Afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Deze afdeling is met ingang van 1 juli 2005 gewijzigd bij wet van 24 januari 2002 Stb. 54 (wetsvoorstel 27 023)
De afdelingen 3.4 en 3.5 worden vervangen door een afdeling, luidende:
AFDELING 3.4 UNIFORME OPENBARE VOORBEREIDINGSPROCEDURE
Advies RvS
1. Zienswijzen of bedenkingen?
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen, de inbreng van de belanghebbenden en eventuele andere deelnemers in de voorbereidingsprocedure aan te duiden als «zienswijzen»; zie de voorgestelde artikelen 3:15, 3:16, 3:18 en 3:44 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Commissie algemene regels van bestuursrecht (hierna: de Commissie) heeft in haar voorontwerp gemotiveerd voorgesteld de aanduiding «bedenkingen» te gebruiken.
De Raad van State adviseert het voorstel van de Commissie te volgen. Aan de argumenten van de Commissie (algemeen deel van de toelichting, punt 5.13) kan worden toegevoegd dat het om een meer dan terminologisch verschil gaat. Het presenteren van zienswijzen past bij inspraakprocedures in het algemeen, waarin doorgaans nog geen concreet ontwerp van een besluit zal voorliggen maar het stadium van de ideeënontwikkeling nog aan de orde is. Ook de bestaande artikelen 4:7 en 4:8 Awb, waar wordt gerept van «zienswijze», betreffen een fase in het besluitvormingsproces waarin er in het algemeen nog geen ontwerpbesluit voorhanden zal zijn.
In de hier geregelde openbare voorbereidingsprocedure is dat stadium echter al voorbij, en gaat het om de vraag of betrokkenen kunnen instemmen met het voorliggende ontwerp van het besluit; zo niet, dan kan en moet men concreet aangeven waartegen men bezwaar heeft en welke redenen men daarvoor heeft. Alleen dan kunnen het bestuursorgaan en de aanvrager daarop weloverwogen reageren en er rekening mee houden. Alleen dan voldoet de procedure aan de vereisten die moeten worden gesteld wil ze in de plaats kunnen treden van de bezwaarschriftprocedure. Volgens de jurisprudentie brengt een juiste uitleg van de bepalingen van de huidige afdeling 3.5-procedure mee dat aan de bedenkingen eisen moeten worden gesteld, zowel wat de concreetheid ervan betreft als de motivering ervan, willen naar voren gebrachte bezwaren vervolgens in beroep bij de rechter nog aan de orde kunnen komen; een bedenking moet immers een gemotiveerd bezwaar op een bepaald punt inhouden. Hetzelfde geldt voor bedenkingen die kunnen worden ingebracht tegen de mogelijke goedkeuring van een bestemmingsplan. Eén van de functies van de Algemene wet bestuursrecht is, regels en beginselen die uit vaste jurisprudentie voortvloeien te codificeren. In verband daarmee ligt het voor de hand, de uniformering van de openbare voorbereidingsprocedure aan te grijpen om ook de jurisprudentie met betrekking tot de vereisten van concreetheid en motivering die moeten worden gesteld aan bedenkingen, te codificeren en die vereisten thans in de wet neer te leggen.
De Raad adviseert de inbreng van betrokkenen in de (uniforme) openbare voorbereidingsprocedure aan te duiden als «bedenkingen» en in artikel 3:15 te bepalen aan welke vereisten bedenkingen moeten voldoen.
2. Ter inzage te leggen stukken
Het voorgestelde artikel 3:11, vierde lid, Awb bepaalt dat de stukken ter inzage liggen gedurende de in artikel 3:16, eerste lid, Awb genoemde termijn, dat wil zeggen zes weken vanaf de dag waarop het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd.
Voor de fase van de beroepstermijn bepaalt artikel 3:44 Awb, in verband met de artikelen 3:11 en 3:12 Awb, dat de stukken ter inzage liggen «die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling» van het besluit. In de toelichting op artikel 3:44, eerste lid, Awb wordt terecht opgemerkt dat in elk geval het dossier dat tijdens de voorbereidingsprocedure ter inzage heeft gelegen, in deze fase ter inzage zal moeten worden gelegd. Naar het oordeel van de Raad vloeit uit artikel 3:47 Awb voort dat ook ter inzage liggen de van belang zijnde stukken die pas na afloop van de termijn van artikel 3:16, eerste lid, Awb beschikbaar komen.
De Raad adviseert daarop te wijzen in de toelichting op artikel 3:44 Awb.
3. Kosten bestuurlijke voorprocedure
De Raad verwijst naar punt 7 van het advies dat hij heden onder no. W03.99.0326/I heeft uitgebracht over het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures).
Nader rapport
1. De Raad van State adviseert om, overeenkomstig het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, de inbreng van deelnemers aan de voorbereidingsprocedure aan te duiden als «bedenkingen» in plaats van «zienswijzen». In paragraaf 5.13 van de memorie van toelichting bij het voorontwerp is door voornoemde commissie uiteengezet dat uit praktische overwegingen is gekozen voor de term «bedenkingen». De commissie achtte hierdoor terminologisch het onderscheid beter zichtbaar ten opzichte van de «gewone» voorbereidingsprocedure van afdeling 4.1.2 van de Awb. Als bijkomend argument noemde de commissie het nu ook door de Raad van State naar voren gebrachte argument dat de term «bedenkingen», evenals «bezwaar», duidelijk maakt dat sprake is van een situatie waarin de belanghebbende niet geheel kan instemmen met een (ontwerp-)besluit. De neutrale term «zienswijze» achtte de commissie meer geschikt voor aanduiding van een voorbereidingsprocedure waarin na het nemen van het besluit nog een bezwaarschriftprocedure kan worden gevolgd, hetgeen bij de voorgestelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet het geval is. Op dit punt werd in het aan de Raad van State voorgelegde ontwerp het voorontwerp van de commissie niet gevolgd.
Na heroverweging van het voorstel in het licht van de opmerkingen van de Raad, geven wij ook thans nog de voorkeur aan het hanteren van de term «zienswijzen». In de memorie van toelichting was reeds gewezen op het wetssystematische argument dat door het gebruik van de term «zienswijzen» de terminologie voor de fase van de voorbereiding van besluiten in de Awb wordt geüniformeerd. Het gebruik van verschillende termen voor dezelfde fasen in het besluitvormingsproces werkt onnodig verwarrend. In dit licht kan ook worden gewezen op aanwijzing 57, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is voorgeschreven dat hetzelfde begrip niet met verschillende termen wordt aangeduid. Uit het advies van de Raad kan worden opgemaakt dat de Raad een onderscheid wenst te maken tussen de fase in het besluitvormingsproces waarin er nog geen ontwerp-besluit voorligt en de fase waarin dat wel het geval is. In het eerste geval zou de inbreng van belanghebbenden en eventuele anderen moeten worden aangeduid als «zienswijzen», in het tweede geval als «bedenkingen». Anders dan de Raad lijkt te veronderstellen, wordt echter ook thans reeds veelvuldig de term «zienswijzen» gebruikt voor de fase waarin er een ontwerp-besluit kan voorliggen. De openbare voorbereidingsprocedure uit de huidige afdeling 3.4 van de Awb, waarin de term «zienswijze» wordt gehanteerd, maakt het uitdrukkelijk mogelijk dat het document waarover zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht, reeds de vorm aanneemt van een ontwerp-besluit. In de praktijk waarin de huidige afdeling 3.4 wordt toegepast, is dat veelvuldig het geval. Ook in de bijzondere wetgeving zijn voorbeelden te vinden – soms via van toepassingverklaring van afdeling 3.4 Awb – van «zienswijzen» die slechts betrekking kunnen hebben op een concreet ontwerp-besluit of voorstel. Genoemd kunnen worden artikel 22 van de Flora en faunawet, de artikelen 38, 77 en 104 van de Landinrichtingswet, artikel 16 van de Loodsenwet, artikel 20 van de Luchtvaartwet, artikel 12 van de onteigeningswet, artikel 12, tweede lid, van de Tracéwet, artikel 17 van de Waterleidingwet, artikel 34 van de Wegenwet, artikel 14 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, artikel 91 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, artikel 4 van de Wet ziekenhuisvoorzieningen en artikel 5 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985.
Anders dan de Raad menen wij voorts dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wel degelijk elementen in zich kan dragen die het karakter hebben van inspraak. Het is zeer wel denkbaar dat naar aanleiding van een ontwerp-besluit door betrokkenen ideeën kunnen worden aangedragen voor het tot stand brengen van een beter definitief besluit, zonder dat deze ideeën direct hun grondslag vinden in overwegende bezwaren tegen het ontwerpbesluit. Om die reden is in de memorie van toelichting ook her en der de term «inspraak» gehanteerd als equivalent voor de voorbereidingsprocedure en voorziet artikel II van het wetsvoorstel in een zodanige wijziging van de inspraakartikelen uit de Provinciewet en de Gemeentewet dat de daarin bedoelde inspraak in beginsel wordt verleend door toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit neemt niet weg dat zienswijzen soms de vorm aannemen van concrete bezwaren tegen een ontwerp-besluit, maar noodzakelijk is dat niet. In de memorie van toelichting is er in dit verband op gewezen dat in de praktijk het onderscheid tussen «zienswijzen» en «bedenkingen» moeilijk te maken is. De wens om de voorbereidingsprocedure zoveel mogelijk vormvrij te laten en deze zo min mogelijk te juridificeren, is een belangrijk argument om de voorkeur te geven aan een neutrale term als «zienswijze». Om dezelfde reden achten wij het evenmin aangewezen om in artikel 3:15 nadere eisen te stellen op het punt van de concreetheid en motivering van zienswijzen. De jurisprudentie waar de Raad van State in dit verband kennelijk op doelt, is ontwikkeld in de specifieke gevallen waarin deelname aan de voorbereidingsprocedure een voorwaarde is voor het kunnen instellen van beroep bij de administratieve rechter. Het toepassingsbereik van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zal echter aanzienlijk ruimer zijn, zodat codificatie van genoemde jurisprudentie, zo dit al wenselijk en mogelijk zou zijn, tot een onwenselijke juridificering zou leiden.
Gelet op het voorgaande hebben wij het advies van de Raad van State tot aanpassing van de wettekst niet overgenomen. Wel hebben wij in het advies aanleiding gevonden om de uiteenzetting over dit onderwerp in paragraaf 5.13 van het algemeen deel van de memorie van toelichting uit te breiden en van een nadere motivering te voorzien.
2. Het advies van de Raad van State om er in de toelichting bij artikel 3:44 op te wijzen dat ook de na het verstrijken van de inspraaktermijn beschikbaar komende stukken ter inzage moeten worden gelegd, is overgenomen (zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel C). Daarbij gaan wij ervan uit dat de Raad met het door hem genoemde artikel 3:47 Awb kennelijk doelt op artikel 3:44.
3. Voor een reactie op het voorstel van de Raad van State om in de Awb een voorziening op te nemen voor de vergoeding van kosten die door een deelnemer aan de openbare voorbereidingsprocedure zijn gemaakt, verwijzen wij naar punt 7 van het nader rapport inzake het wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures, dat U heden eveneens wordt voorgelegd. Aan het slot van pararaaf 3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is een verwijzing opgenomen naar de beschouwingen over dit onderwerp in het nader rapport en de memorie van toelichting inzake het wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures.
4. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt met uitzondering van die onder het eerste, tweede en laatste streepje. Het voorstel onder het eerste streepje is niet overgenomen, aangezien het adjectief «uniforme» het in het regeerakkoord neergelegde uitgangspunt onderstreept dat de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure in beginsel moet gelden voor alle gevallen waarin in de wetgeving de gelegenheid wordt geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerp-besluiten. Evenmin zijn de voorstellen onder het tweede streepje overgenomen. De aanvrager kan onder omstandigheden inderdaad een derde-belanghebbende zijn, in die zin dat het besluit niet tot de aanvrager is gericht. Dat is bijvoorbeeld het geval als een wijzigings- of intrekkingsbesluit wordt genomen op verzoek van een ander dan degene tot wie het wijzigings- of intrekkingsbesluit is gericht. Voor zulke gevallen is in artikel 3:15 de zinsnede «onder wie egrepen de aanvrager» bedoeld. Het door de Raad voorgestelde nieuwe tweede lid regelt materieel hetzelfde, maar heeft als bezwaar dat de wettekst onnodig wordt verlengd met een extra artikellid, dat de verhouding tussen het voorgestelde tweede en derde lid vragen kan oproepen en dat de beoogde armonisatie ten opzichte van de formulering van artikel 3:41, eerste lid, Awb daardoor teniet wordt gedaan.
De door de Raad onder het laatste streepje voorgestelde toevoeging is niet overgenomen, omdat het desbetreffende onderdeel van de memorie van toelichting slechts een beschrijving beoogt te geven van de procedure zoals deze in de nieuwe afdeling 3.4 is neergelegd. De eventuele toepasselijkheid van bepalingen in bijzondere wetten wordt daar niet besproken en is een aangelegenheid die in het kader van de aanpassingswetgeving zal worden bezien. Tenslotte heeft de opmerking onder het vijfde streepje tevens geleid tot enkele redactionele aanpassingen in artikel IV (vervanging van «artikel I» door «deze wet»).
5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting nog enige recente jurisprudentie te vermelden en daarin enkele actualiseringen van ondergeschikte aard aan te brengen.
Memorie van toelichting
1. Dejuridisering
Het onderhavige wetsvoorstel is onderdeel van het pakket aan maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. Een aantal van deze maatregelen vloeit voort uit het regeerakkoord. Dat geldt ook voor dit wetsvoorstel. In het regeerakkoord is namelijk vastgelegd dat «procedures worden vereenvoudigd en versneld door de verschillende in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en elders opgenomen openbare voorbereidingsprocedures te vervangen door één enkele, niet gedetailleerde, procedure in de Awb» (kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, blz. 77). Het regeerakkoord voegt daaraan toe dat van deze procedure niet meer kan worden afgeweken in bijzondere wetten. Op deze wijze moet een vereenvoudiging en versnelling worden bereikt van procedures die leiden tot het nemen van zgn. primaire besluiten, zoals vergunningen, ontheffingen en andere besluiten, die zowel op aanvraag als ambtshalve kunnen worden genomen. Het regeerakkoord plaatst de totstandbrenging van een dergelijke uniforme openbare voorbereidingsprocedure ook in het kader van de coördinatie van besluitvormingsprocedures. Met een eenduidige, vaste voorbereidingsprocedure wordt bereikt dat verschillende vergunningen, ontheffingen en andere besluiten die gelijktijdig voor een bepaalde activiteit moeten worden vastgesteld, gezamenlijk in eenzelfde procedure aan de orde kunnen worden gesteld, in gevallen waarin een dergelijke coördinatie door de wetgever is voorgeschreven of door bestuursorganen wenselijk wordt geacht. In het regeerakkoord is verder vastgelegd dat na het volgen van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure de bezwaarschriftprocedure komt te vervallen, zodat rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter openstaat.
Het onderhavige wetsvoorstel geeft aan het vorenstaande uitvoering. Het voorstel heeft geen financiële gevolgen voor het Rijk en evenmin voor lagere openbare lichamen. Het kader waarbinnen dit wetsvoorstel valt – de terugdringing van de juridisering in het openbaar bestuur – is uitgebreid belicht in de op 21 december 1998 door de tweede ondergetekende mede namens de eerste ondergetekende aan de Tweede Kamer toegezonden notitie «Juridisering in het openbaar bestuur» (kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1). Ook in die notitie hebben wij het belang van het onderhavige wetsvoorstel nog eens willen benadrukken. Voor algemenere beschouwingen over het vraagstuk van de juridisering in het openbaar bestuur verwijzen wij naar de genoemde notitie. Dit wetsvoorstel is gebaseerd op een op 15 maart 1999 aan de ondergetekenden aangeboden ontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht[1], welk ontwerp was voorbereid door de door die commissie ingestelde subcommissie coördinatie besluitvormingsprocedures. Dit ontwerp is nagenoeg ongewijzigd overgenomen. Over het wetsvoorstel is advies gevraagd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Het IPO heeft afgezien van het uitbrengen van een advies. De VNG heeft in haar advies[2] met instemming geconstateerd dat voortvarend is gewerkt aan het wetsvoorstel, dat voldoet aan de door de VNG onderschreven dejuridiseringsgedachte. De VNG merkt op voorstander te zijn van vereenvoudiging en versnelling van procedures en meent dat het wetsvoorstel hieraan zal kunnen bijdragen. De VNG hoopt dat het wetsvoorstel op korte termijn in werking kan treden. De beoogde datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is 1 januari 2001. Hierbij is mede van belang dat uit het wetsvoorstel nog de nodige aanpassingswetgeving voortvloeit (zie hierover § 7 van deze memorie). Wij constateren met genoegen dat de VNG de hoop uitspreekt dat het wetsvoorstel zo mogelijk nog eerder dan die datum in werking kan treden, maar achten dit in het perspectief van de nog op te stellen aanpassingswetgeving moeilijk haalbaar. Hieronder gaan wij nader in op de inhoud en achtergronden van de in dit wetsvoorstel opgenomen samenvoeging van de beide openbare voorbereidingsprocedures uit de Awb. Bij de desbetreffende onderdelen wordt tevens ingegaan op het advies van de VNG op enkele specifieke punten van dit wetsvoorstel.
2. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de Awb
De passages in het regeerakkoord over een uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb bouwen voort op de aankondiging van het vorige kabinet dat de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 Awb in elkaar worden geschoven. Uiteenzettingen hieromtrent zijn opgenomen in 4.4 van het op 18 februari 1998 uitgebrachte kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 16–19).
In § 5.4 van het verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht[3] is gewag gemaakt van problemen waarmee in het bijzonder provincies in de praktijk worden geconfronteerd, doordat in bijzondere wetten nu eens voor de procedure van afdeling 3.4 wordt gekozen en dan weer voor de procedure van afdeling 3.5. Deze problemen hangen onder meer samen met het verschil in omvang van de kring van degenen die zienswijzen of bedenkingen naar voren kunnen brengen. Dit geeft extra complicaties in situaties waarin in het kader van dezelfde activiteit verschillende besluiten moeten worden genomen, terwijl voor het ene besluit toepassing van afdeling 3.4 is voorgeschreven en voor een ander besluit toepassing van afdeling 3.5 (vgl. de hiervoor in § 1 aangesneden problematiek van de coördinatie van besluitvorming). Nog een extra complicatie daarbij is dat toepassing van afdeling 3.5 tot gevolg heeft dat na het nemen van het besluit geen bezwaarschriftprocedure behoeft te worden gevoerd alvorens beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter, terwijl bij toepassing van afdeling 3.4 de bezwaarschriftprocedure wél verplicht blijft.
Ook is gebleken dat er in de jurisprudentie geen eenduidig antwoord is gegeven op de belangrijke vraag in welke gevallen een in de bijzondere wetgeving opgenomen voorbereidingsprocedure materieel gelijkgesteld kan worden aan de procedure van afdeling 3.5 Awb, zodat een bezwaarschriftprocedure achterwege kan blijven.[4]
De evaluatiecommissie vond dat de geschetste problemen vooral voortkomen uit de bijzondere wetgeving en minder uit de Awb. Hoewel deze problemen wel de vraag opriepen of er wel behoefte is aan twee openbare voorbereidingsprocedures, vond de commissie het nog wat te vroeg om reeds een wetswijziging aan te bevelen.
In het kabinetsstandpunt is echter geconcludeerd dat het beter is om toch op korte termijn de beide voorbereidingsprocedures te integreren in één uniforme procedure. Doorslaggevend argument daarvoor was dat het naast elkaar bestaan van de twee voorbereidingsprocedures in de weg staat aan één van de belangrijkste doelstellingen van de Awb, te weten vereenvoudiging en harmonisatie van de bestuursrechtelijke wetgeving.
Vanuit het grote belang van voor zowel burger als bestuur overzichtelijke besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures en het tegengaan van onnodige juridisering is dit een reëel probleem.
Ook de reacties van het IPO en de VNG op het evaluatieverslag gaven het vorige kabinet aanleiding tot de constatering dat niet eerst nog nader onderzoek noodzakelijk is alvorens tot wetswijziging zou kunnen worden overgegaan. Daarbij is ook in de beschouwingen betrokken dat het nut van twee naast elkaar bestaande voorbereidingsprocedures reeds bij de totstandkoming van de Awb ter discussie is gesteld. Zoals de evaluatiecommissie in haar verslag heeft uiteengezet, was het aanvankelijk de bedoeling om in de Awb te volstaan met de huidige afdeling 3.4 en deze afdeling ook van toepassing te laten zijn op de voorbereiding van milieuvergunningen en andere besluiten in het kader van de Wet milieubeheer. Voor de voorbereiding van deze besluiten gold echter reeds een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, die uiteindelijk in een afzonderlijke afdeling 3.5 van de Awb is neergelegd (zie de wet van 14 oktober 1993, Stb. 581, en de daarop betrekking hebbende kamerstukken 22 601). In het genoemde kabinetsstandpunt is het vorige kabinet voorts tot het oordeel gekomen dat zodra in de Awb één uniforme voorbereidingsprocedure zal zijn opgenomen, voor besluiten waarbij die procedure is toegepast, de bezwaarschriftprocedure dient te worden uitgesloten. Thans geldt dit reeds voor de procedure van afdeling 3.5, maar niet voor die van afdeling 3.4. Uitsluiting van de bezwaarschriftprocedure ligt in de rede, aangezien belanghebbenden bij toepassing van een openbare voorbereidingsprocedure ruim de gelegenheid hebben om zienswijzen naar voren te brengen. Een daarop volgende bezwaarschriftprocedure zal doorgaans niet veel meer toevoegen aan hetgeen reeds bekend is, en dus ook niet snel tot heroverweging leiden. In het rapport «Bestuur in geding» van de werkgroep inzake terugdringing van de juridisering in het openbaar bestuur (werkgroep-Van Kemenade) is eveneens op dit aspect gewezen.[5]
Praktisch gezien betekent het kabinetsstandpunt dat de bezwaarschriftprocedure vervalt voor alle besluiten waarbij thans afdeling 3.4 wordt toegepast.
