van behoorlijk bestuursprocesrecht is, dat bij het verkeerde orgaan ingediende bezwaar- en beroepschriften naar het juiste orgaan worden doorgestuurd. Deze doorzendplicht geldt in de eerste plaats tussen organen die behoren tot één lichaam (Afd. rechtspraak 12 november 1979, AB 1980, 199 m.n., en Afd. rechtspraak 23 februari 1984, AB 1984, 362 m.n.), maar niet alleen daar. In voorkomend geval moet een ten onrechte ingediend bezwaarschrift worden aangemerkt als Arob-beroepschrift, en doorgezonden naar de Afdeling rechtspraak (Afd. rechtspraak 14 augustus 1980, tB/S, II, nr. 80, en Afd. rechtspraak 7 december 1979, AB 1980, 264 m.n.).
Een aanwijzing dat de verplichting niet beperkt is tot bezwaar- of beroepschriften en een ruimer toepassingsbereik heeft, zou gezien kunnen worden in de laatstgenoemde uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 7 december 1979, waarin als grondslag van de doorzendplicht de «jegens de indiener te betrachten zorgvuldigheid» werd genoemd. Het aannemen van een meer algemene doorzendplicht past ook in een andere ontwikkeling in de rechtspraak, te weten het steeds meer veld winnen van de gedachte dat de overheid zich tegenover de rechtzoekende burger niet al te passief mag opstellen. Uit een toenemend aantal uitspraken van verschillende rechters kan worden afgeleid dat de overheid zich coöperatief moet opstellen en de burger in voorkomende gevallen zonodig de helpende hand moet reiken. (zie bij voorbeeld CBB 9 oktober 1959, SEW 1959, 388 m.n., en CBB 29 maart 1967, SEW 1967, 668, waarin de ingediende aanvraag geen grondslag bood voor de aangevraagde, doch wel voor een andere vergunning). Men kan ook denken aan de rechtspraak over de gevolgen voor de burger van onjuiste of onvolledige informatie met betrekking tot de rechtsmiddelen (Afd. rechtspraak 23 augustus 1978, AB 1978, 473, en CBB 27 april 1976, AB 1976, 196). Onachtzaamheid van het bestuursorgaan in dezen kan leiden tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Aan deze rechtspraak ligt de gedachte ten grondslag dat de overheid actief mee moet denken met de burger over oplossingen die het door deze kennelijk nagestreefde doel zo veel mogelijk benaderen. Het doorzenden van verkeerd geadresseerde stukken, dat ook een actief ingrijpen van de overheid ter voorkoming van «ongelukken» vereist, past geheel in deze lijn.
De doorzendverplichting hoort naar haar aard bij uitstek thuis in een algemene wet. Het betreft immers een verplichting die op alle bestuursorganen gelijkelijk rust en die zij jegens de burger maar ook tegenover elkaar in acht moeten nemen.
De onderhavige bepaling is ruim geformuleerd. Dit betekent dat de verplichting in beginsel algemeen geldt voor bij het bestuur binnenkomende geschriften. Voor bezwaar- en beroepschriften is echter in artikel 6.2.8 een bijzondere regeling opgenomen, zodat artikel 2.1.3 daarop niet van toepassing is. Onder de bepaling vallen allerlei soorten aanvragen, zoals vergunning- en subsidieaanvragen, voorts verzoeken om informatie, verzoekschriften en klachten. Het scala van mogelijke geschriften waarop de bepaling doelt is derhalve breed.
Het geschrift moet het bestuursorgaan wel in staat stellen te beoordelen, bij welk ander bestuursorgaan het thuishoort. Dit wordt in de bepaling tot uitdrukking gebracht door het woord «kennelijk». In zo’n geval moet het geschrift dan ook onverwijld worden doorgezonden, zoals dit artikel voorschrijft. Indien voor het bestuursorgaan op grond van het geschrift niet eenvoudig is na te gaan welk bestuursorgaan precies bevoegd is het geschrift te behandelen, dan geldt de verplichting tot doorzending niet. Anderzijds verzet de bepaling zich in een dergelijk geval evenmin tegen doorzending. Vindt geen doorzending plaats, dan ligt het voor de hand het geschrift terug te zenden aan de afzender.
