Afdeling 4.1.2 De voorbereiding
[bron: PG Awb I, p. 247-250]
Advies RvS
Ook met betrekking tot deze paragraaf rijst de vraag of recht wordt gedaan aan het streven van de wetgever naar soberheid met procedurele voorschriften, zoals neergelegd in punt 14 van de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving. In de memorie van toelichting dient in ieder geval te worden ingegaan op de bestuurlijke lasten, in het bijzonder met betrekking tot de artikelen 4.1.2.1 tot en met 4.1.2.5, welke bepalingen de VNG geadviseerd heeft te schrappen wegens hun overbodigheid.
Nader rapport
De suggestie van de Raad is gevolgd.
Memorie van toelichting
Het zorgvuldigheidsbeginsel neemt in het bestuursrecht een belangrijke plaats in. Het heeft enerzijds betrekking op de voorbereiding van besluiten, anderzijds op de wijze van besluiten zelf en op de inhoud van het besluit. Het eerste aspect, de zorgvuldige voorbereiding, heeft zijn neerslag gevonden in artikel 3.2.1, handelend over de kennisvergaringsplicht bij besluiten in het algemeen, en in de onderhavige afdeling; de belangrijkste uitwerking ervan vormt hier de verplichting tot het horen van belanghebbenden indien dat voor het vergaren van de vereiste gegevens nodig is.
Het tweede aspect, de zorgvuldigheid bij de beslissing zelf, komt aan de orde bij een aantal bepalingen elders in deze wet. Te denken valt aan de bepalingen over de beslistermijn, de belangenafweging en de motivering.
De artikelen 4.1.2.1 tot en met 4.1.2.6 geven algemene regels omtrent het raadplegen van belanghebbenden in het kader van de voorbereiding van een beschikking. Daarnaast voorziet het ontwerp in afdeling 3.4 in een meer uitgewerkte procedure voor het betrekken van belanghebbenden bij het nemen van besluiten, welke procedure echter slechts van toepassing is indien zulks elders bij wettelijk voorschrift is bepaald of indien het bestuur het volgen van die procedure bij voorbeeld met het oog op het mogelijke bestaan van onbekende of vele belanghebbenden doelmatig acht; die procedure kan echter ook bij andere besluiten dan beschikkingen gehanteerd worden, om welke reden er een regeling is getroffen in hoofdstuk 3.
Op verscheidene plaatsen in de wetgeving komen voorschriften voor over het raadplegen van belanghebbenden bij de voorbereiding van beschikkingen. Zo is in de Wabm een uitvoerige regeling over dat onderwerp te vinden.
Ook uit de jurisprudentie is af te leiden, dat het overleggen met belanghebbenden vereist kan zijn voordat een beschikking wordt gegeven, ook indien de toepasselijke wetgeving geen voorschrift daarover heeft opgenomen. De verplichting tot horen wordt dan veelal in verband gebracht met het beginsel van behoorlijk bestuur dat besluiten zorgvuldig voorbereid moeten worden.
Het is echter niet eenvoudig om op grond van de huidige wetgeving en jurisprudentie nauwkeurig aan te geven in welke gevallen een plicht tot raadplegen wel bestaat en in welke gevallen niet (vgl. het rapport-ABAR1984, blz.128-132). De commissie-Van Maarseveen, die het eerder vermelde voorontwerp voor een wet heeft opgesteld, is ook met dat probleem geconfronteerd. Zij kwam met een voorstel tot codificatie van het gedeeltelijk al in de jurisprudentie levende beginsel dat gehoord moet worden «in gevallen, die daarvoor redelijkerwijs in aanmerking komen» (artikel 6 van haar ontwerp).
Bestuur en burger hebben echter behoefte aan regels die meer houvast bieden dan een dergelijk voorschrift of dan de huidige jurisprudentie kan verschaffen. Nu er inmiddels meer ervaring met hoorprocedures is opgedaan dan ten tijde van de commissie-Van Maarseveen bestond, en er ook enige onderzoeksgegevens beschikbaar zijn, wordt op grond daarvan een regeling voorgesteld die beoogt een voor de meeste situaties duidelijke en ook hanteerbare oplossing te geven.