In de bespreking van het kabinetsstandpunt op 9 september 1998 met de vaste Tweede-Kamer-Commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (kamerstukken II 1998/99, 25 383, nr. 2) werd de voorgenomen samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 aldaar algemeen als nuttig en voor de hand liggend gezien. Ook het voornemen om bij toepassing van deze nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure de toepasbaarheid van de bezwaarschriftprocedure uit te sluiten, kon op brede steun rekenen.
3. Uitgangspunten van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Dit wetsvoorstel bevat de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals deze is aangekondigd in het regeerakkoord en het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb. Bij het opstellen van de nieuwe voorbereidingsprocedure is ernaar gestreefd het juiste midden te vinden tussen de globale procedure van de huidige afdeling 3.4 en de meer gedetailleerde procedure van de huidige afdeling 3.5 (hierna kortheidshalve verder aangeduid als respectievelijk de huidige 3.4- en de huidige 3.5-procedure). Daarbij is nadrukkelijk acht geslagen op het in het regeerakkoord vastgelegde uitgangspunt dat er een «niet gedetailleerde» procedure moet komen. Dit heeft in zoverre geleid tot een versobering dat een aantal details uit de huidige 3.5-procedure niet zijn overgenomen. Dit betekent dat een aantal onderwerpen uitdrukkelijk ongeregeld blijft en er derhalve het een en ander aan de prudentie van de betrokken bestuursorganen wordt overgelaten. Voorbeelden hiervan zijn het versturen van een ontvangsbevestiging aan degene die schriftelijk zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, het aantekenen van de datum van ontvangst op deze stukken, een gedetailleerde opsomming van ter inzage te leggen stukken, de tijdstippen waarop stukken kunnen worden ingezien, etc. Het ongeregeld blijven van deze onderwerpen heeft echter geenszins als oogmerk de toepassing van de huidige procedures op deze punten te veranderen. Integendeel, wij zijn van oordeel dat de betrokken bestuursorganen, ook zonder dat deze onderwerpen stuk voor stuk voorwerp zijn van wettelijke regulering, de voorbereidingsprocedure moeten en zullen blijven toepassen op een wijze die recht doet aan het uitgangspunt dat besluiten op een zorgvuldige wijze worden voorbereid. De ervaringen met de toepassing van de huidige 3.4-procedure, die reeds een zodanig sober karakter kent, geven geen aanleiding om te veronderstellen dat aan de nu voorgestelde nieuwe procedure een invulling zal worden gegeven die aan dat uitgangspunt afbreuk doet.
Dit neemt niet weg dat een aantal zorgvuldigheidswaarborgen uit de huidige 3.5-procedure zodanig belangrijk moet worden geacht, dat deze naar ons oordeel ook een plaats moeten krijgen in de wettelijke regeling van de nieuwe voorbereidingsprocedure. Ook de nieuwe procedure moet immers de essentiële waarborgen bevatten die nodig zijn voor een behoorlijke inbreng van belangen van aanvragers en derdenbelanghebbenden bij de afweging over de te nemen beslissing. Dit is mede van belang omdat de nieuwe voorbereidingsprocedure tot gevolg heeft dat de verplichte bezwaarschriftprocedure na het nemen van het besluit vervalt.
In verband daarmee is ook bezien welke elementen uit de bezwaarschriftprocedure (dus in het bijzonder de bepalingen van hoofdstuk 6 en afdeling 7.2 Awb) tevens van belang kunnen zijn voor de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Hierna wordt in § 5 nader ingegaan op de verschillen tussen de nieuwe voorbereidingsprocedure en de huidige 3.4- en 3.5-procedures.
Bij de vormgeving en reikwijdte van de nieuwe voorbereidingsprocedure is nadrukkelijk onder ogen gezien dat zij ook geschikt moet zijn voor regelingen die voorzien in de coördinatie van besluitvorming. Zoals bekend bereidt de commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht thans een regeling voor over dit onderwerp. Het is de bedoeling dat voor de zgn. procedurele coördinatie van besluiten aansluiting wordt gezocht bij de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit betekent onder meer dat zowel besluiten op aanvraag als ambtshalve te nemen besluiten gelijktijdig moeten kunnen worden voorbereid via de thans voorgestelde procedure. Hetzelfde geldt voor coördinatieregelingen in bijzondere wetgeving. De gebundelde voorbereiding van besluiten in het kader van de voorgenomen rijksprojectenprocedure in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de nieuwe Tracéwetprocedure (zie kamerstukken II 1998/99, 26 343, nrs. 1–3) en de soortgelijke procedure die zal worden opgenomen in de nieuwe Wet luchtvaart zal gaan verlopen op basis van toepasselijkheid van de thans voorgestelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Voorts zij erop gewezen dat de nieuwe procedure – evenals overigens de beide huidige openbare voorbereidingsprocedures – in beginsel ook toepasbaar zal zijn op andere handelingen dan besluiten. De schakelbepaling van artikel 3:1, tweede lid, Awb geeft hiervoor de juridische basis.
Tenslotte merken wij nog op dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en van de Hoge Raad blijkt dat kosten van het naar voren brengen van zienswijzen in de regel niet voor vergoeding in aanmerking komen. Op dit onderwerp is nader ingegaan in het nader rapport (punt 7) en de memorie van toelichting (paragraaf 1 van het algemeen deel) van het tegelijkertijd met het onderhavige wetsvoorstel ingediende wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures, waarnaar wij kortheidshalve mogen verwijzen.
4. Essentie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
De voorgestelde procedure, zoals neergelegd in de nieuwe afdeling 3.4, verloopt in essentie als volgt.
De procedure begint met een openbare kennisgeving van het desbetreffende bestuursorgaan in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. In de kennisgeving wordt mededeling gedaan van het feit dat een ontwerpbesluit en daarop betrekking hebbende stukken ter inzage zullen worden gelegd. In die kennisgeving wordt de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit vermeld. Verder blijkt uit de kennisgeving waar en wanneer de stukken ter inzage liggen, wie er zienswijzen over het ontwerp-besluit naar voren kunnen brengen en op welke wijze dat kan gebeuren. Het bestuursorgaan stelt eventuele geadresseerden van het te nemen besluit persoonlijk op de hoogte van het ontwerp-besluit en van de gegevens die ook in de openbare kennisgeving zijn vermeld. Daarna legt het bestuursorgaan het ontwerp-besluit ter inzage. Daarbij moeten ook de op het ontwerp-besluit betrekking hebbende stukken ter inzage worden gelegd, voor zover die stukken redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp-besluit. Het bestuursorgaan houdt het ter inzage gelegde dossier actueel met eventuele nieuwe stukken. Met een beroep op de uitzonderingen, genoemd in de Wet openbaarheid van bestuur kan de openbaarmaking van bepaalde stukken achterwege blijven. De stukken kunnen worden ingezien gedurende de termijn waarbinnen zienswijzen over het ontwerp-besluit naar voren kunnen worden gebracht. Tegen vergoeding kan men een afschrift van de stukken krijgen. Vanaf het tijdstip waarop het ontwerp-besluit ter inzage is gelegd, kunnen gedurende zes weken mondeling en schriftelijk zienswijzen over het ontwerp-besluit naar voren worden gebracht. De eventuele aanvrager of andere concrete geadresseerden van het besluit kunnen reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen. Van hetgeen mondeling naar voren wordt gebracht, wordt een verslag gemaakt.
Als het gaat om een besluit op aanvraag, moet het bestuursorgaan binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een definitief besluit nemen. Bij zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen kan deze termijn met een redelijke termijn worden verlengd. Voor (het merendeel van) op aanvraag te nemen wijzigings- of intrekkingsbesluiten geldt een specifieke beslistermijn van twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerp. Voor ambtshalve te nemen besluiten geldt geen algemene beslistermijn.
Het definitieve besluit moet worden bekendgemaakt aan de geadresseerden.
Ook aan degenen die zienswijzen naar voren hebben gebracht, wordt mededeling gedaan van het besluit. Als het gaat om een grote groep van personen die zienswijzen naar voren hebben gebracht, geldt een vereenvoudigd regime voor het doen van die mededeling. Verder moet ook van het definitieve besluit een openbare kennisgeving worden gedaan in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Het definitieve besluit en de daarop betrekking hebbende stukken kunnen worden ingezien gedurende de termijn waarbinnen tegen het besluit beroep kan worden ingesteld.
Belanghebbenden die zich niet met het besluit kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de bekendmaking van het besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. De verplichting om eerst bezwaar te maken bij het bestuursorgaan zelf blijft buiten toepassing.
5. Verantwoording van de gemaakte keuzen op basis van een vergelijking tussen de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 Awb
5.1 Toegang tot de procedure
De huidige 3.4-procedure kent de hoofdregel dat «belanghebbenden» kunnen deelnemen aan de voorbereidingsprocedure. In de wettelijke regeling of het besluit waarin de 3.4-procedure van toepassing is verklaard, kan de kring van inspraakgerechtigden echter worden uitgebreid (zie het huidige artikel 3:13, eerste en tweede lid). De huidige 3.5-procedure bevat een hoofdregel die precies andersom is. Ingevolge de huidige artikelen 3:24, eerste lid, en 3:25, eerste lid, kan «een ieder» deelnemen aan de voorbereidingsprocedure. In de wettelijke regeling of het besluit waarin de 3.5-procedure van toepassing is verklaard, kan de kring van inspraakgerechtigden worden beperkt, met als «ondergrens» de belanghebbenden in de zin van de Awb.
Materieel behoeft er dus geen verschil te bestaan. De wet sluit zelfs niet uit dat in specifieke situaties een beperktere kring van personen toegang heeft tot de huidige 3.5-procedure dan tot de huidige 3.4-procedure. De huidige 3.4-procedure sluit aan op het in de Awb centraal gestelde begrip «belanghebbende», dat in artikel 1:2 Awb is gedefinieerd. Omdat wij het van belang achten zoveel mogelijk aan te sluiten bij de systematiek van de Awb stellen wij voor om ook voor de toegang tot de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit te gaan van toegang tot de procedure voor «belanghebbenden», maar daarbij de mogelijkheid te openen dat in de wettelijke regeling of het besluit waarin de voorbereidingsprocedure van toepassing is verklaard, een ruimere kring van personen als inspraakgerechtigden wordt aangemerkt. Dit is vastgelegd in het nieuwe artikel 3:15, tweede lid. De bepaling dat de procedure openstaat voor «belanghebbenden» is daarmee van regelend recht. Indien in bijzondere wetgeving voor een ruimere kring van inspraakgerechtigden wordt gekozen, is dus geen sprake van een afwijking van de Awb waarbij uitdrukkelijk moet worden aangegeven dat de regeling geldt «in afwijking van» de Awb.
Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden voor besluiten die onder de werkingssfeer van de huidige 3.4- of 3.5-procedure vallen. Ook de aanpassingswetgeving zal hierin als regel geen verandering brengen. In de bijzondere wetgeving zal de bestaande kring van inspraakgerechtigden worden gehandhaafd. Dit betekent onder andere dat voor milieubesluiten de situatie zal blijven bestaan dat «een ieder» toegang heeft tot de voorbereidingsprocedure. Ten overvloede wordt opgemerkt dat de vraag wie kunnen deelnemen aan de openbare voorbereidingsprocedure in beginsel een andere is dan de vraag wie gerechtigd zijn tot het instellen van beroep bij de administratieve rechter. De kring van beroepsgerechtigden kan kleiner zijn dan de kring van inspraakgerechtigden; het omgekeerde is echter onwenselijk. Bezwaar en beroep staan, overeenkomstig de artikelen 8:1 jo. 7:1 Awb, open voor «belanghebbenden». In wetgeving op het terrein van ruimtelijke ordening en milieu is indertijd echter gekozen voor een ruimere kring van beroepsgerechtigden. Daar heeft de reikwijdte van de kring van degenen die aan de voorbereidingsprocedure deelnemen wél betekenis voor de reikwijdte van de kring van beroepsgerechtigden. Zo is bijvoorbeeld in de artikelen 20.6 en 20.10 van de Wet milieubeheer vastgelegd dat beroep tegen met toepassing van de huidige 3.5-procedure genomen besluiten kan worden ingesteld door al degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Omdat de 3.5-procedure voor een ieder openstaat, heeft via die constructie dus in beginsel een ieder het recht om beroep bij de administratieve rechter in te stellen tegen de desbetreffende milieubesluiten (actio popularis). In het regeerakkoord is vastgelegd dat rechtsbescherming in beginsel alleen moet openstaan voor belanghebbenden en dat in dat kader de actio popularis nader zal worden bezien (kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, blz. 77). Met het oog daarop is een onderzoek gedaan naar de praktische consequenties van de actio popularis voor de belangenbescherming en de kwaliteit van de besluitvorming op het terrein van de ruimtelijke ordening en het milieu.[6]
5.2 Besluiten op aanvraag en ambtshalve te nemen besluiten; wijzigings- en intrekkingsbesluiten.
De huidige 3.4-procedure bevat een regeling die geldt voor de voorbereiding van zowel besluiten op aanvraag als ambtshalve te nemen besluiten. De huidige 3.5-procedure kent afzonderlijke procedures voor beide categorieën van besluiten: § 3.5.2 tot en met 3.5.5 voor besluiten op aanvraag en 3.5.6 voor ambtshalve te nemen besluiten (waarbij moet worden aangetekend dat op verzoek genomen wijzigings- en intrekkingsbesluiten ook onder de procedure van § 3.5.6 vallen).
In de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure is ernaar gestreefd het systeem van de huidige 3.4-procedure te volgen, dat wil zeggen één uniforme procedure voor besluiten op aanvraag en ambtshalve te nemen besluiten. Alleen voor bepaalde besluiten inzake intrekking of wijziging van een eerder besluit zijn in de nieuwe artikelen 3:15, vierde lid, en 3:18, derde lid, nog enkele nadere voorzieningen getroffen, die zijn ontleend aan § 3.5.6 van de huidige 3.5-procedure. De bepalingen in de huidige § 3.5.6 zijn destijds overgenomen van de toenmalige afdeling 13.3 van de Wet milieubeheer, die handelde over beschikkingen inzake wijziging of intrekking van een vergunning of ontheffing. De procedure was dus oorspronkelijk bedoeld voor het – al dan niet op verzoek- eventueel wijzigen of intrekken van op aanvraag genomen besluiten die zelf voorbereid waren met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure (in de systematiek van de Wet milieubeheer betroffen deze besluiten vergunningen of ontheffingen). Bij de totstandbrenging van de huidige 3.5-procedure is de werkingssfeer van § 3.5.6 uitgebreid tot alle ambtshalve te nemen besluiten. Gebleken is echter dat, onder andere op het punt van de termijnen, de regeling in § 3.5.6 minder geschikt is voor ambtshalve te nemen besluiten, waardoor daarop in de bijzondere wetgeving afwijkingen en aanvullingen moesten worden geregeld. Ook leverde de toepasselijkheid van twee procedures fricties op in gevallen waarin het wenselijk bleek om met het oog op coördinatie van besluitvorming besluiten op aanvraag en ambtshalve te nemen besluiten gelijktijdig voor te bereiden. Voorts blijkt het bestaan van twee specifieke voorbereidingsprocedures binnen de 3.5-procedure soms te leiden tot onduidelijkheid over de vraag welke van beide procedures moet worden toegepast.[7]
Uit het oogpunt van vereenvoudiging van de regelgeving en om geen onnodige wettelijke belemmeringen op te werpen voor een gecoördineerde voorbereiding van ambtshalve te nemen besluiten en besluiten op aanvraag, stellen wij thans voor om de afzonderlijke procedure voor ambtshalve te nemen besluiten en wijzigings- en intrekkingsbesluiten te laten opgaan in de algemene regeling. Dit draagt ook bij aan een grotere doorzichtigheid en toegankelijkheid van de voorbereidingsprocedure. Deze keuze heeft tot gevolg dat enkele specifieke onderdelen uit de huidige § 3.5.6 komen te vervallen ten faveure van de algemene bepalingen.
Dit betreft de volgende onderwerpen.
1. Terinzagelegging
Het huidige artikel 3:30, eerste lid, geeft als hoofdregel dat van een ontwerp-besluit alleen wordt kennisgegeven in een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad of op een andere geschikte wijze c.q. in de Staatscourant. Terinzagelegging blijft in beginsel achterwege, tenzij in het wettelijk voorschrift of in het besluit waarin de voorbereidingsprocedure van toepassing wordt verklaard, uitdrukkelijk ook terinzagelegging van de stukken is voorgeschreven. In de praktijk wordt nogal eens aan laatstgenoemde mogelijkheid toepassing gegeven (zie bijvoorbeeld artikel 7 van de Tracéwet). Hiervoor zijn ook goede redenen, aangezien de terinzagelegging van stukken – en daarmee de mogelijkheid om kennis daarvan te nemen – een essentiële voorwaarde is om zienswijzen naar voren te kunnen brengen. Wij geven er dan ook de voorkeur aan om ook bij ambtshalve te nemen besluiten en wijzigings- en intrekkingsbesluiten aan te sluiten bij de algemene regel dat terinzagelegging steeds behoort plaats te vinden. Het nieuwe artikel 3:11 zal dus onverkort van toepassing zijn.
2. De voornemenprocedure
In het huidige artikel 3:30, tweede lid, is vastgelegd dat, voordat een ontwerp van een wijzigings- of intrekkingsbesluit wordt opgesteld, degene tot wie het te wijzigen of in te trekken besluit was gericht (hierna eenvoudigheidshalve verder aan te duiden als de vergunninghouder), daarvan schriftelijk in kennis moet worden gesteld. De vergunninghouder moet daarbij in de gelegenheid worden gesteld om zijn zienswijze over het voornemen naar voren te brengen. Het huidige artikel 3:30, derde lid, bepaalt verder dat ook degene die eventueel heeft verzocht om de intrekking of wijziging van het voornemen op de hoogte moet worden gebracht.
Het betreft hier in wezen een wettelijke vastlegging van vooroverleg, voorafgaand aan de opstelling van een ontwerp-besluit. Vanzelfsprekend kunnen aan een dergelijk vooroverleg voordelen zijn verbonden. Daarmee kan worden voorkomen dat een ontwerp-besluit wordt opgesteld dat onjuist of onvoldragen is. Ook is het mogelijk dat het bestuursorgaan op basis van het vooroverleg concludeert dat intrekking of wijziging niet in de rede ligt, zodat geheel wordt afgezien van het opstellen van een ontwerpbesluit. Echter, ook zonder een wettelijke verplichting is het mogelijk – en vaak wenselijk – om vooroverleg te voeren. Anderzijds zijn ook gevallen denkbaar waarin vooroverleg niet gewenst is, maar meteen de procedure wordt gestart om een ontwerp-besluit op te stellen en ter inzage te leggen. Het huidige artikel 3:30, tweede lid, geeft dit overigens ook al aan, doordat deze bepaling van regelend recht is. Bij wettelijk voorschrift of in het besluit waarbij de 3.5-procedure van toepassing wordt verklaard, kan van de voornemenprocedure worden afgezien.
In § 5.2 van het evaluatieverslag van de Awb is uitgebreid ingegaan op de voor- en nadelen van wettelijke structurering van vooroverleg.[8] Geconcludeerd is dat een wettelijke regeling van vooroverleg leidt tot onnodige formalisering van informele procedures. De evaluatiecommissie concludeert dat wettelijk verplicht vooroverleg toch weer leidt tot informeel vooroverleg voorafgaand aan het wettelijk verplichte vooroverleg, omdat juist de behoefte aan informeel contact blijft bestaan. Het vorige kabinet heeft in § 4.2 van het kabinetsstandpunt over de evaluatie de conclusies van de evaluatiecommissie onderschreven (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 13–14). Op basis hiervan stellen wij voor om de voornemenprocedure uit de huidige § 3.5.6 niet meer te vervatten in een expliciete wettelijke regeling. Ook naar ons oordeel heeft het de voorkeur om aldus het informele karakter van het vooroverleg tot uitdrukking te brengen. De complexiteit van de regeling wordt hierdoor ook aanmerkelijk verminderd. Deze keuze laat de rechtswaarborgen voor een zorgvuldige voorbereiding van beschikkingen onverlet. In dit verband kan worden gewezen op artikel 4:10 Awb, waaruit voortvloeit dat de de geadresseerde van de te nemen beschikking ook bij de hoorprocedure volgens de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure – die immers strekt tot uitvoering van de algemene hoorplicht in de artikelen 4:7 en 4:8 Awb – persoonlijk op de hoogte moet worden gesteld van de hoorprocedure.
Voortaan zal over de hele linie de eenvoudige en duidelijke regel gelden dat de eerste formele stap de publicatie van een ontwerp-besluit is. Op de daarvoor in aanmerking komende plaatsen van deze memorie wordt ingegaan op de specifieke gevolgen die uit deze keuze voortvloeien.
3. Termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen
Het huidige artikel 3:32, eerste lid, geeft een standaardtermijn van twee weken voor het inbrengen van bedenkingen tegen het ontwerp-besluit. Dit is een zeer korte termijn, die in de praktijk lang niet altijd wordt aangehouden. In artikel 7, derde lid, van de Tracéwet is bijvoorbeeld een van artikel 3:32 afwijkende termijn van acht weken opgenomen. Met het oog op de gewenste vereenvoudiging en uniformiteit in de procedure stellen wij thans voor ook hier de standaardtermijn aan te houden van het nieuwe artikel 3:16, te weten een termijn van zes weken, te rekenen vanaf het tijdstip van terinzagelegging (zie § 5.3 hierna).
4. Mondeling naar voren brengen van zienswijzen
Het huidige artikel 3:32, eerste lid, biedt alleen de mogelijkheid om schriftelijke bedenkingen in te brengen. Deze beperking doet afbreuk aan de waarborgen om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen. Bij besluiten op aanvraag is het mogelijk om ook mondelinge bedenkingen in te brengen, bijvoorbeeld via een hoorzitting. Ook voor het bestuursorgaan kunnen hier uit het oogpunt van efficiency duidelijke voordelen aan zijn verbonden. Er is geen reden om deze mogelijkheid voor andere besluiten categorisch uit te sluiten.
5.3 Termijnen
De huidige 3.4-procedure is noch als geheel noch voor onderdelen daarvan aan enige maximumtermijn gebonden. De enige wettelijke termijn is die in het huidige artikel 3:13, derde lid, in verbinding met het huidige artikel 3:11, eerste lid. Daaruit volgt dat de termijn om zienswijzen naar voren te brengen ten minste vier weken bedraagt. Dit is dus een minimumtermijn.