Ook indien de instantie waar het geschrift thuishoort, geen bestuursorgaan is, is artikel 2.1.3 niet rechtstreeks van toepassing. Voor zover het gaat om beroepschriften, bestemd voor een administratieve rechter, geeft artikel 6.2.8 een regeling. In de overige gevallen zal het vaak in de rede liggen zo mogelijk conform artikel 2.1.3 te handelen, en zo dit niet kan, het geschrift terug te zenden aan de afzender. Het is niet aannemelijk dat de doorzendplicht tot een aanzienlijke toename van het aantal doorgezonden stukken zal leiden. In de eerste plaats kan worden aangenomen dat ook thans door het overgrote deel van de bestuursorganen reeds wordt gehandeld conform de voorgestelde bepaling. In de tweede plaats kan worden verwacht dat de toenemende informatie die door de overheid aan burgers wordt verstrekt, ertoe zal leiden dat laatstgenoemden steeds beter op de hoogte raken van de juridische mogelijkheden om adequaat te reageren of te anticiperen op het overheidshandelen. Goede, gerichte en toegankelijke informatie voor de betrokkenen kan zeker gevallen van verkeerde adressering voorkomen en daarmee de omvang van de doorzendplicht beperkt houden. Gewezen kan voorts worden op de ervaringen met artikel 13 van de Wet Nationale ombudsman, op grond waarvan in de praktijk jaarlijks maar een beperkt aantal geschriften behoeft te worden doorgezonden.
De bepaling schrijft, evenals artikel 6.2.8, voor dat het bestuursorgaan de doorzending gelijktijdig meedeelt aan de afzender. Laatstgenoemde dient immers op de hoogte te blijven van de plaats waar zijn geschrift zich bevindt, bij voorbeeld om contact te kunnen opnemen met het bestuursorgaan waarheen is doorgezonden, indien een reactie van dat orgaan uitblijft.
Anders dan in artikel 6.2.8 is in de voorgestelde bepaling niet opgenomen een regel over het «behoud van de eerste datum». Een dergelijke voorziening is van grote betekenis bij de doorzending van bezwaar- en beroepschriften, waarbij termijnen een uiterst belangrijke rol spelen, doch komt, gezien de gevallen waarop artikel 2.1.3 betrekking heeft, hier niet in aanmerking. In het merendeel van de gevallen zal de datum geen rol spelen. Soms is voor de behandeling van vergunning- of subsidieaanvragen of de inschrijving van bij voorbeeld architecten voor bepaalde opdrachten, de indieningsdatum wèl van belang. Voor deze heterogene categorie van gevallen is geen algemene regel te geven. Bij overschrijding van de termijn, die in de meeste gevallen naar verwachting tot enkele dagen beperkt zal kunnen blijven, zal van geval tot geval moeten worden bezien welke gevolgen aan de termijnoverschrijding moeten worden verbonden. Verschillende factoren kunnen hierbij een rol spelen, zoals het al dan niet fatale karakter van de termijn, de verwijtbaarheid van de fout van de afzender, mede tegen de achtergrond van eventuele gebrekkige informatie door het bestuursorgaan, en belangen van derden. Aanknopingspunten hiervoor zijn te vinden in de hiervoor in ander verband vermelde jurisprudentie over verschoonbare termijnoverschrijding. De invoering van de doorzendplicht behoeft hierin geen wijziging te brengen.
Voorlopig verslag II
[2.38] De VUGA adviseert de volgende tekst:
Artikel 2.1.3, lid 2:
Bij twijfel omtrent de strekking van het geschrift of de juistheid van de adressering stelt het bestuursorgaan de afzender in de gelegenheid zijn zienswijze daaromtrent naar voren te brengen.
Toelichting: Deze algemene doorzendverplichting brengt met zich mee dat het voor kan komen dat een burger, zonder zijn wil daartoe te hebben kenbaar gemaakt of zelfs tegen zijn wil, in contact met een ander bestuursorgaan kan worden gebracht. De verplichting om contact op te nemen met de afzender zou daarom dienen te gelden voordat doorzending plaatsvindt.
