Artikel 4:11

Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover:
a. de vereiste spoed zich daartegen verzet;
b. de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, of
c. het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 257-258]

[Eindtekst] Artikel 4:11 [4.1.2.5]
Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover:
a. de vereiste spoed zich daartegen verzet;
b. de belanghebbende reeds in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandig­heden hebben voorgedaan, of
c. het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld.

Voorontwerp

Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet.

Tekst RvS = VvW

Voorstel van wet

Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 achterwege laten voor zover:
a. de vereiste spoed zich daartegen verzet;
b. de belanghebbende reeds in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen, of
c. het met de beschikking beoogde doel daardoor niet zou worden bereikt.

Memorie van toelichting

Dit artikel bevat een drietal uitzonderingen op de hoorplicht zoals die in de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 is geregeld.
Er zijn gevallen voorstelbaar waarin de geboden spoed eraan in de weg staat belanghebbenden vooraf te horen. Dit artikel biedt het bestuur dan de mogelijkheid daarvan af te zien. De formulering is evenwel zo gekozen dat er sprake moet zijn van een zekere objectiveerbare spoed. Het bestuursorgaan kan niet een aanvraag laten liggen en vlak voor het vervallen van de beslistermijn op grond van dit artikel besluiten tot het achterwege laten van toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2.
De uitzondering in onderdeel b voor het geval de belanghebbende reeds eerder is gehoord, slaat op twee soorten van gevallen. In een aantal situaties wordt ieder jaar een beschikking genomen, terwijl ieder jaar dezelfde feitelijke problematiek aan de orde is. Indien over die problematiek bij een eerdere gelegenheid is gehoord, behoeft dit niet te worden herhaald zolang er geen reden is te veronderstellen dat er veran­dering in de omstandigheden is gekomen. Deze situatie zal zich voordoen bij langlopende relaties tussen bestuur en belanghebbende. Men denke aan het geval dat een vergunning jaarlijks moet worden aangevraagd. Het bestuur moet zich dan uiteraard wel hoeden voor het gebruik van te oude gegevens. Daarnaast is voor sommige aangelegenheden een beschikking van verschillende bestuursorganen nodig: bijvoorbeeld bij een vereiste van goedkeuring of verklaring van geen bezwaar. Indien de belanghebbende dan reeds door het andere bestuursorgaan is gehoord, bestaat aan nogmaals horen geen behoefte.
De bepaling in onderdeel c heeft betrekking op beschikkingen die hun effect zullen missen indien de belanghebbende daarvan tevoren op de hoogte is. Men denke aan een last tot binnentreden van een woning, of aan een beschikking waarbij machtiging tot het afluisteren van een telefoongesprek kan worden gegeven.

Voorlopig verslag II

[2.113] De VUGA adviseert de volgende tekst, welke de commissies wilden overnemen behoudens de C.D.A.-fractie:
in plaats van «of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen» toe te voegen: «op grond van dezelfde bepaling naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan».
[2.114] De leden van de G.P.V.-fractie onderkenden de bedoeling van de onder c genoemde uitzondering, maar hadden de indruk dat zij te stringent was geformuleerd. Zouden de verplichtingen van de artikelen 4.1.2.1. en 4.1.2.2. niet ook moeten achterwege blijven als het bereiken van het met de beschikking beoogde doel daardoor ernstig zou worden belemmerd?
[2.122] De leden van de fractie van D66 vroegen, of artikel 4.1.2.5. onder c. niet zo algemeen en cryptisch is geformuleerd, dat de strekking zonder lezing van de memorie van toelichting niet duidelijk is. Zou het niet scherper en duidelijker zijn indien de formulering als volgt zou zijn:
«c. het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld».

