1. Een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit.
2. Het eerste lid is mede van toepassing op instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak, en op instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen die een bij of krachtens de wet toegekende taak uitoefenen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 180-183]
VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.
Tekst RvS
1. Bestuursorganen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen, die bij de uitvoering van hun taak de beschikking krijgen over gegevens waarvan zij het vertrouwelijke karakter kennen of redelijkerwijs moeten vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, zijn verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift tot mededeling verplicht of uit hun taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit.
2. Het eerste lid is mede van toepassing op instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen, die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak en op instellingen die een bij of krachtens de wet toegekende taak uitvoeren.
Advies RvS
De redactie van de geheimhoudingsplicht in artikel 2.1.5, eerste lid, van het ontwerp is op onderdelen niet in overeenstemming met de modelbepaling die is neergelegd in punt 73 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (AWT) en die in vele specifieke wetten is overgenomen. De conclusie in de memorie van toelichting, inhoudende dat vele gelijksoortige bepalingen kunnen vervallen nu de geheimhoudingsbepaling in deze wet is opgenomen, lijkt, zo bezien, voorbarig.
[…]
De Raad geeft in overweging in dit artikel een ontheffingsbevoegdheid op te nemen zoals deze voorkomt in de geheimhoudingsbepalingen van de Algemene Wet inzake rijksbelastingen en de Algemene wet inzake de douane en de accijnzen.
Nader rapport
De redactie van de geheimhoudingsbepaling in artikel 2.1.5, eerste lid, is zoveel mogelijk aangepast aan de bestaande modelbepaling ter zake. Voor adviesorganen blijft een verkort tweede lid nodig. De zinsnede «voor zover enig wettelijk voorschrift tot mededeling verplicht» maakt een ontheffingsmogelijkheid overbodig. De ervaringen bij het werken aan de aanpassingswetgeving hebben geleerd dat in het overgrote deel van de gevallen de geheimhoudingsbepalingen in de bijzondere wetten kunnen vervallen.
VvW = Eindtekst [artikel 2.1.5]
Memorie van toelichting
In talloze bestuursrechtelijke wetten komt een bepaling voor, die aan degenen die belast zijn met de uitvoering van die wetten, een geheimhoudingsplicht oplegt ten aanzien van gegevens waarvan zij het vertrouwelijke karakter kennen of redelijkerwijs moeten vermoeden. Met het oog op de onderlinge harmonisatie van deze bepalingen is enige jaren geleden, onder verantwoordelijkheid van de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving, een model-geheimhoudingsbepaling geformuleerd die kan worden opgenomen in wetten die (mede) worden uitgevoerd door andere personen dan ambtenaren, voor welke personen niet uit andere hoofde al een geheimhoudingsplicht geldt. Deze modelbepaling is thans in ongeveer 40 wetten en in een aantal nog aanhangige wetsvoorstellen opgenomen. Tussen de ministeries is afgesproken dat ook de al bestaande geheimhoudingsbepalingen in de loop der tijd zoveel mogelijk door de modelbepaling zullen worden vervangen.
Nu evenwel de Awb tot stand wordt gebracht, is er alle aanleiding de geheimhoudingsbepaling in deze wet op te nemen, waarmee de vele gelijksoortige bepalingen in specifieke wetten kunnen vervallen. De werking van de bepaling is overigens niet beperkt tot gegevens die in het kader van de uitvoering van een wet worden verstrekt. Ook de uitvoering van buitenwettelijke taken valt eronder. Naast de zeer algemeen luidende geheimhoudingsbepaling voor ambtenaren, opgenomen in artikel 59 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), zullen slechts die bijzondere geheimhoudingsbepalingen behoeven te worden gehandhaafd die betrekking hebben op bij voorbeeld rechterlijke colleges, die immers geen bestuursorgaan zijn en voor wie veelal een stringentere geheimhoudingsplicht geldt.
Artikel 2.1.5 geldt niet, indien enig wettelijk voorschrift tot het openbaar maken van bepaalde gegevens verplicht. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan het verstrekken van gegevens door personen die «overheidsorganen» in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur zijn of van zulke organen deel uitmaken, wanneer zij daartoe op grond van die wet gehouden zijn. Voorts wordt door dit voorbehoud bijvoorbeeld buiten twijfel gesteld dat de geheimhoudingsplicht op zichzelf voor iemand die krachtens wettelijk voorschrift is opgeroepen als getuige te verschijnen, geen rechtvaardigingsgrond oplevert om te weigeren een verklaring af te leggen ter zake van feiten of omstandigheden, die hij overigens geheim moet houden. Ten slotte is een uitzondering opgenomen, die er toe strekt te voorkomen, dat de geheimhoudingsplicht aan een goede uitvoering van de bestuurstaak in de weg zou kunnen staan, doordat ook het openbaar maken van gegevens in het kader van die uitvoering zou worden verhinderd.
