Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 203-207]
VO = VvW
Tekst RvS = VvW
VvW = Eindtekst [3.2.1]
Memorie van toelichting
Artikel 3.2.1 verplicht de overheid om zich een goed beeld te vormen van de bij een besluit betrokken belangen. Dit is noodzakelijk om vervolgens de betrokken belangen tegen elkaar af te kunnen wegen. Maar ook indien van een botsing van belangen geen sprake is, dient het bestuursorgaan toch over de relevante gegevens te beschikken, ten einde tot een juist besluit te kunnen komen. Dit geldt voor alle rechtshandelingen die bestuursorganen kunnen verrichten, al zal de vergaring van gegevens over individuele belangen bij een besluit van algemene strekking, zoals een beleidsregel, niet steeds noodzakelijk hoeven te zijn. In een dergelijk geval zal in het algemeen kunnen worden volstaan met het vergaren van gegevens over belangen van groepen belanghebbenden. Bij beschikkingen daarentegen zal het meestal onontbeerlijk zijn dat het bestuursorgaan beschikt over gegevens betreffende dat individu of die individuen tot wie de desbetreffende beschikking gericht is.
Bij beschikkingen op aanvraag zal de beeldvorming van de betrokken belangen voor een groot deel geschieden door de gegevens die de aanvrager verstrekt. De aanvrager is op grond van artikel 4.1.1.2 immers verplicht de gegevens en bescheiden te verstrekken die voor de beslissing nodig zijn en waarover hij de beschikking kan krijgen. Maar het bestuursorgaan kan uiteraard niet altijd volstaan met de gegevens die van de aanvrager afkomstig zijn. Het kan bij voorbeeld aangewezen zijn een onderzoek te verrichten ter plaatse van de inrichting waarvoor een vergunning wordt gevraagd; ook kunnen inlichtingen worden gevraagd aan andere overheidsorganen die wellicht betrokken zijn bij verwante activiteiten van de aanvrager van een beschikking. En indien de aanvrager in zijn aanvraag mededeling doet van bepaalde feiten die voor de beslissing van belang zijn en die niet onomstreden zijn, zal het bestuursorgaan er vaak goed aan doen een onderzoek in te stellen naar de juistheid van de gestelde feiten of naar de betekenis die aan bepaalde overgelegde bescheiden mag worden toegekend (zie bij voorbeeld CBB 3 maart 1981, SEW 1981, blz. 665; CRvB 27 juli 1984, RSV 1984, 221 en Afd. rechtspraak 23 april 1985, AB 1986, 208). Voor een aanduiding van de verhouding tussen de kennisvergaringsplicht van de overheid en de gegevensverstrekkingsplicht van de aanvrager van een beschikking mag overigens tevens verwezen worden naar de toelichting op artikel 4.1.1.2.
Een goede illustratie van de moeilijke verhouding tussen deze twee plichten wordt gevormd door de zaak (Afd. rechtspraak 11 september 1984, AB 1985, 149). Appellant verzocht aan de Commissaris der Koningin hem een Nederlands rijbewijs te verstrekken tegen overlegging van zijn Vietnamees rijbewijs. De commissaris verzocht de Nederlandse ambassade in Vietnam, bij het bevoegde gezag na te gaan of het desbetreffende rijbewijs echt en onvervalst was. De ambassade berichtte vervolgens dat er naar de mening van de tolk van de ambassade geen enkele reden was tot twijfel over de echtheid. De commissaris achtte dit evenwel geen doorslaggevend argument, nu het oordeel niet afkomstig was van het bevoegde gezag zelf, en constateerde vervolgens dat het in een geval als het onderhavige aan de aanvrager is om aannemelijk te maken dat het om een echt document gaat. Aanvrager slaagde daarin echter niet, waarna de commissaris besloot tot weigering. De Afdeling rechtspraak oordeelde echter dat in de argumenten van de aanvrager voldoende reden lag voor een zorgvuldiger onderzoek door de commissaris; onder meer door een (nieuw) verzoek aan de ambassade, met een duidelijker toegespitste vraagstelling omtrent bepaalde aspecten van de verstrekking van rijbewijzen in Vietnam. Deze uitspraak maakt duidelijk dat er steeds sprake zal zijn van een zeker samenspel tussen bestuur en aanvrager van een beschikking bij het verzamelen en verifiëren van de van belang zijnde gegevens en documenten.
