Afdeling 4.1.3 Beslistermijn en dwangsom bij niet tijdig beslissen
[bron: PG Awb I, p. 262]
Advies RvS
Naar de Raad aanneemt, wordt een fiscale aangifte niet beschouwd als een «aanvraag» in de zin van dit wetsvoorstel. Zou dit anders zijn dan rijst de vraag of het de bedoeling is dat bijvoorbeeld de in de artikelen 4.1.3.1 en volgende vastgelegde termijnen ook voor de fiscale praktijk gaan gelden. Een bevestigend antwoord op deze vraag is gelet op de fiscale praktijk tot nu toe waarbij de aanslagregeling in beginsel over een volledig kalenderjaar wordt verdeeld, maar waarbij voorrang, op verzoek, wordt gegeven aan posten die tot een teruggave leiden – uitermate bezwaarlijk. Met name valt moeilijk te overzien wat het bepaalde in de artikelen 4.1.3.1 en 4.1.3.2 betekent voor de belastingdienst. Aan dit aspect dient uitdrukkelijk aandacht te worden besteed.
Nader rapport
Terecht heeft de Raad aangenomen dat een fiscale aangifte geen «aanvraag» in de zin van artikel 1.3, onderdeel c is. De invulling van het aangiftebiljet strekt ertoe, de fiscus van een juiste feitelijke basis voor de «ambtshalve» belastingaanslag te voorzien of om de juistheid van het bedrag dat behoort te worden voldaan of afgedragen te kunnen beoordelen. Daaraan doet niet af dat de aangifte het uitgangspunt van de beschikking is en bij voorbeeld van belang is in het kader van de vraag of er sprake is van een beschikking waartegen «naar verwachting» bedenkingen zullen rijzen in de zin van artikel 4.1.2.2, eerste lid. Teneinde alle onduidelijkheid te vermijden zal bovendien in de memorie van toelichting bij de aanpassingswetgeving de veronderstelling van de Raad uitdrukkelijk worden neergelegd.
Het opschrift van deze afdeling wordt met ingang van 1 oktober 2009 gewijzigd bij wet van 28 augustus 2009 Stb. 282 (29 934) in Afdeling 4.1.3 Beslistermijn en dwangsom bij niet tijdig beslissen.
Advies RvS
[29 934]
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 december 2004 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen), met memorie van toelichting.
De strekking van het wetsvoorstel is dat een bestuursorgaan dat niet tijdig een beschikking geeft op aanvraag, in beginsel een dwangsom moet betalen aan de aanvrager. De aanvrager moet het bestuursorgaan wel eerst in gebreke stellen. Als de beschikking dan niet binnen twee weken wordt gegeven, stelt het bestuursorgaan vast of een dwangsom verschuldigd is en, als dat het geval is, hoe hoog de dwangsom is.
De dwangsommogelijkheid zal aanvankelijk alleen gelden voor de besluiten waarvoor dat bij wettelijk voorschrift of bij afzonderlijk besluit is bepaald; na vijf jaren geldt de regeling algemeen. De Raad van State kan in algemene zin het oordeel onderschrijven dat het probleem van het niet tijdig beschikken op aanvragen, om aanvullende maatregelen vraagt. Hij plaatst evenwel bij het wetsvoorstel een aantal kanttekeningen.
1. Belang van de regeling
Met het voorstel willen de indieners burgers een effectief rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Volgens de indieners is het niet-tijdig beslissen door het bestuur een hardnekkig probleem. Het probleem is nu bijna tien jaar bekend, en nog steeds komt het – ondanks allerlei maatregelen die zijn beproefd – te vaak voor dat bestuursorganen er niet in slagen aan wettelijke termijnen te voldoen.[1]
Het probleem is sinds lang algemeen bekend; het speelt met name bij beschikkingen op aanvraag. Het is extra klemmend omdat termijnoverschrijding door «burgers» niet zelden leidt tot verlies van aanspraken of van mogelijkheden tot het instellen van een rechtsmiddel, terwijl termijnoverschrijding door bestuursorganen slechts zelden dat gevolg heeft. Dat op termijnoverschrijding door burgers doorgaans wel een sanctie staat en op termijnoverschrijding door bestuursorganen niet, maakt een onevenwichtige indruk; het wekt bij burgers onbegrip en irritatie. In enkele gevallen leidt termijnoverschrijding tot een positief besluit van rechtswege jegens de aanvrager; doorgaans heeft de overschrijding geen rechtsgevolg. Wel kan de aanvrager dan een rechtsmiddel instellen tegen het uitblijven van de beslissing, wat kan leiden tot het opleggen van een (nieuwe) beslistermijn door de rechter, eventueel versterkt met een dwangsom. Sinds enkele jaren behandelen administratieve rechters beroepen tegen het uitblijven van een besluit standaard volgens de vereenvoudigde behandeling van afdeling 8.2.4 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat binnen enkele weken een uitspraak wordt gegeven. De toelichting bevat geen beschouwing over de vraag in hoeverre de problematiek daarmee is verlicht; dat acht de Raad een gemis, nu dit relevant is voor een juiste appreciatie van het belang van het initiatiefvoorstel.
Ook gaat de toelichting niet in op het totaalbeeld van mogelijke prikkels om verbetering te bereiken, wettelijke en andere. Te denken valt in de eerste plaats aan de bemoeiing van de Nationale ombudsman en van ombudsmannen bij provincies en gemeenten; een groot aantal van de daar binnenkomende klachten heeft betrekking op trage afhandeling van zaken. Naar aanleiding van dergelijke klachten worden niet zelden structurele maatregelen voorgesteld, die problemen voor de toekomst moeten helpen voorkomen.
Publiciteit en verantwoording kunnen misschien ook een positieve uitwerking hebben. Te denken valt aan een verplichte paragraaf in de burgerjaarverslagen die de commissaris van de Koning en de burgemeester uitbrengen ingevolge artikel 175, tweede lid, van de Provinciewet onderscheidenlijk artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet; daarin zou kunnen worden gemeld hoe het staat met het in acht nemen van wettelijke beslistermijnen en welke maatregelen zo nodig worden genomen om verbetering te bereiken. Bij de ministeries en bij andere overheden zijn vergelijkbare verantwoordingsplichten denkbaar, deels op basis van de Comptabiliteitswet 2001.
De Raad adviseert punt 1 van de toelichting, Algemeen, aan te vullen en eventueel te voorzien in aanpassing van de genoemde wetsbepalingen.
Hierna zal de Raad allereerst ingaan op mogelijke alternatieven voor het door de indieners voorgestelde instrument. Daarna worden enkele bijzondere aspecten van het voorstel besproken.
2. Mogelijke alternatieven
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat, als een bestuursorgaan
- niet tijdig een beschikking op aanvraag geeft,
- door de aanvrager schriftelijk in gebreke is gesteld, en
- daarna niet binnen twee weken de beschikking geeft,
- het nalatige bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd is aan de aanvrager. Die bedraagt € 20 per dag, tot een maximum van € 1000.