De geheimhoudingsbepaling heeft mede tot gevolg dat belanghebbenden die in het kader van de aanvraag van een beschikking verplicht zijn bepaalde gegevens over te leggen, daarbij kunnen vermelden dat de overlegging vertrouwelijk geschiedt, bij voorbeeld in verband met de bescherming van de privacy of van bedrijfs- en fabricagegegevens. Gevolg is dan dat het bestuursorgaan op grond van dit artikel gehouden kan zijn tot geheimhouding van die gegevens, zodat deze bij voorbeeld niet ter inzage gelegd mogen worden. Wanneer blijkt dat de gegevens reeds openbaar zijn, kan uiteraard aan het verzoek niet op zinvolle wijze gevolg worden gegeven. Voor het geheel weigeren van overlegging van gegevens wordt hier verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1.3.
Het tweede lid van het artikel stelt buiten twijfel dat de plicht tot geheimhouding ingevolge het eerste lid ook van toepassing is op instellingen en daartoe behorende en daarvoor werkzame personen, die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak en op instellingen die een bij of krachtens de wet toegekende taak uitvoeren. Daaronder vallen ook adviesorganen.
Voorlopig verslag II
[2.43] Geheimhoudingsplicht: de commissies vroegen of art. 67 AWR naast deze algemene geheimhoudingsplicht wordt gehandhaafd?
[2.44] De VNG acht het noodzakelijk dat de toelichting van de bepaling wordt uitgebreid en verduidelijkt op het gebied van subsidiëring van een taak die anders door het bestuursorgaan wordt uitgeoefend. Is de regering daartoe bereid?
[2.45] De leden van de S.G.P.-fractie hadden geconstateerd dat de geheimhoudingsbepaling vrijwel woordelijk overeenkomt met het model dat is vastgesteld bij de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Zij constateerden tevens dat de tekst minder absoluut is dan die van bijvoorbeeld artikel 509 van de Wet tot invoering van het sociaal-fiscaal nummer, doordat in de modelbepaling een subjectief element naar voren komt: «het vermoeden» of «het begrijpen van het vertrouwelijk karakter». Ook in vergelijking met artikel 67 AWR kwam deze leden artikel 2.1.5., eerste lid van de Algemene wet als minder strak geformuleerd voor. Zij legden aan de indieners het verzoek voor om de gesignaleerde verschillen en met name de tekst van het ontworpen artikel(lid) nader te motiveren.
[2.46] De leden van beide commissies, met uitzondering van die van het C.D.A., vroegen de regering of deze voornemens is het volgende tekstvoorstel van de VUGA over te nemen: lid 2: De termen adviseurs en adviesorganen toe te voegen aan het tweede lid.
Toelichting: Lid 2 bevat een uitbreiding van de geheimhoudingsplicht naar «instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak, enzovoort». De term «instellingen» is nergens gedefinieerd. Volgens de memorie van toelichting (blz. 57)[1] vallen er ook adviesorganen onder. Om verwarring te vermijden zou deze categorie expliciet in het artikel vermeld moeten worden.
[2.47] Artikel 2.1.5. regelt de geheimhoudingsplicht en is wat betreft het eerst lid ontleend aan punt 73 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek. Hoe moet de bepaling gehandhaafd worden. De Algemene wet bestuursrecht bevat immers geen strafbaarstellingen. In het artikel «Voorstel Algemene wet bestuursrecht» gaat de Vakgroep Staats- en Bestuursrecht van de RU Utrecht ervan uit, dat handhaving met behulp van art. 272 WSr zal moeten plaatsvinden (NJB 1989, p.1687). In de memorie van toelichting zou moeten worden aangegeven of dit inderdaad de bedoeling is.
[2.48] De leden van de fractie van Groen Links wilden weten of de geheimhoudingsbepaling uit de WABM niet de voorkeur verdient, vooral omdat daarin gewaarborgd is dat ten alle tijde een goede beoordeling van de aanvraag en de ontwerp-beschikking alsmede een brede meningsvorming mogelijk moet blijven?
Memorie van antwoord II
(2.43) Inderdaad wordt de geheimhoudingsbepaling van artikel 67 AWR gehandhaafd. De geheimhoudingsbepaling van artikel 2.1.5 van de Awb geldt in aanvulling op specifieke geheimhoudingsbepalingen, doordat zij bepaalt dat zij niet geldt voor wie reeds «uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt». Het streven is er weliswaar op gericht de specifieke geheimhoudingsbepalingen zoveel mogelijk te laten vervallen ten gunste van de algemene bepaling van artikel 2.1.5, maar dat is niet overal mogelijk. De praktijk van de informatieverstrekking in fiscalibus is zodanig ingespeeld op en verweven met de thans geldende, zeer strakke geheimhoudingsverplichting van de AWR, dat deze gehandhaafd moet blijven. Hetzelfde geldt ook voor de geheimhoudingsbepalingen in de Algemene wet inzake de douane en de accijnzen en de Invorderingswet 1990. Verwezen zij ook naar het antwoord op vraag 2.45.