Beschikkingen op aanvraag vormen echter maar één categorie van de besluiten waarop dit artikel ziet. De plicht tot zorgvuldige kennisvergaring speelt in feite een rol bij alle besluiten. Een bijzonder accent krijgt zij bij die besluiten – beschikkingen en andere besluiten – waarbij tegengestelde belangen betrokken zijn en waarbij sprake is van een zekere vrijheid van beslissen van het bestuur. De mate waarin het bestuursorgaan de betrokken belangen moet onderzoeken, hangt sterk af van het desbetreffende besluit: zowel de nauwkeurigheid als de omvang en de diepgang van het onderzoek zullen in specifieke gevallen verschillen (zie ook het rapport van de commissie-ABAR, vijfde druk, 1984, blz.123 e.v.). Door het gebruik van de termen «nodige kennis» en «de relevante feiten en de af te wegen belangen» wordt bereikt dat bij elk specifiek besluit bepaald kan worden hoever de kennisvergaringsplicht reikt; over belangen die krachtens wettelijk voorschrift niet betrokken zijn bij een bepaalde vergunningverlening, hoeft het bestuursorgaan geen kennis te vergaren, en ten aanzien van de wèl betrokken belangen hoeft de kennisvergaring niet verder te gaan dan voor dat specifieke besluit nodig is. Bij de categorie van ambtshalve gegeven beschikkingen die alleen diegene raken tot wie de beschikking is gericht, is de taak van het bestuursorgaan uiteraard beperkt tot die ene persoon. Voor een nadere bepaling van de kring van betrokken belangen wordt verwezen naar artikel 3.2.3 en de toelichting daarop. Daar is immers bepaald dat het bestuursorgaan «alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen» meeweegt, tenzij uit een wettelijk voorschrift of uit de strekking van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking in de belangenafweging voortvloeit.
Over het beginsel van zorgvuldige voorbereiding van met name beschikkingen is een ruime jurisprudentie voorhanden. Een kleine greep daaruit: CBB 10 juli 1973, AB 1973, 231 (verplichting om zich van alle relevante feiten op de hoogte te stellen en daartoe zo nodig informatie in te winnen, bij voorbeeld bij verzoeker zelf); CRvB 1 maart 1983, RSV 1983, 132 (verplichting voor uitvoeringsorganen om, alvorens over te gaan tot vaststelling van een fictieve geboortedatum, onderzoek in te stellen naar de werkelijke geboortedatum c.q. zich daaromtrent zorgvuldig te beraden); CBB 1 juni 1976, AB 1976, 181 (het losjes inwinnen van telefonische inlichtingen over de waarde van een diploma voldoet niet aan de eis van een zorgvuldig onderzoek); CRvB19 mei 1983, AB 1983, 452 (nader onderzoek gewenst naar de vraag of aan het werkverzuim ziekten of gebreken ten grondslag lagen).
Voorlopig verslag II
[2.65] Vergaren kennis relevante feiten en omstandigheden:
Welke gevolgen kan dit artikel hebben op bijvoorbeeld de besluiten over kwijtscheldingsverzoeken? En welke op besluiten omtrent toepassing van de hardheidsclausule? De fractie van de P.v.d.A. stelde aanvullend de vraag of er op het ministerie van Financiën ook nu het gebruik bestaat dergelijke feiten te onderzoeken?
[2.66] Een uniforme regeling van de a.b.b.b. garandeert niet dat de inhoud van de beginselen door de verschillende rechters op gelijke wijze wordt vastgesteld.
Is de overzichtelijkheid niet ver te zoeken als niet duidelijk is welke sanctie geldt voor de overschrijding van een algemeen beginsel, zo vroegen de commissies met uitzondering van de fracties van D66 en het G.P.V.
[2.70] De leden van de fractie van de P.v.d.A. vroegen of de regering overweegt met voorstellen te komen omtrent de mogelijkheid van cassatie in administratiefrechtelijke zaken.
[2.71] Het lid van de R.P.F.-fractie stelde de volgende vraag: In hoeverre verzet het op deze wijze in de wet neergelegde beginsel détournement de pouvoir zich er tegen dat een daartoe bevoegd bestuursorgaan een besluit neemt dat gericht is op een bepaald doel terwijl daarbij tevens bewust bepaalde nevendoeleinden worden nagestreefd?
