Artikel 2:4

1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. 

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 178-180]

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Advies RvS

Artikel 2.1.4, eerste lid
Uit de toelichting valt af te leiden dat artikel 2.1.4 in wezen een uitwerking is van artikel 1 van de Grondwet. Er wordt echter een nieuwe term geïntroduceerd: «zonder vooringenomenheid», terwijl in de toelichting wordt gesproken over «zonder aanzien des persoons». De Raad vraagt zich af of het, waar het beginsel van gelijke behandeling in de Grondwet is neergelegd, strikt noodzakelijk is dit in een algemene wet als de onderhavige te herhalen en dan in een andere terminologie.
Overigens rijst de vraag of deze bepaling een voldoende duidelijke, eigen betekenis heeft, ervan uitgaande dat de in paragraaf 3.2 neergelegde normen tevens een gehoudenheid impliceren om de besluitvormingsprocedure ook op ambtelijk niveau zodanig in te richten dat aan die normen recht wordt gedaan.

Artikel 2.1.4, tweede lid
De in deze bepaling gebruikte term «een persoonlijk belang» is mede in het licht van de toelichting niet duidelijk.
In de eerste plaats valt niet te begrijpen waarom met name moet worden gedacht aan financiële of materiële belangen. Denkbaar zijn andere persoonlijke belangen die evenmin invloed mogen uitoefenen.
Voorts is de redelijkheid niet duidelijk van de in de toelichting vermelde uitzondering dat de bepaling geen betrekking heeft op belangen die worden behartigd uit hoofde van functies in het openbare leven, bijvoorbeeld als bestuurder van een sportvereniging of kunst­stichting. Die uitzondering gaat naar het oordeel van de Raad te ver. Ook de belangen van een sportvereniging of een kunststichting moeten in bepaalde geschillen in objectieve zin afgewogen worden tegen de belangen van bijvoorbeeld concurre­rende sportverenigingen of stich­tingen. Bovendien is niet duidelijk waarom hier wordt geschreven «functies in het openbare leven» en wat daaronder precies moet worden verstaan. Tenslotte is in de onder­havige wetsbepaling de term «de besluitvorming beïnvloeden», naar het de Raad voorkomt, te ruim. Een bestuursorgaan kan zich laten leiden door kennis die het uit een andere functie heeft gekregen, in die zin wordt het beïnvloed; doch het mag de besluitvorming niet op onjuiste wijze beïnvloeden, in die zin dat het algemeen belang en het beginsel van gelijke behandeling niet worden gerespecteerd.

Nader rapport

Artikel 2.1.4, eerste lid
De Raad merkt op, dat artikel 2.1.4 een uitwerking vormt van het beginsel van de gelijke behandeling. Toch vallen het bepaalde in artikel 1 van de Grondwet en het bepaalde in dit artikel niet samen. Het bepaalde in artikel 2.1.4 valt hooguit gedeel­telijk met het gelijkheidsbeginsel samen. Men ziet dat ook in Angel­saksische stelsels wordt onder­scheiden tussen het beginsel van «non bias» en het gelijkheidsbe­ginsel. Artikel 2.1.4, eerste lid, beoogt het bestuursorgaan in te scherpen dat het de burger fair moet behandelen en met open vizier tegemoet dient te treden. Het artikel geeft daarmee een specificatie van een van de elementen die behoren tot de zorgvuldige voorbereiding van een besluit. Wij achten deze in 2.1.4 neergelegde norm voor het verkeer tussen overheid en burger van een zo fundamentele betekenis, dat zij in de afdeling die het verkeer tussen overheid en burgers regelt niet mag ontbreken.

Artikel 2.1.4, tweede lid
Met de Raad kan worden ingestemd, waar hij stelt dat de toelichting op artikel 2.1.4, tweede lid, niet duidelijk is en daardoor misverstand kan wekken. De toelichting is daarom zo aangepast, dat daarin duidelijker dan thans het geval is tot uitdrukking komt, dat andere belangen dan die welke het bestuursorgaan uit hoofde van de hem toevertrouwde taak heeft te behartigen, bij de besluitvorming door hen die deel uitmaken van dat bestuursorgaan of de besluitvorming ervan voorbereiden, geen rol mogen spelen. Die «andere» belangen kunnen in relatie tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem toevertrouwde taak moet behartigen, worden omschreven als «persoonlijke» belangen.

