1. Indien aan de adviseur niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.
2. Indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 218-219]
[Eindtekst] Artikel 3:6 [3.3.2]
Indien aan de adviseur niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.
VO = VvW
Tekst RvS = VvW
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichting
Dit artikel heeft het oog op de termijn die de adviseur wordt gegund voor het uitbrengen van zijn advies. Indien niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn daarvoor is gesteld, is het bestuursorgaan bevoegd een redelijke termijn te stellen. De termijn kan niet slechts worden gesteld in de adviesaanvrage, doch ook op een later tijdstip, wanneer een advies bij voorbeeld lang op zich laat wachten. Gelet op de bijzondere positie van de Raad van State als laatste adviseur van de regering, ligt het voor de hand dat van deze bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt bij de advisering door de Raad van State.
Voorlopig verslag II
[2.86] Het lid van de fractie van de R.P.F. vroeg of het niet wenselijk zou zijn in dit artikel niet uit te gaan van een kan-bepaling, omdat het in alle gevallen toch wenselijk is om termijnen te stellen.
Memorie van antwoord II
(2.86) Het is heel goed voorstelbaar dat het stellen van een termijn in de verhouding tussen bestuursorgaan en adviseur niet nodig is, bijvoorbeeld omdat de ervaring leert dat het adviesorgaan binnen alleszins redelijke termijn advies uitbrengt en er geen reden is om een snellere advisering te verlangen. In die situatie is het overbodig een termijn te stellen, om welke reden in dit artikel sprake is van een bevoegdheid en niet van een verplichting.
Dit artikel is met ingang van 26 juli 1995 gewijzigd bij wet van 10 juli 1995 Stb. 355 (wetsvoorstel 23 983).
[bron: PG Awb III, p. 140-142]
[Eindtekst] Artikel 3:6 [3.3.2]
1. Indien aan de adviseur niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.
2. Indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit.
Advies RvS
5. Over het voorgestelde artikel 3:6, tweede lid, Awb merkt de Raad het volgende op.
De beslissing van de minister om advies te vragen berust, blijkens de memorie van toelichting, onder 2, op een afweging van nut en kosten, waaronder het tijdbeslag. De Raad wil beklemtonen dat die afweging geschiedt onder het gezichtspunt van kwaliteit van de besluitvorming. Dat een juist tempo van de besluitvorming deel uitmaakt van de kwaliteit ervan lijdt geen twijfel. Snelheid staat echter steeds in concurrentie met zorgvuldigheid. Het denkbeeld dat een, eenmaal ter wille van de kwaliteit van de besluitvorming ingeschakeld, adviesorgaan alsnog wordt gepasseerd om redenen van tijdverloop eist daarom in de ogen van het college een omzichtige benadering. De Raad ziet er niet aan voorbij dat in artikel 3:6, tweede lid, niet meer dan een bevoegdheid aan de orde is. Een consequente toepassing van het in de memorie van toelichting ontvouwde stelsel eist evenwel, dat de bevoegdheid om bij het uitblijven van het advies door te gaan met de besluitvorming van geval tot geval wordt uitgeoefend op grond van een hernieuwde afweging van nut en kosten, waaronder het tijdbeslag. Het college vreest, dat de opneming van een algemene bepaling, machtigend tot voortzetting van de besluitvorming ook bij ontbreken van het gevraagde advies, schade zal toebrengen aan het besef dat afweging geboden blijft en dat het tijdbeslag in die afweging niet meer dan een van de factoren vormt.
Naar het oordeel van de Raad is het bezigen van de aanduiding «het enkel ontbreken» in artikel 3:6, tweede lid, niet een toereikend middel om dat risico te weren. Veeleer zou de bepaling met zoveel woorden hernieuwde afweging moeten voorschrijven. Een bepaling met die inhoud is enerzijds duidelijker dan de nu voorgestelde en draagt anderzijds niet minder dan deze bij aan het opheffen van onzekerheid of de procedure kan worden voortgezet (paragraaf 3 van de memorie van toelichting). Ook de door de regering voorgestelde tekst laat immers alle ruimte voor een toetsing achteraf of terecht – namelijk in overeenstemming met de eisen die de zorgvuldigheid stelt – is besloten om gebruik te maken van de bevoegdheid om niet langer te wachten. Overigens zou, gegeven de altijd – ook zonder uitdrukkelijke wetsbepaling – bestaande verplichting tot hernieuwde afweging, eveneens kunnen worden besloten de opneming van artikel 3:6, tweede lid, achterwege te laten. Het is immers de afweging in het concrete geval – onderhevig aan toetsing door de Staten-Generaal of mogelijk ook de rechter – en niet de abstracte wettelijke machtiging die duidelijk maakt of de procedure uit een oogpunt van zorgvuldigheid zonder advies mag worden voortgezet.