Geen dwangsom is verschuldigd als:
- het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
- het niet tijdig beslissen te wijten is aan de aanvrager, de aanvrager geen belanghebbende is of de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk niet gegrond is,
- het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven, of
- de aanvrager met uitstel akkoord is gegaan. Of een dwangsom verschuldigd is en wat dan de hoogte van het totaal aan verbeurde bedragen is, wordt bij beschikking vastgesteld door het bestuursorgaan zelf, en wel binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd is. De dwangsom is verschuldigd tot de dag waarop de beschikking alsnog wordt gegeven, tenzij al eerder het maximum is bereikt. Is de aanvrager het niet met de beschikking eens, dan kan hij de gebruikelijke weg van bezwaar en beroep kiezen.
Voor een goede beoordeling van het voorstel is van belang dat aandacht wordt besteed aan eventuele andere mogelijkheden.[2] In het politieke en bestuurlijke debat zijn twee alternatieven naar voren gekomen die in ieder geval bespreking verdienen.
De door de Tweede Kamer aanvaarde motie-Koopmans/De Krom pleit voor de introductie van fatale termijnen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).[3] Fatale termijnen komen erop neer dat een besluit van rechtswege ontstaat als binnen de termijn geen besluit is genomen. De wet zal moeten bepalen of dat besluit neerkomt op een weigering dan wel juist op een toekenning van de aanvraag. De motie had het oog op toekenning.
In het voorontwerp Beroep bij niet tijdig beslissen van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (commissie-Scheltema) van 28 maart 2002 wordt gekozen voor tussenkomst door de rechter. Dit voorstel houdt in dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de rechter – met overslaan van de bezwaarschriftfase – mits het bestuursorgaan in gebreke is gesteld. De rechtbank doet dan binnen acht weken uitspraak; in zijn uitspraak geeft de rechtbank het bestuursorgaan twee weken om een besluit te nemen. De rechtbank kan het bestuursorgaan een dwangsom opleggen, maar is daar niet toe verplicht, omdat – zo stelde de commissie – mag worden aangenomen dat het bestuursorgaan in de overgrote meerderheid van de gevallen zal voldoen aan het rechterlijk bevel.[4]
Wordt de uitspraak echter niet nageleefd, dan kan de belanghebbende de voorzieningenrechter verzoeken een dwangsom op te leggen; voor deze procedure is geen griffierecht verschuldigd.[5]
De Raad maakt hierna enkele opmerkingen over elk van deze alternatieven en maakt vergelijkingen met het voorliggende voorstel.
a. In de benadering van de motie-Koopmans/De Krom hoeft de aanvrager op wiens aanvraag niet tijdig is beslist, niets te ondernemen; zijn aanvraag wordt van rechtswege gehonoreerd. In het voorstel van de indieners moet hij zelf in actie komen om het bestuursorgaan via de dwangsom onder druk te zetten.
Bij het stelsel-Koopmans/De Krom is er geen ruimte om te beoordelen of de termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan kan worden verweten; het wettelijke rechtsgevolg treedt altijd in. Het geeft aanvragers mogelijkheden om zand in de raderen te strooien, bijvoorbeeld door het massaal indienen van aanvragen om een beschikking of door het insturen van aanvullende informatie op een heel laat moment.
Een besluit van rechtswege voldoet niet aan de procedurele en inhoudelijke eisen die gelden voor besluiten: er is geen sprake van zorgvuldige voorbereiding, het besluit heeft geen schriftelijke vorm, is niet bekendgemaakt en is ongemotiveerd.[6] Omdat het niet is bekendgemaakt, is ook niet duidelijk wanneer de termijn voor bezwaar en beroep begint.[7] Dit alles kan leiden tot rechtsonzekerheid.[8] Deze bezwaren spelen slechts beperkt als het gaat om een begunstigende beschikking die geen nadelige gevolgen heeft voor derden of voor het algemeen belang (anders dan dat de beschikking mogelijk geld kost aan de openbare kas). In andere gevallen – bij beschikkingen die gevolgen hebben voor derden of voor «het algemeen belang», zoals dat van een goede ruimtelijke ordening of de bescherming van het milieu – is toekenning van rechtswege uiterst riskant; de waarschijnlijke negatieve consequenties van het gebrek aan voortvarendheid van het bestuursorgaan – aangenomen dat daar de fout ligt – komen niet daar terecht maar elders.[9] Deze figuur is daarmee hooguit geschikt voor gevallen die door de bijzondere wetgever worden aangewezen, waarbij zorgvuldig kan worden nagegaan dat geen van de genoemde bezwaren zich voordoet en het ook overigens verantwoord is.[10]
De Raad adviseert het alternatief-Koopmans/De Krom in de toelichting te bespreken en daarbij in te gaan op de hier genoemde aspecten.
b. In het voorstel van de indieners is het allereerst aan het in gebreke gestelde bestuursorgaan om te beoordelen of de termijnoverschrijding dient te leiden tot de oplegging van een dwangsom; de rechter toetst het besluit pas als de aanvrager de bezwaarfase heeft doorlopen. In het voorstel van de commissie- Scheltema kan de aanvrager zich meteen tot de rechter wenden, zelfs met overslaan van de bezwaarfase. Hierover merkt de Raad het volgende op. Het commissievoorstel sluit in zoverre nauw aan bij de Awb, dat de wet nu al de figuur kent van de dwangsom die een bestuursorgaan verbeurt als het niet voldoet aan een uitspraak van de bestuursrechter; het is dan de rechter die de dwangsom oplegt.[11]
Het initiatiefvoorstel betekent dat het bestuursorgaan moet beslissen (zij het onder eventuele rechterlijke toetsing) in een zaak waarin het zelf partij is. Bij die beslissing zal het bestuursorgaan een aantal vage termen (onredelijk laat, te wijten aan, overmacht) moeten hanteren; ook de vraag op welk moment sprake is van een niet tijdig gegeven beschikking laat ruimte voor interpretatie.[12] Dit betekent dat het risico groot is dat de aanvrager bezwaren zal hebben tegen het besluit waarbij de verbeurde dwangsom wordt vastgesteld, en dat men met enige vertraging alsnog bij de rechter terechtkomt. Daar staat tegenover dat de aansporende werking van het stelsel van het initiatiefvoorstel in zoverre sterker is, dat de teller automatisch begint te tikken zodra de wettelijke beslistermijn (inclusief eventuele verlenging) voorbij is.
