1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
2. Het eerste lid geldt niet indien sprake is van een afwijking van de aanvraag die slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 250-254]
Voorontwerp
1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst op grond van gegevens over feiten of belangen die de aanvrager betreffen en die niet in overeenstemming zijn met gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt, stelt het hem in de gelegenheid zijn zienswijze daarover naar voren te brengen.
2. Het eerste lid geldt niet indien de afwijking van de aanvraag slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn.
Tekst RvS
1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
b. die gegevens bovendien afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
2. Het eerste lid geldt niet indien de afwijking van de aanvraag slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn.
Advies RvS
Artikel 4.1.2.1, eerste lid
Deze bepaling over het horen van de aanvrager heeft alleen betrekking op het geval dat de aanvraag van een beschikking wordt afgewezen. Echter, ook bij de intrekking van een begunstigende beschikking en de wijziging van een beschikking kan een hoorzitting wenselijk zijn. Wellicht zijn de bewindslieden voornemens bij een volgende tranche van de AWB ook voor deze andere gevallen een hoorplicht dwingend voor te schrijven. Voor de overzichtelijkheid zou te verkiezen zijn een en ander in een en dezelfde bepaling te regelen. Het verdient in elk geval aanbeveling hierop in de memorie van toelichting in te gaan.
Artikel 4.1.2.1, tweede lid
Het criterium dat in deze bepaling wordt gegeven voor het niet-gelden van het eerste lid, is rekbaar en biedt weinig houvast. Uitzondering op de hoorplicht is alleen dan gegeven als ook zonder de afwijking van het eerste lid, de aanvraag geheel of gedeeltelijk zou moeten worden afgewezen. Deze bepaling dient te worden aangescherpt.
Nader rapport
Artikel 4.1.2.1, eerste lid
De opmerking van de Raad met betrekking tot het horen bij de intrekking van begunstigde beschikkingen, heeft in wezen betrekking op beschikkingen die niet op aanvraag zijn gegeven. Om die reden is de toelichting bij artikel 4.1.2.2 in de door de Raad bedoelde zin aangevuld.
Artikel 4.1.2.1, tweede lid
Hoewel het criterium van het tweede lid niet scherp is, behoort er toch een algemene uitzondering op de hoorverplichting te bestaan voor afwijkingen van ondergeschikte betekenis. Veelal zal zonder meer duidelijk zijn wanneer de afwijking slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn. In geval van twijfel kan het bestuursorgaan beter wel contact met de aanvrager opnemen, terwijl het toezicht van de rechter misbruik van de hantering van het tweede lid kan voorkomen. De tekst van dit lid is verduidelijkt.
VvW = Eindtekst [4.1.2.1]
Memorie van toelichting
Dit artikel betreft het horen van de aanvrager van de beschikking. Indien er bij een beschikking derde-belanghebbenden zijn, rijst ook ten aanzien van hen de vraag of zij moeten worden gehoord. Die vraag wordt in het volgende artikel beantwoord; hier wordt slechts geregeld wanneer de aanvrager moet worden gehoord.
Zoals hierboven is uiteen gezet, brengt een goede voorbereiding van een beschikking met zich, dat het bestuursorgaan zich over feiten en belangen die een belanghebbende direkt betreffen, geen oordeel vormt zonder zich op de hoogte te stellen van de zienswijze van die belanghebbende. Ten opzichte van de aanvrager van een beschikking betekent dit het volgende.
De aanvrager zal bij het indienen van zijn aanvraag op grond van artikel 4.1.1.2 de gegevens verschaffen die voor het beoordelen van de aanvraag nodig zijn en waarover hij de beschikking heeft. Daaronder zullen de gegevens zijn over de persoon of het bedrijf van de aanvrager, alsmede over de belangen die voor hem bij de beschikking betrokken zijn. Op grond van die gegevens is het bestuursorgaan in het algemeen voldoende geïnformeerd over deze punten. Ontbreekt informatie, dan kan met toepassing van artikel 4.1.1.5 aanvulling worden gevraagd. Voor zover het bestuursorgaan bij zijn beslissing op de aanvraag van deze gegevens wil uitgaan, is nader contact met de belanghebbende niet nodig, omdat dienaangaande geen verschil van mening bestaat. Maar indien het bestuursorgaan twijfelt over de verstrekte gegevens of over andere informatie beschikt die niet in overeenstemming is met de gegevens, afkomstig van de aanvrager, zal het de aanvrager in de gelegenheid moeten stellen daarover zijn zienswijze te geven. Juist omdat het gaat om informatie die de aanvrager betreft is immers te verwachten dat deze het beste op de hoogte is. Aan diens gegevens mag daarom niet voorbij worden gegaan zonder nader contact met hem.