Het voorgaande neemt niet weg dat de meest voor de hand liggende oplossing is, het optreden van een impasse te voorkomen door algemene afspraken met het adviesorgaan over de lengte van de vereiste termijnen, door het wijzigen van de algemene afspraken als die te krap zouden zijn gebleken, door het stellen en bewaken van de termijn in het concrete geval in overeenstemming met de afspraken, en door het vragen van informatie indien het adviesorgaan zonder tussentijdse kennisgeving van de vertraging en zonder afdoende motivering daarvan de afspraken niet nakomt door de termijn te overschrijden. De moeilijkheid schuilt in wezen in de werkwijze van het adviesorgaan. Daar waar maatregelen als de opgesomde geen baat brengen zal een verandering van die werkwijze, en wellicht zelfs van de inrichting van het orgaan, moeten worden bevorderd.
De Raad adviseert, de opneming, subsidiair de vorm, van artikel 3:6, tweede lid, in het licht van het voorgaande opnieuw te overwegen.
6. Paragraaf 6 van de memorie van toelichting gaat mede in op het eventuele inschakelen van een vervangende adviseur. Als voorbeeld wordt vermeld de mogelijkheid van het vragen van een medisch oordeel elders. Vervanging biedt naar het inzicht van de Raad echter maar betrekkelijke voordelen. De maatregel lost de oorspronkelijke moeilijkheid, namelijk het tijdverlies, niet op en gaat bovendien voorbij aan het feit dat het speciaal voor de materie gestichte en bewerktuigde adviesorgaan niet altijd op passende wijze te vervangen is. Daarenboven vormt incidentele inschakeling van bijzondere adviseurs een dure methode. De in de plaatsstelling zal dus slechts bij uitzondering dienstig kunnen zijn. Het college adviseert, de toelichting op dit punt te nuanceren.
7. Het voorgestelde artikel 3:6, derde lid, Awb bepaalt dat artikel 3:6 niet van toepassing is op het horen van de Raad van State. Het heeft dus betrekking zowel op het eerste als op het tweede lid van het artikel. Deze wijziging van artikel 3:6 raakt daarmee niet alleen de thans geïntroduceerde bevoegdheid om ondanks ontbreken van een advies voort te gaan met de besluitvorming. Zij wordt tevens aangegrepen om alsnog te bepalen dat de, reeds aanstonds in de Awb opgenomen, bevoegdheid om aan het adviesorgaan een termijn te stellen niet van toepassing is op de Raad.
Is aldus reeds de opneming van twee uitdrukkelijke uitzonderingen met betrekking tot de adviserende taak van de Raad in afdeling 3.3 nodig gebleken, een nadere beschouwing van die afdeling wijst uit dat ook de artikelen 3:7, tweede lid, en 3:9 zich slecht laten toepassen op de Raad. Eerst vermelde bepaling stelt beperkingen aan de mate waarin het bestuursorgaan aan de adviseur gegevens beschikbaar stelt die nodig zijn voor de goede vervulling van zijn taak. Artikel 3:9 verplicht het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat een onderzoek van de adviseur naar feiten en gedragingen op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Het uitzonderen van de Raad ligt bij deze artikelen evenzeer in de rede. Artikel 3:8 is ten opzichte van de Raad vrijwel overbodig naast artikel 15, vierde lid, van de Wet op de Raad van State.
Bij die stand van zaken verdient het naar het oordeel van de Raad reeds uit een oogpunt van wetgevingstechniek de voorkeur, niet een reeks uitzonderingen op te nemen maar ervan uit te gaan dat de Raad niet begrepen is onder de adviseurs op welke afdeling 3.3 Awb ziet. Aldus komt tot zijn recht dat de Wet op de Raad van State fungeert als statuut voor de taken en werkwijze van de Raad. Toepasselijkheid van de Awb op die taken en werkwijze is aan de orde voor zover de Wet op de Raad van State naar de Awb verwijst, zoals in de artikelen 36 en volgende het geval is.
Het college adviseert, deze zienswijze in de memorie van toelichting vast te leggen, en opneming van artikel 3:6, derde lid, in de Awb achterwege te laten.
Nader rapport
5. Met de Raad zijn wij van oordeel dat het geen automatisme mag zijn dat, wanneer een advies niet binnen de gestelde termijn wordt uitgebracht, het besluit zonder advies wordt genomen. Inderdaad dient dan een hernieuwde afweging plaats te vinden tussen het belang van een voortvarende besluitvorming en het belang van het advies voor een zorgvuldige besluitvorming. Het is niet nodig dit nog eens uitdrukkelijk te bepalen; overheidsbevoegdheden dienen immers, behoudens wettelijke beperking, altijd onder afweging van alle relevante belangen te worden uitgeoefend. Het belang van het advies is maar een aspect van die afweging. Waar het om gaat is dat de besluitvorming aan wettelijke en ongeschreven kwaliteitseisen voldoet. Soms is daarvoor een advies nodig, maar in andere gevallen kan de vereiste kwaliteit ook langs andere wegen worden bereikt. Het voorgestelde artikel 3:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wil slechts voorkomen, dat een aanvankelijk keuze voor het vragen van advies die andere wegen definitief afsluit. Dit wordt naar ons oordeel het meest treffend uitgedrukt door de formulering dat het enkel ontbreken van het advies niet aan het nemen van het besluit in de weg staat.