Bij de huidige 3.5-procedure is dit anders. Voor het nemen van besluiten op aanvraag geldt in de eerste plaats een beslistermijn van maximaal zes maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van de aanvraag (zie het huidige artikel 3:28). Deze termijn kan ingevolge het huidige artikel 3:29 voor besluiten over zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen met een redelijke termijn worden verlengd. Voor besluiten tot wijziging of intrekking van een besluit geldt krachtens het huidige artikel 3:32 een beslistermijn van maximaal zestien weken, te rekenen vanaf de kennisgeving van een voornemen, of van acht weken, te rekenen vanaf de publicatie van een ontwerp-besluit als geen toepassing is gegeven aan de «voornemenprocedure».
In de tweede plaats kent de huidige 3.5-procedure nog bepalingen met diverse deeltermijnen voor bepaalde stappen binnen de totale procedure.
De belangrijkste zijn:
– Artikel 3:18, eerste lid: Bestuursorgaan moet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de aanvrager in de gelegenheid stellen om een onvolledige aanvraag aan te vullen.
– Artikel 3:19, eerste lid. Twaalf weken na ontvangst van de aanvraag moet het ontwerp-besluit worden toegezonden aan de aanvrager en de andere betrokken bestuursorganen. Voor besluiten over zeer ingewikkelde of omstreden besluiten kan deze termijn met een redelijke termijn worden verlengd.
– Artikel 3:19, tweede lid. Twee weken na die toezending moet terinzagelegging en openbare kennisgeving van het ontwerp-besluit plaatsvinden.
– Artikel 3:22, eerste lid. «Uitgebreid» inzagerecht gedurende vier weken.
– Artikel 3:23, eerste lid. Adviserende bestuursorganen moeten binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd hun advies uitbrengen.
– Artikel 3:24, eerste lid. Schriftelijke bedenkingen moeten worden ingebracht binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.
Wij achten het van belang dat de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoveel mogelijk duidelijkheid verschaft over de vraag hoe lang de totale procedure ten hoogste kan duren. Verder komt het de duidelijkheid en rechtszekerheid ten goede als in beginsel een vaste termijn gaat gelden voor het naar voren brengen van zienswijzen. Het ontbreken van enige termijnstelling op deze punten, zoals nu nog in de huidige 3.4-procedure het geval is, doet afbreuk aan de rechtszekerheid van de betrokkenen bij deze procedure. Andere «deeltermijnen» voor verschillende fasen in de procedure maken de regeling echter onnodig gedetailleerd en maken de toepassing van de voorbereidingsprocedure ook te weinig flexibel.
Daarom is er in de nieuwe opzet van de voorbereidingsprocedure in de eerste plaats voor gekozen om één algemene beslistermijn op te nemen voor de procedure inzake het nemen van besluiten op aanvraag. Deze termijn is, overeenkomstig de huidige 3.5-procedure, zes maanden, met de mogelijkheid van verlenging voor besluiten over zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen (zie het nieuwe artikel 3:18, eerste en tweede lid).
Overeenkomstig de procedure van de huidige § 3.5.6 is daarbij voorzien in een kortere beslistermijn voor het (op aanvraag) nemen van enkele categorieën van wijzigings- en intrekkingsbesluiten. Het gaat hier om de categorieën wijzigings- en intrekkingsbesluiten waarop thans krachtens afdeling 8.1.2 (Wijziging of intrekking van vergunningen) van de Wet milieubeheer de huidige § 3.5.6 van de Awb van toepassing is verklaard, voor zover het geen ambtshalve te nemen besluiten betreft. Ten aanzien van deze categorieën van besluiten is gekozen is voor een beslistermijn van twaalf weken, te rekenen vanaf de terinzagelegging van het ontwerpbesluit (zie het nieuwe artikel 3:18, derde lid). In verband met de thans voorgestelde vaste inspraaktermijn van zes weken (zie hierna) zijn de in het huidige artikel 3:33 genoemde beslistermijnen van zestien weken (na het volgen van de zgn. voornemenprocedure) onderscheidenlijk acht weken (zonder de zgn. voornemenprocedure) niet meer bruikbaar. De nu voorgestelde termijn van twaalf weken betekent de facto dat de termijn als regel gelijk is verdeeld over de inspraakperiode (ingevolge artikel 3:16 doorgaans zes weken) en de periode die het bestuursorgaan daarna nog heeft om het definitieve besluit te nemen. Gelet op het voorstel om de voornemenprocedure niet meer wettelijk te regelen (zie § 5.2) behoeft geen specifieke beslistermijn meer te worden geregeld voor de situatie waarin eerst van een voornemen is kennisgegeven.
Voor ambtshalve te nemen besluiten is geen termijn opgenomen, dus ook niet meer voor ambtshalve te nemen wijzigings- en intrekkingsbesluiten.
Het karakter van dit soort besluiten brengt met zich dat het regelen van een uniforme termijn in de Awb niet goed mogelijk is. Zo nodig dient de bijzondere wetgever in termijnen te voorzien voor het nemen van specifieke ambtshalve te nemen besluiten. Wat de Wet milieubeheer betreft zal in de op basis van de artikelen 8.22 en 8.25 Wm te nemen ambtshalve besluiten, waarop thans § 3.5.6 van de Awb van toepassing is verklaard, worden aangesloten bij de in het nieuwe artikel 3:18, derde lid, neergelegde beslistermijn.
Overschrijding van de beslistermijnen uit het nieuwe artikel 3:18 heeft tot gevolg dat rechtstreeks beroep openstaat bij de administratieve rechter. Het niet tijdig beslissen op een aanvraag waarop met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou moeten worden beslist, moet blijkens de op de huidige 3.5-procedure betrekking hebbende jurisprudentie worden gelijkgesteld met een beslissing waarop de voorbereidingsprocedure is toegepast. Dit betekent dat ook dan gelet op artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is en rechtstreeks beroep openstaat bij de administratieve rechter.[9]
In de tweede plaats wordt als termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen een termijn van zes weken voorgesteld (zie het nieuwe artikel 3:16, eerste lid). Aangezien de nieuwe voorbereidingsprocedure volledig in de plaats zal treden van de huidige bezwaarschriftprocedure, is enerzijds aangesloten bij de termijn die geldt voor het maken van bezwaar. Deze termijn bedraagt zes weken (vgl. artikel 6:7 Awb). Ten opzichte van de huidige 3.5-procedure, die een inspraaktermijn kent van ten hoogste vier weken, is dit dus een verruiming van twee weken. Ten opzichte van de huidige 3.4-procedure, die een inspraaktermijn kent van ten minste vier weken, levert dit in sommige gevallen een kortere en in andere gevallen een langere termijn op. Rekening houdend met de omstandigheid dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure anderzijds niet in alle opzichten vergelijkbaar is met de bezwaarschriftprocedure, opent het nieuwe artikel 3:16, eerste lid, overigens de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift een langere termijn te regelen. Daarbij moet echter wel rekening worden gehouden met de vaste beslistermijn voor de duur van de gehele procedure. De nieuwe vaste termijn van zes weken heeft als belangrijk voordeel dat, specifieke uitzonderingen daargelaten, burgers uit kunnen gaan van een termijn van zes weken voor het ageren tegen een (ontwerp-)overheidsbesluit, ongeacht of sprake is van een voorbereidingsprocedure, een bezwaarschriftprocedure of een beroepsprocedure. Dit komt de rechtszekerheid en inzichtelijkheid van het recht ten goede. De VNG bepleit in haar advies om een inspraaktermijn van vier weken aan te houden of, als een termijn van zes weken toch wenselijk is, een evaluatiebepaling op te nemen ten aanzien van het hanteren van deze termijn. De argumenten van de VNG om de termijn van vier weken op vier weken te stellen, achten wij minder zwaarwegend dan het belang van het gaan gelden van een vaste inspraak-, bezwaar- en beroepstermijn van zes weken, temeer omdat de nu voorgestelde voorbereidingsprocedure in de plaats treedt van de bezwaarschriftprocedure. Bij de periodieke evaluatie van de Awb, verplicht gesteld ingevolge artikel 11:1 Awb, zal de zes wekentermijn worden betrokken. Een afzonderlijke evaluatiebepaling is gelet op artikel 11:1 Awb niet nodig. Evenmin hebben wij het voorstel van de VNG overgenomen om voor bijzondere of spoedeisende gevallen een mogelijkheid tot verkorting van de termijn op te nemen. Ook voor de bezwaarschriftprocedure bestaat die mogelijkheid thans niet, zonder dat hier in de praktijk sprake lijkt te zijn van enig probleem. De tijdwinst die een kortere inspraaktermijn zou opleveren, zou hooguit twee tot vier weken bedragen. De betekenis hiervan is naar ons oordeel te gering om een afwijkingsmogelijkheid in de wet te rechtvaardigen.
In verband met de nu voorgestelde vaste inspraaktermijn is het wel van belang dat duidelijk is wanneer zienswijzen nog als tijdig naar voren gebracht kunnen worden beschouwd. Thans bestaat hierover geen volledige duidelijkheid.[10] Ook is gewenst dat de wetgever duidelijkheid verschaft over de vraag hoe moet worden gehandeld indien al voor de feitelijke terinzagelegging van het ontwerp-besluit zienswijzen naar voren worden gebracht. Dit laatste kan zich voordoen, aangezien voor de feitelijke terinzagelegging reeds een openbare kennisgeving geschiedt van het ontwerp-besluit (zie het nieuwe artikel 3:12). Met het oog hierop zijn in het voorgestelde artikel 3:16 enkele voorzieningen getroffen, waarin ondere andere de op die materie betrekking hebbende artikelen 6:9 en 6:10 Awb betreffende de bezwaarschriftprocedure van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Uitdrukkelijk is afgezien van het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 6:11 Awb (verschoonbare termijnoverschrijding), aangezien het karakter van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure – met vaste beslistermijnen – zich moeilijk verdraagt met de situatie dat in een later stadium alsnog rekening moet (of had moeten) worden gehouden met zienswijzen van personen die deze pas na afloop van de inspraakperiode naar voren hebben gebracht (vgl. ook de in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3:16 aangehaalde jurisprudentie inzake de toelaatbaarheid van pro forma bedenkingen). Voor zover het gaat om beroepsgerechtigden, zullen deze personen hun zienswijze eventueel aan de orde kunnen stellen in een beroepsprocedure tegen het definitieve besluit.
Als gezegd is het niet nodig en ook niet wenselijk om naast de termijn voor de totale procedure en de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen nog andere onderdelen van de procesgang van een afzonderlijke termijn te voorzien. Dit betekent onder andere dat ook is afgezien van enkele deeltermijnen die nu nog zijn opgenomen in de 3.5-procedure.
5.4 Interbestuurlijk verkeer
Anders dan de huidige afdeling 3.4 bevat de huidige afdeling 3.5 een aantal bepalingen die kunnen worden gebracht onder de noemer «interbestuurlijk verkeer». Het gaat dan met name om bepalingen die voorschrijven dat het ene bestuursorgaan andere betrokken bestuursorganen in kennis stelt van de ontvangst van bepaalde documenten of van bepaalde stappen in de procedure. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de huidige artikelen 3:17, derde lid, 3:19, eerste lid, tweede volzin, 3:20, tweede lid, 3:23, 3:24, derde lid, 3:29, tweede lid, 3:31, tweede lid, 3:32, tweede lid, en 3:44, eerste lid. Onder deze noemer valt ook het huidige artikel 3:15, dat het aan de bijzondere wetgever of het desbetreffende bestuursorgaan overlaat om bestuursorganen aan te wijzen die via advisering of op andere wijze bij de besluitvorming worden betrokken. Deze bepalingen zijn niet overgenomen in de thans voorgestelde regeling. Van bestuursorganen mag worden verwacht dat zij elkaar ook zonder dergelijke wettelijke regels op de hoogte stellen indien dat voor een goed verloop van de procedure noodzakelijk is. Het is aan de bestuursorganen zelf om, zo nodig in voorafgaand bestuurlijk overleg, te bepalen hoe deze interbestuurlijke informatievoorziening het beste kan verlopen. Het niet opnemen van dergelijke regels betekent dus niet dat aan de inbreng van andere bestuursorganen geen gewicht wordt toegekend of een gewicht dat volstrekt vergelijkbaar is met de inbreng van elke belanghebbende burger. De betrokkenheid van bestuursorganen is een onderwerp dat naar ons oordeel echter niet in een regeling op wetsniveau thuis, maar kan beter in onderling afspraken worden geregeld. Een wettelijke regeling maakt de regeling van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure evenwel onnodig complex en beneemt het zicht op de essentie van de procedure: een heldere beschrijving van de rechtsbetrekkingen tussen bestuursorganen en burgers op het punt van de voorbereiding van besluiten. De VNG is op dit punt een andere mening toegedaan. Wij menen echter, om de hiervoor aangegeven redenen, dat voor het waarborgen van de positie van betrokken andere bestuursorganen een wettelijke verplichting niet de meest aangewezen oplossing is. Bestuursorganen moeten in staat worden geacht ook zonder wettelijke verplichtingen waar dat wenselijk is elkaar van informatie te voorzien. Wettelijke regulering op dit punt verdraagt zich ook niet met het streven om tot een globale en sobere regeling te komen. Uit praktische overwegingen wordt in één onderdeel van de voorgestelde regeling wel op indirecte wijze gerefereerd aan het interbestuurlijk verkeer. Dit betreft het nieuwe artikel 3:16, waarin de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is neergelegd. In deze bepaling is opgenomen dat deze termijn tevens geldt voor het uitbrengen van eventuele adviezen. Op die wijze is gewaarborgd dat de eventuele advisering door andere betrokken bestuursorganen niet leidt tot nodeloze vertragingen. Het stellen van een termijn voor advisering door het bestuursorgaan zelf is dan ook niet meer nodig (vgl. artikel 3:6, eerste lid, Awb).
5.5 Provinciale kennisgevingen
In de huidige 3.5-procedure is voorgeschreven dat de kennisgeving van ontwerpbesluiten moet worden gepubliceerd in de Staatscourant, indien het desbetreffende bestuursorgaan behoort tot de rijksoverheid of de provinciale overheid (zie het huidige artikel 3:19, tweede lid, onderdeel c). De huidige 3.4-procedure beperkt deze verplichting daarentegen tot gevallen waarin het desbetreffende bestuursorgaan behoort tot de rijksoverheid (zie het huidige artikel 3:12, tweede lid).
Er moet derhalve een keuze worden gemaakt of in de nieuwe voorbereidingsprocedure verplicht moet worden gesteld dat aankondigingen van provinciale ontwerp-besluiten ook steeds in ieder geval in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd. Naar aanleiding van de evaluatie van de Awb is door de provincies naar voren gebracht dat de daartoe strekkende verplichting uit de huidige 3.5-procedure voor de provincies relatief veel kosten met zich meebrengt, welke uiteindelijk worden doorberekend in de leges. Voor provinciale publicaties in de Staatscourant worden namelijk door de N.V. Sdu advertentietarieven in rekening gebracht. Verder betwijfelen de provincies of deze publicaties wel zinvol zijn in het licht van hetgeen daarmee wordt beoogd, aangezien de doelgroep zelden of nooit de Staatscourant zou raadplegen. Het voorstel van de provincies is dan ook om de verplichting tot publicatie in de Staatscourant voor de provincies te schrappen. Daarmee wordt bereikt dat voor de decentrale overheden één uniforme regeling geldt, in die zin dat die overheden zelf de wijze van kennisgeven kunnen kiezen die naar hun oordeel het daarmee beoogde doel zo goed mogelijk bereikt. In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb heeft het vorige kabinet gemeld oog te hebben voor de bezwaren van de provincies (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 20). Aangekondigd is dat in het kader van het onderhavige wetsvoorstel deze problematiek zou worden bezien.
Naar ons oordeel zijn de bezwaren van de provincies reëel, al zijn wij het niet eens met de opvatting dat de Staatscourant als zodanig geen geschikt medium is voor raadpleging door burgers. Wat betreft het doorberekenen van publicatiekosten in de leges wijzen wij er overigens nog op dat dit bij een relatief groot aantal kennisgevingen sinds kort niet meer mogelijk is. Sinds 1 januari 1998 is namelijk artikel 15.34a van de Wet milieubeheer van kracht (ingevoegd bij de Wet van 18 december 1997, Stb. 730), dat een verbod bevat op het heffen van rechten voor de verlening, wijziging of intrekking van vergunningen en ontheffingen krachtens de Wet milieubeheer. Ook in verband met het uitgangspunt om een sobere regeling tot stand te brengen, ligt het in de rede niet langer uitdrukkelijk voor te schrijven dat ontwerp-besluiten van provinciale bestuursorganen altijd in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd. De praktijk met de huidige 3.4-procedure, waarin dit voor provinciale bestuursorganen niet uitdrukkelijk is voorgeschreven, geeft geen aanleiding tot de veronderstelling dat daarmee de kenbaarheid van provinciale voornemens in het gedrang komt. Wij stellen daarom voor om aan de provincie zelf de beoordeling over te laten van de opportuniteit om kennisgevingen (tevens) in de Staatscourant te plaatsen. Met het oog daarop is in het nieuw voorgestelde artikel 3:12, tweede lid, de verplichte kennisgeving in de Staatscourant beperkt tot bestuursorganen van de centrale overheid. Voor provinciale bestuursorganen geldt de in het eerste lid neergelegde verplichting om een kennisgeving te publiceren in een of meer dag-, nieuws-, of huis aan- huis-bladen of op een andere geschikte wijze. Daarbij moet uiteraard worden voldaan aan de voorwaarde dat de kennisgeving daadwerkelijk al diegenen kan bereiken die naar verwachting bedenkingen kunnen hebben tegen het ontwerp-besluit; het ambtsgebied van de betreffende provincie of gemeente geldt daarbij niet als criterium.[11] Mutatis mutandis geldt het bovenstaande ook voor de mededeling van het definitieve besluit na het doorlopen van de voorbereidingsprocedure (zie artikel 3:44, zoals te wijzigen ingevolge dit wetsvoorstel).
5.6 Ontwerp-besluit als voorwerp van de procedure
De huidige 3.5-procedure gaat uit van het ter inzage leggen van en het inbrengen van bedenkingen tegen een ontwerp-besluit. De huidige 3.4-procedure geeft aan het bestuursorgaan de keuze om de inspraak betrekking te laten hebben op een ontwerp-besluit of op een aanvraag. Terinzagelegging van een ontwerp-besluit geeft de meeste rechtswaarborgen, omdat de naar voren te brengen zienswijzen in dat geval concreter kunnen worden toegepitst. Terinzagelegging van een ontwerpbesluit is over het algemeen ook doelmatiger, omdat daarmee bedenkingen tegen een aanvraag die in het ontwerp-besluit geen rol meer spelen, niet onnodig voorwerp van de procedure behoeven te worden. Indien slechts een aanvraag ter inzage is gelegd, kan de discussie minder gestructureerd verlopen, omdat noch de aanvrager, noch derdenbelanghebbenden en wellicht evenmin het bestuursorgaan zelf zich al een duidelijk beeld hebben kunnen vormen van het standpunt van het bestuursorgaan. Anderzijds kan het naar voren brengen van zienswijzen tijdens de aanvraag het voordeel opleveren dat daarmee reeds in een vroegtijdig stadium rekening kan worden gehouden, zodat de procedure wellicht sneller kan verlopen.
De voor- en nadelen afwegend, geven wij er de voorkeur aan de procedure betrekking te laten hebben op een concreet ontwerp-besluit. Een belangrijke reden hiervoor is dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de plaats treedt van de bezwaarschriftprocedure, waarin anders een concreet besluit zou kunnen worden aangevochten. Op dit punt stellen wij dus voor het systeem van de huidige 3.5-procedure over te nemen.
5.7 Geheimhouding en anonimiteit
In de huidige 3.4- en 3.5-procedures is artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van overeenkomstige toepassing verklaard op de terinzagelegging van stukken (zie de huidige artikelen 3:11, tweede lid, en 3:21, derde lid). Daarnaast is in de huidige 3.5-procedure nog geregeld dat de persoonlijke gegevens van degene die schriftelijke bedenkingen heeft ingebracht, niet worden bekendgemaakt, indien hij daarom verzoekt (artikel 3:24, vierde lid).
In de nieuwe opzet van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is dit laatste niet meer expliciet geregeld. Aangesloten is bij de systematiek van de huidige 3.4-procedure, waarin is volstaan met de overeenkomstige toepassing van artikel 10 Wob. Dit artikel stelt bestuursorganen in staat, al dan niet op verzoek, het verstrekken van informatie in bepaalde gevallen achterwege te laten. Degene die niet wenst dat zijn persoonlijke gegevens in ter inzage te leggen of aan andere toe te zenden stukken worden bekendgemaakt, kan dit derhalve ook onder het regime van de nieuwe procedure aan het betrokken bestuursorgaan verzoeken, waarna het bestuursorgaan beoordeelt of er reden is dit verzoek te honoreren. In dit verband zijn in het bijzonder van belang de onderdelen e onderscheidenlijk g van het tweede lid van dat artikel. Deze bepalingen voorzien erin dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer onderscheidenlijk het belang van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
Naar ons oordeel moet artikel 10 Wob – en in het bijzonder de genoemde onderdelen – het afwegingskader bieden voor de vraag of de vermelding van persoonlijke gegevens in ter inzage gelegde of aan anderen toegezonden stukken achterwege kan blijven. Een ongeclausuleerd recht op anonimiteit, zoals nu nog voorzien in artikel 3:24, vierde lid, doet afbreuk aan de belangenafweging die ingevolge de Wob in dit soort gevallen dient te worden gemaakt. In dit verband achten wij ook van betekenis dat in de regeling over de bezwaarschriftprocedure in de Awb evenmin sprake is van een dergelijk ongeclausuleerd recht op anonimiteit. Hiervoor biedt artikel 7:4, zesde tot en met achtste lid, Awb een regeling, die er in essentie eveneens toe strekt dat voor geheimhouding van gegevens een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen om welke krachtens de Wob een verzoek om informatie kan worden geweigerd (artikel 7:4, zevende lid, Awb). De onverkorte toepassing van de Wob als algemeen afwegingskader tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorts van belang omdat de Wob ook al van toepassing is na afloop van de voorbereidingsprocedure. Het komt de eenheid en inzichtelijkheid van het recht ten goede als in beide fasen voor dezelfde vragen hetzelfde afwegingskader geldt.