Anderzijds voorziet het initiatiefvoorstel in een dwangsom die is opgebouwd uit vaste bedragen per dag en een vast maximum. De hoogte van de dwangsom kan dus niet worden afgestemd op het concrete geval. Daarmee vervalt de mogelijkheid, die wel besloten ligt in het commissievoorstel, dat de hoogte van de dwangsom wordt afgestemd op de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging; dat kan onder omstandigheden leiden tot veel hogere dwangsommen (en dus tot een effectiever prikkel) dan voortvloeit uit het initiatiefvoorstel. Een consequentie van het voorstel van de commissie-Scheltema is dat de burger die wordt geconfronteerd met een te traag werkend bestuursorgaan, nog steeds zelf actie moet ondernemen door een beslissing via de rechter af te dwingen. Hij moet zelfs twee keer een procedure voeren alvorens hij het dwangmiddel van de dwangsom kan aanwenden. Ook onder het wetsvoorstel van de indieners moet de burger zelf in actie komen, maar in mindere mate: hier kan hij volstaan met de ingebrekestelling, mits het bestuursorgaan daarna tijdig de dwangsombeschikking geeft. Wel komt daarbij het hierboven gesignaleerde risico dat de belanghebbende bezwaren zal hebben tegen het dwangsombesluit van het bestuursorgaan.
De Raad adviseert in de toelichting ook een vergelijking te maken tussen het stelsel van het initiatiefvoorstel en het voorstel van de commissie-Scheltema en daarbij aandacht te besteden aan de hier genoemde aspecten.
3. Dwangsom in de bezwaarfase
Doordat ook het beslissen op een bezwaarschrift onder de voorgestelde regeling valt[13], zal het recht om het nalatige bestuursorgaan in gebreke te stellen in de bezwaarfase toekomen aan de indiener van het bezwaarschrift. De Raad wijst erop dat de toepassing van de dwangsomregeling in de bezwaarfase, zoals die nu wordt vormgegeven, enkele effecten heeft die wellicht niet zijn beoogd.
Er kunnen twee verschillende situaties worden onderscheiden.
a. Indien wel een bezwaarschrift is ingediend door een derde-belanghebbende maar niet door de aanvrager (als die er was) van het besluit in primo, kan die derde het bestuursorgaan wel in gebreke stellen, terwijl de oorspronkelijke aanvrager dat niet kan. Het komt de Raad voor dat de oorspronkelijke aanvrager in deze situatie niettemin een wettelijk te erkennen belang heeft bij een tijdige beslissing op het bezwaar. Hij adviseert, in het wetsvoorstel te regelen dat de aanvrager van het oorspronkelijke besluit altijd het recht heeft om het bestuursorgaan in gebreke te stellen.
b. Het voorgestelde stelsel is gericht op beschikkingen. Waarschijnlijk zijn alle beslissingen op bezwaar als zodanig aan te merken, ook als het bezwaar niet is gericht tegen een beschikking maar tegen een besluit van algemene strekking; de «oplostheorie», die onder de Wet Arob gold en die meebracht dat besluiten welke een besluit van algemene strekking als voorwerp hebben, door dat enkele feit ook werden aangemerkt als besluit van algemene strekking, geldt niet onder de Algemene wet bestuursrecht. De Raad adviseert deze consequentie onder ogen te zien en, mocht het voorgestelde dwangsomstelsel daarvoor niet zijn bedoeld, een voorziening op te nemen.
4. Experimenteel karakter
Gedurende enkele jaren zal de regeling «facultatief» worden toegepast; daarna vervalt deze beperking, zo wordt voorgesteld. Daarover merkt de Raad het volgende op.
a. Uit de combinatie van het voorgestelde artikel 4:16 Awb en artikel II van het wetsvoorstel volgt dat de regeling gedurende de eerste vijf jaar een experimenteel karakter zal hebben; daarom voorziet artikel II ook in een jaarlijks evaluatieverslag.
Deze aanpak is van belang om de nodige ervaringen op te doen voordat het stelsel over de volle breedte zal gaan gelden. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op punten waarop bij de evaluaties in elk geval zal moeten worden gelet. Daarbij valt te denken aan zaken als hoe vaak wordt beslist binnen de termijn van twee weken na de ingebrekestelling, hoe vaak het maximumbedrag wordt verbeurd, hoe vaak op de aanvraag om een dwangsombeschikking ook weer te laat wordt beslist en tot welke problemen dat eventueel leidt, de aantallen ingestelde beroepen, en de vraag of iets te zeggen valt over het – in elk geval in theorie bestaande – risico dat de aanvraag in arren moede maar wordt afgewezen, dan wel of dat de dwangsomdreiging wellicht in sommige gevallen leidt tot minder zorgvuldige besluiten.
b. Het valt niet te verwachten dat de dwangsomregeling in het eerste jaar na de inwerkingtreding van de wetswijziging veel zal kunnen worden toegepast: het aantal gevallen waarop de regeling van toepassing zal worden verklaard, zal in het begin ongetwijfeld tamelijk gering zijn. Daarom adviseert de Raad de eerste evaluatie niet eerder te doen uitvoeren dan na verloop van twee jaren. Hij beveelt aan om artikel II, tweede lid, aldus aan te passen.
c. Het is niet ondenkbaar dat de termijnoverschrijding thans in een aantal gevallen veeleer te wijten is aan te korte wettelijke beslistermijnen dan aan onvoldoende inzet van het betrokken bestuursorgaan. Uitspraken daarover kunnen slechts worden gedaan na onderzoek, waarvan het in de rede ligt dat dit door het kabinet wordt gedaan. Het is van belang dat deze operatie – met inbegrip van de eventueel nodige aanpassing van de betrokken wettelijke regelingen – tijdig zal zijn afgerond voordat de experimentele periode van vijf jaar is verstreken.
De Raad adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden.
5. Overige opmerkingen
a. Volgens het voorgestelde artikel 4:17, tweede lid, Awb begint de dwangsom te lopen zodra twee weken zijn verstreken «na de dag waarop het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen.» Dat kan tot de nodige bewijsproblemen leiden. De Raad adviseert het vraagstuk in de toelichting te bespreken.
b. Het voorgestelde artikel 4:17, vijfde lid, Awb bepaalt in welke vijf gevallen het bestuursorgaan geen dwangsom is verschuldigd; onder andere indien het bestuursorgaan door «overmacht» niet in staat is een beschikking te geven (onderdeel d).[14]
In de memorie van toelichting, bladzijde 7, wordt overmacht omschreven als: abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan zelf en ook buiten zijn risicosfeer. Deze omschrijving is scherper dan de enkele term «overmacht»; daarom adviseert de Raad de term overmacht in het wetsvoorstel te vervangen door een omschrijving in de trant van het geciteerde. In de toelichting verdient te worden uiteengezet of daaronder ook moet worden begrepen het geval dat de beschikking niet kan worden genomen doordat een derde nalaat de nodige inlichtingen te verschaffen.