Tot uitgangspunt daarvan is gekozen de gedachte, dat het raadplegen van belanghebbenden een functie kan hebben bij het zorgvuldig voorbereiden van een beschikking.
Dit uitgangspunt sluit aan bij de jurisprudentie. Men zie bij voorbeeld CRvB 5 maart 1981, AB 1981, 432 waarin de Centrale Raad van Beroep uitsprak dat het horen van een belanghebbende van gewicht kan zijn voor een nauwkeurige vaststelling van de feiten en voor een zorgvuldige beoordeling daarvan.
In deze gedachtengang dient het raadplegen vooral dan plaats te vinden wanneer het contact met de belanghebbende kan bijdragen tot een goede vaststelling van de feiten. Lijken bestuur en belanghebbende het op voorhand met elkaar eens, zoals het geval is indien het bestuur een vergunning wil verlenen overeenkomstig de bij een aanvraag verstrekte gegevens, dan bestaat er geen behoefte aan nader contact. Heeft daarentegen het bestuur feiten of omstandigheden die de belanghebbende zelf betreffen, naar de mening van de betrokkene onjuist vastgesteld, dan dient het met betrokkene in contact te treden. Gaat het dus om de vaststelling van de aard van zijn bedrijf, zijn woonomstandigheden of een hem verweten maar door hem ontkende overtreding van voorschriften, dan zal hij in de gelegenheid moeten zijn daarover zijn mening kenbaar te maken.
Dit betekent dus niet dat bij de voorbereiding van iedere beschikking de belanghebbende in de gelegenheid moet worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Indien de omstandigheden van de belanghebbende geen rol spelen bij de besluitvorming, of niet in dispuut zijn, maar toch een belastende beschikking aangewezen is, dan zal het horen weinig bijdragen aan de voorbereiding van de beschikking. Men denke aan het geval dat iemand een vergunning aanvraagt onder opgave van omstandigheden, waarin volgens de wet geen recht op een vergunning bestaat.
Uit het voorgaande vloeit voort, dat de vraag of contact moet worden gezocht niet alleen afhangt van de aard van de beschikking – al of niet bezwarend voor de belanghebbende – maar ook van de vraag om welke punten het bij de besluitvorming draait. Zo zal het, indien het salaris van een ambtenaar wordt verlaagd, ervan afhangen of die ambtenaar in de gelegenheid moet worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Is de verlaging het gevolg van een slechte taakvervulling, dan is het noodzakelijk tot horen over te gaan opdat de ambtenaar een andere zienswijze over zijn taakvervulling tegenover die van het bestuur kan stellen. Gaat het echter om een beschikking waarbij uitvoering wordt gegeven aan een voor alle ambtenaren geldende salarisverlaging, dan valt niet te verwachten dat een gedachtenwisseling met de ambtenaar een bijdrage tot de besluitvorming zal leveren.
Het is overigens om geheel andere redenen gewenst de verplichting tot raadplegen te beperken tot de gevallen waarin daar werkelijk behoefte aan bestaat. Ieder overleg levert kosten en tijdverlies op, zowel voor het bestuur als voor de burger. Het leidt bijna steeds tot een vertraging in de besluitvorming, hetgeen voor alle bij de beschikking betrokken belanghebbenden doorgaans een nadeel is.
Daar komt bij, dat uit onderzoek is gebleken dat van de mogelijkheid om gehoord te worden lang niet altijd gebruik wordt gemaakt. De Adviescommissie Evaluatie Wet algemene bepalingen milieuhygiëne heeft geconstateerd dat bij vele hoorzittingen over milieuvergunningen waarbij vaak nogal wat belanghebbenden zijn – niemand verschijnt. Ook dit gegeven noopt ertoe om het voorschrijven van horen te beperken tot die gevallen, waarin men daarvan een kwaliteitsverbetering bij de besluitvorming kan verwachten. Anders gaan de nadelen in de vorm van vertraging en kosten overwegen, terwijl daartegenover onvoldoende voordelen staan. De in het ontwerp gemaakte keuze dat het horen vooral wordt gezien in het licht van een goede voorbereiding van de beschikking, betekent dat een andere mogelijke functie van het horen minder op de voorgrond wordt geplaatst. Dat betreft de betekenis die het horen kan hebben in het kader van de rechtsbescherming van de belanghebbende. Vanuit dat gezichtspunt zou men tot de gedachte kunnen komen dat bij iedere belastende beschikking de mogelijkheid van verweer vooraf als vorm van «preventieve rechtsbescherming» geboden zou moeten worden.