Deze regel is in het artikel vastgelegd. Het verplicht tot het horen van de aanvrager indien het bestuursorgaan een afwijzende beslissing wil baseren op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen en die niet in overeenstemming zijn met de door deze zelf verstrekte gegevens.
De bepaling spreekt van «gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen». Daarbij wordt bij voorbeeld gedacht aan gegevens over inkomen en arbeidsverleden of over de aard en de inrichting van een bedrijf bij het aanvragen van een vergunning of over de aard van de activiteiten van een instelling die om een erkenning verzoekt.
Uit het artikel vloeit derhalve niet voort dat de aanvrager steeds moet worden benaderd om hem naar zijn zienswijze te vragen. Dit zal in ieder geval niet nodig zijn indien het bestuur de aanvraag voor inwilliging vatbaar acht.
Maar ook indien het bestuur de aanvraag wil afwijzen, zal er in veel gevallen geconstateerd kunnen worden dat bestuur en aanvrager over de zojuist genoemde feiten en belangen hetzelfde standpunt innemen. Dat zal zo zijn, indien de aanvrager ter gelegenheid van zijn aanvraag gegevens heeft verstrekt, die door het bestuur geenszins worden betwist maar die in verband met de toepasselijke wetgeving of geldende beleidsregels tot een afwijzing moeten leiden.
Een situatie als deze pleegt zich bij voorbeeld voor te doen bij de aanvragen aan de Minister van Financiën om toepassing van de hardheidsclausule. Bij deze gevallen gaat het globaal gesproken niet om een geschil aangaande gegevens maar wordt, op basis van overeenstemming aangaande de gegevens, verzocht om een afwijkende behandeling gezien de hardheid van het toe te passen recht.
Indien echter het bestuursorgaan twijfelt aan de juistheid van de door de aanvrager verstrekte informatie of daar andere gegevens tegenover wil stellen zal het de aanvrager moeten horen alvorens een beslissing te nemen. Van het horen kan worden afgezien als het verschil van mening over de feiten terug te brengen is tot evidente tel- of tikfouten. In die gevallen kan het bestuur zelf de weergave van de gegevens corrigeren zonder de belanghebbende te raadplegen. Wil het bestuur een verzoek om een uitkering afwijzen omdat het veronderstelt dat het door de aanvrager opgegeven inkomen te laag is gesteld, of omdat het over uit andere bronnen verkregen gegevens ten aanzien van het arbeidsverleden beschikt die zich tegen een uitkering verzetten, dan is het artikel van toepassing. Oordeelt het bestuursorgaan daarentegen dat, uitgaande van de juistheid van de verstrekte gegevens, toch geen uitkering kan worden toegekend (bij het opgegeven inkomen of arbeidsverleden staat de wet een uitkering niet toe), dan behoeft het niet tot horen over te gaan.
Het bestuur kan een termijn stellen waarbinnen de aanvrager moet reageren. Dit is niet uitdrukkelijk bepaald, maar ligt besloten in de ruime bevoegdheid. Indien de belanghebbende niet binnen de gestelde termijn reageert, moet het bestuur de beslissing nemen op basis van een zo redelijk mogelijke interpretatie van de gegevens. De beslistermijn, bedoeld in artikel 4.1.3.1, wordt hiervoor niet opgeschort.
Met de woorden «die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt» in het eerste lid, onderdeel b, is bedoeld aan te geven dat het niet mag gaan om gegevens die de aanvrager vroeger eens voor een geheel ander doel heeft verstrekt.
De uitzondering in het tweede lid heeft betrekking op het geval, dat de afwijking van de aanvraag een zodanig geringe betekenis voor de aanvrager heeft dat hij ook zelf met een hoorplicht niet is gediend. Uit de formulering vloeit echter voort dat het bestuur de aanwezigheid van deze uitzondering niet snel mag aannemen.
Voorlopig voorstel II
Artikel 4.1.2.1 en 4.1.2.2
[2.106] Deze codificatie van het algemene zorgvuldigheidsbeginsel legt te zware beleidslasten op aan een overheidsorgaan. De fractie van het C.D.A., Groen Links, het G.P.V., de S.G.P. en het lid van de fractie van de R.P.F. stelden de volgende vraag en maakten de volgende opmerking:
Wat is de reactie van het kabinet op deze stelling?
Een dergelijke hoorverplichting moet niet wettelijk worden voorgeschreven, maar als uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel door de rechter worden vastgesteld.
