1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een subsidie;
b. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een subsidie, of
c. het intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een subsidievaststelling.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 258-260]
[Eindtekst] Artikel 4:12 [4.1.2.5a]
Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld en de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.
Tekst RvS
Het bestuursorgaan kan de toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 voorts achterwege laten bij een beschikking strekkende tot de vaststelling van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking een bezwaarschriftprocedure of een procedure van administratief beroep openstaat waarop hoofdstuk 6 van toepassing is, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
Voorstel van wet
Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld en de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
Memorie van toelichting
Dit artikel geeft een bestuursorgaan de bevoegdheid bij financiële beschikkingen af te zien van de toepassing van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 over het horen bij de voorbereiding van beschikkingen. Met het opnemen van dit artikel wordt tegemoet gekomen aan bezwaren van verschillende kanten tegen de werkzaamheden die de hoorregeling bij met name financiële beschikkingen mee zou kunnen brengen. Verwezen zij naar de opmerkingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg.
Vooropgesteld zij dat het ook bij financiële beschikkingen aangewezen kan zijn een belanghebbende te horen alvorens een voor hem nadelige beschikking te geven in de gevallen, omschreven in de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2. Zo hoort bij voorbeeld de belastingdienst reeds thans de belastingplichtige in veel gevallen waarin een aanslag wordt vastgesteld die in belangrijke mate van de aangifte afwijkt.
Anderzijds bestaan er op financieel terrein soorten van beschikkingen waarvoor de – op zichzelf al beperkte – hoorplicht van de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 bezwaarlijk kan worden opgelegd. Te denken valt aan beschikkingen die in grote aantallen worden vastgesteld. Het horen zou dan als gevolg van de grote frequentie waarmee dat zou moeten geschieden omvangrijke werkzaamheden met zich brengen. Tegelijkertijd is te verwachten dat er lang niet altijd behoefte bestaat te worden gehoord, bij voorbeeld omdat de beschikking zozeer berust op eenduidige regels en gemakkelijk vast te stellen feiten dat voor betwisting van de beschikking meestal geen aanleiding zal bestaan. Een voorbeeld van een dergelijk soort beschikking is de verontreinigingsheffing, zoals die aan huishoudens wordt opgelegd.
Bij financiële beschikkingen speelt voorts een rol dat de gevolgen ervan vaak ongedaan gemaakt kunnen worden indien na bezwaar (of beroep) zou blijken dat de beschikking onjuist was.
Deze overwegingen tezamen, de massaliteit van veel financiële beschikkingen, het gegeven dat meningsverschillen over de juistheid ervan vaak weinig waarschijnlijk zijn en het feit dat de gevolgen ervan bijna altijd ongedaan gemaakt kunnen worden hebben geleid tot de nu voorgestelde bepaling.
Zij houdt in dat de hoorplicht niet bestaat indien aan twee voorwaarden is voldaan.
De eerste is neergelegd in de bepaling in onderdeel a: er moet tegen de beschikking een bezwaarschriftprocedure of een procedure van administratief beroep openstaan waarop de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn. Hierdoor wordt bereikt dat de belanghebbende in ieder geval één keer de gelegenheid krijgt zijn zienswijze bij het bestuur naar voren te brengen voordat hij een procedure voor een administratieve rechter moet beginnen. Die gelegenheid wordt in beginsel gegarandeerd door een bezwaarschriftprocedure of een procedure van administratief beroep waarop de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn. Door de bepaling in onderdeel a wordt ook voorkomen dat de rechter wordt ingeschakeld in gevallen waarin onvoldoende vaststaat dat er een onoverbrugbaar verschil van inzicht bestaat tussen bestuursorgaan en burger.
Aan de voorwaarde dat een bezwaarschriftprocedure moet openstaan is voldaan indien in een wettelijk voorschrift de mogelijkheid van bezwaar is geboden. Daarbij speelt artikel 6.3.1a een belangrijke rol.