Memorie van antwoord II
(2.65) In artikel 3.2.1 is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. In de jurisprudentie en de literatuur wordt dit beginsel aangeduid als het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding. Ook bij de beslissing om een belastingschuld al of niet kwijt te schelden, krachtens artikel 26 van de Invorderingswet 1990, dient dit beginsel in acht te worden genomen. Bij die beslissing zal het belang van de Staat bij betaling van de schuld moeten worden afgewogen tegen het belang van de belastingplichtige tot kwijtschelding. Ook andere belangen kunnen daarbij betrokken zijn, zoals het belang van eventuele concurrenten van de belastingplichtige, wier concurrentiepositie door een kwijtschelding nadelig beïnvloed kan worden. De bevoegdheid van de ontvanger wordt strak genormeerd door de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, Stcrt.1990, 103, waarin de normen voor kwijtschelding zijn aangegeven. Ook zonder de expliciete bepaling van artikel 3.2.1 is de ontvanger natuurlijk verplicht de nodige kennis omtrent de blijkens de Uitvoeringsregeling relevante feiten en belangen te vergaren, al vervult de belastingplichtige zelf daarbij noodzakelijkerwijs een belangrijke rol doordat hij bij zijn verzoek om kwijtschelding verplicht is een door de belastingdienst opgesteld aanvraagformulier in te vullen. Hierop dient de belastingplichtige de voor een zorgvuldige beslissing noodzakelijke gegevens weer te geven. Hiermee is tevens de aanvullende vraag van de leden van de P.v.d.A.-fractie beantwoord.
Wat betreft de toepassing van de hardheidsclausule geldt in hoofdzaak hetzelfde. Deze bevoegdheid komt toe aan de Minister van Financiën die hetzij in een specifiek geval zelf beslist op een verzoek om toepassing, hetzij door middel van resoluties aangeeft in welke gevallen tegemoet kan worden gekomen aan «onbillijkheden van overwegende aard» (artikel 63 AWR).
Naar aanleiding van hetgeen hierboven werd vermeld over de rol van de belastingplichtige bij het door de inspecteur vergaren van de nodige gegevens, is het goed op deze plaats nog een algemene opmerking te maken over de betekenis van artikel 3.2.1 ten opzichte van de verplichtingen van de belanghebbende. Indien sprake is van een beschikking op aanvraag is de aanvrager gehouden de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen: deze bepaling is opgenomen in artikel 4.1.1.2, tweede lid, en legt in algemene termen vast wat veelal specifiek geregeld is. Wanneer een belanghebbende iets van het bestuur wil, rust op hem in beginsel de verplichting zoveel mogelijk die gegevens over te leggen die het bestuur nodig heeft voor de beslissing. Indien door een gebrekkige gegevensverstrekking van de kant van de belanghebbende een aanvraag afgewezen moet worden, is de betekenis van artikel 3.2.1 in het algemeen niet zodanig dat het bestuursorgaan alles in het werk moet stellen om zelf de gegevens boven tafel moet krijgen die eventueel kunnen leiden tot een inwilliging van het verzoek. Op het bestuur rust niet de verplichting zelf ter plekke feiten te gaan vaststellen omdat de aanvrager niet voldoende gegevens heeft verstrekt. Met andere woorden: in het algemeen mag het bestuursorgaan wat betreft de aanvrager van een besluit afgaan op de door deze verstrekte gegevens. Wat betreft eventuele derden-belanghebbenden rust wel een verplichting op het bestuursorgaan, voor zover de belangen van derden bij de besluitvorming moeten worden afgewogen.
(2.66) Het niet vermelden van een sanctie op deze wettelijke regeling doet aan de overzichtelijkheid daarvan geen afbreuk. Wel kan de vraag rijzen welke sanctie staat op het niet of onvoldoende in acht nemen van artikel 3.2.1. Handelen door het bestuursorgaan in strijd met deze bepaling kan leiden tot de conclusie dat het genomen besluit op een onrechtmatige wijze tot stand is gekomen. In een bezwaarschriftprocedure kan zulks aanleiding zijn de besluitvorming opnieuw te doen plaatsvinden en eventueel het genomen besluit te herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een ander besluit te nemen. Is het woord aan de rechter, dan kan de rechter het aangevallen besluit vernietigen. In een aantal gevallen zal de rechter onmiddellijk zelf een nieuwe beslissing nemen, maar in andere gevallen zal het aan het bestuur worden overgelaten de gebrekkig gebleken besluitvorming over te doen.