[2.107] De leden van de S.G.P.-fractie vroegen zich af of de voorgeschreven hoorplicht (behoudens uitzonderingen) primair als uitvloeisel van het zorgvuldigheidsbeginsel moet worden beschouwd, zoals in de memorie van toelichting geschiedt. Zonder ook hunnerzijds het mondigheidsaspect van de burger als voornaamste redengeving te beschouwen, vroegen zij of het legitimatieaspect geen voorname rol dient te spelen. Deze leden vroegen zich voorts af of het uitgangspunt van het zorgvuldigheidsbeginsel niet debet is aan de beperkingen die op de hoorplicht zijn aangebracht. Met name hadden zij moeite met situaties waarin een verzoek om subsidie of de aanvraag van een vergunning weliswaar wordt gehonoreerd, maar tegelijkertijd beperkingen of voorschriften worden opgelegd, waar de aanvrager/verzoeker niet op kon of behoefde te rekenen. Ook de beperking dat de gegevens (over «feiten en belangen») hem zélf betreffen, en dan nog slechts wanneer wordt afgeweken van gegevens die hij zelf terzake heeft verstrekt, deed deze leden de vraag stellen of deze aanvaardbaar genoemd kan worden. Mutatis mutandis gold hetzelfde in hun ogen voor de inperking aangebracht voor (andere) belanghebbenden van wie «bedenkingen» zijn te verwachten. Deze leden zouden vrede kunnen hebben met een inperking die beperkt blijft tot zogenaamde gebonden beschikkingen.
[2.108] Deze artikelen beogen een aanvulling en verduidelijking te zijn van artikel 3.2.1. Het valt te betwijfelen of de artikelen het beoogde doel bereiken.
Zou niet kunnen worden volstaan met artikel 3.2.1. waarbij het dan aan het bestuursorgaan wordt overgelaten op welke wijze de feiten worden verzameld, zo vroegen de commissies met uitzondering van de fracties van de P.v.d.A., V.V.D. en D66.
[2.109] In artikel 4.1.2.1, tweede lid, wordt gesteld dat het eerste lid niet geldt indien sprake is van een afwijking van de aanvraag die slechts van «geringe betekenis» voor de aanvrager kan zijn.
Wat wordt precies bedoeld met een afwijking van geringe betekenis?
[2.110] Ingevolge de wetten Buitengewoon Pensioen is géén hoorplicht in de primaire fase, noch in de bezwaarfase voorgeschreven. Wanneer deze artikelen van kracht worden, mag verwacht worden dat dit bij de Pensioenraad een enorme vertraging bij de toepassing en uitvoering van de Wetten Buitengewoon Pensioen teweeg zal brengen.
Heeft de regering aandacht geschonken aan deze mogelijkheid van vertraging, gelet op de uitbreiding van de werkzaamheden van de uitvoeringsorganisatie bij gelijkblijvende personele bezetting?
[2.111] Het belanghebbende-begrip is in de AWB een vrij ruim begrip.
Ligt het niet voor de hand dit begrip nader te bepalen, omdat dit anders tot grote uitvoeringsproblemen kan leiden, met name bij vervulling van de hoorplicht.
[2.112] De leden van de G.P.V.-fractie vroegen hoe een bestuursorgaan moet handelen als het voornemens is een aanvraag niet af te wijzen maar te verlenen onder het geven van voorschriften. Zullen dan als regel niet dezelfde argumenten voor het horengelden als in geval van een afwijzende beschikking?
Memorie van antwoord II
Artikel 4.1.2.1 en 4.1.2.2
(2.106) Wij willen er in antwoord op deze vraag op wijzen dat in de jurisprudentie de hoorplicht reeds in aanzienlijke mate zijn neerslag heeft gevonden. In het kader van de opstelling van de Awb is gezocht naar het zodanig omschrijven van de verplichting dat deze overeenstemt met hetgeenin de jurisprudentie tot ontwikkeling is gekomen, zodat sprake is van codificatie daarvan. Dat heeft geleid tot afdeling 4.1.2, waarin een – het zij hier nogmaals herhaald – beperkte hoorplicht is neergelegd, die ertoe dient te verzekeren dat de gegevensvaststelling op juiste wijze plaatsvindt. De artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 geven dat uitdrukkelijk zo aan. Een hoorplicht als hier omschreven kan ertoe bijdragen dat minder procedures worden gevoerd die zuiver zijn gebaseerd op het feit dat sprake is van een onjuiste gegevensvaststelling.