Een dergelijk standpunt is echter niet in overeenstemming met de rechtsontwikkeling van de laatste tijd, zoals die in wetgeving en jurisprudentie tot uitdrukking komt. Dat hangt ook samen met het feit, dat een goede rechtsbescherming doelmatiger op een andere wijze kan worden bereikt, en wel door uitbouw van de mogelijkheid tot toetsing van een beschikking achteraf, maar nog wel binnen het bestuur. Met name de bezwaarschriftprocedure is tot een goed instrument van rechtsbescherming uitgegroeid. Dit wetsvoorstel sluit in de hoofstukken6 en 7 bij die ontwikkeling aan.
In dit verband kan erop worden gewezen, dat het bij het horen als verweermogelijkheid voor de belanghebbende een voordeel kan zijn dat hij wordt gehoord in een stadium waarin al duidelijk is wat het standpunt van het bestuur is. Men vergelijke het rapport van de bovengenoemde Evaluatiecommissie. Het horen op een tijdstip waarop het bestuursorgaan zijn beslissing heeft genomen, maar waarop die beslissing door datzelfde bestuursorgaan in heroverweging kan worden genomen, is dan een goede oplossing. Deze wordt in de bezwaarschriftprocedure gerealiseerd.
Het voorgaande neemt overigens niet weg, dat de hoorplicht die in de artikelen 4.1.2.1 tot en met 4.1.2.5a is neergelegd, wel degelijk van betekenis is voor de bescherming van degenen die worden gehoord. Juist in de gevallen waarin de belangen of de omstandigheden van een bepaalde belanghebbende in de besluitvorming bijzonder relevant zijn, en het horen daarom wordt voorgeschreven, lijkt daarvoor in dit stadium ook vanuit de invalshoek van de rechtsbescherming de meeste reden te bestaan. Aangezien het bij het horen van belanghebbenden om zeer uiteenlopende situaties gaat, is in het ontwerp een regeling gemaakt, die zo veel als dat in een algemene wet mogelijk is, toegesneden is op de verschillende gevallen. Dat gebeurt allereerst door een onderscheid te maken tussen gevallen waarin slechts één of enkele belanghebbende(n) betrokken zijn. Verreweg de meeste beschikkingen zijn tot die categorie te rekenen. De artikelen 4.1.2.1 e.v. handelen daarover; er wordt dan nog weer onderscheiden tussen het horen van de aanvrager, en het horen in andere gevallen. Daarnaast wordt een bijzondere regeling gegeven voor beschikkingen, waarbij een groter aantal belanghebbenden, die veelal ook niet alle bij het bestuur bekend zijn, betrokken is. In het ontwerp zelf wordt die laatste regeling niet in bepaalde gevallen verplicht gesteld, maar wordt zij als mogelijkheid geopend voor situaties waarin het bestuur met een dergelijk geval wordt geconfronteerd of waarvoor de wetgever dat wil voorschrijven (de bijzondere hoorregeling van de artikelen 3.4.1 e.v. in hoofdstuk 3).
De bedoeling van het wetsvoorstel is de regeling van de hoorplicht niet te sterk te formaliseren. Daarom wordt in de artikelen 4.1.2.1 tot en met 4.1.2.4 ook niet over een hoorzitting gesproken: het gaat om het bieden van de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen. Omdat uit onderzoek in een aantal gevallen is gebleken dat belanghebbenden hun bezwaren liever schriftelijk dan mondeling naar voren willen brengen is daarmee rekening gehouden, al bestaat in het ontwerp steeds de bevoegdheid om dit mondeling te doen in de gevallen waarin de hoorplicht bestaat.