5.8 Ontvangstbevestigingen
Anders dan in de huidige 3.4-procedure is in de huidige 3.5-procedure uitdrukkelijk voorgeschreven dat het bestuursorgaan onverwijld de datum van ontvangst van een aanvraag op het desbetreffende document aantekent en een ontvangstbevestiging met vermelding van die datum toezendt aan de aanvrager (artikel 3:17, eerste en tweede lid). Overwogen is beide elementen over te nemen in de nieuwe afdeling 3.4. Gezien het uitgangspunt van het regeerakkoord dat in de wettelijke regeling van de nieuwe voorbereidingsprocedure details moeten worden vermeden, is hiervan uiteindelijk afgezien. Een wettelijke regulering van deze vormvoorschriften zou naar het oordeel van de regering leiden tot een te grote juridificering van de voorbereidingsprocedure. Het argument dat de datum van ontvangst van een aanvraag bepalend is voor termijnen (termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en beslistermijn) is als zodanig niet doorslaggevend voor een wettelijke regeling van dit onderwerp. Ook bij de «gewone» voorbereiding van beschikkingen, zoals deze in afdeling 4.1.1 van de Awb is geregeld, is geen sprake van een wettelijke verplichting tot aantekening van de datum van ontvangst en verzending van een ontvangstbevestiging, hoewel ook daar dergelijke termijnen (kunnen) gelden.
Dit betekent geenszins dat wij de aantekening van de datum van ontvangst en de verzending van een ontvangstbevestiging niet zinvol vinden. Integendeel, zoals ook in het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb is uiteengezet (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 22), heeft het verzenden van een ontvangstbevestiging duidelijke voordelen. Maar in het kabinetsstandpunt is ook de naar ons oordeel nog steeds terechte keuze gemaakt om de afweging tussen de voordelen en de kosten van het verzenden van een ontvangstbevestiging aan de afzonderlijke bestuursorganen over te laten. Indien sprake is van toepassing van de nieuwe afdeling 3.4, mag worden verondersteld dat bestuursorganen als regel de datum van ontvangst van een aanvraag zullen aantekenen en een ontvangstbevestiging zullen sturen. Ook bestuursorganen zelf hebben daar immers baat bij om bewijsproblemen achteraf te voorkomen. Een bijkomend argument van meer praktische aard voor het afzien van deze vormvoorschriften is nog dat bij het indienen van een aanvraag niet altijd reeds vaststaat of afdeling 3.4 zal worden toegepast. Artikel 3:10, eerste lid, laat immers de mogelijkheid dat het bestuursorgaan hiertoe zelf besluit in gevallen waarin de toepassing niet wettelijk is voorgeschreven. In dat geval zal dan wellicht niet altijd meer kunnen worden voldaan aan de genoemde verplichtingen. Afgezien van laatstgenoemd argument geldt hetgeen hierboven ten aanzien van de ontvangst van aanvragen is vermeld, mutatis mutandis ook voor de ontvangst van schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen. In de huidige 3.4-procedure ontbreken voorschriften over aantekening van de datum van ontvangst en over een ontvangstbevestiging. De huidige 3.5-procedure bevat alleen de verplichting om de datum van ontvangst aan te tekenen (zie het huidige artikel 3:24, tweede lid), maar kent evenmin een verplichting tot het versturen van een ontvangstbevestiging. Weliswaar geldt voor bezwaarschriften wél de verplichting om de ontvangst daarvan schriftelijk te bevestigen (artikel 6:14, eerste lid, Awb), maar een belangrijke reden voor die verplichting is gelegen in het feit dat het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift de weg naar de rechter vrijmaakt. Het is dan van groot belang te weten op welke dag het bezwaarschrift door het bestuursorgaan is ontvangen. Bij schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is dit niet aan de orde. Er is dus geen reden om artikel 6:14, eerste lid, Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Evenmin is er voldoende reden om het in de huidige 3.5-procedure opgenomen voorschrift over te nemen dat op het «bedenkingengeschrift» de datum van ontvangst moet worden aangetekend. Vanzelfsprekend is het wel verstandig om dit te doen, maar een wettelijke verplichting gaat vanuit het oogpunt van sobere regelgeving naar ons oordeel te ver. Van belang is wel dat duidelijkheid bestaat over de vraag of een schriftelijke naar voren gebrachte zienswijze nog binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend. Zoals aangegeven in § 5.3 is wat dat betreft aangesloten bij de regeling van de bezwaarschriftprocedure in artikel 6:9 Awb.
5.9 Niet behandelen van onvolledige aanvraag
Anders dan de huidige 3.4-procedure bevat de huidige 3.5 procedure in artikel 3:18 een tamelijk complexe regeling voor het niet in behandeling nemen van een onvolledige aanvraag. Aan de in dit artikel opgenomen aanvullende regeling ten opzichte van artikel 4:5 Awb bestaat bij nadere overweging geen reële behoefte. In de nieuwe afdeling 3.4 is deze bepaling derhalve niet overgenomen, hetgeen een aanmerkelijke vereenvouding oplevert. Voortaan zal kunnen worden volstaan met hantering van de algemene regeling van artikel 4:5 Awb.
5.10 Opsomming van de ter inzage te leggen stukken
De huidige 3.4-procedure beperkt zich in artikel 3:11, eerste lid, tot het voorschrift dat de aanvraag of het ontwerp-besluit met «de daarop betrekking hebbende stukken» ter inzage moet worden gelegd (zie over het onderscheid tussen aanvraag en ontwerp-besluit § 5.6 hierboven). De huidige 3.5-procedure bevat in artikel 3:21 een aanzienlijk uitgewerktere regeling. Naast het ontwerp-besluit zijn daarin expliciet als tevens ter inzage te leggen stukken genoemd:
a. een exemplaar van de aanvraag met de daarbij behorende stukken;
b. indien vooroverleg over de aanvraag heeft plaatsgehad, een verslag daarvan;
c. de rapporten en adviezen die in verband met het ontwerp zijn uitgebracht, voor zover deze redelijkerwijs nodig kunnen zijn voor een beoordeling van het ontwerp;
d. een overzicht van de niet ter inzage gelegde rapporten en adviezen en, voor zover redelijkerwijs nodig voor een beoordeling van het ontwerp, van de eerder genomen, nog van kracht zijnde besluiten die hetzelfde onderwerp betreffen, waarbij vermeld wordt waar en wanneer deze stukken kunnen worden ingezien. Voorts vloeit nog uit artikel 3:29, derde lid, voort dat ook een eventueel besluit tot verlenging van de beslistermijn ter inzage moet worden gelegd. Gelet op het in § 1 besproken uitgangspunt van het regeerakkoord dat de nieuwe regeling niet te gedetailleerd moet zijn, wordt voorgesteld om in de nieuwe afdeling 3.4 af te zien van een opsomming als thans nog neergelegd in artikel 3:21, en dus aan te sluiten bij de systematiek van de huidige 3.4-procedure. Wel is in het nieuwe artikel 3:11, eerste lid, met het oog op het bovenstaande als criterium toegevoegd dat ter inzage moeten worden gelegd de stukken «die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp». Dit criterium is ontleend aan de hierboven geciteerde onderdelen c en d van het huidige artikel 3:21. Op die wijze is in onze ogen afdoende gewaarborgd dat de stukken die thans nog in artikel 3:21 expliciet worden genoemd, ook onder het regime van de nieuwe afdeling 3.4 ter inzage worden gelegd. Ook een eventueel besluit tot verlenging van de beslistermijn als bedoeld in het nieuwe artikel 3:18, tweede lid, zal op basis van het nieuwe artikel 3:11, eerste lid, ter inzage moeten worden gelegd. Voorts verdient het aanbeveling om in het dossier een kopie op te nemen van de in artikel 3:12 bedoelde openbare kennisgeving van het ontwerp-besluit, zodat ook op het moment van raadpleging van de ter inzage gelegde stukken voor betrokkenen duidelijk is wat de procedure is met betrekking tot het naar voren brengen van zienswijzen.
5.11 Plaats van terinzageligging
Anders dan in de huidige 3.5-procedure, is in de huidige 3.4-procedure uitdrukkelijk geregeld dat de ter inzage gelegde stukken in ieder geval ter inzage liggen ten kantore van het bestuursorgaan (zie het huidige artikel 3:11, vierde lid). Dit is overigens geen dwingende bepaling; bij wettelijk voorschrift kan anders worden bepaald. In de nieuwe afdeling 3.4 is een dergelijke bepaling niet meer opgenomen. Wat dat betreft wordt aangesloten bij de systematiek van de huidige 3.5-procedure, die terinzagelegging bij het desbetreffende bestuursorgaan als vanzelfsprekend veronderstelt, maar ruimte laat om daarvan af te wijken. Zo’n afwijking zou bijvoorbeeld denkbaar kunnen zijn ingeval van gecoördineerde besluitvorming, waarbij een aantal ontwerp-besluiten voor dezelfde activiteit bij één bestuursorgaan ter inzage liggen. De kenbaarheid van de plaats van terinzageligging is in elk geval verzekerd door het voorschrift dat in de openbare mededeling vooraf duidelijk moet worden gemaakt waar het ontwerp-besluit en de bijbehorende stukken ter inzage zullen liggen (zie het nieuwe artikel 3:12, derde lid).
5.12 Tijdstippen van terinzageligging; mondelinge toelichting
In de huidige 3.4-procedure is niet uitdrukkelijk geregeld op welke tijdstippen de stukken ter inzage moeten liggen. De huidige 3.5-procedure bevat daarentegen een gedetailleerde regeling op dit punt. In het huidige artikel 3:22, eerste lid, is namelijk vastgelegd dat de stukken kunnen worden ingezien «tijdens de werkuren» en bovendien «desgevraagd ten minste drie aaneengesloten uren per week buiten de werkuren».
Voorgesteld wordt in de nieuwe afdeling 3.4 te volstaan met een globale regeling overeenkomstig de huidige 3.4-procedure. Van bestuursorganen mag worden verwacht dat zij de tijdstippen van terinzagelegging zodanig kiezen dat de toegankelijkheid van de stukken in voldoende mate is gewaarborgd. Voor een gedetailleerde regulering als thans is geschied in artikel 3:22, eerste lid, is naar ons oordeel onvoldoende reden. In dit verband is ook van belang dat in de openbare kennisgeving moet worden vermeld op welke tijdstippen de stukken kunnen worden ingezien (zie het nieuwe artikel 3:12, derde lid). Hiermee wordt voorkomen dat burgers een vergeefse gang maken naar de desbetreffende overheidsinstantie.
Evenmin is in de nieuwe regeling overgenomen het in het huidige artikel 3:22, eerste lid, opgenomen voorschrift dat op de uren van terinzageligging een kosteloze mondelinge toelichting wordt verstrekt. Naar ons oordeel mag het als vanzelfsprekend worden beschouwd dat burgers bij het inzien van stukken desgewenst mondeling te woord worden gestaan door een ambtenaar. Ook in de huidige 3.4-procedure bleven deze onderwerpen ongeregeld. Specifieke wettelijke voorschriften op dit punt leiden tot onnodige detaillering van de regeling. Uit het niet overnemen van deze bepaling uit de huidige 3.5-procedure mag derhalve niet worden afgeleid dat voortaan kosten in rekening kunnen worden gebracht voor het ter inzage geven van stukken, het geven van een toelichting, en andere direct uit de toepassing van de voorbereidingsprocedure voortvloeiende prestaties.
Wél is het op grond van artikel 3:11, derde lid, toegestaan om maximaal de werkelijke kosten voor het maken van afschriften in rekening te brengen. Hieronder vallen niet alleen de directe kosten van een fotokopie (papierkosten en afschrijvingskosten fotokopieerapparaat). Ook de arbeidskosten van de fotokopiërende ambtenaar mogen worden doorberekend (vgl. kamerstukken II 1992/93, 22 601, nr. 6, blz. 7).
Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de soortgelijke voorschriften in artikel 3:44, zesde lid, die de terinzageligging van het definitieve besluit betreffen.
5.13 «Zienswijzen» en «bedenkingen»
In de huidige 3.4-procedure, die zowel betrekking kan hebben op aanvragen als op concrete ontwerp-besluiten, wordt gesproken over het naar voren brengen van «zienswijzen»; de huidige 3.5-procedure spreekt over het inbrengen van «bedenkingen». De terminologie van de huidige 3.4-procedure sluit aan op die van de bepalingen inzake de «gewone» voorbereiding van beschikkingen, zoals die zijn opgenomen in afdeling 4.1.2 van de Awb. De term «bedenkingen» in de huidige 3.5-procedure is geïntroduceerd bij de overbrenging van de voorbereidingsprocedure uit de Wet milieubeheer naar afdeling 3.5 van de Awb. In de Wet milieubeheer werd de term «bezwaar» gebruikt. Die term kon echter niet worden gehandhaafd, aangezien artikel 1:5, eerste lid, van de Awb daarmee de procedure aanduidt waarmee na het nemen van het besluit een voorziening bij het desbetreffende bestuursorgaan kan worden gevraagd. Anders dan in het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, is in de nieuwe uniforme voorbereidingsprocedure gekozen voor de term «zienswijzen» ter aanduiding van hetgeen omtrent het ontwerp-besluit naar voren kan worden gebracht. Hiervoor geldt in de eerste plaats het wetssystematische argument dat op deze wijze de terminologie voor de fase van de voorbereiding van besluiten in de Awb wordt geuniformeerd. Zoals aangegeven in artikel 4:10 Awb dient de toepassing van de openbare voorbereidingsprocedures mede ter uitvoering van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb – de algemene bepalingen over de hoorplicht vóór het geven van een beschikking – waarin de term «zienswijze» is gebruikt. Het ligt dan in de rede om ook in de openbare voorbereidingsprocedure die terminologie aan te houden. Het gebruik van verschillende termen voor dezelfde fase in het besluitvormingsproces werkt onnodig verwarrend (vgl. aanwijzing 57, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving). In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat de term «bedenkingen» naar de letter ziet op een situatie waarin de belanghebbende niet (geheel) kan instemmen met het (ontwerp-) besluit, terwijl de term «zienswijze» een neutrale lading heeft. In de praktijk blijkt er overigens nauwelijks een zinvol onderscheid te maken tussen het naar voren brengen van «zienswijzen» en het inbrengen van «bedenkingen». Het inspraakkarakter van de voorbereidingsprocedure komt naar ons oordeel het beste tot zijn recht bij het gebruik van de term «zienswijze». Hierdoor wordt duidelijk dat de inbreng van betrokkenen in de voorbereidingsprocedure in beginsel vormvrij is. Soms kan zij het karakter hebben van het – naar aanleiding van het ontwerp-besluit – aandragen van ideeën voor een beter definitief besluit, zonder dat deze ideeën direct hun grondslag vinden in overwegende bezwaren tegen het ontwerp-besluit. In andere gevallen kan zij de vorm aannemen van concrete bezwaren tegen een ontwerp-besluit. Gebruikmaking van de neutrale term «zienswijze» draagt er aldus aan bij dat de voorbereidingsprocedure zo min mogelijk wordt gejuridificeerd.
5.14 Transponeringstabel
Om een vergelijking met corresponderende bepalingen uit de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 te vergemakkelijken, volgt hieronder ten slotte een transponeringstabel NIEUWE AFD. 3.4 HUIDIGE AFD. 3.4 HUIDIGE AFD. 3.5 6. Provinciale en gemeentelijke inspraakprocedures Twee hoofddoelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht zijn het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. Wat de nieuwe uniforme voorbereidingsprocedure betreft, kunnen deze doelstellingen worden bereikt door daarmee vergelijkbare procedures zoveel mogelijk toe te snijden op de algemene regels in de Awb. Krachtens artikel 147 van de Provinciewet respectievelijk artikel 150 van de Gemeentewet zijn provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad verplicht om een inspraakverordening vast te stellen.[12] Met het oog op genoemde doelstellingen is het van belang dat de in die verordening vastgelegde procedureregels zoveel mogelijk het stramien volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Awb. Ook de aankondiging in het regeerakkoord dat van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet mag worden afgeweken, is hier van betekenis. Overigens is het van belang dat de model-inspraakverordening van de VNG reeds de huidige afdeling 3.4 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaart.[13]
Om deze redenen wordt in de artikelen II en III van dit wetsvoorstel voorgesteld om in het tweede lid van de artikelen 147 van de Provinciewet en 150 van de Gemeentewet uitdrukkelijk als hoofdregel vast te leggen dat de voorbereiding van de beleidsvoornemens waarop de provinciale en gemeentelijke inspraakverordeningen betrekking hebben, geschiedt overeenkomstig de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze in de nieuwe afdeling 3.4 Awb neergelegde procedureregels kunnen in de plaats treden van de regels die thans ingevolge de onderdelen a, b en c van het tweede lid in de inspraakverordeningen moeten worden opgenomen. Het blijft overigens ter volledige beoordeling van provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij staten- of raadsvergaderingen, blijft de mogelijkheid bestaan dat in de inspraakverordening voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Aldus wordt ook recht gedaan aan het indertijd aan deze artikelen ten grondslag liggende uitgangspunt dat niet bij alle verschillende bestuurshandelingen altijd op dezelfde wijze inspraak moet worden verleend (vgl. kamerstukken II 1988/1989, 19 403, nr. 10, blz. 59 en 203). De harmonisatie en coördinatie van de inspraakregelingen is er echter mee gediend dat als hoofdregel zal gelden dat de nieuwe 3.4-procedure uit de Awb wordt toegepast. Deze procedure is in ieder geval toepasbaar ten aanzien van ontwerp-besluiten. Gelet op de schakelbepaling van artikel 3:1, tweede lid, Awb is de procedure echter ook toepasbaar op andere handelingen dan besluiten, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om tevens onderdeel d van het tweede lid van de artikelen 147 Provinciewet en 150 Gemeentewet te schrappen. Aan de verplichting om in de verordening te regelen op welke wijze ingezetenen en (andere) belanghebbenden hun beklag kunnen doen over de uitvoering van de inspraakverordening is niet langer behoefte in het licht van de op 1 juli 1999 in werking getreden regeling over het intern klachtrecht in hoofdstuk 9 van de Awb (wet van 12 mei 1999, Stb. 214) en de effectuering van de voornemens inzake het extern klachtrecht, zoals uiteengezet in de notitie van de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Kohnstamm van 22 januari 1998 (kamerstukken II 1997/98, 25 854, nrs. 1–2).
Gelet op het belang en de reikwijdte van deze wijzigingen is ervoor gekozen om deze aanpassingen op te nemen in het onderhavige wetsvoorstel en deze niet onder te brengen in de nog in te dienen aanpassingswet. Evenals het geval was voor de totstandbrenging van de huidige inspraakverordeningen op basis van de huidige artikelen 147 Provinciewet en 150 Gemeentewet is voorzien in een overgangstermijn van een jaar voor het aanpassen van de inspraakverordeningen aan de thans voorgestelde wijzigingen. Deze overgangstermijn vloeit voort uit de inwerkingtredingsbepaling van dit wetsvoorstel (artikel V).
7. Aanpassingswetgeving
De samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 heeft tot gevolg dat diverse bijzondere wetten, waarin nu nog wordt verwezen naar (bepalingen uit) de huidige afdelingen 3.4 en 3.5, moeten worden aangepast. Het is daarbij in het bijzonder van belang dat de hand wordt gehouden aan het in het regeerakkoord neergelegde uitgangspunt dat van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet wordt afgeweken in bijzondere wetten. Hierdoor kan onder meer worden voorkomen dat wederom onduidelijkheid ontstaat over de vraag of een afwijkende voorbereidingsprocedure in een bijzondere wet materieel gelijkgesteld kan worden aan de Awb-procedure, die tot gevolg heeft dat de bezwaarschriftprocedure niet geldt (vgl. noot 3 bij § 2).
Met het opstellen van een aanpassingswet op het niveau van de formele wetgeving is inmiddels een begin gemaakt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat overal waar in de wetgeving thans de huidige 3.4- of 3.5-procedure van toepassing wordt verklaard, deze wordt vervangen door het van toepassing verklaren van de nieuwe afdeling 3.4.
Artikel IV (overgangsrecht)
Het eerste lid van dit artikel waarborgt dat vóór de inwerkingtreding van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure aangevraagde besluiten worden afgehandeld overeenkomstig de huidige 3.4- en 3.5-procedure. Voor ambtshalve te nemen besluiten geldt een overgangstermijn van dertien weken. Deze bepaling komt overeen met het standaardovergangsrecht zoals dat indertijd is opgenomen in artikel I, eerste lid, van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Stb. 1993, 650).
Het tweede lid bewerkstelligt dat ook tegen besluiten die nog met toepassing van de huidige 3.5-procedure worden voorbereid, maar worden bekendgemaakt na de inwerkingtreding van de nieuwe uniforme open- bare voorbereidingsprocedure, geen bezwaar kan worden gemaakt. Dit is wenselijk, nu ingevolge het huidige artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, Awb de bezwaarschriftprocedure voor deze besluiten is uitgesloten. De redactie van deze bepaling is ontleend aan het met dit geval vergelijkbare artikel I van hoofdstuk 13 van de Leemtewet Awb (Stb. 1995, 250). Het derde lidstelt buiten twijfel dat tegen besluiten die nog met toepassing van de huidige 3.4-procedure worden voorbereid, maar worden bekendgemaakt na de inwerkingtreding van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure, nog steeds wél bezwaar kan worden gemaakt. De bezwaarschriftprocedure is ook thans op deze besluiten van toepassing is. Het opnemen van deze bepaling is gewenst, omdat na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, Awb een verwijzing zal bevatten naar afdeling 3.4 Awb, waarbij uiteraard wordt gedoeld op de nieuwe afdeling 3.4 en niet op de huidige afdeling 3.4
Artikel V (inwerkingtredingsbepaling)
In § 7 van het algemeen deel van deze memorie is ingegaan op de uit dit wetsvoorstel voortvloeiende aanpassingswetgeving. Zoals gebruikelijk bij de wetgeving op het terrein van de Algemene wet bestuursrecht zullen de hoofdwet en de bijbehorende aanpassingswetgeving op hetzelfde tijdstip in werking moeten treden. Het streven is gericht op inwerkingtreding per 1 januari 2001. Het voorgestelde artikel creëert een overgangstermijn van een jaar voor het aanpassen van provinciale en gemeentelijke inspraakverordeningen, hetgeen nader is toegelicht in 6 van het algemeen deel van deze memorie.