Memorie van antwoord II

(2.113) Op drie aspecten zou door het voorstel van de VUGA de uitzondering van onderdeel b gewijzigd worden. Ten eerste zou de mogelijkheid om af te zien van horen voor zover de belanghebbende reeds in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen, moeten worden geschrapt. Daarnaast zou het criterium voor het afzien van horen op grond van het feit dat de belanghebbende reeds bij een eerdere beschikking (bij hetzelfde bestuursorgaan) is gehoord, moeten worden verzwaard door daaraan toe te voegen ten eerste dat de eerdere beschikking op grond van dezelfde bepaling is genomen, en ten tweede dat zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
De eerste suggestie komt ons ongewenst voor. Zeker gelet op de noodzaak onnodige bestuurslasten te vermijden, komt het ons voor dat er geen redelijk doel mee is gediend wanneer een belanghebbende, wiens standpunt reeds bekend is, nogmaals wordt gehoord, ook al is formeel sprake van een andere besluitvorming. Wel moet het natuurlijk zo zijn dat het bestuursorgaan dat op deze grond van de hoorplicht wil afzien, moet kunnen beschikken over een weergave van hetgeen betrokkene bij het andere bestuursorgaan naar voren heeft gebracht. Dat ligt zozeer voor de hand, dat uitdrukkelijke vastlegging daarvan overbodig is.
De tweede suggestie spreekt ons op zichzelf aan, hoewel wij ons ook daarbij moeten afvragen of de lasten van het bestuur niet onredelijk worden verzwaard en of de bepaling wel uitvoerbaar en handhaafbaar is. Het is de vraag wat moet worden verstaan onder een beschikking «op grond van dezelfde bepaling» indien sprake is van een beschikking die gebaseerd is op een samenstel van wettelijke bepalingen, wat geen uitzondering is. Ook moet de mogelijkheid niet uitgesloten worden dat de verschillende stappen die leiden tot een beschikking, gebaseerd zijn op formeel verschillende bepalingen. Ook in dat geval kan het in het algemeen toch niet zinvol worden geoordeeld dat steeds opnieuw wordt gehoord. Alles afwegende lijkt deze toevoeging ons geen verbetering, zodat wij haar niet overnemen.
Anders is het met de laatste suggestie van VUGA-zijde. Inderdaad moet niet aan de toelichting worden overgelaten wat beter in de tekst van de wet zelf kan worden opgenomen. Wij achten het element «en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan» zo belangrijk dat wij het bij nota van wijziging hebben ingevoegd. De toevoeging heeft zowel betrekking op het eerder horen door hetzelfde bestuursorgaan, als op het eerder horen door een ander bestuursorgaan. In principe moet het bestuursorgaan dat op grond van artikel 4.1.2.5 wil afzien van de hoorplicht, inschatten of het daartoe bevoegd is; daartoe moet het nu onder meer bezien of er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.
(2.114) De door het G.P.V. voorgestelde formulering biedt enerzijds ruimte voor onwenselijke interpretatieproblemen, namelijk over het begrip «ernstig», anderzijds zien wij geen inhoudelijk verschil tussen «het belemmeren van een doel» en «het niet bereiken van een doel». In beide gevallen is de reden voor het afzien van het vooraf horen van belanghebbenden daarin gelegen, dat de doelstelling van de beschikking niet (volledig) wordt bereikt.
(2.122) Het tekstvoorstel van D66 achten wij een duidelijke verbetering ten opzichte van de tekst van het wetsvoorstel, omdat daaruit de bedoeling van de uitzondering duidelijker blijkt. Bij nota van wijziging is de tekst dienovereenkomstig gewijzigd.

Nota van wijziging

Artikel 4.1.2.5 wordt gewijzigd als volgt:
– In onderdeel b wordt na de woorden «naar voren te brengen» ingevoegd: en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
– Onderdeel c komt te luiden als volgt:
c. Het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld.

Toelichting NvW
De wijziging van onderdeel b van artikel 4.1.2.5a is toegelicht in het antwoord op vraag 2.113; die van onderdeel c bij vraag 2.122.

Tweede nota van wijziging

In artikel 4.1.2.5, onderdeel c, wordt het woord «Het» vervangen door: het.

Toelichting Tweede NvW
Deze wijzigingen betreffen het herstel van enkele misstel­lingen in bepalingen die in het wetsvoorstel zijn opgenomen bij de eerste nota van wijziging (stuk nr. 6).