Uit de bepaling in onderdeel b blijkt voorts dat de uitzondering op de hoorplicht slechts bestaat indien de nadelige gevolgen van de beschikking na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan gemaakt kunnen worden. Is dat het geval, dan is het voor de belanghebbende minder bezwaarlijk om met zijn zienswijze eerst te kunnen komen in bezwaar of administratief beroep.
Aan deze voorwaarde zal steeds zijn voldaan indien de nadelige gevolgen eerst intreden nadat op het bezwaar of het administratief beroep is beslist. Zo verleent de belastingdienst veelal uitstel van betaling met betrekking tot het betwiste deel van een aanslag tot na de uitspraak op bezwaar.
Maar ook indien de nadelige gevolgen aanstonds na de beschikking intreden, en de belanghebbende bij voorbeeld direct een bedrag moet betalen, zal een en ander veelal ongedaan gemaakt kunnen worden door teruggave van het betaalde na de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep. Dit zal steeds het geval zijn indien het om verhoudingsgewijs beperkte bedragen gaat.
Anders zal het echter liggen indien de omvang van het bedrag tot betalingsproblemen bij de belanghebbende zou leiden. Evenmin is aan deze voorwaarde voldaan indien de aard van de beschikking de belanghebbende tot direct optreden noopt om schade te voorkomen. Wordt bijvoorbeeld een subsidie ingetrokken van een instelling, die daaruit personeelsleden betaalt, dan kan dit nopen tot ontslagen om te voorkomen dat de kosten doorlopen ook wanneer zij niet meer door subsidie worden gedekt. Wordt de beschikking vernietigd, dan zullen deze gevolgen vaak niet meer ongedaan gemaakt kunnen worden.
Het artikel heeft betrekking op beschikkingen strekkende tot de vaststelling van een financiële verplichting of aanspraak. Daarmee wordt gedoeld op alle beschikkingen die primair beogen de financiële betrekkingen tussen burger en bestuur te regelen. Beschikkingen op het terrein van de belastingen en de sociale verzekeringen behoren daartoe, alsmede subsidiebeschikkingen. Het gaat echter niet om beschikkingen die in eerste instantie wat anders beogen, maar tevens financiële consequenties hebben of kunnen hebben. Zo valt het op grond van de Hinderwet opleggen van een dwangsom door het bestuur teneinde een bepaald gedrag af te dwingen niet onder dit begrip.
Beschikkingen die wijziging brengen in een bestaande uitkering of subsidie vallen uiteraard ook onder de bepaling. Hetzelfde geldt ten aanzien van beschikkingen waarbij een uitkering of subsidie wordt geweigerd (zie in dit verband artikel 1.3, onderdeel b).
Voorlopig verslag II
[2.115] De VUGA adviseert de volgende tekst:
in plaats van «voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak» te veranderen in: «voorts achterwege laten bij een beschikking, gegeven op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen».
[2.116] Artikel 4.1.2.5a, b: toevoegen:
lid 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het voornemen bestaat een administratieve sanctie op te leggen. Kan de regering met dit tekstvoorstel instemmen, zo vroegen de commissies?
[2.117] Algemene uitzonderingsmogelijkheid financiële beschikkingen: de voorwaarde sub a) in dit artikel roept vragen op.
Impliceert deze voorwaarde dat in het algemeen bij verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule ex art. 63 AWR, art. 4.1.2.5a AWB niet van toepassing is, en dat dus de inspecteur de aanvrager dient te horen?
[2.118] Hoe zal een scheiding gemaakt kunnen worden tussen enerzijds voor beroep vatbare beslissingen op dit soort verzoeken (in verband met in resoluties vastgelegd en bekendgemaakt beleid terzake) en anderzijds niet voor bezwaar of beroep vatbare beslissingen?
Zal een en ander niet tot grotere werklast voor de belastingdienst leiden? Kan worden aangegeven in welke orde van grootte, zo vroegen de commissies behoudens de leden van de C.D.A.-fractie.