Ten aanzien van het horen in de bezwaarschriftprocedure worden in afdeling 7.1 verdergaande regels gegeven.
Naar aanleiding van de commentaren op de hoorregeling in het voorontwerp is daarin met behoud van de oorspronkelijk gekozen systematiek op verschillende punten verandering aangebracht. Van de kant van het bestuur werd gevreesd dat er een te vergaande hoorplicht zou worden ingevoerd, hoewel het Interprovinciaal Overleg de bepalingen voor een enkel geval niet ver genoeg vond gaan. Uit de commentaren werd duidelijk dat ook de formulering niet duidelijk werd gevonden. Wij hebben gemeend aan deze bezwaren op de volgende wijze tegemoet te kunnen komen.
Allereerst zijn de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 eenvoudiger en daardoor begrijpelijker geredigeerd. Een aantal door de oorspronkelijke redactie opgeroepen misverstanden als zou bij welhaast iedere onwelkome beschikking gehoord moeten worden, kan daardoor worden weggenomen.
In de tweede plaats is het aantal uitzonderingen op de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 aanzienlijk uitgebreid.
De naar aantal beschikkingen belangrijkste uitzondering is opgenomen in artikel 4.1.2.5a. Zij betreft beschikkingen van financiële aard. Indien tegen deze beschikkingen bezwaar of administratief beroep mogelijk is en indien de nadelige gevolgen van de beschikking na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan gemaakt kunnen worden, zal het bestuur kunnen afzien van het horen bij de voorbereiding van de beschikking. Verwezen zij verder naar de toelichting bij artikel 4.1.2.5a.
Ten slotte is ook buiten het terrein van de financiële beschikkingen voorzien in een tweetal voordien niet opgenomen uitzonderingen. Deze zijn toegevoegd aan artikel 4.1.2.5 en worden bij dat artikel verder toegelicht.
Wij menen dat op deze wijze een evenwichtige regeling van de hoorplicht wordt verkregen. Hoewel zij voor bestuursorganen een uitbreiding van werkzaamheden met zich zal brengen voor de gevallen waarin thans nog niet wordt gehoord, houdt zij, ook voor het bestuur, voordelen in. Voor een deel bestaan die daarin, dat wordt aangegeven tot welke gevallen de hoorplicht zich uitstrekt. Een gecodificeerde regeling geeft in dit opzicht meer houvast voor het bestuur dan jurisprudentierecht. Voorts wordt niet voorgeschreven dat bij iedere voor de belanghebbende ongunstige beschikking moet worden gehoord. Slechts bij die ongunstige beschikkingen waarbij een duidelijke kans bestaat dat het horen gegevens oplevert die voor de beschikking van betekenis zijn, is dat geschied. Een voordeel van de hoorplicht in die situaties is dat het aantal gevallen waarin na de beschikking een voorziening daartegen zal worden gevraagd, kleiner zal zijn dan zonder horen het geval zou zijn geweest. Bestuur, burger en rechter zijn daarmee gebaat.
De hoorplicht is bovendien zodanig flexibel geregeld, dat bestuursorganen er uitvoering aan kunnen geven op een voor hen eenvoudige wijze. Een speciale hoorzitting noch een afzonderlijk verslag van het horen zijn verplicht gesteld. Een dienst die veel beschikkingen geeft, zou bij voorbeeld op vaste tijdstippen (spreekuren) de gelegenheid kunnen bieden tot het mondeling naar voren brengen van bedenkingen.
UCV
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 4): Voorts heb ik een vraag over het horen in artikel 4.1.2.1, zeker als het gaat om het horen vastgelegd in dit artikel in relatie tot de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de artikelen 3.4 en 3.4a. Wij gaan ervan uit, dat het niet de bedoeling is – ik heb dat al eerder gezegd – dat er een uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd en dat daarnaast nog eens een keer wordt gehoord ex artikel 4.1.2.1. In onze optiek sluit het wetsvoorstel thans een dergelijke overbodige en ongewenste overlapping niet geheel uit. Wij zouden dan ook graag expliciete duidelijkheid van de regering krijgen om te voorkomen, dat er in totaal vier keer op een zelfde dossier wordt gehoord. Tot zover mijn opmerkingen over de voorfase in de besluitvorming. Ik kom thans toe aan de bezwaarfase.