In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat deze algemene doorzendverplichting past binnen de ambtelijke plicht tot actief onderzoek, zoals die door P. Nicolaï is omschreven (Bestuursrecht, Duk-Loeb-Nicolaï, Bowar-boek 1981, blz. 71 eerstvolgende). De strekking van artikel 2.1.3 moet ook gelden als de burger bij het juiste orgaan een verkeerde vergunning heeft aangevraagd (bijvoorbeeld een bouwvergunning in plaats van een vergunning tot woningsplitsing). Als een vergunning wordt aangevraagd, die niet kan worden verleend, dan dient het bestuursorgaan uit eigen beweging te onderzoeken of wellicht andere wettelijke bepalingen, waarop bij het verzoek geen beroep is gedaan, zouden kunnen worden gehanteerd om datgene te bereiken wat door de burger gewenst wordt (CBB 26-10-1956, SEW 1957, 153). Een verplichting om zelfstandig een onjuiste aanvraag in een juiste aanvraag te transformeren vloeit uit dit artikel niet voort. Vanuit de achterliggende gedachte in artikel 2.1.3, die uitgaat van een actieve opstelling van de overheid in het rechtsverkeer met burgers, verdient een regeling dat het bestuursorgaan bij de burger nadere informatie dient in te winnen als de inhoud van het geschrift onduidelijkheden oplevert, te worden opgenomen. Na verkregen informatie zou het bestuursorgaan zelf dienen na te gaan welke wettelijke mogelijkheden kunnen worden benut om aan een verzoek tegemoet te komen. Hier zou kunnen worden gesproken van een bijzondere inspanningsverplichting die op het bestuursorgaan rust. Is de regering bereid dit tekstvoorstel over te nemen, vroegen de leden van de commissies.
[2.39] De leden van de S.G.P.-fractie stemden in met de constatering dat indien het voor het onbevoegde bestuursorgaan bij wie een geschrift binnenkomt niet direct duidelijk is welk orgaan wel bevoegd is, het onbevoegde orgaan het geschrift kan retourneren aan de afzender. Deze mogelijkheid blijkt echter niet uit de wettekst. Deze leden waren van mening dat het onjuist is om de memorie van toelichting hier als bron van recht naast de wet zelf te laten functioneren. Zij vonden ook dat de regering in het Nader rapport (blz. 29v.) onvoldoende tegemoet komt aan de bezwaren op dit punt. Het argument dat artikel 2.1.3 niet van toepassing is indien het ontvangende bestuursorgaan kennelijk onbevoegd is, is volgens deze leden niet afdoende. Zij wezen er op dat indien het ontvangende bestuursorgaan tot de conclusie komt dat «kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is» dit nog niet betekent dat voor dit orgaan ook duidelijk is wèlk orgaan bevoegd is. Het verdient daarom aanbeveling de mogelijkheid tot retourneren op te nemen in de wettekst, zo meenden deze leden.
[2.40] Meer in het algemeen merkten de leden van de S.G.P.-fractie naar aanleiding van de doorzendplicht op dat voorkomen dient te worden dat het bestuur de belangen van de individuele burger gaat waarnemen. Zij bedoelden daarmee te stellen dat het niet zo moet zijn dat een burger maar een geschrift aan een bestuursorgaan behoeft te zenden en dat het bestuursorgaan dan maar moet uitzoeken wat er mee moet gebeuren. Deze leden waren derhalve van mening dat in geval van onduidelijkheid het geschrift het best kan worden geretourneerd aan de afzender. Eventueel kan het bestuursorgaan de afzender daarbij attent maken op bepaalde onduidelijkheden en onjuistheden. In beginsel zal echter de burger zelf dienen uit te maken wat hij vervolgens wil doen. Deze leden vernamen graag de reactie van de regering op deze zienswijze. Overigens merkten deze leden in dit verband op dat het voor de hand ligt dat het ontvangende bestuursorgaan in geval van twijfel contact opneemt met de afzender. Zij achtten het echter minder gewenst een dergelijke regeling, zoals voorgesteld door de VUGA, als een verplichting op te nemen in de wettekst. De leden van de S.G.P.-fractie vonden het bevestigen van de ontvangst van een brief op zich een vanzelfsprekende regel. Lang niet altijd, zo was hun ervaring, wordt door een overheidsorgaan de ontvangst van brieven bevestigd indien niet onmiddellijk antwoord kan worden gegeven, terwijl de belanghebbende moet weten tot welke instantie hij zich moet wenden, indien een reactie op zijn brief uitblijft. Bij een aantal bestuursorganen is het zenden van een ontvangstbericht vaste praktijk, andere laten dit na. Aangezien de Nationale Ombudsman er al vele keren naar aanleiding van een verzoekschrift bij een bestuursorgaan op aangedrongen heeft om ontvangstbevestigingen te zenden, met daarin informatie over de verdere gang van zaken en de voor afhandeling naar verwachting benodigde tijd, gaven de leden van de S.G.P.-fractie de indieners in overweging een bepaling van deze strekking in de Algemene wet op te nemen.