Tevens geeft de Raad in overweging te voorzien in een hardheidsclausule die het mogelijk maakt dat de rechter de dwangsom op een lager bedrag vaststelt dan uit het voorgestelde artikel 4:17, eerste tot en met vijfde lid, voortvloeit – eventueel op nul – indien toekenning van de normaal verbeurde dwangsom zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Daarbij gaat het om bijzondere omstandigheden die niet goed onder te brengen zijn in het noodzakelijkerwijs gesloten, weinig beoordelingsruimte latende stelsel van de uitzonderingsgronden van het vijfde lid.
c. De dwangsom bedraagt € 20 voor elke dag dat het bestuursorgaan in gebreke is, maar niet meer dan € 1000.[15] In de toelichting wordt niet uitgelegd waarop deze bedragen zijn gebaseerd. De Raad adviseert daarin te voorzien.
d. De dwangsomregeling kan onder meer bij besluit van een bestuursorgaan van toepassing worden verklaard.[16] Volgens de toelichting kan het bestuursorgaan de regeling van toepassing verklaren voor een categorie procedures; het besluit is dan een beleidsregel, zo stellen de indieners.[17]
De Raad wijst erop dat dit onjuist is. Een besluit waarbij een wettelijke regeling van toepassing wordt verklaard, is geen beleidsregel, maar een (ander) besluit van algemene strekking. Het verdient aanbeveling de toelichting aan te passen.
6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
Nader rapport
[29 934]
Indieners zijn verheugd dat de doelstelling van het wetsvoorstel door de Raad wordt onderschreven. Zij gaan hieronder in op de opmerkingen die de Raad plaatst.
1. Indieners wensen hier als volgt op in te gaan. Zij erkennen dat een relatief snelle rechtsgang kan bijdragen aan een sneller traject van besluitvorming. Vooral in geval van beschikkingen waarmee grote belangen gemoeid gaan is de gang naar de rechter als ultimum remedium wellicht nodig. Indien de versnelde behandeling van afdeling 8.2.4. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inderdaad tot een structurele snellere afhandeling zou leiden, draagt dit zeker bij tot verlichting van deze problematiek. Echter achten de indieners het principieel niet wenselijk dat de bestuursrechter het voornaamste middel zou moeten zijn om een bestuursorgaan dat heeft nagelaten tijdig een besluit te nemen, te corrigeren. Bovendien brengen die processen voor de initiator kosten met zich mee en is er tijd mee gemoeid. Dat die kosten eventueel later weer verhaald of terugbetaald moeten worden maakt de aanvankelijke drempel niet minder hoog. Indieners zien de rol van de bestuursrechter zo nodig meer aan het einde van het besluitvormingstraject, bijvoorbeeld om te oordelen over (overgebleven) inhoudelijke geschillen. Daar waar de indieners hieronder ingaan op het voorstel van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (commissie-Scheltema) met betrekking tot een snellere rechtsgang, zullen de indieners nader op de rol van de rechter ingaan.
Indieners onderschrijven de gedachtegang van de Raad dat er meerdere prikkels nodig kunnen zijn om tot verbetering te komen. Daarin is naar hun mening de bemoeiing van ombudsmannen van groot belang om de problematiek in kaart te brengen en om – daar waar nodig – de helpende hand te bieden. Onder andere de jarenlang voortdurende kritiek van ombudsmannen heeft de initiatiefnemers tot hun voorstellen geïnspireerd. Ofschoon bestuursorganen naar aanleiding van kritiek van ombudsmannen pogingen ondernomen hebben om tot betere en snellere besluitvorming te komen, toch blijkt uit de aanhoudende kritiek van dezelfde ombudsmannen dat dit desondanks lang niet altijd tot een tijdige afhandeling van zaken heeft geleid. Voorts achten de indieners het onwenselijk dat de ombudsmannen structureel zeer veel tijd blijven besteden aan klachten die louter gaan over bestuurlijke traagheid. Indieners vinden de suggestie van de Raad meer dan interessant. Zij zijn van mening dat het aspect van het burgerjaarverslag aansluit bij hun initiatiefvoorstel.
Echter achten zij een wettelijke verankering van een paragraaf in burgerjaarverslagen niet nodig. De indieners zijn van mening dat er binnen overheidsorganisaties voldoende aangrijpingspunten zullen zijn om bestuurders op hun verantwoordelijkheid ten aanzien van sneller beslissen te wijzen. Het feit dat een bestuursorgaan dwangsommen moet betalen zal verantwoord moeten worden. Hierbij valt te denken aan het reserveren van de benodigde budgetten in begrotingen of aan het achteraf verantwoorden van de gedane uitgaven. Volksvertegenwoordigers, ook op decentraal niveau, zullen derhalve op meerdere momenten de bestuurders om het afleggen van verantwoording kunnen vragen. Mocht daartoe aanleiding zijn, dan kunnen zij ook vragen om voortaan expliciet in burgerjaarverslagen verantwoording af te leggen over het in acht nemen van wettelijke beslistermijnen en welke maatregelen zo nodig worden genomen om verbetering te bereiken. Tenslotte veronderstellen de indieners dat aanname van deze wet bijna automatisch zal leiden tot het opnemen van de door de Raad geopperde paragrafen in burgerjaarverslagen.
2a. De indieners hebben de toelichting op dit punt aangevuld. De indieners delen de bezwaren die de Raad aanvoert. Met name het risico dat belangen van derden of het algemeen belang kunnen worden geschaad door het van rechtswege honoreren van een aanvraag achten te zij te groot. Ook zijn de indieners het met de Raad eens dat indien door een begunstigende beschikking er geen nadelige gevolgen voor derden of het algemeen belang zijn, een beschikking van rechtswege mogelijk moet zijn. De indieners denken daarbij bijvoorbeeld aan gebonden beschikkingen of beschikkingen op het aanvragen van een sociale uitkering.
b. De indieners hebben de door de Raad aanbevolen vergelijking tussen het voorstel van de Commissie-Scheltema en het onderhavige voorstel in hun toelichting opgenomen. Op deze plaats verwijzen zij voorts naar hetgeen zij onder punt 1 van deze Reactie van de indieners reeds hebben opgemerkt.
3a. Dit effect van de toepassing van de dwangsomregeling in de bezwaarfase wordt inderdaad niet door de indieners beoogd. Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast (artikel 7:14a).
b. De indieners hebben het advies van de Raad ter harte genomen en de toelichting op dit punt verduidelijkt. Zij vermelden daar dat ook beslissingen op bezwaarschriften tegen een besluit van algemene strekking onder de Algemene wet bestuursrecht (anders dan destijds onder de Wet Arob) als een beschikking worden aangemerkt.
4a. De punten die de Raad noemt bieden prima aanknopingspunten voor de inhoud van de jaarlijkse evaluatie gedurende de tijd dat de regeling een experimenteel karakter heeft. De indieners achten het echter niet nodig om uitputtend in hun voorstel op te nemen aan welke punten in de evaluatie in ieder geval aandacht zal moeten worden geschonken. De indieners beogen hier echter geen limitatieve opsomming van evaluatiepunten te geven. Zij vertrouwen er op dat de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, die de rapportages zal uitbrengen, goed in staat is om zelf aan te geven wat wat hem betreft de relevante punten zijn die aandacht verdienen. Indien de bespreking van de evaluatierapportage in de Tweede Kamer gelijktijdig plaats vindt met de bespreking van het jaarverslag van de Nationale Ombudsman, zal dit nog beter inzicht verschaffen in de werking van de voorgestelde dwangsomregeling. Dit laat onverlet dat de indieners het wel wenselijk vinden dat in de evaluatie in ieder geval mede aandacht wordt geschonken aan deze door de Raad aangesneden punten.
b. De indieners nemen deze suggestie over en hebben dit punt in hun wetsvoorstel en toelichting verwerkt.
c. De indieners hebben op dit punt de toelichting aangevuld.