VvW = Eindtekst [artikel 2.1.4]

Memorie van toelichting

Een grondbeginsel voor het overheidsoptreden is dat besluiten worden genomen zonder aanzien des persoons. Artikel 1 van de Grondwet brengt dit tot uitdrukking door te bepalen dat allen in gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Voor bestuursorganen brengt dit mee dat zij zich steeds objectief behoren op te stellen. Zij moeten hun oordelen baseren op hun deskundigheid en op overwegingen van beleid, maar mogen niet de ene burger zonder grond bevoordelen boven de andere.
In artikel 2.1.4 is als algemene regel voor bestuursorganen vooropge­steld dat zij hun taak zonder vooringenomenheid moeten vervullen. In verschillende commentaren op het voorontwerp is naar voren gebracht dat de uitdrukking «zonder vooringenomenheid» misverstanden zou kunnen oproepen (onder meer door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen), terwijl overigens de strekking van het voorgestelde artikel werd onderschreven. Er werd voor gevreesd dat in het artikel zou kunnen worden gelezen dat een bestuurs­orgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. De strekking van het artikel is echter geenszins dat dergelijke werkwijzen moeten worden vermeden. Uiteraard niet. Het voeren van beleid is immers inherent aan goed bestuur.
Waar het, algemeen gezegd, om gaat is dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bij voorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De regel sluit aan bij het beginsel «nemo iudex in re sua», ter uitwerking waarvan bepalingen over wraking en verschoning doorgaans worden aangetroffen als het gaat om rechterlijke activiteiten (zie bij voorbeeld artikel 121 van de Wet op de Raad van State, artikel 30 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie en artikel 61 van de Beroepswet). Deze regelingen hebben tot doel omstandigheden en factoren die het vormen van een onpartijdig oordeel kunnen bemoei­lijken, zoveel mogelijk te elimineren.
Voor het optreden van bestuursorganen ontbreekt een dergelijke algemene wettelijke regel. Wel heeft de wetgever voor een aantal gevallen een dergelijke regel geformuleerd, zoals in artikel 52 van de gemeentewet. Ook worden in de jurisprudentie uitspraken gevonden die tot uitdrukking brengen dat het bestuur bij de uitoefening van zijn taken ten overstaan van de bestuurden de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden. Bekend is overigens, dat het beginsel van onpartijdigheid (no bias) in bij voorbeeld het Anglo-Amerikaanse recht een belangrijker rol speelt dan in ons recht. Ook in de hiervoor genoemde andere buitenlandse algemene wetten op het terrein van het bestuursrecht pleegt een regeling over onpartijdigheid voor te komen.
De bepaling bestaat uit twee onderdelen. In het eerste lid wordt in het algemeen de plicht op ieder bestuursorgaan gelegd, zijn taak zonder vooringenomenheid te vervullen, terwijl die verplichting in het tweede lid nader wordt uitgewerkt voor het geval dat een bepaalde bij een besluit belang hebbende persoon betrokken zou kunnen zijn bij de besluit­vorming.
Bij het eerste lid kan het om uiteenlopende situaties gaan, die niet afzonderlijk geregeld kunnen worden. Zo moet vermeden worden dat bepaalde (groepen van) belanghebbenden worden bevoordeeld of dat zelfs maar de indruk van «vriendjespolitiek» ontstaat. Daarom mogen bij voorbeeld aanvragen van bouwvergunningen ingediend door een gemeenteambtenaar, uiteraard niet anders beoordeeld worden dan die van andere burgers (zie Afd. rechtspraak 11 januari 1983, AB 1983, 330 m.n.).
Vooringenomenheid kan ook voortvloeien uit een te grote betrok­kenheid bij de zaak op grond van een bestuurlijke of ambtelijke verant­woordelijkheid. Een dergelijk geval blijkt uit een spontane vernietiging door de Kroon (KB van 21 december 1982, AB 1983, 298 m.n.), van een raadsbesluit betreffende het toekennen van schadevergoeding aan een als gevolg van stedebouwkundige maatregelen gedupeerde burger. De vernietiging geschiedde onder meer omdat de directeur gemeentewerken daarbij een belangrijke rol had gespeeld, terwijl deze uit hoofde van zijn functie uiteraard nauw bij de maatregelen betrokken was geweest. De Kroon oordeelde «dat in een geval als het onderhavige de gang van zaken een ernstige aantasting vormt van het vertrouwen dat een burger in de onpartijdigheid van de overheid mag stellen». Ook de gewone rechter heeft over een dergelijke vermenging van functies de staf gebroken. De president van de rechtbank Haarlem (4 maart 1968, NJ 1969, 90) oordeelde een woonruimtevordering nietig onder meer op grond van de overweging dat de enige gemeenteambtenaar belast met huisvestingszaken, tevens fungeerde als secretaris van de adviescom­missie ex artikel 18 van de Woonruimtewet 1947. Later is in de Woonruimtebeschikking 1974 bepaald dat het de ambtenaar, belast met de toepassing van de Woonruimtewet, niet is toegestaan aanwezig te zijn bij de beraadslagingen van de commissie.
De bepaling is geformuleerd als verplichting voor het bestuursorgaan, omdat daar de primaire verantwoordelijkheid voor een ook in dit opzicht correct optreden ligt. Deze benadering past beter in de systematiek van de Awb dan een wrakingsactie of een opsomming van onverenigbare functies.