[2.41] De leden van de G.P.V.-fractie wezen erop, dat het met name op provinciaal en gemeentelijk niveau voorkomt dat burgers verzoeken richten aan provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad, omdat zij deze willen benaderen als hoofd van de provincie respectievelijk de gemeente en niet omdat die bestuursorganen bevoegd zouden zijn tot afhandeling. Op zulke verzoeken zou naar hun mening niet zonder meer dit artikel moeten worden toegepast. Op z’n minst zouden zulke verzoeken geplaatst moeten worden op een lijst van ingekomen stukken, voorzien van een voorstel over de wijze van afdoening. Ook op rijksniveau zijn zulke situaties denkbaar. Anderzijds kan de vraag gesteld worden of de afzender altijd bericht van doorzending moet krijgen, ook als dit gebeurt binnen de dezelfde bestuurslaag. Zal het niet verwarrend kunnen werken als een aanvrager bijvoorbeeld bericht krijgt dat zijn aan burgemeesters en wethouders gerichte verzoek is doorgezonden naar de burgemeester? Betreft dit niet een situatie waarin de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten bevoegd zou moeten zijn een van de wet afwijkende regeling te treffen?
[2.42] Zou de doorzendplicht dat in dit artikel is opgenomen niet tevens gericht moeten zijn tot die overheidsdelen die niet onder de definitie van artikel 1.1. vallen, vroeg het lid van de R.P.F.-fractie. Ter zake van de doorzendplicht is er wellicht geen reden om iedere in het desbetreffend eerste lid van de definitie van bestuursorgaan uitgezonderd orgaan van de overheid van de doorzendplicht vrij te stellen.
Memorie van antwoord II
(2.38) De gedachte achter het voorstel van de VUGA spreekt ons in beginsel wel aan, maar wij menen dat het, gelet op de daaruit mogelijkerwijs voortvloeiende bestuurslasten, te ver zou gaan een wettelijke verplichting dienaangaande op te nemen. Er zij overigens op gewezen dat de door ons voorgestelde regeling niet in de weg staat aan de door de VUGA onder omstandigheden wenselijk geachte handelwijze. Immers het door de VUGA voorgestelde tweede lid veronderstelt twijfel bij het bestuursorgaan, waaraan het geschrift is gericht. In zo’n geval is er geen sprake van een geschrift tot behandeling waarvan kennelijk een ander orgaan bevoegd is.
(2.39) Artikel 2.1.3 is slechts van toepassing indien het voor het ontvangende orgaan duidelijk is, welk bestuursorgaan wel tot behandeling van het geschrift bevoegd is. In dat geval geldt de verplichting tot doorzending aan het wel bevoegde orgaan. De mogelijkheid van terugzending aan de indiener van het geschrift is in de situatie waarop artikel 2.1.3 ziet, derhalve niet aan de orde. Wij zijn van oordeel dat de mogelijkheid van terugzending niet wettelijk vastgelegd behoeft te worden; ook zonder wettelijke bepaling kan een bestuursorgaan daartoe overgaan.
(2.40) Inderdaad moet het niet zo zijn dat een burger een geschrift maar naar een willekeurig bestuursorgaan hoeft te sturen in de verwachting dat het bestuursorgaan vervolgens uitzoekt wat ermee moet gebeuren. De ervaringen bij de Nationale ombudsman, voor wie reeds een doorzendverplichting geldt, wijzen er evenwel op dat voor misbruik niet gevreesd hoeft te worden.
Anderzijds legt de bepaling een bestuursorgaan niet de verplichting op bij onduidelijkheid na te gaan, welk bestuursorgaan wel bevoegd is: het artikel spitst zich toe op gevallen waarin kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is. In andere gevallen staat het het (onbevoegde) orgaan inderdaad vrij, het geschrift aan de afzender te retourneren.
De suggestie om een bepaling op te nemen die ertoe verplicht altijd een een ontvangstbevestiging te sturen, spreekt ons in het algemeen wel aan; er zij op gewezen dat voor bezwaar- en beroepschriften een zodanige verplichting reeds is opgenomen (artikel 6.2.7, eerste lid). Voor andere geschriften is vastlegging van de verplichting wellicht ook wenselijk, maar wij geven er de voorkeur aan dit punt aan de Commissie-Scheltema voor te leggen. Op die wijze kan nader worden bestudeerd wat de gewenste omvang van zo’n verplichting zou moeten zijn. Daarbij zullen de richtlijnen van de Nationale ombudsman tot uitgangspunt genomen kunnen worden.