5a. De indieners hebben op dit punt de toelichting aangevuld. Zie hiervoor de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4:17, eerste en tweede lid.
b. De indieners hebben hun voorstel op het punt van «overmacht» aangepast. Zij hebben er echter vanaf gezien om een hardheidsclausule op te nemen. De indieners zijn van mening dat een regeling die de rechter de mogelijkheid biedt de dwangsom op een lager bedrag dan € 20 per dag vast te stellen niet veel gebruikt zal hoeven te worden. Bovendien: Indien in de wet een aparte mogelijkheid moet worden opgenomen voor het bestuursorgaan om de rechter te verzoeken het dwangsombedrag lager vast te stellen in gevallen van bijzondere hardheid zal dit al snel leiden tot een introduceren van een soort van verzoekschriftprocedure in de Awb. Als de rechter immers besluit tot het verlagen van een reeds uitbetaalde dwangsom zou dit kunnen betekenen dat die geheel of gedeeltelijk moeten worden teruggevorderd. Een dergelijke voor de Awb nieuwe procedure en de daarbij behorende procesrechtelijke bepalingen achten de indieners niet nodig.
c. De indieners hebben de toelichting op dit punt aangepast. De indieners zijn van mening dat de dwangsom niet zo hoog moet zijn dat het gezien zou kunnen worden als een vervanging van een (eventuele) schadevergoeding. De dwangsom dient echter ook weer niet te laag te zijn omdat van bagatelbedragen geen prikkel tot sneller beslissen zou uitgaan.
d. De indieners hebben hun wetsvoorstel op dit punt aangepast.
6. Deze redactionele opmerkingen zijn verwerkt in het wetsvoorstel.
Voorstel van wet
Het opschrift van afdeling 4.1.3 komt te luiden: AFDELING 4.1.3 BESLISTERMIJN EN DWANGSOM BIJ NIET TIJDIG BESLISSEN
Na het opschrift van afdeling 4.1.3 wordt ingevoegd: § 4.1.3.1 Beslistermijn
Na paragraaf 4.1.3.1 (nieuw) wordt een paragraaf toegevoegd, luidende: § 4.1.3.2 Dwangsom bij niet tijdig beslissen
Memorie van toelichting [18]
1. Algemeen
Dit voorstel wil burgers een effectiever rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Dit voorstel beoogt het bestuur te sanctioneren met het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van de wettelijke voorgeschreven beslistermijnen.
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft termijnen waarbinnen de overheid moet beslissen. Deze termijnen beschermen burgers tegen onbehoorlijk gedrag van de overheid. Ze verschaffen tevens rechtszekerheid, omdat burgers zo weten binnen welke termijn ze duidelijkheid krijgen over het standpunt van de overheid.
Uit verschillende publicaties – van onder andere Hoge Colleges van Staat – blijkt dat het bestuur veelvuldig deze wettelijke termijnen overschrijdt. De Nationale Ombudsman stelt vast dat gebrek aan voortvarendheid bij bestuursorganen sinds het bestaan van de Nationale Ombudsman met afstand de meest voorkomende reden vormt om een klacht in te dienen.[19]
De overheid is overigens niet verplicht om gevolgen te verbinden aan zijn uitspraken. Met de introductie van een financiële sanctie op termijnoverschrijding door het bestuur zal naar verwachting de belasting van de Nationale Ombudsman verminderen.
Ook de Algemene Rekenkamer ging in verschillende publicaties uitgebreid in op gesignaleerde tekortkomingen in de bepaling en naleving van beslistermijnen.[20] Daarnaast kwam uit beide evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht naar voren dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen veelvuldig overschrijdt.[21]
Ondanks aanbevelingen van de Hoge Colleges van Staat blijft het probleem van niet tijdig beslissen op grote schaal voortbestaan. Een burger die geconfronteerd wordt met een bestuur dat (te lang) stilzit, beschikt in de praktijk niet over een adequaat rechtsmiddel. Weliswaar kan die burger bezwaar of beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dit beroep blijkt in de praktijk onvoldoende effectief. Dat komt neer op een voortdurende uitholling van de rechtsbescherming van de burger. Overigens zij opgemerkt dat voor de burger wél zware sancties aan termijnoverschrijding verbonden zijn zoals de niet-ontvankelijkheid.
De overheid is herhaaldelijk door de Hoge Colleges van Staat aangesproken op haar verantwoordelijkheid betreffende forse termijnoverschrijdingen. Juist het hardnekkige karakter van het probleem van niet-tijdig beslissen vraagt naar de mening van de indiener veeleer om wetgeving dan organisatorische maatregelen. Bovendien dateren de signalen van de regelmatige forse termijnoverschrijdingen al van 1995[22]. In bijna tien jaar is het bestuur er niet in geslaagd met de aangekondigde maatregelen aan de wettelijke termijnen te voldoen.
Het primaat ligt bij de wetgever en het bestuur draagt zorg voor de uitvoering. De wetgever heeft wettelijke beslistermijnen vastgelegd die veelvuldig niet gehaald worden. Het is daarom noodzakelijk dat de wetgever de regelgeving zodanig aanpast dat er aanvullend een sterke financiële prikkel wordt toegevoegd aan de wet, zodat de termijnen in het bestuursrecht beter worden nageleefd.