Ik mag even in herinnering roepen dat het onze fractie is geweest die indertijd voor was om wetsvoorstel 21 659, inzake de bezwaarschriftprocedure, aan te houden tot het moment van vandaag. Het nut daarvan is in onze ogen zeer zeker bewezen, doordat de regering inmiddels ook van mening is dat een combinatie van èn een uitgebreide voorprocedure ex afdeling 3.4A èn een verplichte bezwaarschriftprocedure te veel van het goede lijkt te worden. Bij het wetsvoorstel 21 659 konden wij dat op dat moment niet expliciet krijgen.
De heer Scheltema (blz. 44): Er zijn vragen gesteld over de verhouding tussen de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 en het horen zoals omschreven in afdeling 4.1.2. De heer Van de Camp heeft gevraagd of het juist is, dat wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van 3.4 wordt gevolgd, de hoorverplichting en de voorbereidingsverplichting, zoals omschreven in afdeling 4.1.2, niet van toepassing zijn. Dat is inderdaad juist. Als de procedure van 3.4 wordt gevolgd, behoeft men die van 4.1.2 niet meer toe te passen.
De heer Van de Camp (CDA) (blz. 44): Behoeft of mag? Dat is natuurlijk de vraag.
De heer Scheltema (blz. 44): In beginsel komt de procedure van 3.4 juist in de plaats van die van 4.1.2.
Voorlopig verslag I
Heeft een belanghebbende er recht op om desgevraagd afschrift te ontvangen van een bij een bestuursorgaan ingediende aanvrage strekkende tot het nemen van een besluit waarbij zijn belang rechtstreeks betrokken is? De aan het woord zijnde leden dachten daarbij mede aan situaties zoals aangegeven in artikel 4.1.2.2. In (wederom) de Wet Tarieven Gezondheidszorg is voorzien een systeem waarin een bepaalde organisatie representatief kan worden verklaard voor bepaalde categorieën van organen van gezondheidszorg. Dit echter sluit niet uit dat de betreffende organen van gezondheidszorg toch in bepaalde gevallen over bepaalde kwesties totaal andere opvattingen kunnen hebben dan de voor hen representatief verklaarde organisatie. De betreffende organen van gezondheidszorg hebben overigens in het kader van die wet ook zelfstandig een beroepsrecht naast de representatieve organisatie. Drukt nu op het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg de plicht om de organen van gezondheidszorg die belanghebbenden zijn bij bepaalde tariefbeschikkingen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen in de situaties bedoeld onder a en b van dat artikel, dit alles indien en zodra zo een belanghebbende het COTG zou hebben kenbaar gemaakt dat hij bedenkingen heeft tegen het voorgenomen tarievenbesluit?
Memorie van antwoord I
De grondgedachte van de in de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 neergelegde regeling is dat een belanghebbende zich moet kunnen verweren tegen een voor hem bezwaarlijke beschikking die is gebaseerd op gegevens die hemzelf betreffen maar buiten hem om hem zijn verkregen voornemens is een dergelijke beschikking te geven, zal het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg in de bedoelde situatie inderdaad de belanghebbende organen van gezondheidszorg in de gelegenheid moeten stellen hun zienswijze naar voren te brengen.
De huidige praktijk, gebaseerd op artikel 7 WTG, is hiermee overigens reeds in overeenstemming. Om adequaat een standpunt te kunnen innemen, zal de belanghebbende veelal op de hoogte gesteld moeten worden van de gegevens waarover het bestuursorgaan beschikt. Soms zal toezending van de aanvraag van een derde daarvoor een goede vorm zijn, maar onder omstandigheden kan ook een schriftelijke of mondelinge kennisgeving van de zakelijke inhoud van de aanvraag of het voorgenomen besluit, eventueel gepaard aan terinzagelegging van (bijvoorbeeld omvangrijke) achterliggende stukken adequaat zijn.