(2.41) Met de nuancering die de leden van de G.P.V.-fractie aanbrengen met betrekking tot de doorzendverplichting kunnen wij op zichzelf instemmen. Onder omstandigheden is denkbaar dat de gemeenteraad niet ten onrechte wordt benaderd voor een zaak waar een ander gemeentelijk orgaan bevoegd is, maar dat hij wordt benaderd in zijn functie als «hoofd van de gemeente», die bijvoorbeeld kan toezien dat een bepaalde taak wordt vervuld.
Ook overigens kan de doorzendplicht een verschillende uitwerking krijgen. Wanneer een stuk bijvoorbeeld wordt toegezonden naar de juiste gemeente of provincie maar daarbinnen naar een formeel onbevoegde instantie, vervult de doorzendplicht een andere rol dan wanneer sprake is van toezending naar een in het geheel onbevoegd openbaar lichaam. Indien een verzoek wordt gestuurd aan de burgemeester kan onder omstandigheden worden aangenomen dat daarmee de burgemeester als hoofd van het college van burgemeester en wethouders bedoeld zal (of moet) zijn. Hetzelfde is bijvoorbeeld denkbaar wanneer een wethouder benaderd wordt. Het zou wel erg onwerkelijk worden als in al die gevallen sprake zou moeten zijn van een formele doorzending en van een mededeling daarvan aan betrokkene. Het artikel dwingt onzes inziens hier niet toe.
(2.42) De gedachte spreekt ons op zichzelf wel aan maar op de ook in het nader rapport aangevoerde gronden menen wij dat op dit moment moet worden afgezien van een uitbreiding van de reikwijdte van de bepaling. Wij achten het weinig gelukkig om, vooruitlopend op de discussie over de regeling van de verzoekschriften, enkele van de uitgezonderde overheidslichamen thans onder de werking van artikel 2.1.3 te brengen. Daartoe bestaat ook geen dringende noodzaak, omdat wij verwachten dat in de praktijk deze overheidslichamen veelal toch wel conform het bepaalde in artikel 2.1.3 zullen handelen.
Eindverslag
(2.38) De regering geeft slechts summier aan waarom zij het door VUGA geadviseerde tekstvoorstel niet wenst over te nemen zo spraken de commissies met uitzondering van de PvdA-fractie. Bovendien rijst de vraag of ten aanzien van het antwoord dat «door de VUGA onder omstandigheden wenselijk geachte handelswijze» niet in de weg wordt gestaan door de door de regering voorgestelde regeling in de praktijk niet zal blijken dat hier niet veel van terecht komt. Wat is de reactie van de regering hierop?
(2.40) De regering heeft toegezegd de vraag met betrekking tot de verplichting van ontvangstbevestiging voor andere geschriften dan bezwaar- en beroepschriften, voor te leggen aan de Commissie-Scheltema. Is hieromtrent al iets naders bekend, zo vroegen de Commissies?
De leden van de SGP-fractie dankten de bewindslieden voor het overnemen van de door hen onder punt 2.40 gedane suggestie, in die zin dat deze suggestie wordt voorgelegd aan de Commissie-Scheltema. Deze leden vernamen graag de uitkomst van deze raadpleging.
Nota naar aanleiding van eindverslag
(2.38) Wij menen dat wij onze bezwaren tegen dit op zichzelf wel sympathieke voorstel weliswaar kort, maar duidelijk in de memorie van antwoord hebben verwoord. Indien bij twijfel over strekking van het geschrift of juistheid van adressering steeds nadere informatie moet worden ingewonnen bij de afzender, zal dit naar verwachting een tamelijk grote belasting betekenen van het bestuur. Met het oog op het beperken van uit de Awb voortvloeiende bestuurslasten – een zaak die de commissies ook ter harte gaat blijkens hetgeen zij in onderdeel 2 van het algemene gedeelte van het eindverslag aan de orde hebben gesteld – achten wij het niet verantwoord de voorgestelde verplichting algemeen voor te schrijven. In gevallen waarin de afzender op duidelijke wijze in het geschrift zijn adres of telefoonnummer heeft vermeld, zal de voorgestelde handelwijze naar wij verwachten in de praktijk door bestuursorganen overigens zeker wel worden gevolgd.
(2.40) Zie voor de beantwoording van deze vragen hoofdstuk III van het algemeen deel van deze nota.