De indieners zijn zich er van bewust dat termijnoverschrijding in sommige gevallen inderdaad te wijten kan zijn aan korte beslistermijnen; zeker wanneer sprake is van complexe aanvragen of bezwaren of het bestuursorgaan afhankelijk is van de medewerking van derden. Echter zijn zij van mening dat hierin niet de kern van het probleem van termijnoverschrijdingen kan worden gevonden. Al in 2000 concludeerde het toenmalige kabinet (in de «notitie termijnen voor bestuur en rechter», kamerstuk nr. 27 461, nr. 1) dat de oplossing van het probleem dat sommige beslissingen lang uitbleven moest «worden gevonden in organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen» bij de betreffende bestuursorganen. Verder delen de indieners de mening dat «in de eerste plaats bestuursorganen en rechterlijke colleges zelf meer prioriteit dienen te geven aan tijdigheid van de besluitvorming door de interne werkprocessen zodanig in te richten dat onnodige vertragingen worden voorkomen. » De Algemene Rekenkamer heeft zich in 2004 (Beslistermijnen. Waar blijft de tijd, kamerstuk nr. 29 495, nr. 2) in gelijkaardige woorden uitgelaten: «Zij is van mening dat veel overschrijdingen van de beslistermijn kunnen worden voorkomen. Voorwaarde daarvoor is dat het bestuur, het management en de medewerkers het belang van het halen van de termijnen erkennen en zich daadwerkelijk inspannen om de termijnen te halen. Om termijnoverschrijdingen te voorkomen zijn vooral organisatorische aanpassingen nodig.» Het onderhavige voorstel richt zich ook op het stimuleren van dergelijke aanpassingen. Daarnaast menen de indieners dat als er – hoe incidenteel ook – sprake mocht zijn van te korte beslistermijnen dat er binnen de experimenteerfase van vijf jaar voldoende tijd is om hierover inzicht te verkrijgen. Zij geven het bestuur met in overweging wetgeving te initiëren die daar dan aan tegemoet kan komen. Het daartoe benodigde onderzoek valt echter buiten de werkingssfeer van dit voorstel. Tenslotte wijzen de indieners op een van de doelstellingen van het Programma «Andere Overheid», namelijk dat overheden beter zullen moeten presteren. «Het gaat om concretere prestaties, die ook zichtbaar en herkenbaar zijn voor de burger» aldus in dit verband de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.[23]
Met dit wetsvoorstel beogen de indieners mede deze doelstelling te ondersteunen. Om deze reden prefereren de indieners de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing, verantwoordelijk voor het Programma «Andere Overheid », als eerste ondertekenaar van het wetsvoorstel. Deze minister zal bovendien op grond van dit wetsvoorstel ook verslag doen aan de Tweede Kamer.
Mogelijke alternatieven
De indieners willen op deze plaats aandacht schenken aan twee mogelijke alternatieve wijzen waarmee de besluitvorming van bestuursorganen eveneens versneld zou kunnen worden.
Op de eerste plaats kan hier gedacht worden aan de in de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Koopmans/De Krom die pleit voor de introductie van fatale termijnen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Indien deze motie tot wet zou zijn verheven zou na het verstrijken van een fatale termijn een besluit van rechtswege ontstaan namelijk toekenning van een aanvraag.
De indieners achten de gedachte achter het alternatief-Koopmans/De Krom begrijpelijk en sympathiek. Waarom zouden burgers immers langer dan de wettelijke beslistermijnen op een beschikking moeten wachten, daar waar zij zelf meestal strikt gehouden worden aan termijnen? Het te laat indienen van een verzoek kan dat verzoek niet-ontvankelijk maken.
Waarom zou er voor burgers wel een «fatale termijn» bestaan en voor bestuursorganen niet? Deze vraag dient inderdaad beantwoord te worden, te meer daar de indieners van mening zijn dat het alternatief- Koopmans/De Krom als drukmiddel om bestuursorganen tot sneller beslissen aan te zetten waarschijnlijk effectiever zal zijn dan de door de indieners voorgestelde dwangsomregeling. Waarom hebben de indieners dan toch niet gekozen voor het alternatief-Koopmans/De Krom? Bij de beantwoording van deze vraag verwijzen de indieners naar de bezwaren die de Raad in het advies bij dit wetsvoorstel aanvoert. De indieners kunnen zich volledig in die bezwaren vinden. Zoals de Raad terecht stelt zouden al deze bezwaren van minder gewicht zijn als de beschikking van rechtswege geen nadelige gevolgen zou hebben voor derden of voor het algemeen belang. Maar zelfs al mag men er vanuit gaan dat door invoering van het alternatief-Koopmans/De Krom het aantal termijnoverschrijdingen sterk gereduceerd zou worden, dan nog is het naar de mening van de indieners te riskant om bij overschrijding van die termijnen er voetstoots vanuit te gaan dat er geen belangen van derden of het algemeen belang worden geschaad. De indieners zien niet in hoe in het alternatief-Koopmans/De Krom het schaden van deze belangen voorkomen zou kunnen worden. Daarom geven zij in de afweging tussen sneller beslissen enerzijds en zorgvuldigheid, rechtszekerheid en bescherming van het belang van anderen anderzijds, de voorkeur aan het onderhavige voorstel.
Een tweede alternatief kan mogelijk worden gevonden in een voorstel van de commissie-Scheltema. Volgens dit voorontwerp kan de aanvrager zich bij termijnoverschrijding meteen tot de rechter wenden, zelfs met overslaan van de bezwaarfase. Alvorens in te gaan op het voorstel van de commissie-Scheltema, merken de indieners op dat zij inmiddels uit een persbericht van de regering hebben begrepen dat het kabinet heeft ingestemd met een wetsvoorstel dat in hoofdlijnen de voorstellen van de commissie-Scheltema lijkt te willen implementeren. Dit wetsvoorstel is voor advies naar de Raad van State gezonden en derhalve nog niet openbaar. De indieners van het initiatiefwetsvoorstel zullen voor hun opmerkingen over de voorstellen van de commissie-Scheltema daarom gebruik maken van het voorontwerp «Beroep bij niet tijding beslissen» uit maart 2002. Overigens zijn de indieners verheugd dat het kabinet blijkens het voornemen tot indienen van het genoemde wetsvoorstel – dat gebaseerd is op een advies uit 2002 – na indiening van het initiatief-wetsvoorstel Wolfsen-Luchtenveld, nu ook zelf de noodzaak van sneller beslissen door bestuursorganen onder ogen ziet in die zin dat ook het kabinet kennelijk inmiddels erkent dat de aard van dit probleem niet meer kan zonder nieuwe wetgeving.
Zowel de voorstellen van de commissie-Scheltema als die van de initiatiefnemers richten zich op het verbeteren van de rechtsbescherming van burgers bij niet tijdig beslissen door bestuursorganen. Dit is een probleem dat al lang bestaat en door onafhankelijke instanties zoals de Nationale Ombudsman of de Algemene Rekenkamer jaar op jaar wordt geconstateerd. Zoals de Raad van State in zijn advies terecht opmerkt gaat van het initiatiefvoorstel een sterkere aansporende werking uit dan van de voorstellen van de commissie-Scheltema. Zeker nu drie jaar nadat de commissie-Scheltema haar voorstellen deed, nog blijkt dat het probleem van niet tijdig beslissen aan urgentie niet heeft ingeboet, is een regeling met sterke aansporende werking meer dan ooit actueel. Daar waar echter de commissie-Scheltema er vanuit gaat dat de burger zijn recht op tijdig beslissen moet gaan effectueren bij de rechter, zij het dat daarvoor de fase van bezwaar kan worden overgeslagen, gaat het onderhavige initiatiefvoorstel er vanuit dat de burgers vanaf het overschrijden van een wettelijke beslistermijn dat recht kracht bij kan zetten doordat de voorgestelde dwangsomregeling meteen gaat werken. Zoals de Raad van State meldt gaat de teller dan automatisch tikken. Met name dat automatisme zien de indieners als een groot voordeel voor de burgers en als een ontlasting van de rechterlijke macht. Net zoals het kabinet zijn ook de indieners van mening dat het groeiend beroep op de rechter in banen moet worden geleid en de druk op de rechter dient te worden verkleind.[24] Geschillen tussen burgers en bestuursorganen dienen daarom ook in de eerste plaats op dat niveau te worden opgelost, als het nodig is daartoe aangezet door de beoogde dwangsomregeling.