Een ander kenmerk van de gekozen opzet is dat het bestuursorgaan de nodige vrijheid wordt gelaten, een op het concrete geval toegespitste oplossing te zoeken wanneer in enigerlei opzicht vooringenomenheid dreigt op te treden. Deze benadering ligt ook in de lijn van de jurispru­dentie. Gewezen kan worden op de reeds eerder genoemde uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 11 januari 1983, AB 1983, 330. De Afdeling achtte de op grond van een interne gemeentelijke richtlijn gevolgde aparte procedure voor aanvragen afkomstig van gemeenteamb­tenaren «uit een oogpunt van gezonde verhoudingen binnen het gemeen­telijke bestuursapparaat alleszins aanvaardbaar».
Handelt het eerste lid over het optreden van bestuursorganen in het algemeen, het tweede lid werkt deze regel nader uit voor de situatie waarin personen die in een positie verkeren dat zij invloed kunnen uitoe­fenen op de besluitvorming (als bestuurder of als voor het bestuur werkzame ambtenaar), tevens een persoonlijk belang hebben bij een bepaald besluit.
Met de uitdrukking «persoonlijk» is gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.
Vermeden moet worden dat personen in hun kwaliteit van bestuurder of ambtenaar hun privé-belangen in de besluitvorming inbrengen. De uitdrukking «waakt ertegen» in deze bepaling geeft aan dat het bestuurs­orgaan steeds alert dient te zijn en in voorkomende gevallen ook op eigen initiatief de nodige (voorzorgs)maatregelen moet treffen.
Niet in alle gevallen zal het in de praktijk mogelijk zijn de invloed van de persoon in kwestie geheel uit te sluiten. Soms moet hij zelfs bij de besluitvorming betrokken blijven. Er zijn immers gevallen waarin een bestuurder een besluit moet nemen, waarbij hij zich niet kan laten vervangen. In die gevallen moet naar mogelijkheden worden gezocht om zijn persoonlijke invloed te beperken, bij voorbeeld door anderen (als adviseurs) bij de besluitvorming te betrekken.
De bepaling beoogt derhalve te voorkomen dat de besluitvorming wordt beïnvloed doordat bij diegenen die het besluit normaliter nemen of daarvoor belangrijke voorbereidingswerkzaamheden verrichten, een vermenging van belangen optreedt. Opgemerkt zij, dat wanneer de belanghebbende bij een besluit niet behoort tot deze kring van personen, het tweede lid niet van toepassing is, maar wel de algemene bepaling van het eerste lid geldt (men vergelijke het voorbeeld van de speciale procedure bij aanvragen van gemeenteambtenaren).
De in het tweede lid neergelegde regel heeft dezelfde strekking als artikel 52 van de gemeentewet. Deze bepaling, op grond waarvan raadsleden zich van stemming dienen te onthouden wanneer een zaak hun of hun naasten persoonlijk aangaat, heeft tot een aanzienlijke hoeveelheid uitspraken geleid zowel van de Kroon (op grond van het spontane vernietigingsrecht), als van de Afdeling rechtspraak (bijvoorbeeld Afd. rechtspraak 22 januari 1982, AB 1982, 178 m.n., vernie­tiging van een voorbereidingsbesluit betreffende een perceel in Weststellingwerf dat in eigendom aan een der wethouders toebehoorde, en Vz. Afd. rechtspraak 8 november 1979, AB 1980, 328 m.n. (wethouder heeft persoonlijk belang bij politiedwang). De jurisprudentie is echter niet beperkt tot toepassing van de specifieke wettelijke bepalingen.
De administratieve rechter pleegt ook buiten dergelijke bepalingen om in toenemende mate de besluitvorming op het aspect onpartijdigheid te toetsen. Zo heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de weigering van een ontheffing van het verbod om, als wederverkoper, brood van meer dan één bakker te betrekken, vernietigd in verband met het feit dat men zich bij het nemen van het bestreden besluit in aanzien­lijke mate had laten leiden door een (negatief) advies van de Rayonnale Bakkerij Commissie in Rotterdam, waarin ook de bakker van wie de aanvrager tot dusver al het brood had betrokken, zitting had (CBB 29 oktober 1965, nr.12/10/296, CAR 2.2.4.2.3). Vermelding verdient ook de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 16 juni 1983, AB 1983, 486 m.n., over een geval waarin de buurman van de aanvrager van een bouwvergunning voor een garage, in de hoedanigheid van waarnemend gemeente-secretaris, de hoorzitting had genotuleerd. De Afdeling overwoog hieromtrent: «Het is volstrekt onjuist dat ambtelijke onder­steuning bij het behandelen van het verzoek (…) is verleend door een ambtenaar die in het geschil als belanghebbende moet worden aange­merkt. (…) Ook indien aan de goede trouw van de betrokkene niet zou behoeven te worden getwijfeld, kan aldus de schijn ontstaan van een vermenging van zakelijke en privé-belangen, hetgeen dient te worden vermeden».
De voorgestelde bepaling ligt derhalve in het verlengde van hetgeen in de rechtspraak reeds naar voren is gekomen en in een enkele specifieke wettelijke bepaling, zoals het meergenoemde artikel 52 van de gemeen­tewet, tot uitdrukking is gebracht. Opgemerkt zij nog dat laatstgenoemde bepaling ten opzichte van artikel 2.1.4 van dit wetsvoorstel te beschouwen is als lex specialis.