Maar de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 staan niet op zichzelf. De hoorregeling wordt op zinvolle wijze genuanceerd door de artikelen 4.1.2.5 en 4.1.2.5a. Deze bieden de mogelijkheid in bepaalde gevallen af te zien van toepassing van de hoorbepalingen, namelijk indien sprake is a) van onverwijldespoed, b) van een situatie waarin de belanghebbende zijn zienswijze al eerder naar voren heeft gebracht, c) van een beschikking die zijn doel alleen kan bereiken wanneer belanghebbende niet vooraf op de hoogte is van het voornemen daartoe, of d) van een beschikking tot het vaststellen van een financiële aanspraak of verplichting. Aldus wordt op adequate wijze aangegeven in welke gevallen de hoorverplichting niet van toepassing is en wordt tevens vermeden dat sprake is van te zware beleidslasten.
Wat betreft de tweede opmerking wijzen wij erop dat de Awb nu juist beoogt de regels vast te stellen op zodanige wijze dat het bestuur zoveel mogelijk vooraf weet waar het aan toe is, en niet pas achteraf door een uitspraak van de rechter. Om deze reden achten wij het ook ongewenst de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 geheel te schrappen en te volstaan met artikel 3.2.1, zoals gevraagd onder punt 2.108.
(2.107) Bij het opzetten van afdeling 4.1.2 heeft vooropgestaan de notie dat het vooraf horen in bepaalde gevallen kan bijdragen aan een zorgvuldige voorbereiding. Bij het opzetten van bijzondere hoorregelingen kunnen zeker ook andere doeleinden een rol spelen, zoals het doel te voorkomen dat een belanghebbende door een beschikking wordt «overvallen» of het doel dat de beschikking vooraf reeds op brede steun kan rekenen, maar bij het ontwerpen van afdeling 4.1.2 hebben die doelstellingen uitdrukkelijk niet vooropgestaan. De vraag of de beperking die in de artikelen 4.1.2.1 en 4.1.2.2 zelf besloten ligt wel aanvaardbaar is, beantwoorden wij dan ook bevestigend, omdat deze nu juist de bedoeling van deze hoorregeling bepaalt. Een verruiming van de criteria wordt niet overwogen.
Nog afgezien van het feit dat het criterium «gebonden beschikkingen» maar een beperkt onderscheidend vermogen heeft (de overgang van «vrije» naar gebonden« beschikkingen is vloeiend; meestal is sprake van een beschikking met een gemengd karakter), achten wij invoeging van dit criterium voor de al of niet toepasselijkheid van de hoorregeling niet gewenst. Zowel bij een – in theorie – volstrekt gebonden als bij een vrije beschikkingsbevoegdheid is het van belang dat de feitenvaststelling zorgvuldig plaatsvindt. Daarom wordt bij de opzet van afdeling 4.1.2 geen onderscheid gemaakt tussen gebonden en vrije beschikkingen.
(2.108) Voor een beantwoording van deze vraag zij verwezen naar het gestelde onder punt 2.106.
(2.109) Een afwijking van een aanvraag zal slechts van geringe betekenis voor de aanvrager zijn, wanneer hij in principe krijgt wat hij verlangt (de vergunning, de ontheffing, de uitkering, de subsidie) maar waarbij bijvoorbeeld de omvang van de vergunning of de subsidie in zodanig geringe mate afwijkt van het gevraagde dat in redelijkheid niet gesproken kan worden van een (gehele of gedeeltelijke) «afwijzing» van de aanvraag. De vergunning wordt bij voorbeeld gegeven voor de tijdsduur die kennelijk gewenst wordt en niet voor eeuwig, al wordt formeel slechts «vergunning» gevraagd. Of een subsidiebedrag wordt naar beneden afgerond zonder dat daarmee de subsidiëring zelf in het geding is. Ook denkbaar is dat administratieve voorschriften worden gesteld die weliswaar niet «aangevraagd» zijn maar die krachtens vaststaand beleid altijd worden opgenomen. Het is in principe aan het bestuursorgaan om te beoordelen of sprake is van een afwijking die slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn. In de praktijk zal het veelal gaan om situaties waarin ook het belang van de betrokkene niet gediend is met horen. Voor de gevallen waarin het bestuursorgaan een ander oordeel heeft dan de belanghebbende en deze zodanig bezwaar heeft tegen de afwijking dat hij gebruik maakt van de mogelijkheid daartegen een bezwaarschrift in te dienen, zal de zaak in beginsel nog geredresseerd kunnen worden.