Artikel VI (citeertitel) Uit praktische overwegingen wordt aan de wet een citeertitel gegeven, aangezien verwacht mag worden dat de wet in diverse stukken – bijvoorbeeld in het kader van de aanpassingswetgeving – veelvuldig zal worden aangehaald.
Verslag
ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de PvdA-fractie stellen het op prijs dat er nu een wetsvoorstel ligt om tot een uniforme voorbereidingsprocedure te komen. Zij hechten daar zeer aan, maar tekenen daarbij aan dat een dergelijke procedure slechts kans van slagen heeft indien deze ook in alle opzichten helder is. Daar ontbreekt het in het wetsvoorstel op een aantal onderdelen nog aan.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig wetsvoorstel. De vereenvoudiging is gericht op het realiseren van de door haar politiek gewenste vereenvoudiging en versnelling van procedures teneinde de burger sneller duidelijkheid te kunnen verschaffen omtrent zijn rechtspositie bij tal van door de overheid te nemen beslissingen. De aan het woord zijnde leden hechten eraan vast te stellen dat op veel plaatsen sprake is van een versobering en daarmee flexibilisering van de besluitvormingsprocedure. Daarmee kan het beoogde doel worden bereikt. Tegelijkertijd brengt deze grotere vrijheid voor het bestuur een extra verantwoordelijkheid met zich mee om zelf ook toe te zien op de zorgvuldigheid van de besluitvorming in de zin van artikel 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Veronachtzaming van deze grotere verantwoordelijkheid kan leiden tot extra gangen naar de bestuursrechter, waarmee de goede bedoelingen van het wetsvoorstel te niet kunnen worden gedaan.
Na het aannemen van dit wetsvoorstel zal de vergelijking met het verleden relevantie verliezen. De uitgebreide vergelijking die in de memorie van toelichting wordt gegeven, is nuttig voor het huidig wetgevingsproces, maar voor toekomstige raadplegers kan daarmee de bedoelingen van de wetgever minder duidelijk overkomen. Uit een oogpunt van kwaliteit van wetgeving zou het nuttig zijn deze twee zaken te scheiden: een deel toelichting en een deel vergelijking. Het deel met uitsluitend de toelichting zou dan voor de toekomstige gebruiker bedoeld moeten zijn, aldus de leden van de VVD-fractie.
De leden van de CDA-fractie stellen graag voorop dat de samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb tot één nieuwe afdeling, inhoudend één uniforme openbare voorbereidingsprocedure haar volledige instemming heeft. De hierna volgende vragen dienen te worden bezien in het licht van de positieve waardering van de aan het oord zijnde leden voor het voorliggend wetsvoorstel.
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel Het wetsvoorstel is onderdeel van het pakket aan maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. Met een eenduidige voorbereidingsprocedure zal een vereenvoudiging en versnelling worden bereikt van procedures die leiden tot het nemen van zogenaamde primaire besluiten, zoals vergunningen, ontheffingen en andere besluiten, die zowel op aanvraag als ambtshalve kunnen worden genomen. Deze leden zijn van mening dat met de samenvoeging van de twee voorbereidingsprocedures tot een uniforme voorbereidingsprocedure een verantwoorde rechtsbeschermingprocedure ontstaat. Zij zijn van mening dat dit wetsvoorstel meer duidelijkheid schept voor de praktijk dan de bestaande situatie. Het bestaan van twee voorbereidingsprocedures kan namelijk soms leiden tot onduidelijkheid over de vraag welke van beide procedures moet worden toegepast.
Kan de regering ingaan op de stelling dat er in wezen drie voorbereidingsprocedures zijn, namelijk een voorbereidingsprocedure als men hoofdstuk 3 van de Awb volgt (ontwerpbesluit) en twee verschillende voorbereidingsprocedures als men hoofdstuk 4 van de Awb volgt, te weten die bij de voorbereiding van het primaire besluit en die bij de voorbereiding van het secundaire besluit?
In de memorie van toelichting stelt de regering dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm geen financiële consequenties voor het rijk en de decentrale openbare lichamen. Zal de vereenvoudiging van de voorbereidingsprocedure dan geen ontlasting van de administratieve rechter tot gevolg hebben? Of anderzijds zal het feit dat een aantal onderwerpen uitdrukkelijk ongeregeld blijven en er derhalve het een en ander aan de prudentie van de bestuursorganen wordt overgelaten, niet kunnen leiden tot meer procedures?
De leden van de D66-fractie kunnen zich vinden in het voornemen van de regering om bij toepassing van deze nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure de toepasbaarheid van de bezwaarschriftprocedure uit te sluiten. Als de bezwaarschriftprocedure blijft bestaan, dan blijft men werken met een primair en secundair besluit, welk onderscheid een veelheid aan juridische problemen heeft opgeroepen en zal blijven oproepen, aldus de leden van de D66-fractie.
De leden van de fracties van RPF en GPV hebben kennisgenomen van het onderhavige voorstel. Zij vinden het positief dat de regering door middel van dit wetsvoorstel een vereenvoudiging en versnelling wil bereiken van de procedure die moet leiden tot het nemen van zogenaamde primaire besluiten. Genoemde leden hebben nog een aantal vragen bij het wetsvoorstel. De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling doch niet zonder bedenkingen van het wetsvoorstel kennis genomen. Deze leden achten het voor een juiste beoordeling van het voorstel gewenst dat allereerst nog eens wordt uiteengezet op grond van welke overwegingen de wetgever nog maar vrij kort geleden heeft gekozen voor twee afzonderlijke regelingen in de Awb voor openbare voorbereidingsprocedures en waarom aan die overwegingen van destijds de betekenis is komen te ontvallen. Zij vinden inzicht in deze overwegingen van belang om ze af te kunnen wegen tegen het streven naar dejuridisering.
Zien de leden van de SGP-fractie het goed, dan handhaaft het voorstel het stelsel dat naast afdeling 3.4 hoofdstuk 4 blijft bestaan, welk hoofdstuk het mogelijk maakt dat voor de voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3 kan worden gekozen. Betekent dit dat, ondanks het onderhavige voorstel, nog altijd twee soorten voorbereidingsprocedures in de Awb blijven bestaan? Blijven op deze wijze ook twee soorten rechtsregimes voortleven: één waarbij na een ontwerp-besluit het (definitieve) besluit wordt genomen en een ander regime waarbij een primair en een secundair besluit wordt genomen inzake dezelfde aangelegenheid? Verder vragen deze leden wat de reden zou kunnen zijn om in plaats van de in hoofdstuk 4 geregelde procedure die van hoofdstuk 3 te kiezen, met name waar het om beslissingen gaat waarbij geen derde belanghebbende is betrokken. Heeft het zin een openbare voorbereidingsprocedure te houden waar niets openbaars speelt? Wat is, zo vragen de leden van de SGP-fractie, het oordeel van de regering over de door prof. Hennekens in «De Gemeentestem» gedane suggestie om te kiezen voor één rechtsregime, waarbij als uitgangspunt geldt dat er slechts één (definitief) besluit wordt genomen, waardoor de bezwaarschriftprocedure zou vervallen, maar niet de mogelijkheid van de inschakeling van adviescommissies. Deze leden vragen eveneens om een reactie op de door prof. Hennekens gedane suggestie om het administratief beroep af te schaffen.
2. Essentie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de memorie van toelichting erop wordt gewezen dat het bestuursorgaan een ter inzage liggend dossier actueel moet houden door eventueel nieuwe stukken toe te voegen. Deze leden achten dit juist, doch wijst op een mogelijk probleem. Soms kan aldus op een relatief laat tijdstip nog belangrijke informatie ter beschikking komen en betrokkenen kunnen dan al gebruik gemaakt hebben van hun inzage mogelijkheid. Hoe weet men dat nieuwe informatie wordt toegevoegd. En wat te doen met een verschil van mening over de vraag of iets wel of niet had moeten worden toegevoegd? Kan een belanghebbende zelf aan het bestuursorgaan vragen bepaalde bescheiden aan het ter inzage liggende dossier toe te voegen? De leden van de CDA-fractie kunnen zich daarbij best iets voorstellen, bijvoorbeeld indien een aanvrager tijdens de ter inzage ligging nog belangrijke gegevens wil overleggen waartoe hij eerder om objectiveerbare redenen nog niet in staat was.
3. Verantwoording van de gemaakte keuzen op basis van een vergelijking tussen de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 Awb
De leden van de PvdA-fractie stellen dat uit de evaluatie van de Awb blijkt dat tijdigheid een probleem is. Welke waarborgen zijn er dat de in dit wetsvoorstel voorgestelde termijnen wel nauwkeurig zullen worden gehanteerd? De leden van de VVD-fractie merken op dat in het nieuwe artikel 3.16 een termijn wordt aangehouden van zes weken. Waar is deze op gebaseerd en kan ook worden aangegeven of deze ook haalbaar zal zijn in gevallen waar voorheen langere termijnen bestonden? De aan het woord zijnde leden zeggen blij te zijn met de keus om een ontwerpbesluit als voorwerp van de procedure te nemen. Daarmee is meer duidelijkheid naar de burger te geven omtrent de wijze waarop het bestuur de aanvraag benadert, dit voorkomt al te grote verassingen voor de burger.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom degene die niet wenst dat zijn persoonlijke gegevens in ter inzage te leggen of aan andere toe te zenden stukken worden bekendgemaakt, dit uitdrukkelijk moet verzoeken en waarom hier niet de omgekeerde procedure kan worden gevolgd. De leden van de CDA-fractie merken op dat de versobering die de regering tracht door te voeren op zichzelf een goede zaak is, bewaakt dient dan wel te worden dat niet soms het kind met het badwater wordt weggegooid. Een voorbeeld daarvan vormt naar het oordeel van deze leden het versturen van een ontvangstbevestiging en het aantekenen van een datum van ontvangst op de stukken. Beide lijken details maar het eerste is van groot belang in de verhouding burger–overheid en het tweede kan «bewijsrechtelijke» consequenties hebben. Van iets meer praktische betekenis voor de justitiabele is het aangeven van de tijdstippen waarop de stukken kunnen worden ingezien. In de praktijk rijzen op dit punt nog wel eens problemen (voor werkenden is de tijd tot 17.00 uur bijvoorbeeld een belemmering zodat overheden de tijden waarop de stukken kunnen worden ingezien, uitstrekken tot bijvoorbeeld koopavonden, zaterdagen of dergelijke). De kenbaarheid van dergelijke zaken is belangrijk genoeg om er een kort wettelijk voorschrift aan te blijven wijden.
De leden van de CDA-fractie stemmen in met de observatie dat de kring van beroepsgerechtigden kleiner kan zijn dan de kring van inspraakgerechtigden, maar dat het omgekeerde niet wenselijk is. Op blz. 7 van de memorie toelichting komt in dit verband aan de orde de zogenaamde actio popularis, die vooral in het ruimtelijke ordenings- en milieurecht een belangrijke rol vervult, zij het heel vaak gekanaliseerd via belangenorganisaties. De regering vermeldt dat er een onderzoek is gedaan naar de praktische consequenties van de actio popularis en laat het daarbij. Dit onderzoek wijst in feite uit dat deze rechtsfiguur niet als oorzaak van vertraging kan worden aangemerkt, terwijl zij ook voorkomt dat in een later stadium geschillen ontstaan over de vraag wie wel en wie niet als belanghebbende aangemerkt kan/moet worden. De leden van de CDA-fractie zien gaarne haar vermoeden bevestigd dat in de nieuwe uniforme voorbereidingsprocedure geen belemmeringen bestaan voor inspraak door een ieder inzake ontwerpbesluiten in de sfeer van de ruimtelijke ordening en het milieu conform de thans geldende regelingen en mogelijkheden. In de memorie van toelichting schenkt de regering aandacht aan de zogenaamde voornemenprocedure, een fenomeen dat ook al uitvoerig aan de orde kwam in het verslag van de Commissie evaluatie Awb. De leden van de CDA-fractie hebben wel begrip voor de neiging om de voornemenprocedure, zoals die thans nog is voorzien, niet meer te vervatten in een expliciete wettelijke regeling, maar zij vertrouwen er toch op dat de regering bereid is het belang van vooroverleg in een aantal gevallen te onderstrepen. Deze leden kunnen dan ook voorstellen dat het achterwege laten van vooroverleg door een bestuursorgaan onder bepaalde omstandigheden als onzorgvuldig of anderszins in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur zou kunnen worden aangemerkt. Dit is nog iets anders het toepassen van artikel 4:10 Awb. Juist de nadruk die de regering thans legt op eerste formele stap in de vorm van een publicatie van een ontwerpbesluit, kan tot gevolg hebben dat een beslissingsproces zich iets te vroeg in een bepaalde concrete richting gaat bewegen, iets dat via vooroverleg juist voorkomen had kunnen worden. De leden van de CDA-fractie hebben nog aarzelingen over de vraag of in de wet zelf niet enigerlei verwijzing naar de mogelijkheid van vooroverleg een plaats dient te houden.
In het voorgestelde artikel 3:18, derde lid, wordt ten aanzien van bepaalde categorieën besluiten een beslistermijn van 12 weken voorgeschreven, te rekenen vanaf de ter inzake legging van het ontwerp. Alsdan begint ook de inspraaktermijn van 6 weken te lopen zodat voor het bestuursorgaan na ommekomst van die termijn nog maar 6 weken overblijven. De leden van de CDA-fractie vragen zich af dit in de praktijk niet aan de krappe kant kan zijn. Kan aan artikel 3:18, derde lid, niet een verlengingsmogelijkheid worden toegevoegd?
Ten aanzien van het interbestuurlijk verkeer merken de leden van de CDA-fractie het volgende op dat de huidige regeling in afdeling 3.5 niet wordt overgenomen, omdat van bestuursorganen verwacht mag worden dat zij elkaar ook daarzonder wel op de hoogte zullen houden. Dit moge doorgaans zo zijn, er komen regelmatig situaties voor waarin bestuursorganen onderling conflicteren over een bepaald plan, voornemen of ontwerpbesluit. Het elkaar niet verwittigen kan dan wel «van pas komen». Het valt op dat de VNG op het punt van de interbestuurlijke informatie in andere opvatting heeft dan de regering. Wellicht is men ook daar door ervaring wijs geworden. De leden van de CDA-fractie pleiten ervoor om het interbestuurlijk verkeer wel in nieuwe regeling te blijven regelen. De leden van de fracties van RPF en GPV merken op dar er geen bezwaarschriftprocedure meer zal volgen als de voorgestelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen. Dit komt de snelheid van het hele proces om te komen tot een definitief besluit ten goede. Voor het bereiken van deze snelheid is het van belang dat in de genoemde voorbereidingsprocedure helder wordt of, en zo ja, welke bezwaren er tegen het ontwerpbesluit leven. Op deze manier kan er een zo goed mogelijk besluit genomen worden en is de kans op beroep bij de bestuursrechter klein. Deze leden hebben moeite met het voorstel om in artikel 3:15 en andere artikelen de term «zienswijze» te gebruiken. Zij zijn er door de inhoud van het nader rapport niet van overtuigd dat de Commissie algemene regels van bestuursrecht en de Raad van State ten onrechte hebben voorgesteld de aanduiding «bedenkingen» te gebruiken, te meer omdat de regering zelf aangeeft dat in de praktijk nauwelijks een zinvol onderscheid is te maken tussen zienswijzen en bedenkingen. Naar hun mening kan het gebruik van de term «zienswijze» er aanleiding toe geven dat belanghebbenden niet of onvoldoende hun bezwaren weergeven. De leden van de fracties van RPF en GPV zouden van de regering willen weten of het met het oog op een heldere procedure niet beter is te kiezen voor de in de huidige 3.5-procedure gebruikte term «bedenkingen». Tevens zou het in dat geval goed zijn in artikel 3:15 criteria op te nemen waaraan bedenkingen moeten voldoen.
De specifieke voorbereidingsprocedure voor beschikkingen, voorkomend in hoofdstuk 4 Awb, naast de huidige voorbereidingsprocedures uit hoofdstuk 3, komt volgens de leden van RPF en GPV de eenvoud en snelheid van de totale procedure niet ten goede. Er moeten tijdens deze voorbereidingsprocedure nogal wat handelingen gepleegd worden. Genoemde leden willen van de regering weten waarom er geen herziening van de voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 4 wordt voorgesteld analoog aan de in te voeren procedure van de nieuwe afdeling 3.4.
Artikel I, onderdeel A
De leden van de SGP-fractie vragen wat de reden is om de voorgestelde afdeling 3.4 als titel mee te geven: «Uniforme openbare voorbereidingsprocedure». Wat is de betekenis van het woord «uniform» nu er volgens de voorstellen (slechts) van één voorbereidingsprocedure sprake zal zijn?
Artikel V
De leden van de PvdA-fractie hechten aan de inwerkingtreding van deze wet op 1 januari 2001. Daarom is het belangrijk dat de Kamer zo snel mogelijk bedoelde aanpassingswetgeving krijgt toegestuurd. Wanneer kan de Kamer die verwachten?
Nota naar aanleiding van het verslag
ALGEMEEN
1. Inleiding
Het verheugt ons dat de leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, D66, RPF en GPV in verschillende bewoordingen de indiening van dit wetsvoorstel in positieve zin begroeten. Met de leden van de PvdA-fractie zijn wij het eens dat de voorgestelde procedure in alle opzichten helder moet zijn. Gaarne geven wij dan ook in deze nota de gewenste verduidelijkingen die de leden van deze en andere fracties in het verslag hebben gevraagd. Daarmee hopen wij ook de bij de leden van de SGP-fractie nog levende bedenkingen te kunnen wegnemen.
Terecht is door de leden van de VVD-fractie opgemerkt dat het wetsvoorstel weliswaar een grotere vrijheid aan bestuursorganen geeft, maar dat dit aan het bestuur tegelijkertijd een grotere verantwoordelijkheid oplegt om de besluitvorming zorgvuldig te laten verlopen. Het regeerakkoord geeft uitdrukkelijk aan dat de nieuwe procedure niet gedetailleerd moet zijn. Dit noodzaakt inderdaad tot een zekere versobering en flexibilisering van de voorbereidingsprocedure, met name ten opzichte van de procedure uit de huidige afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierna gaan wij in antwoord op vragen die door leden van andere fracties zijn gesteld, nog nad er in op deze versobering en flexibilisering. Het door de leden van de VVD-fractie wenselijk geachte onderscheid in de memorie van toelichting tussen enerzijds een toelichting op de nieuwe regeling en anderzijds een vergelijking tussen het oude en het nieuwe recht, is in de memorie van toelichting reeds terug te vinden. Op de achtergronden en de inhoud van de nieuwe regeling is ingegaan in de paragrafen 1 tot en met 4 en 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting, terwijl paragraaf 5 het vergelijkende overzicht biedt van het oude en het nieuwe recht. Overigens menen wij niet dat het vergelijkende gedeelte na aanneming van het wetsvoorstel relevantie verliest en dus alleen nuttig is voor het huidige wetgevingsproces en niet voor toekomstige raadplegers. Voor een juiste interpretatie van de nieuwe bepalingen is het immers van groot belang welke verschillen of overeenkomsten er bestaan met het huidige recht en om welke redenen veranderingen zijn aangebracht of juist bestaande regels zijn gehandhaafd. De nieuwe procedure is niet uit het niets ontstaan, maar is in belangrijke mate geënt op de twee thans bestaande procedures. De gebruikers van de nieuwe procedure zullen veelal dezelfden zijn die nu nog de gebruikers zijn van de huidige procedures. Zij zijn er als eersten bij gebaat te weten welke verschillen of overeenkomsten met de nieuwe regeling zijn beoogd. De artikelsgewijze toelichting ten slotte richt zich zoals te doen gebruikelijk primair op een juridisch-technische uitleg van de inhoud van de nieuwe regeling. Dat daarbij in voorkomende gevallen met het oog op een juiste interpretatie van de nieuwe regels ook verschillen of overeenkomsten zijn aangegeven ten opzichte van de huidige regeling, is in het licht van het voorgaande niet alleen gebruikelijk maar ook noodzakelijk. De leden van de D66-fractie vroegen in te gaan op de stelling dat er (na het van kracht worden van dit wetsvoorstel) in wezen drie voorbereidingsprocedures zijn, namelijk een procedure als hoofdstuk 3 Awb wordt gevolgd en twee procedures – namelijk de voorbereiding van een primair besluit en van een secundair besluit – als hoofdstuk 4 Awb wordt gevolgd. Deze stelling, die deze leden blijkbaar ontlenen aan het artikel van prof. mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens in de Gemeentestem van 21 april jl. (Gst. 2000, 7118, 1) lijkt ons niet geheel juist, hetgeen wij als volgt toelichten.
In hoofdstuk 4 Awb, meer in het bijzonder in afdeling 4.1.2, zijn algemene regels opgenomen over de voorbereiding van beschikkingen. De essentie van deze regels is dat bepaalde categorieën van belanghebbenden in een beperkt aantal gevallen gehoord moeten worden over een voorgenomen beschikking: de zgn. hoorplicht bij primaire beschikkingen. Afgezien van artikel 4:9, dat bepaalt dat de belanghebbende naar keuze schriftelijk of mondeling zijn zienswijze naar voren kan brengen, hebben deze regels geen procedureel maar een inhoudelijk karakter. Er wordt slechts in aangegeven in welke gevallen er al dan niet een hoorplicht bestaat. Afdeling 4.1.2 zouden wij dan ook niet willen kenschetsen als een procedure. Verder moet worden bedacht dat de beperkte hoorplicht van afdeling 4.1.2 alleen geldt voor beschikkingen. Voor besluiten van algemene strekking gelden alleen de meer algemeen geformuleerde regels van afdeling 3.2 Awb inzake zorgvuldigheid en belangenafweging, waaruit overigens onder omstandigheden ook kan voortvloeien dat belanghebbenden over een voorgenomen besluit moeten worden gehoord.