Wij kunnen de Raad evenmin volgen in zijn opvatting dat artikel 3:6, tweede lid, kan worden gemist. Wij achten het wenselijk uitdrukkelijk vast te leggen dat overschrijding van de adviestermijn de besluitvorming niet zonder meer blokkeert. Dat is ook van belang, omdat het onderhavige wetsvoorstel wettelijke verplichtingen om advies te vragen slechts afschaft voor zover zij betrekking hebben op voorgenomen wetgeving en algemene beleidsvoornemens van het Rijk. Bij andere besluiten zal wettelijk verplichte advisering blijven voorkomen, en zou dus zonder uitdrukkelijke bepaling gemakkelijk de indruk kunnen ontstaan dat reeds het enkele ontbreken van het voorgeschreven advies besluitvorming onmogelijk maakt.
Overigens zijn wij met de Raad van oordeel dat het de voorkeur verdient om door goede afspraken met adviseurs termijnoverschrijdingen zoveel mogelijk te voorkomen. Dat neemt niet weg dat een voorziening nodig is voor het geval adviestermijnen toch worden overschreden.
6. De memorie van toelichting is in de door de Raad voorgestelde zin genuanceerd.
7. 's Raads betoog dat afdeling 3.3 van de Algemene wet bestuursrecht bij advisering door de Raad in haar geheel buiten toepassing moet blijven, heeft ons overtuigd. Anders dan de Raad menen wij echter dat daarvoor een uitdrukkelijke uitzonderingsbepaling nodig is; de Raad voldoet immers aan de in artikel 3:5 opgenomen omschrijving van het begrip adviseur. Derhalve stellen wij voor in een nieuw tweede lid van artikel 3:5 te bepalen dat afdeling 3.3 niet van toepassing is op het horen van de Raad van State.
Voorstel van wet
Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
Toegevoegd wordt een tweede lid, luidende:
2. Indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit.
Memorie van toelichting
Het nieuwe tweede lid van artikel 3:6 regelt dat, wanneer een advies over een voorgenomen besluit niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt uitgebracht, het bestuursorgaan bevoegd is de volgende stap in de procedure te zetten. Als het advies uitblijft wordt de besluitvorming door dit enkele feit dus niet geblokkeerd.
Met de woorden «het enkel ontbreken daarvan» wordt tot uitdrukking gebracht dat er wel andere redenen kunnen zijn waarom verdere besluitvorming niet mogelijk is. Het mag geen automatisme zijn dat na ommekomst van de adviestermijn zonder advies wordt besloten. Indien het advies niet tijdig is uitgebracht dient opnieuw een afweging plaats te vinden tussen de noodzaak van een snelle besluitvorming en het belang van het advies voor de besluitvorming.
Indien het bijvoorbeeld gaat om een niet tijdig uitgebracht advies dat bedoeld was om het voorgenomen besluit vanuit de gezichtshoek van een bepaalde vorm van deskundigheid te beoordelen, kan het ontbreken daarvan betekenen dat het besluit nog niet voldoende zorgvuldig is voorbereid. Verwezen zij naar artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Men denke aan de situatie dat een medisch oordeel voor het tot stand brengen van een besluit onontbeerlijk is. In die gevallen zal het bestuursorgaan niet aanstonds tot besluitvorming kunnen overgaan.
Wel kan het bestuursorgaan bij het uitblijven van een tijdig advies overwegen langs andere weg aan de noodzakelijke deskundige kennis te komen. Zo is denkbaar dat het alsnog raadplegen van een andere adviseur – bijvoorbeeld een andere arts – uiteindelijk tot minder tijdverlies leidt dan het wachten op de oorspronkelijke adviseur. Het is echter ook mogelijk dat geen andere gelijkwaardige adviseur beschikbaar is, dan wel het inschakelen van een andere adviseur juist meer vertraging oplevert of in verband met de kosten niet aantrekkelijk is. Het kan dan voorkomen, dat het bestuursorgaan niets anders rest dan de adviseur tot spoed te manen.
Men bedenke echter, dat lang niet alle adviezen uit oogpunt van deskundigheid onmisbaar zijn. Naarmate dat minder het geval is, zal het bestuursorgaan eerder in staat zijn ook zonder advies tot een zorgvuldige besluitvorming te komen.