[2.119] In dit artikel wordt de mogelijkheid geschapen om de artikelen 4.1.2.1. en 4.1.2.2. buiten toepassing te laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak.
Waarom geldt deze uitzonderingsbepaling alléén voor financiële beschikkingen? Niet alleen op financieel terrein zijn er soorten van beschikkingen waarvoor de hoorplicht bezwaarlijk kan worden opgelegd (zoals bijvoorbeeld examens en keuringen).
– Draagt dit artikel bij aan een verdere verduidelijking van het bestuursrecht?
Deze vragen werden door de commissies gesteld met uitzondering van de P.v.d.A.-fractie.
[2.120] Het onder letter b genoemde criterium is erg vaag en zal heel wat problemen geven. Wanneer een financiële aanspraak niet wordt gehonoreerd, gaat daarmee vaak voor een belanghebbende de mogelijkheid verloren een bepaalde activiteit te verrichten die alleen maar op een bepaald moment mogelijk is. Onderschrijft de regering deze stelling van de commissies?
[2.121] De leden van de fractie van de P.v.d.A. wilden bovendien nog weten waarom er een bepaling als in artikel 4.1.2.6. ontbreekt voor de bezwaarschriften (Zie RUU, NJB 1989, blz. 1684)?
Memorie van antwoord II
(2.115) Wij onderschrijven het grote belang van het vooraf horen van belanghebbenden bij bepaalde beschikkingen. Ook bij de totstandkoming van beschikkingen die financiële aanspraken of verplichtingen in het leven roepen, wordt veelal gehoord. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is het echter, mede met het oog op de beperking van bestuurslasten, gewenst op de hoorverplichting uitzonderingen te maken. Daarbij is voor wat betreft artikel 4.1.2.5a een keuze gemaakt voor een categorie beslissingen die als gemeenschappelijke kenmerken hebben dat zij van financiële aard zijn, dat er een rechtsmiddel tegen openstaat waarbij de bepalingen van de Awb van toepassing zijn, en dat de nadelige gevolgen van de beslissing door toepassing van het rechtsmiddel volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Die uitzondering geldt dan niet alleen voor het belastingrecht maar ook voor de sociale zekerheid, de bijstandswetgeving en dergelijke. In de toelichting bij het artikel is vermeld dat het hier veelal maar niet altijd – beschikkingen betreft die berusten op ondubbelzinnige regels en gemakkelijk vast te stellen feiten. De uitzondering is dan ook opgenomen voor alle beschikkingen die beogen de financiële betrekkingen tussen burger en bestuur te regelen, mits tegen de beschikking bezwaar of beroep kan worden ingesteld met toepassing van hoofdstuk 6 c.q. 7 en de nadelige gevolgen van de beschikking dan alsnog volledig ongedaan gemaakt kunnen worden. Wij nemen het voorstel van de VUGA derhalve niet over.
(2.116) Ook dit voorstel heeft vergaande consequenties. Men denke aan de uitvoering van de Wet administratiefrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen (de zgn. Lex Mulder). Het zou in strijd zijn met de bedoeling van die wet, indien bij zulke beschikkingen (op te vatten als administratieve sancties) de verplichting zou bestaan om de belanghebbende vooraf te horen. Hoe sympathiek het voorstel in theorie wellicht ook moge lijken, in de praktijk zou uitvoering tot een zodanige werkbelasting van het bestuur leiden, dat wij het voorstel niet overnemen.
(2.117) Het feit dat op verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule de uitzondering van artikel 4.1.2.5a niet van toepassing is, betekent niet dat daardoor de inspecteur de belanghebbende moet horen. De bevoegdheid tot toepassing van de hardheidsclausule berust bij de Minister, die deze kan overlaten aan de inspecteur. In dat laatste geval is de al of niet toepassing van de hardheidsclausule op te vatten als een onzelfstandig onderdeel van de aanslagregeling. Maar daarmee is het antwoord nog niet compleet. Zoals ook in de memorie van toelichting werd vermeld (blz. 99)[1]..Titel_4_1 – _ gaat het bij verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule globaal gesproken veelal niet om een geschil aangaande de gegevens, maar wordt, op basis van overeenstemming aangaande de gegevens, verzocht om een afwijkende behandeling gezien de hardheid van het toe te passen recht. In zo'n geval is de hoorregeling van artikel 4.1.2.1 niet van toepassing; de hoorregeling is immers beperkt tot de situatie dat de afwijzing van een aanvraag zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen en die afwijken van de gegevens die deze zelf heeft verstrekt.