Ter uitvoering van de beperkte hoorplicht uit afdeling 4.1.2 kan de in hoofdstuk 3 Awb opgenomen (uitgebreide) openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 of afdeling 3.5 (straks de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4) worden gevolgd, indien die procedure van toepassing is verklaard. Dit blijkt ook uit de bewoordingen van artikel 4:10 Awb («ter uitvoering van»), waarin tevens is bepaald dat in dat geval de aanvrager en degene tot wie de beschikking zal zijn gericht, op de hoogte moeten worden gesteld van het feit dat toepassing wordt gegeven aan de openbare voorbereidingsprocedure (op dit artikel komen wij hierna nog terug). De verhouding tussen de beperkte hoorplicht van afdeling 4.1.2 en de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 is zodanig dat de procedure van afdeling 3.4 of 3.5 volledig in de plaats treedt voor de hoorplichtbepalingen uit afdeling 4.1.2. Dit blijkt ook uit de wetgeschiedenis van de Awb (Handelingen UCV II 1991/92, nr. 17, blz. 44). Dit zal onder de nieuw voorgestelde procedure niet anders zijn. Het voorgaande betreft de voorbereiding van zgn. primaire besluiten, waarvoor dus in een aantal gevallen ofwel de «gewone» voorbereiding volgens afdeling 4.1.2 geldt, ofwel, indien die procedure uitdrukkelijk van toepassing is verklaard, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 (nieuw) zal gelden.
Hoofdstuk 4 (en evenmin de nieuwe afdeling 3.4) is niet van toepassing op de voorbereiding van «secundaire besluiten», d.w.z. beslissingen op bezwaar of administratief beroep. Dit volgt uit de artikelen 7:14 resp. 7:27 Awb. Hoofdstuk 7 Awb geeft zowel voor de bezwaarschriftprocedure als voor administratief beroep immers een eigen regeling. Deze regelingen kunnen niet worden gekenschetst als een voorbereidingsprocedure. Een verschil is dat het nemen van een «secundair besluit» alleen aan de orde is als een belanghebbende het initiatief heeft genomen om bezwaar te maken of administratief beroep in te stellen. Bij het merendeel van de besluiten is dat niet het geval en blijft het dus bij een primair besluit. Aan het systeem van rechtsbescherming in de Awb ligt de gedachte ten grondslag dat in beginsel binnen het bestuur een heroverweging moet plaatsvinden alvorens tegen een besluit beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld. Om die reden is in artikel 7:1 Awb bepaald dat – met enkele uitzonderingen, onder andere als krachtens een bijzondere wet administratief beroep heeft opengestaan – eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend bij het desbetreffende bestuursorgaan alvorens beroep bij de rechter kan worden ingesteld. Aangezien het bij de bezwaarschriftprocedure en bij administratief beroep gaat om een binnen het bestuur plaatsvindende heroverweging alvorens toegang tot de administratieve rechter kan worden verkregen, worden de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep ook wel aangeduid als «bestuurlijke voorprocedures». Dit is echter iets anders dan een «voorbereidingsprocedure». Anders dan een voorbereidingsprocedure draagt een bestuurlijke voorprocedure namelijk zowel bestuurlijke als rechterlijke elementen in zich en gaat het daarbij dus om een mengvorm van bestuurlijke heroverweging en rechtsbescherming.
Overigens heeft de vraag van de leden van de D66-fractie ons aanleiding gegeven om de verhouding tussen de nieuwe afdeling 3.4 en afdeling 4.1.2 van de Awb verder te doordenken, meer in het bijzonder wat betreft het hiervoor reeds genoemde artikel 4:10. Daarin is bepaald dat, indien ter uitvoering van de artikelen 4:7 en 4:8 (hoorplicht) toepassing wordt gegeven aan afdeling 3.4 of 3.5, het bestuursorgaan de aanvrager en degene tot wie de beschikking zal zijn gericht, daarvan op de hoogte moet stellen. Bij nadere beschouwing zijn wij tot de conclusie gekomen dat dit artikel in de opzet van de nieuwe voorbereidingsprocedure kan worden gemist. Indertijd was dit artikel namelijk nodig omdat in de tegelijkertijd opgestelde regeling voor een openbare voorbereidingsprocedure (de huidige afdeling 3.4) slechts was voorzien in een algemene kennisgevingsplicht, bijvoorbeeld in een huis-aan-huisblad, en niet in een specifieke kennisgeving aan de aanvrager en aan degene tot wie het besluit zal zijn gericht. Oogmerk van het artikel was te verzekeren dat de direct bij de beschikking betrokken belanghebbenden niet onkundig blijven van de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure (zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 102). Artikel 4:10 bevatte derhalve een noodzakelijke aanvulling op de huidige afdeling 3.4. De – later tot stand gebrachte – afdeling 3.5 voorzag echter zelf al in een specifieke kennisgevingsplicht jegens de in artikel 4:10 bedoelde belanghebbenden (vgl. art. 3:19, eerste lid, en 3:31, tweede lid), zodat artikel 4:10 voor die procedure reeds praktische betekenis mist. In het onderhavige wetsvoorstel is, in navolging van de huidige afdeling 3.5, uitdrukkelijk geregeld dat het ontwerpbesluit alsmede de uitnodiging om zienswijzen naar voren te brengen, moeten worden toegezonden aan de belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht, onder wie begrepen de aanvrager (art. 3:13). Op die wijze is dus reeds verzekerd dat zij persoonlijk op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen. Hieruit volgt dat artikel 4:10 Awb ten opzichte van het nieuwe artikel 3:13 een doublure vormt en dus kan vervallen. Bij nota van wijziging is daarin voorzien. De leden van D66-fractie stelden voorts enkele vragen naar aanleiding van onze mededeling in de memorie van toelichting dat het wetsvoorstel geen financiële gevolgen zal hebben voor het rijk en decentrale overheden. Wij stellen voorop dat het wetsvoorstel als zodanig geen rechtstreekse financiële gevolgen kán hebben, aangezien over de toepassing van de nieuwe voorbereidingsprocedure zal moeten worden beslist door de bijzondere wetgever (dit kan ook een lagere wetgever zijn) dan wel het bestuursorgaan zelf. Dit facultatieve karakter van de procedure is vastgelegd in artikel 3:10, eerste lid. Eventuele financiële gevolgen, of deze nu per saldo positief dan wel negatief zijn, vloeien dus voort uit de specifieke regelingen of besluiten waarin afdeling 3.4 van toepassing zal worden verklaard. Verwacht mag worden dat, waar de regeling van toepassing zal worden verklaard, de kosten en baten elkaar in evenwicht zullen houden.
Met deze leden kunnen wij ons inderdaad voorstellen dat de vereenvoudigingen in de nieuwe procedure enige ontlasting van de administratieve rechter tot gevolg kunnen hebben. Een concreet voorbeeld is dat de aanwezigheid van slechts één openbare voorbereidingsprocedure in ieder geval voorkomt dat er nog geschillen zullen ontstaan over de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, zoals onder de huidige wet nog het geval is (vgl. de jurispruden tie, genoemd in noot 1 op blz. 3 van de memorie van toelichting). Anderzijds is voorstelbaar dat het ongeregeld laten van enkele onderwerpen wellicht weer een aantal nieuwe procedures doet ontstaan. Dit laatste effect zal zich dan naar verwachting vooral in de aanvangsfase van de toepassing van de nieuwe regeling voordoen, totdat na enige tijd in de jurisprudentie de grenzen duidelijk zijn getrokken. Het is, mede vanwege het facultatieve karakter van de regeling, niet goed mogelijk een concrete raming te geven van de verwachte omvang van kosten en baten. Gelet op de ervaringen met de Awb tot nu toe, zoals deze bij de eerste evaluatie van de Awb zijn onderzocht, verwachten wij overigens bepaald niet dat het saldo van kosten en baten van de ineenvoeging van beide voorbereidingsprocedures negatief uitvalt.
Het doet ons genoegen dat ook de leden van de D66-fractie zich kunnen vinden in het uitsluiten van de bezwaarschriftprocedure in gevallen waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd.
Gaarne zetten wij ten behoeve van de leden van de SGP-fractie nog eens uiteen waarom nu, nog relatief kort na de inwerkingtreding van de Awb in 1994, wordt gekozen om de twee afzonderlijke openbare voorbereidingsprocedures ineen te voegen.
De indertijd gemaakte keuze om in de Awb twee openbare voorbereidingsprocedures op te nemen, is geen vanzelfsprekende geweest. De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht had in 1987 in het voorontwerp voor de eerste tranche van de Awb slechts één openbare voorbereidingsprocedure voorgesteld, namelijk die van de huidige afdeling 3.4, welke toen nog werd aangeduid als «uitgebreide voorbereidingsprocedure ». In het in 1989 ingediende wetsvoorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nrs. 1–2) werd het voorontwerp op dit punt gevolgd. In de memorie van toelichting werd aangegeven dat de procedure ook geschikt zou kunnen zijn voor de voorbereiding van onder andere milieuvergunningen (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 75). Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel werden door de leden van diverse fracties kanttekeningen geplaatst bij de opvatting dat afdeling 3.4 ook geschikt zou zijn voor de voorbereiding van milieubesluiten, hetgeen de regering in de memorie van antwoord bracht tot de toezegging dat de milieuvergunningsprocedure niet eenvoudigweg zou worden vervangen door de procedure van afdeling 3.4 Awb. Onderkend werd dat een aantal aspecten van de milieuvergunningsprocedure meer waarborgen bood dan de Awb-procedure, welke naar inhoud en strekking niet gemist konden worden. Daarom kondigde de regering aan om te onderzoeken of een algemene, uitgebreide procedure, geënt op de milieuvergunningsprocedure, aan de Awb zou kunnen worden toegevoegd (Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5, blz. 3–4). In de daarop volgende fasen van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Awb is vervolgens het voornemen besproken om een afzonderlijke procedure aan de Awb toe te voegen, hetgeen in 1991 resulteerde in de indiening van een daartoe strekkend wetsvoorstel (Kamerstukken II 1991/92, 22 601, nrs. 1–2). Dat wetsvoorstel regelde kort gezegd de overheveling van de milieuvergunningsprocedure uit de Wet milieubeheer naar een nieuwe afdeling 3.5 in de Awb, waarin de extra, in detail uitgewerkte waarborgen uit de milieuvergunningsprocedure behouden bleven, maar waarbij anderzijds de verplichte bezwaarschriftprocedure als voorwaarde voor toegang tot de administratieve rechter kwam te vervallen. Het wetsvoorstel werd in 1993 tot wet verheven (Stb. 1993, 581), zodat de nieuwe afdeling 3.5 tegelijkertijd met de rest van de Awb op 1 januari 1994 in werking kon treden. Bij de in 1996 uitgevoerde evaluatie van de Awb bleek dat het bestaan van twee procedures naast elkaar enkele problemen met zich bracht, die tevoren niet waren voorzien.[14] Met name op provinciaal niveau rezen problemen doordat in bijzondere wetten nu eens voor de procedure van afdeling 3.4 wordt gekozen en dan weer voor de procedure van afdeling 3.5. Deze problemen hangen onder meer samen met het verschil in omvang van de kring van degenen die zienswijzen of bedenkingen kunnen inbrengen en vervolgens beroep kunnen instellen. Extra complicaties ontstaan voorts in situaties waarin in het kader van dezelfde activiteit verschillende besluiten moeten worden genomen, terwijl voor het ene besluit toepassing van afdeling 3.4 is voorgeschreven en voor een ander besluit toepassing van afdeling 3.5. De keuze tussen afdeling 3.4 en 3.5 (bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan) blijkt soms wat willekeurig te worden gedaan. Vaak berust zij niet op een consistent beleid, maar is zij voornamelijk historisch te verklaren. Ook is er in de jurisprudentie onduidelijkheid ontstaan over de vraag in welke gevallen sprake is van een zodanig op afdeling 3.5 gelijkende voorbereidingsprocedure dat de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is, doordat in sommige bijzondere regelingen varianten op beide procedures blijken voor te komen. Deze problemen riepen bij de evaluatiecommissie reeds de vraag op of het niet beter zou zijn beide procedures te integreren. In het kabinetsstandpunt over de evaluatie is vervolgens door het vorige kabinet de knoop doorgehakt om tot ineenvoeging van beide procedures over te gaan, aangezien het niet verantwoord werd geacht om de problemen rond het naast elkaar bestaan van twee openbare voorbereidingsprocedures te laten voortduren. Daarbij was voor het kabinet ook een overweging dat de keuze voor twee procedures in het licht van de tostandkomingsgeschiedenis niet vanzelfsprekend is geweest. Voor een meer uitvoerige beschouwing omtrent de bovengenoemde overwegingen, verwijzen wij de leden van de SGP-fractie kortheidshalve naar het desbetreffende onderdeel van het genoemde kabinetsstandpunt (Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 16–19). Wij voegen daar nog aan toe dat aan een indertijd belangrijk geachte reden om de milieuvergunningsprocedure over te hevelen naar de Awb inmiddels aanmerkelijk minder gewicht wordt toegekend. Zoals hierboven uiteengezet, werd het immers van belang geacht dat nogal wat in de Wet milieubeheer in detail uitgewerkte waarborgen, zoals het betrekken van andere bestuursorganen bij de voorbereiding van een besluit, de verzending van een ontvangstbevestiging, het enuntiatief opsommen van ter inzage te leggen documenten, het bepalen van de tijdstippen van terinzageligging e.d., in de wet zelf bleven vastgelegd. Inmiddels heeft echter, mede onder invloed van voortschrijdende inzichten rond thema’s als deregulering en dejuridisering, de gedachte veld gewonnen dat het vaak beter is om met een meer globale normstelling te volstaan en om in gevallen als hier aan de orde alleen de basisprincipes als verplichte terinzagelegging, beslistermijnen en omvang van de kring van inspraakgerechtigden wettelijk vast te leggen. Hierdoor krijgen bestuursorganen meer ruimte om op een meer flexibele wijze toepassing te geven aan het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten, zonder dat steeds met een zekere krampachtigheid allerlei vormvoorschriften moeten worden nageleefd. Deze meer volwassen en open benadering van bestuur en burger spreekt het kabinet meer aan dan het wettelijk regelen van detailvoorschriften. Ook in het regeerakkoord is deze lijn terug te vinden. Zoals wij in de memorie van toelichting hebben uiteengezet, hebben wij er dan ook naar gestreefd om in de nieuwe procedure het juiste midden te vinden tussen de reeds tamelijk globale procedure van afdeling 3.4 en de meer gedetailleerde procedure van afdeling 3.5. Terecht constateren de leden van de SGP-fractie dat naast afdeling 3.4 hoofdstuk 4 van de Awb blijft bestaan. Voor een uiteenzetting omtrent de verhouding tussen afdeling 3.4, afdeling 4.1.2 en hoofdstuk 7 van de Awb mogen wij deze leden kortheidshalve verwijzen naar onze hiervoor gegeven antwoorden op vragen van de leden van de D66-fractie.
De redenen om voor toepassing van de nieuwe afdeling 3.4 te kiezen in plaats van de «gewone» voorbereiding van afdeling 4.1.2, zullen dezelfde zijn als de gronden waarop thans wordt gekozen voor toepassing van afdeling 3.4 of 3.5. Het gaat dan om besluiten waarbij grote aantallen belanghebbenden of geïnteresseerden ofwel aan het bestuur onbekende belanghebbenden betrokken kunnen zijn. Gaat het slechts om besluiten in tweepartijenverhoudingen, waarin inderdaad niets openbaars speelt (bijvoorbeeld fiscale beschikkingen of de verstrekking van uitkeringen), dan ligt toepassing van afdeling 3.4 uiteraard niet in de rede. Het zal geen verbazing wekken dat de huidige toepassingspraktijk van de afdelingen 3.4 en 3.5 dan ook geen voorbeelden laat zien van gevallen waarin een openbare voorbereidingsprocedure op dit soort besluiten wordt toegepast.
Het facultatieve karakter van de openbare voorbereidingsprocedure biedt de wetgever en het bestuur de gelegenheid de procedure alleen op die besluiten van toepassing te verklaren waarin dat doelmatig is gelet op de aard van het besluit.
De leden van de SGP-fractie vroegen voorts nog het oordeel van de regering op de suggestie van prof. Hennekens in zijn hiervoor genoemde artikel in de Gemeentestem om in de Awb de verplichte bezwaarschriftprocedure te schrappen en een stelsel te creëren waarbij slechts één (definitief) besluit wordt genomen. De door prof. Hennekens voorgestelde «revisie» van de Awb spreekt ons niet aan. Zijn voorstel houdt kort gezegd in dat een definitief besluit voorafgegaan kan worden door een ontwerpbesluit, waarbij desgewenst adviescommissies kunnen worden ingesteld inzake de (definitief te nemen) besluiten. De verplichte bezwaarschriftprocedure kan dan vervallen. Dit lijkt ons uit het oogpunt van het voorkomen van onnodige bestuurlijke lasten geen verbetering. In de huidige situatie kan immers worden volstaan met één primair besluit, waarna het initiatief bij de belanghebbende ligt om daartegen bezwaar te maken.
Indien het primaire besluit een beschikking is, moet het besluit worden voorbereid met toepassing van hoofdstuk 4, hetgeen betekent dat er in bepaalde gevallen een verplichting bestaat om belanghebbenden te horen. Het gaat hier in wezen om een beperkte hoorplicht, waarvoor, anders dan prof. Hennekens kennelijk meent, geen uitvoerige procedure nodig is (ook telefonisch horen is bijvoorbeeld onder omstandigheden mogelijk). De opvatting van de auteur dat er tijdens deze «voorbereidingsprocedure» nogal wat handelingen gepleegd moeten worden, delen wij dan ook niet.
Wij merken in dit verband voorts op dat bij een zeer groot aantal beschikkingen, zoals uitkeringen, fiscale beschikkingen, subsidies, benoemingsbesluiten, vaak afkomstig van zgn. beschikkingenfabrieken, de hoorplicht niet van toepassing is, omdat de artikelen 4:7 en 4:8 slechts in een beperkt aantal, in die artikelen nauwkeurig omschreven gevallen verplichten tot het horen van specifieke categorieën van belanghebbenden, terwijl bovendien voor de grote groep van financiële beschikkingen de hoorplicht reeds categoraal is uitgezonderd (art. 4:12). Het voorstel van prof. Hennekens zou betekenen dat voor die besluiten twee beslismomenten worden gecreëerd (ontwerpbesluit en definitief besluit), terwijl er, zeker bij begunstigende beschikkingen, in de huidige situatie meestal sprake is van slechts één beslismoment (primair besluit), omdat daartegen geen bezwaar wordt gemaakt en het bestuur aan het nemen van een «secundair besluit» dus in het geheel niet toekomt. Het voorstel van prof. Hennekens lijkt uit te gaan van de veronderstelling dat er bij alle besluiten waarop de gewone voorbereiding volgens hoofdstuk 4 van toepassing kan zijn altijd gelegenheid moet worden gegeven om een zienswijze naar voren te brengen (afdeling 4.1.2) en er vervolgens ook meestal nog eens sprake is van een bezwaarschriftprocedure (door de auteur aangeduid als «voorbereidingsprocedure», leidend tot een «secundair besluit»). In werkelijkheid blijft het thans in het overgrote deel van de gevallen bij een eenmalig, primair besluit, waarover tevoren evenmin de zienswijze van belanghebbenden behoefte te worden gevraagd.
Het voorstel van prof. Hennekens gaat verder voorbij aan de functies die de bezwaarschriftprocedure heeft voor de verbetering van het besluitvormingsproces en de ordening van de procedure bij de administratieve rechter. Het voert naar ons oordeel te ver hierbinnen het bestek van het onderhavige wetsvoorstel uitgebreid op in te gaan. Wij mogen de leden van de SGP-fractie kortheidshalve verwijzen naar hetgeen hierover is vermeld in het evaluatierapport van de Awb (hoofdstuk 6), waarin onder andere is ingegaan op de leereffecten voor het bestuur, de zgn. zeefwerking en de dossiervorming met het oog op beroep. De suggesties van prof. Hennekens achten wij derhalve geen verbetering. Wel menen wij dat de bezwaarschriftprocedure kan vervallen in die gevallen waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat. Om die reden wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om na toepassing van afdeling 3.4 de bezwaarschriftprocedure achterwege te laten en zal zeer binnenkort ook het wetsvoorstel «rechtstreeks beroep» worden ingediend, dat voorziet in de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan als de bezwaarmakers en het bestuursorgaan daarmee instemmen. De andere suggestie van prof. Hennekens, inhoudende een volledige afschaffing van het administratief beroep, zouden wij evenmin willen overnemen, zo beantwoorden wij de daartoe strekkende vraag van de leden van de SGP-fractie. Uit het stelsel van de Awb volgt reeds dat de bezwaarschriftprocedure regel is en administratief beroep uitzondering. In aanwijzing 155 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is vastgelegd dat administratief beroep in nieuwe wetgeving slechts kan worden opengesteld als aan twee voorwaarden is voldaan:
a. er moet sprake zijn van een niet in overwegende mate gebonden besluit, en
b. het belang van de eenheid van beleid of van sturing door een hoger bestuursorgaan bij een beleidsterrein waarvoor dit orgaan mede verantwoordelijkheid draagt, kan niet afdoende door andere bestuursinstrumenten worden verzekerd.
Gelet hierop kan het in de rede liggen om bij attributie van besluitbevoegdheden aan ambtenaren administratief beroep tegen deze besluiten open te stellen op een minister (vgl. art. art. 31, eerste lid, Arbeidsomstandighedenwet 1998, art. 7:2, eerste lid, Arbeidstijdenwet, art. 42, vierde lid, Flora- en Faunawet en art. 13, derde lid, Spoorwegwet). Een ander voorbeeld waarin aan de genoemde voorwaarden wordt voldaan is het administratief beroep dat tegen bepaalde besluiten van regionale colleges van regionale politiekorpsen kan worden ingesteld bij de Commissaris van de Koningin door resp. de korpsbeheerder of hoofdofficier van justitie, de gemeenteraad en burgemeesters (resp. art. 32, eerste lid, 34, derde lid, en 35, tweede lid, Politiewet 1993).