Het kabinet is van mening dat ook in het kader van de modernisering van het bestuursrecht «het proces van effectieve en definitieve geschilbeslechting » moet worden ondersteund.[25] In dit verband wijst het kabinet naar alternatieve vormen van geschilbeslechting zoals bedoeld in de nota «Mediation en het rechtsbestel».[26] De indieners zijn van mening dat hun voorstel als een vorm van alternatieve geschilbeslechting waarmee de druk op de rechter zal doen verminderen, moet worden gezien. In de voorstellen van de commissie-Scheltema is dat niet het geval. De burger moet nog steeds het initiatief nemen door zich tot de rechter te wenden. Dit achten de indieners een verkeerd uitgangspunt, temeer daar waar het overschrijden van termijnen door burgers niet zelden wel al meteen zware consequenties zoals boetes of het niet-ontvankelijk verklaren zijn verbonden. De verantwoordelijkheid voor de vaak forse termijnoverschrijdingen door de overheid ligt in de meeste gevallen ook bij die overheid en het is daarom ook niet goed in te zien waarom in die gevallen de burger het initiatief moet nemen door naar de rechter te stappen. Overigens is met verkorting van de bezwaar- en beroepsfase nog niet gezegd dat bestuursorganen structureel worden aangezet om voortaan wel binnen de wettelijke termijnen te beslissen. De bestuursorganen kunnen immers de gang naar de rechter (blijven) afwachten. In het initiatiefvoorstel ligt door de vormgeving van de dwangsomregeling vanaf het moment de beslistermijn is overschreden de bal bij het bestuursorgaan. De burger kan uitgaan van die dwangsom, tenzij het bestuursorgaan kan aantonen dat er goede redenen zijn om van de beslistermijn af te wijken. Het is aan het bestuursorgaan zelf om het besluit te nemen waarbij de verbeurde dwangsom wordt vastgesteld. De gang naar de rechter staat in geval van meningsverschillen tussen bestuursorgaan en burger over de interpretatie van de uitzonderingen open. Het risico dat de Raad van State ziet dat de burger alsnog bij de rechter uitkomt bestaat inderdaad. Echter gaan de initiatiefnemers er vanuit dat dit risico beperkt zal blijven. De hoofdregel is dat vanaf het overschrijden van de wettelijke beslistermijn de teller gaat tikken, het bestuursorgaan kan daar alleen met goed omklede redenen van af wijken. Het vertrouwen bestaat bij de initiatiefnemers dat bestuursorganen niet omwille van het vermijden van de dwangsommen op willekeurige wijze gebruik zullen gaan maken van een aantal uitzonderingen voor de dwangsomregeling die in het initiatiefvoorstel zijn opgenomen. Sommige van deze uitzonderingen bieden weliswaar ruimte voor interpretatie, maar dat betekent nog niet dat daarmee in zijn algemeenheid de hoofdregel meteen terzijde wordt gesteld. De indieners hebben er vertrouwen in dat bestuursorganen ook zullen handelen in de geest van deze wet.
De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen. In zijn algemeenheid zal dit niet snel leiden tot meningsverschil over het onredelijk laat in gebreke stellen. Het uitgangspunt is dat de burger er belang bij heeft dat het door hem gevraagde besluit zo snel mogelijk en in ieder geval binnen de wettelijke termijnen wordt genomen. Overigens bestaat ook in de voorstellen van de commissie-Scheltema het vereiste van een ingebrekestelling. Een belanghebbende hoeft in dat voorstel echter geen ingebrekestelling te verzenden indien dat «redelijkerwijs» niet van hem kan worden verwacht.
Een andere uitzondering betreft overmacht. Hoewel ook dit begrip open staat voor interpretatie, gaan de indieners er niet vanuit dat bestuursorganen zich snel op overmacht zullen beroepen in geval zij te laat zijn met een beslissing. Overmacht mag niet snel worden aangenomen. Zie hiervoor voorts de toelichting bij artikel 4:17 lid 5. Slechts wanneer een bestuursorgaan door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten zijn toedoen die in redelijkheid niet voor zijn risico dienen te komen niet in staat is een beschikking te geven, kan overmacht worden aangenomen. Het valt daarom niet goed in te zien dat een bestuursorgaan met enige kans op succes zich op willekeurige wijze op overmacht kan of zal beroepen, louter om aan de dwangsomregeling te kunnen ontkomen. Twee overige uitzonderingen zijn naar de mening van de initiatiefnemers voldoende objectiveerbaar om te voorkomen dat bestuursorganen hier ter wille van ontwijking van de dwangsomregeling snel op zullen teruggrijpen. Dit betreft de uitzondering dat een dwangsom niet verschuldigd is aan niet-belanghebbenden of indien de aanvrager zelf akkoord is gegaan met uitstel van een beslissing buiten de wettelijke termijn.
In de voorstellen van de commissie-Scheltema kan de hoogte van de dwangsom worden afgestemd op het concrete geval: de rechter kan de dwangsom afstemmen op de «zwaarte van het geschonden belang». Daarmee zou de prikkel om tijdig te beslissen kunnen worden vergroot. De initiatiefnemers zijn echter van mening dat niet op voorhand van die grotere prikkel kan worden uitgegaan. Hoewel de dwangsom opgelegd door een rechter hoger kan uitvallen dan de € 20 per dag uit het initiatiefvoorstel is eerst nog een rechterlijke uitspraak nodig om tot een dwangsom te komen. Die weg blijft uiteraard open voor de burgers. Als er grote belangen op het spel staan zal die burger waarschijnlijk niet schromen gebruik te maken van die mogelijkheid.
In geval van de voorstellen van de commissie-Scheltema is op het moment van overschrijding van de beslistermijn nog niet zeker dat de rechter een dwangsom zal gaan opleggen, alleen al omdat nog niet zeker is dat de burger in beroep zal gaan. Mogelijk zal een burger er vanaf zien om in beroep te gaan tegen het uitblijven van een beslissing uit vrees dat hij daarmee het bestuursorgaan «tegen de haren strijkt» en daarmee uiteindelijk zijn belangen zou schaden. Het rechtsmiddel dat de commissie-Scheltema voorziet, de gang naar de rechter, werpt een hogere drempel op dan het initiatiefvoorstel waar de burger als het ware automatisch het recht op een dwangsom heeft. Voor dat laatste heeft hij genoeg aan het verzenden van een schriftelijke ingebrekestelling, wat overigens ook in de ogen van de commissie-Scheltema nodig blijft. Ook zij opgemerkt dat de dwangsom niet in de plaats van een eventuele schadevergoeding komt. Immers: mocht uit het uitblijven van een beschikking schade ontstaan dan kan de rechter – wel gerelateerd aan het geschonden belang – afzonderlijk de hoogte van de werkelijk geleden schade in een normale procedure bepalen. Voor de vraag of niet-tijdig beslissen aanspraak op schadevergoeding geeft, gelden de gangbare regels voor onrechtmatige daad. Dat wil zeggen dat het niet-tijdig beslissen onrechtmatig moet zijn, het moet het bestuursorgaan kunnen worden toegerekend (de schuldvraag) en er moet sprake zijn van causaal verband en er moet schade zijn. Dit wetsvoorstel doet dan ook niets af aan de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen terzake van niet-tijdig beslissen bij de daarvoor bevoegde rechter.