Dit artikel is met ingang van 1 april 2002 gewijzigd bij wet van 24 januari 2002 Stb. 53 (wetsvoorstel 26 523)

[Eindtekst] Artikel 4:11, onderdeel b, komt te luiden:
b. de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, of.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

(p. 3) Artikel I, A
Ingevolge de artikelen 4:7 en 4:8 is het bestuursorgaan verplicht in de primaire fase, dat wil zeggen tijdens de voorbereiding van besluiten, de belanghebbende «in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen» (de zgn. hoorplicht). Uitzonderingen op deze hoorplicht zijn geregeld in de artikelen 4:11 en 4:12, bijvoorbeeld voor (massale) financiële beschikkingen en voor het geval dat de vereiste spoed zich tegen horen verzet.
Uit de evaluatie is gebleken dat bestuursorganen in de praktijk belanghebbenden vaker in de gelegenheid stellen hun mening te geven dan de Awb strikt genomen voorschrijft. Het onderzoek «Gemeenten en de invoering van de Awb, tweede meting» (SGBO, Gemeenten en de invoering van de Awb, tweede meting, ’s-Gravenhage 1997) constateert eveneens dat gemeentebesturen sedert de invoering van de Awb bij kennelijk omstreden beschikkingen vaker belanghebbenden daartoe de gelegenheid bieden. Ook uit het onderzoek «De bestuurslasten en –baten van de Awb in personeelsaangelegenheden van het rijk» (P. Albers, W. J. M. Voermans, B. W. N. de Waard, De bestuurslasten en -baten van de Awb in personeelsaangelegenheden van het rijk, Tilburg 1997) blijkt dat men vaker in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening te geven dan op grond van de artikelen 4:7 en 4:8 strikt genomen nodig is. Vanuit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van besluitvorming is dit op zich niet onwenselijk. Het gaat hier veelal om informeel contact c.q. informeel vooroverleg vóór er formeel een aanvraag is ingediend, hetgeen derhalve niet kan worden beschouwd als «horen» in de zin van de artikelen 4:7 en 4:8. Na de indiening van een aanvraag wordt dan ook nog de formele «zienswijze procedure» gevolgd, omdat de tekst van de artikelen 4:7 en 4:8 geen ruimte lijkt te laten voor de redenering dat het horen al voor de indiening van de aanvraag heeft plaatsgevonden. Inhoudelijk is daarentegen wel reeds voldaan aan de bedoelingen van de wetgever. Dergelijke doublures zijn inefficiënt en moeten naar onze mening zoveel mogelijk worden vermeden (zie ook het kabinetsstandpunt: blz. 14,15). Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is deze mening toegedaan (brief van 18 juni 1997, nr. AJZ/703 466).
Dit onderdeel wijzigt artikel 4:11 zodanig dat het ook geldt in situaties waarin vóór de formele indiening van een aanvraag om een beschikking reeds gehoord is. In dat geval vervalt de hoorplicht na de indiening van de aanvraag. De belanghebbende moet dan wel bij die eerdere gelegenheid zijn zienswijze voldoende naar voren hebben kunnen brengen. Wij willen benadrukken dat deze versoepeling van de hoorplicht uitdrukkelijk wel op het bestuursorgaan de verantwoordelijkheid legt om na te gaan of het informele contact c.q. het vooroverleg inderdaad inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht. Alleen dan is sprake van het voldoen aan het vereiste van zorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming.
Ook mogen er zich later geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. Doen zich nieuwe feiten of omstandigheden voor, dan zal wel moeten worden gehoord.