(2.118) Ook in de huidige situatie moet de inspecteur zich er natuurlijk van bewust zijn of een beslissing die hij neemt, voor bezwaar of administratief beroep vatbaar is. Van een vergroting van de werklast kan derhalve geen sprake zijn.
(2.119) De vaststelling van de uitslag van een examen is bij uitstek een voorbeeld van een procedure waarbij inhoudelijk gesproken voldoende contact met de belanghebbende bestaat, namelijk door het afnemen van het examen. En indien in een uitzonderlijk geval omstandigheden buiten het examen zelf aanleiding geven tot het afwijzen van een kandidaat, is het sterk de vraag of de afwijzing steunt op de gegevens, bedoeld in artikel 4.1.2.1. Ook bij de vaststelling van de uitslag van een keuring doet zich dezelfde situatie voor.
De vraag of artikel 4.1.2.5a bijdraagt aan een verduidelijking van het bestuursrecht, beantwoorden wij bevestigend. Het zou voor alle betrokkenen toch veel onduidelijker zijn als de in de Awb alleen de algemene hoorverplichting zou staan, welke verplichting in de diverse wetten vervolgens weer zou worden teruggenomen. Door de thans gekozen systematiek staan regel en uitzondering bij elkaar.
(2.120) Wij onderschrijven de stelling niet. In verreweg het grootste deel van de gevallen gaat het niet om het financieel mogelijk maken van activiteiten die alleen maar op een bepaald moment kunnen worden verricht. Dat zijn uitzonderlijke situaties. Maar indien zo'n situatie zich voordoet zal het voor de hand liggen dat belanghebbende gehoord wordt voordat de aanvraag wordt afgewezen. Anderzijds moet ook niet worden vergeten dat als er (relatief) grote belangen in het spel zijn, in een uitzonderlijk geval als hier bedoeld door middel van een voorlopige voorziening bij de rechter te bereiken is dat een noodoplossing wordt gevonden. Problemen zal deze bepaling dan ook niet hoeven op te leveren.
(2.121) Artikel 4.1.2.6 is slechts opgenomen voor de totstandkoming van beschikkingen, omdat het artikel tot doel heeft artikel 1, tweede lid, onderdeel a, van de WOB in bepaalde gevallen buiten toepassing te verklaren. Die bepaling van de WOB betreft de situatie waarin sprake kan zijn van «nog in bewerking» zijnde gegevens. In de bezwaarschriftfase is de besluitvorming reeds afgerond en bestaat derhalve minder noodzaak voor een uitdrukkelijke buiten toepassing verklaring.
Inmiddels is de parlementaire behandeling van de nieuwe WOB gevorderd en is meer duidelijkheid ontstaan over de tekst daarvan. In de tekst van artikel 11, eerste lid – dat de voortzetting is van het huidige artikel 1, tweede lid, – speelt het element «in bewerking zijn» van gegevens geen rol meer. Om die reden is artikel 4.1.2.6 in het stelsel van de nieuwe WOB overbodig en is het daarom bij nota van wijziging geschrapt.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd bij wet van 23 december 1993 Stb. 690 (wetsvoorstel 23 258).
[bron: PG Awb II, p. 355]
[Eindtekst] Artikel 4:12 [4.1.2.5a]
Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
Voorstel van wet
In artikel 4:12, eerste lid, onderdeel a, vervalt de zinsnede «en de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn».