2. Essentie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
De leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen omtrent het toevoegen van nieuwe stukken aan een ter inzage liggend dossier, welke wij als volgt beantwoorden. Uitgangspunt is dat de informatie die op het tijdstip van terinzagelegging beschikbaar is en die redelijkerwijs nodig is voor een beoordeling van het ontwerpbesluit, van aanvang af in het dossier is opgenomen. Dit betreft naar ons oordeel naast het ontwerpbesluit in ieder geval de aanvraag, een eventueel besluit tot verlenging van de beslistermijn, een eventueel verslag van vooroverleg, eventuele relevante rapporten en adviezen of een overzicht daarvan en (een overzicht van) eventueel van kracht zijnde besluiten die hetzelfde onderwerpen betreffen. Het is echter niet uitgesloten dat het verloop van de procedure zelf nog nieuwe relevante informatie oplevert, die dan ook ter inzage moet worden gelegd, zoals het verslag van een hoorzitting en schriftelijke reacties van belanghebbenden. Het zou te ver voeren om bestuursorganen te verplichten om van elke aanvulling van het dossier een openbare kennisgeving te doen. Belanghebbenden zullen zich ervan bewust moeten zijn dat het dossier in de loop der tijd nog met dergelijke stukken kan worden aangevuld en men doet er dus verstandig aan, indien men daarover zekerheid wil hebben, zich daarvan te vergewissen bij het bestuursorgaan. Men mag aannemen, net zoals dat thans onder de huidige openbare voorbereidingsprocedures het geval zal zijn, dat hierover op betrekkelijk eenvoudige wijze telefonisch inlichtingen kunnen worden ingewonnen. Een verschil van mening over de vraag of een stuk wel of niet aan het dossier had moeten worden toevoegd, zal zich als regel manifesteren in het kader van een beroepsprocedure. Het oordeel hierover is dan aan de bestuursrechter, die dan zal toetsen aan het in artikel 3:14 neergelegde criterium dat aan het dossier «relevante» stukken en gegevens moeten worden toegevoegd. Het woord «relevant» slaat in dit verband terug op het in artikel 3:11, eerste lid, opgenomen criterium dat het moet gaan om stukken «die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp». Als een belanghebbende zelf vraagt om een bepaald stuk aan het dossier toe te voegen, dan zal dit verzoek als regel moeten worden gehonoreerd, tenzij het verzoek apert onredelijk is.
3. Verantwoording van de gemaakte keuzen op basis van een vergelijking tussen de huidige afdelingen 3.4 en 3.5 Awb
De leden van de PvdA-fractie vroegen, refererend aan de evaluatie van de Awb op het punt van de tijdigheid, welke waarborgen er zijn dat de voorgestelde termijnen zullen worden aangehouden. Het wetsvoorstel bevat een algemene beslistermijn van maximaal zes maanden met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van maximaal drie maanden. Voor enkele categorieën van wijzigings- en intrekkingsbesluiten is verder voorzien in een kortere beslistermijn, namelijk twaalf weken. Daarnaast bevat het wetsvoorstel één deeltermijn, namelijk een termijn van zes weken waarbinnen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht. Op de twee laatstgenoemde termijnen gaan wij verderop in deze nota nader in in antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie onderscheidenlijk de VVD-fractie. Over de algemene beslistermijn van zes maanden merken wij het volgende op.
De in het wetsvoorstel opgenomen algemene beslistermijn is ontleend aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de huidige afdeling 3.5. Bij de evaluatie van de Awb is gebleken dat de beslistermijnen van afdeling 3.5 meestal worden gehaald. In het kader van een onderzoek naar de praktijk bij milieuvergunningen gaven drie provincies aan de termijn van zes maanden heel vaak te halen, één provincie vaak en één provincie soms. Overschrijdingen blijven meestal beperkt tot één à drie maanden.[15] Gelet hierop achten wij het verantwoord de termijn uit afdeling 3.5 over te nemen, al zijn wij ons ervan bewust dat het soms aanzienlijke inspanningen vergt om deze termijnen te halen. Uit het onderzoek blijkt echter ook dat slechts zelden gebruik wordt gemaakt van de eveneens reeds thans bestaande mogelijkheid om de beslistermijn van zes maanden bij zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen met drie maanden te verlengen. Aangenomen mag worden dat hier een mogelijkheid ligt om in enkele gevallen wel aan de wettelijke beslistermijn te voldoen in gevallen waarin nu formeel sprake is van overschrijding. In de gevallen waarin de huidige afdeling 3.4 wordt toegepast, zal het halen van de voorgestelde beslistermijn naar verwachting gemakkelijker zijn, omdat die procedure pleegt te worden gebruikt voor eenvoudigere besluiten dan de besluiten waarop afdeling 3.5 van toepassing is. Overigens wijzen wij erop dat het ontbreken van deeltermijnen binnen de procedure (afgezien van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen) de procedure flexibeler maakt, waardoor de beslistermijn gemakkelijker kan worden gehaald dan in een situatie waarin elke stap weer eigen verplichte «wachttijd» kent. Een volledige garantie dat de termijnen altijd gehaald worden, kan echter vanzelfsprekend niet worden gegeven. Direct gevolg van het overschrijden van de beslistermijn is dat daartegen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter (de bezwaarschriftprocedure is immers niet van toepassing: zie ABRS 29 augustus 1996, AB 1997, 137; JB 1996, 200). Wij hechten eraan hieraan nog toe te voegen dat de problematiek van de tijdige besluitvorming onze volle aandacht heeft. Op dit moment bereiden wij over dit onderwerp een kabinetsnotitie voor, waarin voorstellen worden opgenomen om tot tijdiger besluitvorming bij bestuur en rechter te komen.
In antwoord op de desbetreffende vragen van de leden van de VVD-fractie merken wij op dat de termijn van zes weken voor het naar voren brengen van zienswijzen in artikel 3:16 is ontleend aan de algemene bezwaar- en beroepstermijn in de Awb, die ook zes weken bedraagt (art. 6:7 Awb). Ten opzichte van de huidige bedenkingentermijn in afdeling 3.5 is dit een verlenging met twee weken, zodat wij hier geen problemen verwachten op het punt van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid. Alleen voor de gevallen waarin de huidige afdeling 3.4 van toepassing is, kan deze termijn een bekorting opleveren ten opzichte van de huidige situatie, aangezien afdeling 3.4 thans de termijn stelt op «ten minste» vier weken. Wij verwachten echter dat ook in deze gevallen de voorgestelde termijn van zes weken haalbaar zal zijn. Niet gebleken is dat thans bij toepassing van afdeling 3.4 inspraaktermijnen worden gehanteerd die veel langer zijn dan vier of zes weken. Waar voor de vaak ingewikkelde besluiten die worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 thans een inspraaktermijn van vier weken geldt, mag worden aangenomen dat een termijn van zes weken voor de relatief meer eenvoudige besluiten die worden voorbereid met toepassing van de huidige afdeling 3.4, een termijn van zes weken niet op problemen stuit. Het doet ons genoegen dat de leden van de VVD-fractie uitdrukkelijk de keuze onderschrijven om een ontwerpbesluit als voorwerp van de procedure te nemen.
De aan het woord zijnde leden vroegen voorts of de regel dat degene die niet wenst dat zijn persoonlijke gegevens in ter inzage te leggen stukken worden bekendgemaakt daar uitdrukkelijk om moet verzoeken, niet beter kan worden omgekeerd. Anders dan deze leden kennelijk veronderstellen, is in het wetsvoorstel echter niet vastgelegd dat persoonlijke gegevens alleen op initiatief van de betrokkene geheim kunnen worden gehouden. In het voorgestelde artikel 3:11, tweede lid, wordt artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepassing verklaard. Dit artikel houdt in dat het bestuursorgaan ook ambtshalve gehouden is om te beoordelen of het publiek maken van gegevens opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of het belang van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden. Wel kan de belanghebbende te allen tijde het initiatief nemen om het bestuursorgaan om geheimhouding te verzoeken.
Het verheugt ons dat de leden van de CDA-fractie de via het wetsvoorstel door te voeren versobering op zichzelf een goede zaak vinden. Met deze leden zijn wij het eens dat daarbij niet het kind met het badwater moet worden weggegooid. Om die reden is dan ook nauwkeurig bezien welke zorgvuldigheidswaarborgen uit met name de huidige afdeling 3.5 van zodanig belang moeten worden geacht, dat deze ook in de nieuwe procedure een wettelijke verankering behoeven. Voorbeelden hiervan zijn de regeling van een openbare kennisgeving, de verplichting om tegen vergoeding afschriften te verstrekken, de vaste inzagetermijn, de mogelijkheid om zowel mondeling als schriftelijk zienswijzen naar voren te brengen en de verplichting tot verslaglegging van mondeling naar voren gebrachte zienswijzen. De leden van de CDA-fractie noemen echter nog enkele andere onderwerpen die naar hun oordeel ook voor wettelijke regeling in aanmerking komen: het versturen van een ontvangstbevestiging, het aantekenen van de datum van ontvangst op de stukken en het aangeven van de tijdstippen waarop de stukken kunnen worden ingezien. Wat de eerste twee onderwerpen betreft, verschillen wij niet van mening dat zij inderdaad van belang zijn in de verhouding tussen burger en bestuur, maar menen wij echter niet dat dit moet leiden tot het opnemen van wettelijke voorschriften. De genoemde onderwerpen zijn thans ook niet uitdrukkelijk geregeld in de procedure van de huidige afdeling 3.4.
Noch uit de evaluatie van de Awb noch uit jurisprudentie of andere bronnen is naar voren gekomen dat het ontbreken van wettelijke voorschriften tot problemen aanleiding heeft gegeven. De praktijk laat zien dat bestuursorganen over het algemeen goed in staat zijn om op deze punten zelf de nodige zorgvuldigheid te betrachten. Het verzenden van een ontvangstbevestiging is uiteraard vaak zinvol, maar wij menen op dit punt vast te moeten houden aan de algemene keuze die in het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb is gemaakt om de afweging tussen de voordelen en de kosten van het verzenden van ontvangstbevestigingen aan de bestuursorganen zelf over te laten. Het aantekenen van de datum van ontvangst op ingekomen stukken maakt bij de meeste, zo niet alle bestuursorganen deel uit van de vaste administratieve procedures die worden gevolgd bij het inboeken van stukken, zodat een wettelijk voorschrift terzake ons overbodig lijkt. Wat het door de leden van de CDA-fractie als laatste genoemde voorbeeld betreft – het aangeven van de tijdstippen waarop de stukken kunnen worden ingezien – merken wij op dat dit, anders dan deze leden kennelijk veronderstellen, wél wettelijk wordt voorgeschreven. In het voorgestelde artikel 3:12, derde lid, onder a, is namelijk onder andere geregeld dat in de openbare kennisgeving moet worden vermeld wanneer de stukken ter inzage zullen liggen. Dit betekent vanzelfsprekend dat ook de tijdstippen moeten worden genoemd. De kenbaarheid van de tijdstippen waarop stukken ter inzage liggen is dus volledig gewaarborgd. Een verschil met de huidige afdeling 3.5 – maar een overeenkomst met de huidige afdeling 3.4 – is wel dat niet meer uitdrukkelijk wordt voorgeschreven dat de stukken kunnen worden ingezien «tijdens de werkuren» en bovendien «desgevraagd ten minste drie aaneengesloten uren per week buiten de werkuren». Wij menen dat heden ten dage de praktijk zodanig is dat bestuursorganen ook reeds zonder een daartoe strekkend wettelijk voorschrift voorzien in voldoende mogelijkheden om stukken buiten kantooruren in te zien.
Eveneens verheugt het ons dat de leden van de CDA-fractie ons standpunt onderschrijven dat het niet wenselijk is dat de kring van inspraakgerechtigden terzake van een besluit kleiner is dan de kring van beroepsgerechtigden. Het voorgestelde artikel 3:15, tweede lid, opent uitdrukkelijk de mogelijkheid om te bepalen dat ook aan anderen dan belanghebbenden de gelegenheid tot inspraak moet worden geboden. Op blz. 6 van de memorie van toelichting gaven wij aan dat het niet de bedoeling is om veranderingen aan te brengen in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden zoals die nu in diverse wetten bestaat. Gaarne bevestigen wij op deze plaats ten behoeve van de aan het woord zijnde leden nog eens uitdrukkelijk dat in de nieuwe procedure geen belemmeringen bestaan voor inspraak door een ieder inzake ontwerpbesluiten in de sfeer van de ruimtelijke ordening en het milieu conform de thans geldende regelingen en mogelijkheden. In legislatief opzicht krijgt een en ander zijn beslag doordat via de aanpassingswetgeving in de desbetreffende bepalingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer met toepassing van artikel 3:15, tweede lid, uitdrukkelijk zal worden bepaald dat een ieder het recht heeft zijn zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen.
Met genoegen stellen wij voorts vast dat de leden van de CDA-fractie de keuze onderschrijven om de zgn. voornemenprocedure niet meer te vervatten in een expliciete wettelijke regeling. Dit doet inderdaad niets af aan het belang van eventueel vooroverleg, welk belang wij met deze leden gaarne nog eens onderstrepen. Deze leden wijzen er in dit verband op zichzelf terecht op dat het voeren van vooroverleg nog iets anders is dan het toepassen van artikel 4:10 Awb, daarbij kennelijk doelend op het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter uitvoering van de hoorplichtbepalingen in afdeling 4.1.2. Of het achterwege laten van vooroverleg onder omstandigheden in strijd komt met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is niet op voorhand aan te geven. Wij tekenen daarbij wel aan dat de bestuursrechtelijke jurisprudentie geenszins wijst in de richting van een verplichting tot voeren van vooroverleg naast de verplichting tot het horen van belanghebbenden op basis van de Awb. In dit verband is mede van belang dat in het wetsvoorstel Eerste evaluatiewet Awb (Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nrs. 1–2) een zodanige wijziging wordt voorgesteld van artikel 4:11 Awb, dat ook in het stadium vóór de indiening van de aanvraag, bijvoorbeeld in het vooroverleg, reeds materieel aan de hoorplicht kan worden voldaan. In dit opzicht kan het gewijzigde artikel 4:11 Awb reeds worden beschouwd als een impliciete verwijzing naar de mogelijkheid van vooroverleg. Het opnemen van een meer expliciete verwijzing achten wij niet raadzaam, aangezien dit kan leiden tot een ongewenste formalisering en institutionalisering van het vooroverleg.
De leden van de CDA-fractie vinden de beslistermijn van twaalf weken in artikel 3:18, derde lid, voor intrekkingsbesluiten en bepaalde categorieën van wijzigingsbesluiten aan de krappe kant en bepleiten een verlengingsmogelijkheid. De voorgestelde termijnstelling betekent dat er een inspraaktermijn is van zes weken en vervolgens een termijn van nog eens zes weken voor de vaststelling van een definitief besluit. Deze termijn lijkt op het eerste gezicht inderdaad kort, maar het betreft hier een specifieke categorie van besluiten waarvoor een korte termijn haalbaar moet worden geacht, omdat het besluiten zijn die naar omvang en inhoud een beperkte strekking hebben. Het gaat hier om besluiten waarop thans de huidige § 3.5.6 Awb van toepassing is. Krachtens het huidige artikel 3:33, tweede lid, Awb geldt voor dit soort besluiten thans een beslistermijn van acht weken, welke termijn op zijn beurt weer is geënt op de vroegere regeling in de Wet milieubeheer. De voorgestelde regeling maakt de termijn dus al vier weken langer dan thans het geval is. Wij merken hierbij nog op dat de totale beslistermijn van twaalf weken pas begint te lopen vanaf het moment van terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Dit is dus een andere opzet dan bij de reguliere besluiten, waarvoor krachtens artikel 3:18, eerste lid, een beslistermijn geldt die reeds aanvangt op het tijdstip van ontvangst van de aanvraag. Gelet op het voorgaande bestaat aan een verlengingsmogelijkheid naar ons oordeel geen behoefte.
Het pleidooi van de leden van de CDA-fractie om in de nieuwe procedure toch wettelijke voorschriften op te nemen aangaande het interbestuurlijk verkeer, heeft ons niet overtuigd. Wij bestrijden niet dat er regelmatig situaties voorkomen waarin bestuursorganen onderling een geschil hebben aangaande bepaalde voornemens of besluiten, maar hebben niet de illusie dat wettelijke voorschriften om elkaar stukken toe te zenden deze geschillen kunnen voorkomen. Anders dan de aan het woord zijnde leden veronderstellen, zijn er geen aanwijzingen dat in dit soort geschillen bestuursorganen bepaalde ontwerpbesluiten en voor de beoordeling van ontwerpbesluiten relevante stukken voor elkaar achterhouden bij gebreke van wettelijke verplichtingen om elkaar deze stukken toe te zenden. Wij zien hierin dan ook geen argument om alsnog dergelijke verplichtingen in het wetsvoorstel op te nemen.
Ook de leden van de fracties van RPF en GPV onderschrijven tot onze vreugde de keuze om de bezwaarschriftprocedure buiten toepassing te laten als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen. Wij zijn het graag met hen eens dat in de voorbereidingsprocedure duidelijk moet worden of, en zo ja, welke bezwaren er bij belanghebbenden tegen het ontwerpbesluit leven, maar wij menen dat de procedure anderzijds ook ruimte moet bieden aan diegenen die geen concrete bezwaren hebben maar wel bepaalde kanttekeningen willen plaatsen bij het ontwerpbesluit of, al dan niet in reactie op tijdens een hoorzitting door anderen naar voren gebrachte zienswijzen, concrete suggesties hebben om te komen tot een beter definitief besluit. Deze doelstelling kan naar ons oordeel het best worden bereikt met het gebruik in de wet van de allesomvattende, neutrale term «zienswijze». Het gebruik van de term «bedenkingen», zoals door de aan het woord zijnde leden bepleit, geeft de voorbereidingsprocedure naar ons oordeel een te eenzijdig contentieus karakter. Zoals wij in het nader rapport en in de memorie van toelichting hebben aangegeven, achten wij het immers van belang om de voorbereidingsprocedure zoveel mogelijk vormvrij te laten en zo min mogelijk te juridificeren. Juist met het oog op een heldere procedure is een neutrale terminologie gewenst. Indien zou worden gekozen voor een term met een contentieuze lading, bestaat immers het risico dat bestuursorganen een ontvankelijkheidstoetsing zullen uitvoeren met het oog op de inhoud van hetgeen naar voren wordt gebracht. Dit komt de duidelijkheid en toegankelijkheid van de procedure niet ten goede. Om die redenen zijn wij er evenmin voorstander van om in de wet criteria op te nemen waaraan zienswijzen c.q. bedenkingen zouden moeten voldoen. Op de vragen van de leden van de RPF en het GPV (en naar wij aannemen in het bijzonder de leden van de Tweede-Kamerfractie van deze partijen) over de voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 4 Awb zijn wij hiervóór in paragraaf 1 reeds ingegaan in onze beantwoording van soortgelijke vragen van de leden van de fracties van D66 en SGP, waarnaar wij de leden kortheidshalve mogen verwijzen.
Artikel I, onderdeel A
In antwoord op de daartoe strekkende vraag van de leden van de SGP-fractie merken wij op dat het woord «uniforme» in het voorgestelde opschrift van afdeling 3.4 aangeeft dat de nieuwe procedure in beginsel moet gelden voor alle gevallen waarin in de wetgeving een algemene gelegenheid wordt geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerp-besluiten. Voor wetgeving op rijksniveau zal dit gelet op het regeerakkoord in beginsel worden bewerkstelligd. Niet uitgesloten is echter dat in wetgeving van decentrale overheden andere voorbereidingsprocedures worden voorgeschreven dan de procedure van afdeling 3.4. In zoverre waarborgt dit wetsvoorstel derhalve niet dat er voor alle besluiten die «openbaar» worden voorbereid slechts van één openbare voorbereidingsprocedure sprake zal zijn. Aangezien wij het wel van belang achten dat decentrale overheden de procedure van afdeling 3.4 zoveel mogelijk voorschrijven, zonder dat wij zo ver willen gaan hiertoe een wettelijke verplichting op te nemen, achten wij het van belang, zoals wij ook in punt 4 van het nader rapport hebben aangegeven, het in het regeerakkoord neergelegde uitgangspunt van een uniforme procedure ook door middel van de naamgeving van de procedure te onderstrepen.
ARTIKEL V
De aanpassingswetgeving is thans in voorbereiding. Aangezien niet slechts de wetten moeten worden aangepast waarin thans de toepassing van afdeling 3.4 of 3.5 Awb is voorgeschreven, maar ook de wetten waarin andere openbare voorbereidingsprocedures zijn opgenomen, is sprake van een ingrijpend en omvangrijk wetgevingsproject, waarmee veel wetgevingscapaciteit is gemoeid. Bovendien betreft het de wetgeving van vrijwel alle ministeries, hetgeen noodzaakt tot veel overleg en afstemming. Dit neemt niet weg dat de totstandbrenging van het aanpassingswetsvoorstel als prioritair is aangemerkt. Wij hopen het aanpassingsvoorstel voor het eind van dit jaar bij de Tweede Kamer te kunnen indienen.
Amendement nr. 9 (Vos), ter vervanging van nr. 7
In artikel I, onderdeel A, wordt aan artikel 3:18 een lid toegevoegd, luidende:
4. Indien geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, mededeling op de wijze, bedoeld in artikel 3:12, eerste en tweede lid. In afwijking van het eerste of derde lid neemt het bestuursorgaan het besluit in dat geval binnen vier weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken.
Dit amendement is als volgt toegelicht.
Artikel 3:18 van onderhavige wetsvoorstel bepaalt dat het bestuursorgaan uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit neemt. Er zijn echter gevallen, waarin het nemen van het besluit niet behoeft te worden afgewacht. Indien er in het geheel geen zienswijzen naar voren zijn gebracht kan het bestuursorgaan volstaan met het bepalen van een termijn waarna het ontwerp-besluit rechtskracht verkrijgt. Het wachten op het definitieve besluit, dat niet wezenlijk van het ontwerpbesluit afwijkt, zou in dergelijke gevallen tot nodeloze vertraging leiden.
Verslag wetsvoorstel
Zie verslag wetgevingsoverleg bij Losse wijzigingen Wet kosten bestuurlijke voorprocedure.
Handelingen II
Zie Handelingen II bij Losse wijzigingenWet kosten bestuurlijke voorprocedure.
De voorzitter (p. 2818): De heer Rabbae trekt zijn amendement op stuk nr. 8 in.
In stemming komt het gewijzigde amendement-O.P.G. Vos (stuk nr. 9).
De voorzitter (p. 2818): Ik constateer, dat dit gewijzigde amendement met algemene stemmen is aangenomen. Artikel I, zoals het is gewijzigd door de aanneming van het gewijzigde amendement-O.P.G. Vos (stuk nr. 9), wordt zonder stemming aangenomen. De artikelen II t/m VI en de beweegreden worden zonder stemming aangenomen. In stemming komt het wetsvoorstel.
De voorzitter (p. 2818): Ik constateer, dat het wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen.