(2.70) Voor de beantwoording van deze vraag verwijzen wij naar het gestelde onder hoofdstuk V over de verzekering van de rechtseenheid in het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht.
(2.71) Het verbod van détournement de pouvoir verzet zich ertegen dat bevoegdheden worden gebruikt buiten de doelstellingen zoals die tot uitdrukking komen in de desbetreffende wettelijke regeling. De omschrijving van het verbod zoals neergelegd in artikel 3.2.2, is de in de wetgeving en litteratuur gebruikelijke omschrijving, zij het dat het in deze wet wordt omschreven als tot het bestuur gerichte norm en niet als toetsingsnorm voor de rechter. Aan het gebruik van het enkelvoud «doel» kan niet de bijzondere betekenis worden toegekend waarop het lid van de R.P.F.-fractie het oog lijkt te hebben. Indien de uitoefening van een bevoegdheid in beginsel binnen de doelstellingen van een regeling valt, maar andere motieven (doelen) het uitoefenen van de bevoegdheid in het concrete geval hebben bepaald, zal de rechtmatigheid van de bevoegdheidsuitoefening uitsluitend kunnen worden bezien vanuit de vraag of deze bevoegdheidsuitoefening op grond van de aan de wet ten grondslag liggende doelstellingen aangewezen was. Met andere woorden: de uit het wettelijk kader voortvloeiende doelstellingen moeten op zichzelf deze, door buiten het wettelijk kader liggende doelstellingen ingegeven, beschikking kunnen dragen.
Eindverslag
(2.65) Bij de leden van de SGP-fractie waren wat vragen gerezen bij de beantwoording onder punt 2.65. Zij vroegen zich naar aanleiding van de passage over de plicht van het bestuur tot het verzamelen van informatie af of deze niet tot een te beperkte interpretatie van artikel 3.2.1 kan leiden. Zij vroegen hoe de in deze passage verwoorden stellingname zich verdraagt met het uitgangspunt dat de voorbereidingsprocedure en de eventueel daarop volgende bezwaarschriftprocedure zoveel mogelijk ontlastend en zo mogelijk voorkomend dient te werken ten opzichte van de beroepsprocedure voor de rechter.
Verder vroegen zij de bewindslieden. Het onderscheid in activiteit van het bestuur ten opzichte van de aanvragen enerzijds en derden-belanghebbenden anderzijds nader te motiveren.
(2.70) Is het overleg met de Hoge Raad, de procureur-generaal bij de Hoge Raad en de Raad van State al afgerond? (Zie hoofdstuk V memorie van antwoord, blz. 16. (20)
Nota naar aanleiding van het eindverslag
(2.65) Onze stellingname in de memorie van antwoord verdraagt zich goed met het uitgangspunt dat de voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftprocedure ontlastend moeten werken ten opzichte van de beroepsprocedure bij de rechter. Wij hebben, kort gezegd, slechts gesteld dat van de aanvrager verwacht mag worden dat hij zijnerzijds het redelijkerwijs mogelijke doet om de voor het door hem aangevraagde besluit benodigde gegevens boven tafel te krijgen. Indien de aanvrager in dit opzicht te kort schiet, behoeft het bestuur zich niet tot het uiterste in te spannen om zelf de gegevens te verzamelen, doch kan het de aanvrager verzoeken de gegevens aan te vullen (artikel 4.1.1.5). Blijft de aanvrager dan nog in gebreke, dan verklaart artikel 4.1.1.5 het bestuursorgaan bevoegd de aanvraag buiten behandeling te laten. Als gevolg daarvan zal in een dergelijke geval een bezwaarschrift of een eventueel beroepschrift veelal betrekkelijk snel kunnen worden afgedaan.