Memorie van toelichting
Deze wijziging bevat een vereenvoudiging van artikel 4:12 Awb. Dit artikel regelt dat de in de artikelen 4:7 en 4:8 opgenomen hoorplichten ter zake van primaire beschikkingen niet gelden als het gaat om beschikkingen van financiële aard en daarnaast nog aan een aantal nadere voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn met betrekking tot de betrokken beschikking. Bij nader inzien bestaat aan deze additionele voorwaarde geen behoefte. De hoofdstukken 6 en 7 zijn in het stelsel van de Awb immers steeds van toepassing, zodat aan de hier geschrapte woorden geen betekenis toekomt. In een beperkt aantal gevallen dat met name hoofdstuk 7 niet of niet volledig van toepassing is, omdat de bijzondere wetgever in een al dan niet tijdelijke – uitzondering voorziet, behoort de bijzondere wetgever tevens aan te geven of dit tot gevolg heeft dat de in artikel 4:12 gegeven uitzondering op de hoorplichten vervalt.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 gewijzigd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700).
[bron: PG Awb III, p. 159-160]
[Eindtekst] Artikel 4:12 [4.1.2.5a]
1. Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
a. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4:35 of met toepassing van artikel 4:51 weigeren van een subsidie;
b. het op grond van artikel 4:46, tweede lid, lager vaststellen van een subsidie, of
c. het intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een subsidievaststelling.
Voorontwerp
Artikel 4.1.2.5a wordt als volgt gewijzigd:
Voor de bestaande tekst wordt het cijfer 1 geplaatst.
Toegevoegd wordt een tweede lid, luidende:
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4.3.3.8 weigeren van een subsidie;
b. het intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een subsidievaststelling, of
c. het vaststellen, beëindigen of verminderen van een subsidie.
Tekst RvS = VvW
Voorstel van wet
Artikel 4:12 wordt als volgt gewijzigd:
Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.
Toegevoegd wordt een tweede lid, luidende:
2. Het eerste lid geldt niet bij een beschikking die strekt tot:
a. het op grond van artikel 4.2.3.7 of met toepassing van artikel 4.2.6.4 weigeren van een subsidie;
b. het op grond van artikel 4.2.5.5, tweede lid, lager vaststellen van een subsidie, of
c. het intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen van een subsidieverlening of een subsidievaststelling.
Memorie van toelichting
In artikel 4:12 is, kort gezegd, bepaald dat de in de artikelen 4:7 en 4:8 neergelegde hoorplicht bij de voorbereiding van beschikkingen niet geldt voor financiële beschikkingen waartegen bezwaar of administratief beroep openstaat en waarbij de nadelige gevolgen van de beschikking volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Deze uitzondering is met name opgenomen met het oog op het belastingrecht en het sociale zekerheidsrecht, waar de hoorplicht in verband met de zeer grote aantallen beschikkingen een te grote belasting voor de bestuursorganen zou opleveren.
Artikel 4:12 betekent echter ook, dat bij subsidiebeschikkingen doorgaans geen hoorplicht zal bestaan. Voor subsidiebeschikkingen gaat het argument van de grote aantallen echter maar gedeeltelijk op. Beschikkingen tot verlening of weigering van een subsidie worden inderdaad in grote aantallen gegeven. Beschikkingen tot het intrekken, ten nadele van de ontvanger wijzigen, lager vaststellen of op grond van artikel 4.2.3.7 of met toepassing van artikel 4.2.6.4 weigeren van beschikkingen zijn echter aanzienlijk zeldzamer, en bovendien zo ingrijpend, dat het horen van de belanghebbende uit oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk is. Daarom zijn de genoemde typen beschikkingen van de werking van artikel 4:12, eerste lid, uitgezonderd.
Ter vermijding van misverstand zij er op gewezen, dat de gekozen formulering niet meebrengt dat bij deze typen beschikkingen de belanghebbende steeds gehoord moet worden. De beperkingen en uitzonderingen die in de artikelen 4:7 tot en met 4:11 op de hoorplicht zijn aangebracht, gelden ook voor deze beschikkingen onverkort.