Memorie van antwoord
Met voldoening vernamen wij dat de leden van de CDA-fractie de samenvoeging van de beide openbare voorbereidingsprocedures uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op zichzelf wenselijk achtten. Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van hun beschouwingen waarin zij het dejuridiserende effect van het wetsvoorstel wensten te relativeren. In reactie op die beschouwingen merken wij het volgende op.
Wij delen niet de mening van de leden van de CDA-fractie dat het uitsluiten van de bezwaarschriftprocedure in dit wetsvoorstel leidt tot meer juridisering ten gevolge van een toename van beroepen bij de rechter. Wij wijzen erop dat de bezwaarschriftprocedure thans reeds ontbreekt bij de besluiten waarop de huidige afdeling 3.5 van de Awb van toepassing is. Ten opzichte van die categorie van besluiten brengt het wetsvoorstel dus geen verandering. Het gaat hier als regel om besluiten waarbij diverse, soms vele, belanghebbenden een zienswijze naar voren brengen. Evenals de huidige 3.5-procedure waarborgt ook de nieuwe 3.4-procedure dat aan de naar voren gebrachte zienswijzen zorgvuldig aandacht wordt besteed. Zo is erin voorzien dat de aanvrager van de vergunning (die uiteraard ook zelf zienswijzen naar voren kan brengen) in beginsel een reactie geeft op de naar voren gebrachte zienswijzen (art. 3:15, derde lid) en dat er van mondelinge zienswijzen een verslag moet worden gemaakt (art. 3:17). Voorts vloeit uit de in artikel 3:46 van de Awb opgenomen motiveringsplicht voort dat het bestuursorgaan in of bij het besluit zijn overwegingen vermeldt omtrent de naar voren gebrachte zienswijzen. De huidige praktijk bij de toepassing van afdeling 3.5 wettigt niet de bij de leden van de CDA-fractie kennelijk levende veronderstelling dat belanghebbenden zich in een openbare voorbereidingsprocedure, vergeleken met een bezwaarschriftprocedure, minder serieus genomen voelen. In de eerste evaluatie van de Awb zijn geen feiten of omstandigheden aan het licht gekomen die deze veronderstelling bevestigen. Ten opzichte van de huidige 3.4-procedure brengt de nieuwe regeling wel een wijziging ten opzichte van de bestaande situatie, omdat thans na toepassing van afdeling 3.4 Awb nog een bezwaarschriftprocedure openstaat. Een grotere toeloop naar de rechter is hierdoor echter niet te verwachten. Als gezegd biedt de nieuwe 3.4-procedure evenzeer de garantie dat aan ingebrachte bezwaren tijd en aandacht wordt besteed. Ook in de nieuwe 3.4-procedure bestaat alle ruimte voor bemiddeling en compromis, misschien zelfs nog wel meer dan in een bezwaarschriftprocedure, omdat er in de voorbereidingsfase nog slechts sprake is van een ontwerpbesluit, terwijl in de bezwaarschriftprocedure juridische vragen, zoals over de rechtmatigheid van het genomen besluit, sterker op de voorgrond treden. Evenals bij een bezwaarschriftprocedure staat het het bestuursorgaan ook in de voorbereidingsprocedure vrij om een adviescommissie in te schakelen. Dat dit in de 3.4-procedure niet uitdrukkelijk is geregeld, maakt op zichzelf geen verschil. De reden dat de bezwaarschriftadviescommissie in artikel 7:13 Awb is geregeld, is om aan de inschakeling van een dergelijke commissie het wettelijke gevolg te kunnen verbinden dat de termijn voor de beslissing op het bezwaar in dat geval wordt verlengd (art. 7:10, eerste lid, Awb). Zowel in de bezwaarschriftprocedure als in de openbare voorbereidingsprocedure is inschakeling van een adviescommissie echter facultatief.
Vanuit het gezichtspunt van decentrale overheden is er sprake van juridisering, omdat het wetsvoorstel de hun gelaten ruimte aan hun discretie onttrekt door landelijke rechtsnormen, zo stelden de leden van de CDA-fractie voorts. Zo bezien zou men echter van vrijwel elke wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling kunnen zeggen dat deze een juridiserend effect heeft. Kijkt men naar de inhoud van het wetsvoorstel, en vergelijkt men deze met de huidige regeling, dan moet juist worden geconstateerd dat ook vanuit het perspectief van de decentrale overheden sprake is van dejuridisering. Immers, een groot aantal gedetailleerde normen dat thans nog op wetsniveau is geregeld, keert in de nieuwe regeling niet uitdrukkelijk terug, juist met de bedoeling om een en ander meer aan de prudentie van bestuursorganen zelf over te kunnen laten en de procedure daarmee flexibeler te maken.
Overigens hebben wij de indruk dat de leden van de CDA-fractie zich ook van deze bedoeling bewust zijn, aangezien zij anderzijds naar voren brachten dat het niet regelen van onderwerpen als de voornemenprocedure, het verzenden van een ontvangstbevestiging en het interbestuurlijk verkeer juist niet leiden tot dejuridisering, omdat de rechter dan gedwongen zal zijn jurisprudentie te ontwikkelen over deze onderwerpen. Wij geven toe dat niet is uitgesloten dat de rechter in concrete gevallen geroepen zal worden om een oordeel te geven over de vraag of – bijvoorbeeld – het niet verzenden van een ontvangstbevestiging in een bepaald geval strijdig is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dat is echter nog geen reden om in afdeling 3.4 een algemene regeling over ontvangstbevestigingen op te nemen. Wij vinden het van belang dat een bestuursorgaan zelf, uiteraard met inachtneming van de relevante jurisprudentie, de afweging kan maken op welke wijze wordt voldaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zou – om op het voorbeeld door te gaan – het bestuursorgaan in plaats van het verzenden van een schriftelijke ontvangstbevestiging ook de vrijheid moeten hebben om telefonisch de ontvangst van een stuk te bevestigen, al was het maar om daarbij zo nodig tevens meteen nadere informatie te kunnen vragen aan de betrokkene. Al te gedetailleerde verplichtingen hieromtrent in de wet werken naar ons oordeel onnodig verstarrend en werken het risico van procedurefouten in de hand. Het achterwege laten van gedetailleerde vormvoorschriften past in hetgeen wij in de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer hebben aangeduid als een meer volwassen en open benadering van bestuur en burger. Dat dit mogelijk leidt tot enkele rechterlijke procedures, nemen wij daarbij voor lief. Hiertegenover staat immers ook het feit dat enkele met het wetsvoorstel doorgevoerde vereenvoudigingen onmiskenbaar een beperking van de toeloop op de rechter teweeg zullen brengen. Als voorbeeld noemen wij dat er, anders dan nu het geval is, in ieder geval geen geschillen meer zullen ontstaan over de nu niet steeds eenvoudig te beantwoorden vraag welke voorbereidingsprocedure er precies had moet worden gevolgd (afdeling 3.4 dan wel afdeling 3.5) of – binnen de toepassing van afdeling 3.5 – welke deelprocedure daarbij moet worden toegepast (paragrafen 3.5.2 tot en met 3.5.5 dan wel paragraaf 3.5.6, al dan niet gecombineerd met een voornemenprocedure).
Als gezegd zijn ook bepalingen inzake interbestuurlijk verkeer, met name verplichtingen van bestuursorganen om elkaar stukken toe te zenden, bewust niet in het wetsvoorstel opgenomen. De vraag van de leden van de CDA-fractie of daarmee niet wordt miskend dat de verhouding tussen bestuursorganen in beginsel ook mede wordt genormeerd door de Awb, beantwoorden wij ontkennend. Dat de Awb ook regels bevat over bestuursorganen onderling – hoofdstuk 10 beperkt zich daarbij overigens tot mandaat, delegatie en toezicht op bestuursorganen – is nog geen reden om de hier in het geding zijnde onderwerpen wettelijk te regelen.
Rechtsfiguren als mandaat, delegatie, goedkeuring, schorsing en vernietiging kunnen slechts op adequate wijze worden genormeerd bij of krachtens de wet; voor enkele van deze onderwerpen wordt dat zelfs door de Grondwet vereist. Voor verplichtingen van bestuursorganen om elkaar op de hoogte te stellen van de ontvangst van bepaalde documenten of van bepaalde stappen in de procedure, geldt dat echter niet. Deze onderwerpen kunnen zonder bezwaar worden genormeerd in onderlinge bestuursafspraken, met name als het bestuursorganen betreft die behoren tot verschillende bestuurslagen. De artikelen 110–112 Provinciewet respectievelijk 112–114 Gemeentewet, waaraan deze leden refereerden, hebben een andere invalshoek, namelijk het regelen van de verhouding van decentrale overheden tot hogere overheden (i.c. de verhouding van de provincie tot het Rijk respectievelijk de verhouding van de gemeente tot de provincie en het Rijk), waarmee primair is beoogd waarborgen te bieden voor een juiste toepassing van het decentralisatiebeginsel. In het kader van de aanpassingswetgeving aan het onderhavige wetsvoorstel, zo antwoorden wij de leden van de CDA-fractie verder, zal worden bezien in hoeverre de in het wetsvoorstel gekozen lijn kan worden doorgetrokken in bijzondere wetten.
Deze leden vroegen voorts wat na de inwerkingtreding van de nieuwe 3.4-procedure de status is van bepalingen in provinciale en gemeentelijke inspraakverordeningen die afwijken van het bepaalde in de nieuwe afdeling 3.4 Awb. In artikel 147 van de Provinciewet en artikel 150 van de Gemeentewet zoals deze ingevolge het wetsvoorstel komen te luiden, wordt geregeld dat de in de inspraakverordeningen bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb, voorzover in deverordening niet anders is bepaald. Dit laatste betekent dat in de inspraakverordeningen afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan.
Toepassing van artikel 119 van de Provinciewet en artikel 122 van de Gemeentewet is niet aan de orde, aangezien hier geen sprake is van een situatie waarin een hogere regeling gaat voorzien in het onderwerp van bepalingen van een bestaande provinciale of gemeentelijke verordening.
De leden van de CDA-fractie wensten ook te vernemen of belanghebbenden bezwaar kunnen maken tegen besluiten die de implementatie vormen van samengestelde, gecompliceerde en gecoördineerde besluitvorming waarop afdeling 3.4 van toepassing was verklaard. Evenals thans het geval is met de procedures van de afdelingen 3.4 en 3.5 Awb, zal de nieuwe 3.4-procedure van toepassing zijn op de voorbereiding van besluiten ten aanzien waarvan dat uitdrukkelijk bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald (art. 3:10, eerste lid). In die gevallen kan dus na het nemen van het besluit geen bezwaarschriftprocedure worden gevoerd. Indien een besluit waarop de 3.4-procedure van toepassing is nog wordt gevolgd door andere besluiten waarop de 3.4-procedure niet van toepassing is verklaard, dan moet tegen die besluiten wél eerst bezwaar worden gemaakt alvorens men daartegen beroep bij de rechter kan instellen (tenzij een van de andere uitzonderingsgronden van artikel 7:1, eerste lid, Awb van toepassing is). Of tegen een besluit al dan niet bezwaar kan worden gemaakt, hangt dus niet af van de vraag of dat besluit een nadere uitwerking geeft aan een eerder besluit waarop afdeling 3.4 van toepassing is, maar alleen van de vraag of op dat besluit zelf al dan niet afdeling 3.4 van toepassing is verklaard. Een en ander kan worden geïllustreerd aan de hand van het door de leden van de CDA-fractie gegeven voorbeeld van een subsidiebeschikking. Als een bepaalde activiteit wordt voorzien in een plan dat wordt voorbereid volgens de 3.4-procedure, en voor die activiteit een milieuvergunning nodig is waarop de 3.4-procedure eveneens van toepassing is verklaard, en tevens voor die activiteit een subsidie wordt verleend zonder dat de 3.4-procedure op die subsidiebeschikking van toepassing is verklaard, dan kan tegen de milieuvergunning geen bezwaar worden gemaakt, maar tegen de subsidiebeschikking wel.
Wat de laatste opmerking van de CDA-fractie betreft, over de vermeende onduidelijkheid van de rechtsgang bij streekplannen, merken wij op dat sinds de inwerkingtreding van de Awb uitdrukkelijk is voorgeschreven dat als tegen een besluit bezwaar of beroep openstaat, bij de bekendmaking van dat besluit moet worden vermeld bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld (art. 3:45, tweede lid, Awb). Deze verplichte rechtsmiddelvermelding beoogt te voorkomen dat een belanghebbende niet weet bij welke instantie hij een rechtsmiddel moet instellen. Wat streekplannen betreft, moet overigens worden aangetekend dat daartegen ingevolge artikel 54 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening alleen bij de bestuursrechter (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State) kan worden opgekomen voorzover het streekplan concrete beleidsbeslissingen bevat, waarbij de bezwaarschriftprocedure is uitgesloten. Artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voorziet in een openbare voorbereidingsprocedure voorafgaand aan de vaststelling van een streekplan. De Awb voorziet in een doorzendplicht in gevallen waarin iemand absusievelijk een geschrift (bijvoorbeeld een geschrift met zienswijzen of een bezwaarschrift) toezendt aan het verkeerde bestuursorgaan. Dat bestuursorgaan moet het geschrift dan doorsturen naar het bevoegde bestuursorgaan of naar de bevoegde administratieve rechter (art. 2:3 en 6:15 Awb). Aldus is gewaarborgd dat een belanghebbende niet de dupe wordt van ingewikkelde bevoegdheidsregelingen of van het niet of onjuist vermelden van rechtsmiddelverwijzingen.
De leden van de fracties van SGP en RPF/GPV stelden eveneens enkele vragen naar aanleiding van het vervallen van de bezwaarschriftprocedure. Inderdaad geeft de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een ontwikkeling te zien waarin van belanghebbenden wordt verlangd dat zij reeds in de bezwaarschriftprocedure alle gronden aanvoeren, omdat in de beroepsfase in beginsel geen gronden meer worden geaccepteerd die niet reeds in de bezwaarschriftprocedure naar voren zijn gebracht (vgl. ABRvS 21 september 1998, JB 1998, 241 m.nt. H. J. Simon, ABRvS 28 juni 1999, JB 1999, 197 m.nt. R. J. N. Schlössels en ABRvS 13 juli 1999, JB 1999, 200) m.nt. F. A. M. Stroink). Deze eis lijkt samen te hangen met het feit dat de bezwaarschriftprocedure een tweeledig karakter draagt: niet alleen verlengde besluitvorming, maar ook rechtsbescherming. In dit opzicht is er naar ons oordeel een belangrijk verschil tussen de bezwaarschriftprocedure en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In laatstgenoemde procedure is er immers nog geen sprake van een genomen besluit, maar van een ontwerpbesluit. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure maakt volledig deel uit van het besluitvormingsproces en draagt geen rechterlijke elementen in zich.
Dit blijkt ook uit de plaatsing van die procedure in hoofdstuk 3 van de Awb, in het niet-contentieuze gedeelte van de wet. Zoals in het nader rapport en in de memorie van toelichting is aangegeven, staat in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure het inspraakkarakter voorop. De inbreng van belanghebbenden is dus in beginsel vormvrij. De naar voren te brengen zienswijzen behoeven niet noodzakelijkerwijs hun grondslag te vinden in concrete bedenkingen tegen het ontwerpbesluit. Een en ander betekent naar ons oordeel dat aan de zienswijzeprocedure minder strenge eisen kunnen worden gesteld dan aan de bezwaarschriftprocedure. Het ligt dan ook niet in de rede om in de beroepsfase bij de rechter van de belanghebbende te verlangen dat deze uitsluitend gronden aanvoert die ook reeds eerder als zienswijze in de voorbereidingsprocedure naar voren zijn gebracht. Dit betekent ook dat er voor belanghebbenden die deelnemen aan de openbare voorbereidingsprocedure minder aanleiding is om zich van deskundige rechtsbijstand te voorzien dan het geval kan zijn in de bezwaarfase. Dit verschil rechtvaardigt mede dat de regeling in wetsvoorstel 27 024 (kosten bestuurlijke voorprocedures), waaraan de leden van de fracties van SGP en RPF/GPV refereerden, zich beperkt tot de vergoeding van kosten voor bezwaar en administratief beroep en zich dus niet uitstrekt tot kosten in de voorbereidingsfase van een besluit. Wij mogen deze leden hier kortheidshalve verwijzen naar hetgeen wij daarover hebben gesteld in de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer inzake voornoemd wetsvoorstel (Kamerstukken II 1999/2000, 27 024, nr. 5, blz. 9–10). De vraag van de leden van de fracties van SGP en RPF/GPV of het bestuursorgaan aan een belanghebbende de mogelijkheid moet bieden om (schriftelijke) zienswijzen anoniem naar voren te brengen, beantwoorden wij bevestigend, met dien verstande dat hiermee geen ongeclausuleerd recht aan de belanghebbende wordt gegeven. Uit het voorgestelde artikel 3:11, tweede lid, vloeit voort dat het bestuursorgaan aan de hand van het afwegingskader zoals dat in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is opgenomen, beoordeelt of geheimhouding van persoonlijke gegevens gerechtvaardigd is. Als regel zullen hierbij met name de relatieve uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, onderdelen e en g, van belang zijn. Indien de belanghebbende gemotiveerd om anonimiteit heeft verzocht, betekent dit concreet dat het bestuursorgaan een afweging zal moeten maken tussen het belang dat is verbonden aan duidelijkheid over de vraag van wie welke zienswijzen afkomstig zijn en het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de belanghebbende. Indien een bestuursorgaan voornemens is om niet aan een verzoek om anonimiteit tegemoet te komen, verplicht artikel 4:8 van de Awb het bestuursorgaan er in beginsel toe om de verzoeker in de gelegenheid stellen om daarover zijn zienswijze naar voren te brengen. Het niet inwilligen van een dergelijk verzoek is immers een beschikking in de zin van artikel 4:8 Awb. Daarbij staat het de belanghebbende uiteraard vrij om zijn zienswijze terug te nemen. Uit het voorgaande mag blijken dat wij niet de stelling van deze leden kunnen onderschrijven dat de mogelijkheid om anoniem zienswijzen naar voren te brengen eenvoudig en eenzijdig illusoir kan worden gemaakt.
Eindverslag
Na kennisneming van de memorie van antwoord acht de commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Handelingen I
Zie Handelingen I bij Losse wetswijzigingen Wet kosten bestuurlijke voorprocedure (27 024)
[1] Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
[2] Advies van 19 mei 1999, kenmerk AJZ/19999002363
[3] [3] Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996. Verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht. Sdu, Den Haag 18 december 1996, p. 43–44
[4] De evaluatiecommissie wees in dit verband op ABRS 27 juni 1995, JB 1995, 205, AB 1996, 107 m.nt. I. C. van der Vlies en Gst. 1995, 7025, 2 m.nt. H. Ph. J. A. M. Hennekens (Wet op de bejaardenoorden), en op ABRS 22 augustus 1996, nr. E04.94.0309. Hier moeten ook nog worden genoemd ABRS 27 november 1996, AB 1997, 76 m.nt. P. J. J. van Buuren en Bouwrecht 1997, 318 m.nt. A. A. J. de Gier, respectievelijk ABRS 19 november 1998, AB 1999, 72 m.nt. F. C. M. A. Michiels en Gst. 1999, 7095, 5 m.nt. H. Ph. J. A. M. Hennekens, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak uitsprak dat de voorbereidingsprocedure voor een streekplan uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening respectievelijk de procedure in artikel 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de wijziging van de gebiedsindeling van een gemeenschappelijke regeling, niet met die van (de paragrafen 3.5.2 tot en met 3.5.5 van) afdeling 3.5 Awb gelijk kunnen worden gesteld.
[5] Bestuur in geding, Provinciehuis Noord-Holland, november 1997, blz. 49–51.
[6] Zie hierover de kabinetsnotitie Juridisering in het openbaar bestuur (kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1, blz. 29–30) en mededelingen terzake van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer bij de schriftelijke voorbereiding van de VROM-begroting 1999 (kamerstukken II 1998/99, 26 200 XI, nr. 5, blz. 12, antwoord 46). Het door de Universiteit Utrecht opgestelde onderzoeksrapport is door voornoemde minister aan de Tweede Kamer toegezonden bij brief van 17 maart 1999, nr. M 101.
[7] Vgl. ABRS 5 maart 1998, ABKort 1998, 188 en M en R 1998/5, nr. 70K (Gennep); ABRS 6 april 1998, ABkort 1998, 327 en M en R 1998/6, nr. 104K (Tubbergen); ABRS 29 september 1998, ABKort 1998, 618 en M en R 1999/7/8, nr. 59 m.nt. A. Freriks (Ermelo).
[8] Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996. Verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursecht. Sdu, Den Haag 18 december 1996, blz. 41–42.
[9] Zie ABRS 29 augustus 1996, AB 1997, 137 m.nt. G. T. J. M. Jurgens.
[10] Vgl. T&C Awb (Van Buuren), aant. 2 bij art. 3:24, waarin analoge toepassing van artikel 6:9 Awb wordt aangenomen.
[11] Vgl. ABRS 1 november 1994, AB 1995, 221 m.nt. F. C. M. A. Michiels en Bouwrecht 1995, 224 (Stadsdeel Buitenveldert) en Vz. ABRS 20 juli 1998, nr. E03.97.0003, Nieuwsbrief Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, nr. 98–88 (Oegstgeest).
[12] De huidige tekst van deze artikelen luidt:
1. Provinciale Staten stellen/De Raad stelt een verordening vast, waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en in de provincie/gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van provinciaal/ gemeentelijk beleid worden betrokken.
2. In deze verordening worden ten minste geregeld:
a. de wijze waarop van de beleidsvoornemens waarop inspraak zal worden verleend, openbaar wordt kennis gegeven;
b. de wijze waarop ingezetenen en in de provincie/gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen in staat worden gesteld hun mening omtrent de onder a. bedoelde beleidsvoornemens kenbaar te maken;
c. rapportering over de onder b. bedoelde inspraak en over de uitkomsten daarvan;
d. de wijze waarop ingezetenen en in de provincie/gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen in de gelegenheid worden gesteld hun beklag te doen over de uitvoering van de verordening.
[13] De Gemeentewet van oud naar nieuw, 1993, blz. 224.
[14] Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996. Verslag van de commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht, ’s-Gravenhage 1996, blz. 43–44.
[15] B.J. Schueler e.a., Ervaringen met de Awb. Besluiten over ruimtelijke ordening, milieu en standplaatsen, Deventer 1996, blz. 88 en 94.