Het onderscheid dat wij maakten tussen de houding van het bestuursorgaan ten opzichte van de aanvrager enerzijds en ten opzichte van een derde-belanghebbende anderzijds, vloeit voort uit het feit dat de aanvrager degene is die de procedure initieert. Van hem mag daarom een redelijke mate van medewerking aan de totstandkoming van het aangevraagde besluit worden verlangd. Voor derde-belanghebbenden ligt dit anders; zij zullen niet altijd op de hoogte zijn van het feit dat een aanvraag is ingediend waarbij hun belangen betrokken zijn, en zullen dus ook niet steeds zelf voldoende voor hun belangen kunnen waken. Daarom is ten opzichte van deze groep belanghebbenden een meer actieve opstelling van het bestuur noodzakelijk.
(2.70) Het overleg met de Hoge Raad, de procureur-generaal bij de Hoge Raad en de Raad van State als direct betrokkenen is afgerond. Wat betreft de voor te stellen rechtseenheidsvoorziening verwijzen wij naar hoofdstuk V van het algemeen deel van deze nota.
Voorlopig verslag I
In artikel 4.1.4.1 is voorzien, aldus de leden van de CDA-fractie, dat een beschikking dient te berusten op een deugdelijke motivering, terwijl in artikel 3.2.1 wordt aangegeven dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Voor wat betreft een begunstigende beschikking kan uiteraard op de medewerking van de aanvrager worden gerekend. Zie het gestelde in artikel 4.1.1.2 sub 2.
Hoe echter te handelen, zo vroegen deze leden, bij belastende beschikkingen, indien de relevante gegevens grotendeels bij de belanghebbende aanwezig zijn en op hem geen plicht rust gegevens aan het bestuursorgaan te verschaffen?
Kan het bestuursorgaan er dan mee volstaan aan haar beschikking een redelijke inschatting van de relevante feiten ten grondslag te leggen, waarna in het kader van de verdere administratiefrechtelijke procedure de belanghebbende, indien hij naar zijn oordeel te zwaar door de belastende beschikking getroffen wordt, wel met informatie omtrent de relevante feiten tevoorschijn zal komen ter bescherming van zijn positie?
Memorie van antwoord I
Ingevolge artikel 3.2.1 behoort het bestuursorgaan er voor te zorgen dat het de kennis heeft die nodig is om een besluit te nemen. Het zal daartoe gegevens uit uiteenlopende bronnen kunnen verzamelen. Soms kan het bestuursorgaan een beroep doen op eigen gegevensverzamelingen, soms kunnen gegevens verkregen worden van andere bestuursorganen. Men denke aan de verificatie van de bij een aanvraag huursubsidie verstrekte inkomensgegevens door vergelijking met de gegevens van de belastingdienst. Daarnaast beschikken bestuursorganen of ambtenaren die namens hen toezicht houden op de naleving van wettelijke voorschriften vaak over de bevoegdheid om bijvoorbeeld zakelijke gegevens en bescheiden in te zien en inlichtingen te verlangen, zowel van de belanghebbende als van sommige derden. Men zie bijvoorbeeld artikel 30a Hinderwet, artikel 62 Drank- en Horecawet en de artikelen 32 en 33 Arbeidsomstandighedenwet. Ook komt het voor dat de belanghebbende wettelijk verplicht is om eigener beweging tijdig de juiste gegevens te verschaffen. De verplichting om tijdig, volledig en naar waarheid aangifte te doen voor de heffing van de inkomstenbelasting is daarvan een bekend voorbeeld.
Welke – naast een eventuele strafrechtelijke sanctie – de gevolgen zijn van een gebrek aan medewerking door de belanghebbende hangt af van de aard van het besluit en de toepasselijke wettelijk voorschriften. Indien de aanvrager van een begunstigende beschikking ook na aanmaning nalaat de vereiste gegevens te verschaffen, kan het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling laten (artikel 4.1.1.5). Soms voorziet een wettelijk voorschrift in een omkering van de bewijslast (vgl. het voorgestelde artikel 54 Algemene wet inzake rijksbelastingen, Kamerstukken II, 1991-1992, 21 287, nr. 10). Ten slotte is de door artikel 3.2.1 geëiste mate van diepgang van het feitenonderzoek mede afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. Onder omstandigheden kan een gebrek aan medewerking van de belanghebbende meebrengen dat het bestuursorgaan zich mag baseren op de gegevens waarover het redelijkerwijs de beschikking heeft kunnen krijgen.