(2.110) Bij deze vraag wijzen wij erop dat hier sprake is van beschikkingen die strekken tot het vaststellen van financiële aanspraken en die derhalve onder de uitzonderingsbepaling van artikel 4.1.2.5a vallen. Hoewel goed voorstelbaar is dat de beginselen van behoorlijk bestuur in bepaalde gevallen vereisen dat niettemin contact met belanghebbende plaatsvindt voordat een beslissing wordt genomen, schrijft de onderhavige paragraaf dat derhalve voor de primaire fase van de besluitvorming in dezen niet voor. Wel wijzen wij op artikel 42 van de Wet buitengewoon pensioen ’40-’45 en vergelijkbare bepalingen in andere pensioenwetten, waarin vastgelegd is dat in bepaalde gevallen de belanghebbende ook nu reeds gehoord dient te worden, namelijk bij herzieningsbeslissingen die leiden tot een intrekking van het recht op buitengewoon pensioen.
Wat betreft de bezwaarschriftprocedure inzake buitengewoon pensioen wijzen wij erop dat van verschillende zijden is aangedrongen op een verbetering van de kwaliteit daarvan. Met het oog daarop wordt overwogen de diverse wetten op het terrein van het buitengewoon pensioen reeds binnenkort te wijzigen, onder meer door invoering van een hoorverplichting als voorgesteld in de Awb.
(2.111) In de regeling van de hoorplicht volgens artikel 4.1.2.2 van het wetsvoorstel zijn zodanige beperkingen aangebracht, dat onzes inziens deze regeling in verband met de omvang van het begrip «belanghebbende» niet tot grote uitvoeringsproblemen zal leiden.
Een belanghebbende behoeft nog helemaal afgezien van de uitzonderingen die volgende artikelen aanbrengen – alleen maar in de gelegenheid te worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen indien «a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt». Uit deze bepaling kan voortvloeien, dat het bestuursorgaan burgers en bedrijven voor wie een beschikking nadelige gevolgen zal hebben, waartegen deze belanghebbenden naar verwachting bedenkingen zullen hebben, te voren moet horen. Maar lang niet in alle gevallen zal zulks uit de geciteerde voorwaarden a en b voortvloeien.
Wat betreft de uitbreiding van het belanghebbende-begrip naar organisaties is in de memorie van toelichting reeds uiteengezet dat slechts in een beperkt aantal gevallen artikel 4.1.2.2 vereist dat organisaties die in verband met hun doelstelling als belanghebbende gelden, te voren moeten worden gehoord. Dat is alleen het geval, indien het bestaan van zo’n organisatie bij het betrokken bestuursorgaan bekend is (of bekend had behoren te zijn) en de organisatie, gelet op de specifieke betrokkenheid van de organisatie bij de op het spel staande belangen, mogelijk beschikt over relevante gegevens betreffende die belangen. Daarbij is nog van betekenis dat «horen» weer niet noodzakelijk is, als de organisatie die gegevens reeds uit eigen beweging aan het bestuursorgaan heeft verschaft.
Het is in dit verband misschien goed er nog eens op te wijzen, dat de regeling van artikel 4.1.2.1 en volgende de strekking heeft een zorgvuldige voorbereiding van de beschikking te bevorderen en niet zozeer beoogt gelegenheid te bieden tot het geven van inspraak. In verband met een zorgvuldige voorbereiding van de beschikking is het vereist dat belanghebbenden in staat worden gesteld gegevens over feiten naar voren te brengen, die het bestuur misschien nog niet heeft of waarvan het bestuur het belang misschien onvoldoende zou onderkennen. Er is wat dit betreft een duidelijk verschil tussen de bedoeling van de «hoorplicht» en de regeling van de toegankelijkheid van de bezwaar- en beroepsprocedures. Bij de regeling van bezwaar en beroep staat het bieden van rechtsbescherming voorop. Lang niet alle belanghebbenden die (op grond van de Wet Arob bijvoorbeeld) als derden bevoegd zijn achteraf bezwaar te maken tegen een voor hun belangen nadelige beschikking, behoeven vooraf in de gelegenheid te worden hun zienswijze naar voren te brengen.
(2.112) Indien sprake is van voorschriften die ertoe leiden dat de aanvraag niet geheel wordt ingewilligd, is sprake van een gedeeltelijke afwijzing en is de hoorverplichting van dit artikel van toepassing. Maar het tweede lid is juist voor dit soort situaties van groot belang, omdat ondergeschikte voorschriften vaak kunnen worden beschouwd als van geringe betekenis voor de aanvrager. Men denke aan standaardvoorschriften bij een vergunning, die voornamelijk een administratieve functie vervullen.