Verslag

Artikel I, Onderdeel A:
De regering beoogt met de wijziging van artikel 4.11 Awb de hoorplicht te vereenvoudigen. Indien voor de formele indiening reeds is gehoord wordt het mogelijk om na de formele indiening van horen af te zien. Hiermee krijgt een informeel contact, onder omstandigheden die niet eenduidig zijn, een formeel karakter. Dit kan voor de burger een onduidelijke rechtspositie met zich meebrengen, want bij informeel contact met de overheid is niet duidelijk welk gevolg dit heeft voor zijn verdere rechtspositie, meer in bijzonder zijn recht om gehoord te worden. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie hoe en op welk moment het bestuursorgaan moet vaststellen dat de hoorplicht inderdaad inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht. Kan dit voorstel leiden tot verder formalisering van informele contacten tussen overheid en burger op basis van onduidelijke criteria en daarmee tot verdere juridisering?
De voorgestelde wijziging van art. 4:11, onderdeel b (uitzonderingen op de hoorplicht) heeft tot doel de verplichting tot horen ook op te heffen, indien de belanghebbende zijn zienswijze reeds eerder naar voren kon brengen, te weten reeds vóór de indiening van een aanvraag. De leden van de CDA-fractie juichen vereenvoudigingen toe, maar hebben bij dit voorstel de vraag hoe de positie van eventuele derde-belanghebbenden in dit geval geregeld is. Deze zijn doorgaans pas op de hoogte van een aanvraag na publicatie of andere kennisgeving. Ook legt het nieuwe art. 4:11 sub b, zoals ook in de memorie van toelichting aangegeven, grotere verantwoordelijkheid op het bestuursorgaan met alle risico’s van interpretatiegeschillen (en dus eventuele rechterlijke tussenkomst) van dien.
Op grond van de wijziging die in artikel 4:11 wordt voorgesteld hoeft een bestuursorgaan niet meer te horen als het reeds voor de formele indiening van de aanvraag contact met de belanghebbende heeft gehad en van mening is dat hiermee aan de hoorplicht is voldaan. De leden van de GPV en RPF-fracties vragen welke procedure gevolgd moet worden als een belanghebbende in tegenstelling tot het bestuursorgaan vindt, dat hij niet op een voldoende bevredigende wijze is gehoord. Moet dan de bezwaarschriftprocedure worden gestart of voldoet het indienen van een bezwaarschrift, waarop het bestuursorgaan alsnog besluit tot het horen van de belanghebbende? Hierbij willen bovengenoemde leden opmerken dat het voeren van een procedure naar aanleiding van een bezwaarschrift tegen een besluit niet te horen de nodige tijd in beslag zal nemen, waardoor al met al de afhandeling van de aanvraag langer gaat duren. De wijziging van artikel 4:11, onder b, roept voor de leden van de SGP-fractie de vraag op aan welke vereisten het vooroverleg moet voldoen, wil recht gedaan worden aan het vereiste van de hoorplicht. Moet niet ten minste een schriftelijke weergave van hetgeen eerder is besproken beschikbaar zijn? Verdient de wettekst op dit punt geen verduidelijking?

Nota naar aanleiding van het verslag

Artikel I, A
De fractieleden van het CDA stellen de vraag hoe de positie van de derde-belanghebbende zich verhoudt tot dit wijzigingsvoorstel. De leden van de GPV- en RPF-fracties willen weten welke procedure gevolgd moet worden als een belanghebbende vindt dat hij niet op een voldoende bevredigende wijze is gehoord.
De positie van de (derde-)belanghebbende zal door de voorgestelde wijziging van artikel 4:11 niet verslechteren. Het voordeel, maar ook – zoals door de leden van de verschillende fracties terecht is gesignaleerd – het risico van deze vereenvoudiging ligt vooral bij het bestuursorgaan. Als een (derde-)belanghebbende van mening is dat hij onvoldoende is gehoord over een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een beschikking, zoals voorgeschreven door de artikelen 4:7 en 4:8 Awb, kan hij dit kenbaar maken door middel van het indienen van een bezwaarschrift tegen die afwijzende beschikking. In dat geval zal hij overeenkomstig de bepalingen van afdeling 7.2 van de Awb (alsnog) dienen te worden gehoord.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe en op welk moment het bestuursorgaan moet vaststellen dat het vooroverleg inderdaad inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht, en in hoeverre deze wijziging niet leidt tot verdere formalisering c.q. juridisering van de contacten tussen overheid en burger. De leden van de SGP-fractie stellen een soortgelijke vraag en vragen zich bovendien af of niet ten minste een schriftelijke weergave van het besprokene beschikbaar moet zijn. Het bestuursorgaan doet er verstandig aan voor of in ieder geval uiterlijk op het tijdstip van het afgeven van de afwijzende beschikking vast te stellen of het vooroverleg inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht. Een schriftelijke weergave van het vooroverleg zou daarvoor nuttig kunnen zijn, maar is niet formeel vereist. Net zo min als dit is vereist voor het horen overeenkomstig de artikelen 4:7 en 4:8. Ingevolge artikel 4:9 kan de belanghebbende zowel mondeling als schriftelijk zijn zienswijze naar voren brengen. Wij hebben bewust afgezien van het opnemen van vereisten voor het vooroverleg, aangezien dat naar onze mening tot formalisering zou leiden. Dan zou de ene procedure worden vervangen door de andere en zou de beoogde efficiencywinst niet worden bereikt.