Amendent nr. 16 (Van de Camp en Kalsbeek-Jasperse)
Onder aanduiding van de bestaande tekst van artikel 2.1.3 als eerste lid wordt een nieuw tweede lid toegevoegd, luidende:
2. Het bestuursorgaan zendt geschriften die niet voor hem bestemd zijn en die ook niet worden doorgezonden, zo spoedig mogelijk terug aan de afzender.
Het amendement werd als volgt toegelicht: Met het amendement wordt beoogd het risico uit te sluiten dat geschriften die niet voldoen aan het «kennelijk»-criterium bij het bestuursorgaan blijven liggen zonder dat de afzender weet wat er met zijn geschriften is gebeurd.
UCV
De heer Van de Camp (CDA, p. 3): Op stuk nr. 16 heb ik een amendement ingediend op de regeling voor geschriften die niet onder het zogenaamde “kennelijk-criterium” vallen. Het kan voorkomen dat geschriften worden gericht aan bestuursorganen waarvan niet direct duidelijk is aan wie ze moeten worden doorgestuurd, zie artikel 2.1.3. Het amendement is medeondertekend door mevrouw Kalsbeek van de Partij van de Arbeid. Het lijkt onze fractie verstandig, dat het desbetreffende geschrift als het niet direct duidelijk is wordt teruggestuurd.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 11): Ik ga in op het amendement op stuk nr.16, dat mede door mij is ondertekend. Ik noem het maar het “kennelijk-amendement”. De heer Van de Camp heeft het al toegelicht. Ik zal er een paar woorden aan toevoegen. In feite gaat het om iets heel eenvoudigs. Artikel 2.1.3 regelt wat er moet worden gedaan als een stuk kennelijk bestemd is voor een ander bestuursorgaan, dan voor het orgaan waaraan het stuk is gericht. Het moet dan worden doorgestuurd naar degene voor wie het wel is bestemd. Maar wat gebeurt er als het niet zo kennelijk is, als bijvoorbeeld niet uit de brief is op te maken waar het stuk heen zou moeten?
Strikt genomen laat de wettekst dan ruimte om het stuk in de la te laten liggen. Dat kan niet de bedoeling zijn. Daarom regelt dit amendement dat in zo’n geval de zaak moet worden teruggestuurd naar de afzender. Dat is beter voor de burger, maar het is ook beter voor het bestuursorgaan. Dat kan, indien er geen sprake is van een kennelijke situatie, zonder verplicht te zijn tot een zeer diepgravend onderzoek, de zaak retourneren.
De voorzitter(blz. 36): De minister zal nog ingaan op een amendement en vervolgens rondt hij zijn beantwoording af.
Minister Hirsch Ballin (blz. 36): Dat betreft artikel 2.1.3. Het gaat over de vraag wat er gebeurt als een geschrift, dat duidelijk voor een ander is bestemd, bij een bestuursorgaan terechtkomt, waarbij het niet duidelijk is welk bestuursorgaan dan wel bevoegd is. Wat doe je er dan mee? Archiveren of in de prullenmand gooien – soms kan dat feitelijk hetzelfde gevolg hebben – of terugsturen aan degene van wie het vandaan komt? Voor dit amendement van de heer Van de Camp en mevrouw Kalsbeek hebben wij ook alle begrip. Wij voelen geen enkele behoefte om dit te ontraden.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 48): Ik kom nu bij het “kennelijk-amendement”, waarbij een geschrift dat kennelijk verkeerd is toegestuurd, geretourneerd moet worden. Ook dat amendement heeft de minister met begrip ontvangen. Dat doet mij evenzeer deugd. Wat de heer Scheltema heeft gezegd over de bestuurslasten vond ik buitengewoon informatief. Ook hij zegt dat niet alles spijkerhard gemaakt kan worden en dat het inschatten blijft. Toch zei hij dat er wel onderzoek is gedaan en dat internationale vergelijkingen aantonen dat er een behoorlijk effect van verwacht mag worden. Ik vond vooral de internationale vergelijkingen heel leerzaam. Ik meen dat wij op dit punt wat meer gerustgesteld kunnen zijn, al geldt natuurlijk onverkort dat de evaluatie zal moeten plaatsvinden.
Handelingen II (p. 2692)
Amendement nr. 16 De voorzitter: Ik constateer, dat dit amendement met algemene stemmen is aangenomen.
Voorlopig verslag I
Zie Voorlopig verslag I bij artikel 2:2.
Memorie van antwoord I
Zie Memorie van antwoord I bij artikel 2:2.