Titel 4.1 Beschikkingen
[bron: PG Awb I, p. 236-237]
Memorie van toelichting
Onder het begrip beschikking wordt een groot aantal uiteenlopende handelingen gerangschikt, zoals verlening van een bouwvergunning, inschrijving als woningzoekende, benoeming van een ambtenaar, vaststelling van een belastingaanslag, inwilliging van een uitkeringsaanvraag, verlening van subsidie en vele andere handelingen, die echter in formeel opzicht zodanige gemeenschappelijke kenmerken bezitten dat ze, ondanks hun inhoudelijke heterogeniteit, onder één term samengevat kunnen worden: de beschikking.
In wetgeving, jurisprudentie en literatuur zijn algemene normen ontwikkeld, die in beginsel van toepassing zijn op alle beschikkingen. Die normen hebben betrekking op de voorbereiding, de inhoud, de motivering en de bekendmaking van beschikkingen. Het ligt voor de hand deze normen op te nemen in de Awb, waardoor deels wordt gecodificeerd en deels geharmoniseerd.
Zoals hierboven al werd aangestipt, is bij het concipiëren van dit hoofdstuk uiteraard nauw aansluiting gezocht bij wetgeving, jurisprudentie en literatuur.
De eerste bron, de bestaande wetgeving, vertoont een grote diversiteit. De regels die voor de totstandkoming van de honderden verschillende beschikkingen in wettelijke voorschriften zijn vastgelegd, lopen sterk uiteen. Daarvoor zijn soms goede gronden aanwezig: de beschikkingen zelf zijn inhoudelijk zo verschillend, dat ook verschillende eisen aan de voorbereiding ervan moeten worden gesteld. Soms moet echter worden geconstateerd dat de verscheidenheid voornamelijk terug te voeren is op verschillen die traditioneel op wetgevingsgebied tussen de verschillende ministeries bestaan, en op het feit dat de wetgeving broksgewijs tot stand is gekomen. Op belangrijke deelgebieden van het bestuursrecht bestaan reeds algemene wetten. Te denken is aan de Awr, de Coördinatiewet Sociale Verzekeringen en de Wabm. Op verreweg de meeste wetgevingsterreinen bestaan echter nog vele ongerechtvaardigde verschillen. De Awb vormt een goed kader om algemeen geldende bepalingen op te nemen en daarmee de harmonisatie te bevorderen. Dat betekent dat een aantal voorschriften over de beschikking in specifieke wetten overbodig wordt. Het voorgaande neemt niet weg dat op een aantal gebieden de specifieke wettelijke voorschriften noodzakelijk blijven: de aard van de in een bijzondere wet te regelen materie kan met zich brengen dat aanvullingen of afwijkingen gewenst zijn. Voor deze materie wordt verwezen naar de volgende paragraaf van deze toelichting, die betrekking heeft op het toepassingsbereik.
In de tweede bron, de jurisprudentie, zijn wellicht nog meer aanknopingspunten te vinden voor het formuleren van algemeen geldende regels. Het betreft dan grotendeels zaken waaromtrent in de wetgeving niet of nauwelijks iets is geregeld. Op dit gebied kan de Awb derhalve codificerend optreden. Deze codificatie heeft voornamelijk betrekking op de vastlegging van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en waar mogelijk, op een nadere uitwerking van die beginselen. Belangrijke bronnen zijn de sociale zekerheidsrechtspraak, de belastingrechtspraak, de rechtspraak inzake ambtenarenrecht, de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de rechtspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en de jurisprudentie van de Kroon als beroepsinstantie. Ook aan de jurisprudentie van de gewone rechter is het een en ander ontleend.
Ten slotte zijn over de beschikking talrijke geschriften verschenen. Tot de belangrijkste behoren het rapport van de commissie-Van Maarseveen en het rapport van de commissie – ABAR dat in 1984 zijn vijfde druk beleefde. Dit rapport biedt een goed inzicht zowel in de wetgeving en de jurisprudentie als in de rechtstheorie en -praktijk.
Een algemene titel over de beschikking heeft een groter praktisch nut en is voor bestuur en justitiabele gemakkelijker hanteerbaar, naarmate zijn toepassingsbereik groter is. Daarom moet naar een zo groot mogelijk toepassingsbereik worden gestreefd. Zou de titel echter in dezelfde mate op alle beschikkingen toepasselijk moeten zijn, dan zou dat betekenen dat slechts weinig bepalingen geformuleerd konden worden. Het is in dit verband wellicht nuttig aan de hand van enkele wetten een indruk te geven van het grote aantal verschillende soorten beschikkingen dat in het bestuursrecht voorkomt. Zo kent de Woningwet bij voorbeeld bijna 40 verschillende soorten beschikkingen, de Algemene Bijstandswet en de Werkloosheidswet ieder ruim 25, de Drank- en horecawet bijna 20 en de Telegraaf- en Telefoonwet 1904 ruim 40. De aantallen slaan slechts op de beschikkingen die hun basis rechtstreeks in de wet vinden; de beschikkingen die gegrond zijn op de uitvoeringsbesluiten zijn daar dus nog niet bij.
Er is daarom gekozen voor een opzet van deze titel waarbij bepalingen in beginsel weliswaar gelden voor alle beschikkingen, maar waarbij door de formulering van de artikelen tot uiting wordt gebracht of een specifieke wetsbepaling voorgaat en of de lagere wetgever ervan kan afwijken. De formele wetgever kan bij bijzondere wet wel afwijken van de Awb – al zal zulks in beginsel wel uitdrukkelijk en gemotiveerd dienen te geschieden – maar de lagere wetgevers (regering, minister, provinciale staten, gemeenteraad e.d.) zijn, voor zover bij wet niet anders is bepaald, gebonden aan de Awb. Door bij een voorschrift in de onderhavige wet de clausule «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald” op te nemen, wordt aangegeven dat het desbetreffende voorschrift een subsidiair karakter krijgt: het geldt, wanneer geen andere wettelijk voorschrift is gegeven. Wel wordt door zo’n subsidiair voorschrift een zekere richting aangegeven voor nieuwe regelgeving: die hoeft, tenzij uitdrukkelijk een afwijkende regeling wordt gewenst, ter zake zelf geen voorschrift meer te bevatten aangezien daarin reeds is voorzien. Ook de regeling van de termijn waarbinnen het bestuur een beslissing moet nemen, is vooral voor de beschikkingen op aanvraag van belang.
Over wat onder een beschikking moet worden verstaan, is in het bestuursrecht vergaand overeenstemming bereikt, waaraan niet afdoet dat voor de toepassing van verschillende wetten een iets ander accent wordt gelegd. Tot de elementen van de beschikking worden in het algemeen gerekend dat het een van een bestuursorgaan afkomstig besluit is, dat niet van algemene strekking is. Voorts wordt voor de toepasbaarheid in de praktijk veelal de eis gesteld dat het besluit schriftelijk moet zijn. Zie verder de toelichting bij artikel 1.3.
In deze titel wordt, waar nodig, een onderscheid gemaakt tussen beschikkingen op aanvraag en andere beschikkingen. Hiermee is niet beoogd een principieel verschil aan te geven tussen twee soorten beschikkingen, maar een voor de handelwijze inzake het geven van beschikkingen praktisch onderscheid waarbij voor het stellen van regels is aangeknoopt. Het verzamelen van gegevens en het verkrijgen van inzicht in de relevante belangen, geschiedt bij een beschikking niet op aanvraag immers op een andere wijze dan bij een op aanvraag gegeven beschikking. Het begrip aanvraag is omschreven in artikel 1.3.