Aanvullend verslag

Artikel I, A
Artikel 4:7 en 4:8 bepalen dat een bestuursorgaan tijdens de voorbereiding van besluiten verplicht de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen (de hoorplicht). In de praktijk blijkt dat bestuursorganen de belanghebbenden veelal reeds voor de formele indiening van een aanvraag om een beschikking hebben gehoord. Het betreft dan veelal informeel contact c.q. informeel vooroverleg. De regering stelt voor om de hoorplicht na de indiening van de aanvraag om een beschikking te laten vervallen, indien voorafgaand aan de indiening van de aanvraag reeds is gehoord. Voorwaarde is, blijkens de memorie van toelichting, dat de belanghebbende dan wel bij die eerdere gelegenheid zijn zienswijze voldoende duidelijk naar voren heeft kunnen brengen. Het bestuursorgaan heeft de verantwoordelijkheid om na te gaan of het informele contact c.q. informele vooroverleg inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht. De leden van de fractie van D66 vragen of deze verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan niet in de wet dient te worden vastgelegd. Bestaat niet het gevaar dat er een discussie gaat ontstaan tussen bestuursorgaan enerzijds en belanghebbende anderzijds over het feit of al of niet inhoudelijk is voldaan aan de strekking van de hoorplicht? In de memorie van toelichting valt de voorwaarde te lezen dat de belangenhebbende bij die eerdere gelegenheid zijn zienswijze «voldoende» naar voren moet hebben kunnen brengen. De term «voldoende» is echter niet opgenomen in artikel 4:11 onderdeel b. Waarom is deze term niet opgenomen in de wettekst? Bestaat daarnaast niet het gevaar dat er meer belanghebbenden zijn, van wie een deel wel en een deel niet van tevoren is geïnformeerd? Hoe kunnen de belanghebbenden, die niet geïnformeerd waren, toch uitlokken dat zij alsnog gehoord worden na inwerkingtreding van het voorgestelde artikel 4:11 onder b Awb, vragen deze leden.

Nota naar aanleiding van het aanvullend verslag

Anders dan de leden van de D66-fractie kennelijk veronderstellen, vloeit uit de voorgestelde wettekst reeds voort dat het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan is om na te gaan of door eventueel vooroverleg is voldaan aan de strekking van de hoorplicht. De voorschriften van de artikelen 4:7 en 4:8, waarin de hoorplicht is neergelegd, richten zich immers tot het bestuursorgaan. Het voorgestelde nieuwe onderdeel b van artikel 4:11 is vormgegeven als een uitzondering op deze hoorplicht. Uit dit samenstel van bepalingen volgt, dat het bestuursorgaan moet nagaan of deze uitzondering van toepassing is. Het is denkbaar dat daarover tussen bestuursorgaan en belanghebbende verschil van inzicht bestaat. Ook thans kan zich echter al de situatie voordoen dat een belanghebbende meent dat hij ten onrechte niet is gehoord; anders dan wel wordt gedacht, verplichten de artikelen 4:7 en 4:8 er namelijk niet toe om altijd alle belanghebbenden te horen. De belanghebbende die meent dat hij ten onrechte niet is gehoord, kan zulks aanvoeren in een bezwaarschrift en zonodig in een beroepschrift. Het is niet nodig om, zoals deze leden suggereren, expliciet te bepalen dat de belanghebbende «voldoende» gelegenheid moet hebben gehad om zijn zienswijze naar voren te brengen. Dat spreekt immers wel vanzelf. Ook in de artikelen 4:7 en 4:8 komt het woord «voldoende» niet voor. In de praktijk is nimmer gebleken dat zulks aanleiding heeft gegeven tot de misvatting, dat met onvoldoende gelegenheid kon worden volstaan. Indien uit de artikelen 4:7 en 4:8 voortvloeit dat meer belanghebbenden moeten worden gehoord, terwijl slechts met één van hen vooroverleg is gevoerd, zullen de overige belanghebbenden na de indiening van de aanvraag alsnog moeten worden gehoord. Wordt dit verzuimd, dan is hun positie geen andere dan die van iedere andere belanghebbende die meent ten onrechte niet gehoord te zijn: zij kunnen de beschikking op deze grond in bezwaar of beroep aanvechten.

Wetgevingsoverleg

Zie Algemeen

Handelingen II

Zie Algemeen.

Handelingen I

Zie artikel 8:73 a.