(2.44) De vraag van de VNG raakt aan een belangrijk onderwerp. Het feit dat een bestuursorgaan een instelling subsidieert op een terrein waar het bestuursorgaan ook zelf activiteiten zou kunnen ontplooien, leidt er op zichzelf nog niet toe dat de gesubsidieerde instelling een bestuursorgaan wordt. Ook wordt de gesubsidieerde instelling daarmee niet een instelling «die door een bestuursorgaan wordt betrokken bij de uitvoering van zijn taak», waarop derhalve artikel 2.1.5, tweede lid, van toepassing zou zijn. De bestuurstaak is nu juist het subsidiëren, en niet de gesubsidieerde activiteit. Het ligt onzes inziens ook niet voor de hand de werking van de bepaling uit te breiden tot gesubsidieerde instellingen. Het kan heel goed zijn dat een gesubsidieerde instelling op andere grond als bestuursorgaan moet worden gekenmerkt, maar het loutere feit van subsidiëring is daarvoor niet voldoende.
(2.45) In antwoord op de vragen van de S.G.P.-fractie kunnen wij meedelen dat er inderdaad verschil is tussen enerzijds het geheimhoudingsregime van artikel 2.1.5 Awb en de model geheimhoudingsbepaling in de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek, en anderzijds het regime van bijvoorbeeld het sofi-nummer en de belastingheffing. In het algemeen is er bij de uitvoering van wetten geen reden om onverkort te verplichten tot geheimhouding van alles wat men te weten komt; zo’n strakke plicht zou zinloos en ook onhandhaafbaar zijn, voor zover het gegevens betreft die naar hun aard in het geheel niet geheim gehouden hoeven te worden. Anderzijds moet een geheimhoudingsplicht ook niet zodanig los zijn geformuleerd dat hij geen enkel effect sorteert. Alles afwegende en in aansluiting op artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht is indertijd besloten tot de formulering die nu in grote lijnen is overgenomen in artikel 2.1.5. In bijzondere gevallen kan er evenwel reden zijn voor een strakker regime. Zo’n geval doet zich voor bij de geheimhoudingsbepalingen die de vragenstellers memoreren en die om die reden ook niet geschrapt worden.
(2.46) De suggestie om in het tweede lid van artikel 2.1.5 uitdrukkelijk te vermelden dat de geheimhoudingsplicht ook van toepassing is op «adviseurs» en «adviesorganen», spreekt ons om verschillende redenen niet aan. Ten eerste vallen adviseurs en adviesorganen ongetwijfeld nu ook reeds onder de werking van het tweede lid, zoals is vermeld in de toelichting. Maar adviseurs en adviesorganen vormen slechts een van de categorieën van degenen voor wie de geheimhoudingsplicht geldt; het zou inconsistent zijn deze categorie apart te vermelden. Doorslaggevend is hetgeen thans in het tweede lid vermeld is: het moet ofwel gaan om instellingen (een neutraal begrip) en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen, die door een bestuursorgaan worden betrokken bij de uitvoering van zijn taak, ofwel om instellingen en daartoe behorende of daarvoor werkzame personen, die zelf een bij of krachtens de wet toegekende taak uitoefenen.
(2.47) Zoals de commissies terecht veronderstellen, kan de strafrechtelijke handhaving van artikel 2.1.5 plaatsvinden op basis van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Dat artikel bedreigt met gevangenisstraf of geldboete degene «die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt». Daarnaast bestaat de mogelijkheid om, evenals ten aanzien van artikel 59 van het ARAR het geval is, in geval van schending door een ambtenaar disciplinaire sancties te treffen. Zoals de commissies opmerken zou dit inderdaad bij voorkeur moeten worden vermeld in de memorie van toelichting; nu dat niet gedaan is hebben wij deze omissie hierbij rechtgezet.
(2.48) Bij de fractie van Groen Links is blijkbaar sprake van een misverstand, waar zij twee verschillende soorten «geheimhoudingsbepaling» met elkaar vergelijkt. Ook in de WABM komt een bepaling voor die bijna woordelijk overeenkomt met artikel 2.1.5 van de Awb, en die om die reden kan vervallen (artikel 78). Daar gaat het dus kort gezegd om een verbod voor uitvoerders van de wet om geheimen te schenden. Een ander onderwerp betreft de zeer specifieke regeling in de WABM inzake het overleggen van bedrijfsgegevens en dergelijke, die in verband met het belang van het bedrijf niet voor een ieder toegankelijk moeten zijn: in zo’n geval kan de terinzagelegging van de stukken, voorafgaand aan de verlening van een vergunning, op aangepaste wijze geschieden. Dat onderwerp wordt niet door artikel 2.1.5 van de Awb bestreken, zodat uit dat artikel geen noodzaak tot aanpassing voortvloeit. Er bestaat wel een zekere indirecte samenhang doordat de geheimhoudingsplicht van uitvoerders van de wet (artikel 2.1.5) in beginsel ook zal gelden voor de gegevens die blijkens mededeling van het bedrijf als geheim moeten worden beschouwd.