Het bovenstaande overwegende brengt de indieners tot de mening dat het risico dat er ondanks de dwangsomregeling toch nog met een zekere regelmaat beroep op de rechter zal worden gedaan aanvaardbaar is. De indieners zijn bovendien van mening dat de voorstellen van de commissie-Scheltema waar het rechtsmiddel alleen de gang naar de rechter betreft in ieder geval een zwaarder beroep op de rechterlijke macht zal doen, hetgeen in tijden waarin de rechterlijke macht toch al zwaar belast wordt ongewenst is.
Ten slotte menen de indieners dat het voorstel van de commissie- Scheltema ter verkorting van de bezwaar- en beroepsfase naast het met dit initiatief voorgestelde kan samengaan. De indieners willen immers niet dat hun voorstel in de plaats komt van de bezwaar- en beroepsfase, maar zien het als aanvulling daarop. Het ene voorstel sluit het andere niet uit en mogelijk versterken zij elkaar. Zoals Marseille al opmerkte: «Het beroep tegen het niet tijdig beslissen zorgt er voor dat bestuur een besluit neemt, de tijdens de beroepsprocedure verbeurde dwangsommen vergroten de kans dat het snel gebeurt». Wellicht kan de regering in de memorie van toelichting bij haar wetsvoorstel ingaan op de supplementariteit tussen beide voorstellen.
Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting geen grote financiële gevolgen voor bestuursorganen of voor de bestuursrechtspraak.
Wat de bestuursorganen betreft, mogen we ervan uitgaan dat zij over voldoende middelen beschikken om hun taken naar behoren uit te voeren, dus ook binnen de gestelde termijnen. Bovendien is de regeling de eerste vijf jaar facultatief. Pas daarna wordt zij van toepassing op alle bestuursorganen (de zogenaamde valbijlconstructie). Na de valbijl ondervinden uitsluitend de bestuursorganen die hun zaakjes dan nog niet op orde hebben, financiële gevolgen in de zin van het betalen van dwangsommen. Dit is te voorkomen of te beperken door in de aanloopfase waar nodig organisatorische maatregelen te treffen – die ook los van dit wetsvoorstel al nodig zouden zijn – of door waar nodig wettelijke termijnen aan te passen opdat die in alle gevallen haalbaar zijn.
Voor de rechtspraak zullen de financiële voordelen naar verwachting in balans zijn met de financiële nadelen. Bestuursorganen zullen door de financiële prikkel eerder geneigd zijn alsnog te beslissen. Hierdoor zullen minder aanvragers met een beroep op artikel 6:2, onder b, Awb bij de bestuursrechter aankloppen om langs die weg het bestuur te bewegen alsnog een besluit te nemen. Het is waarschijnlijk dat de belasting van de rechterlijke macht hierdoor zal afnemen. Tegelijkertijd zal door dit wetsvoorstel de belasting van de rechterlijke macht kunnen toenemen door procedures over de hoogte en verschuldigdheid van de dwangsom. De indieners gaan er niet vanuit dat de dwangsommen moeten dienen als (quasi-)schadevergoedingen voor burgers, maar veel meer als middel om bestuursorganen tot sneller beslissen aan te zetten. Derhalve is gekozen voor een gefixeerd bedrag van € 20 per dag met een maximum van € 1000 na 50 dagen. Voor bestuursorganen zal € 1000 voor het individuele geval mogelijk niet in verhouding staan tot het financiële belang van de gevraagde beschikking, maar voor bestuursorganen die in veel gevallen te laat beslissen kan wel degelijk een aanzienlijke financiële dreiging ontstaan. Notoire late beslissers zullen daarom geconfronteerd kunnen worden met een financieel risico. Bovendien dient de dwangsom tevens als signaal naar burgers maar zeker ook naar bestuurders en volksvertegenwoordigers dat het bestuursorgaan te laat heeft beslist. Volksvertegenwoordigers zullen een dergelijk signaal hopelijk aangrijpen voor besprekingen in gemeenteraad, provinciale staten of Tweede Kamer. € 20 per dag is naar de mening van de indieners een minimumbedrag waarbij nog wel sprake is van een serieus te nemen signaal. Met in totaal maximum € 1000 kunnen burgers de financiering van verdere juridische procedures bovendien tenminste gedeeltelijk betalen. Bij lagere bedragen zal er al snel sprake zijn van bagatelbedragen. Bij een hoger gefixeerd bedrag dan € 20 per dag of een maximum van € 1000 zal er eerder sprake zijn dat de dwangsom – hoewel die daar uitdrukkelijk niet voor bedoeld is – ten onrechte gezien zal gaan worden als een surrogaat voor een eventueel door de rechter vast te stellen schadevergoeding. Mocht de prikkel in de praktijk te zijner tijd als te laag worden ervaren dan zullen de indieners overigens niet aarzelen om via een tweede initiatief verhoging van de bedragen voor te stellen.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Bereik van de regeling en plaats in de Awb
Voorgesteld is de dwangsomregeling op te nemen als een aparte paragraaf in afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aansluitend bij de daar al opgenomen termijnbepalingen, en deze paragraaf tevens van toepassing te verklaren op beslissingen op bezwaar (zie artikel I, onderdelen C en D). Gevolg daarvan is dat de regeling zal gelden voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. De regeling is dus niet van toepassing op besluiten van algemene strekking of op ambtshalve beschikkingen, tenzij uiteraard de betrokken bijzondere wet een bepaling bevat die de regeling van overeenkomstige toepassing verklaart. Ter vermijding van misverstanden zij benadrukt dat het bij deze regeling om een heel andere dwangsom gaat dan de last onder dwangsom van afdeling 5.4 Awb, en dat de bepalingen van die afdeling derhalve hier niet van toepassing zijn, evenmin als dat het geval is bij de dwangsom die door de bestuursrechter wordt opgelegd uit hoofde van artikel 8:72, zevende lid, Awb.
Het vereiste van voorafgaande ingebrekestelling
De dwangsomregeling beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft (zie artikel 4:17, eerste lid). Het enkele feit dat het bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden zonder een beslissing te nemen, is dus niet voldoende voor het verbeuren van een dwangsom aan de aanvrager. Alvorens de dwangsom gaat lopen, moet de aanvrager van de beschikking het bestuur schriftelijk in gebreke stellen. De aanvrager moet de dwangsomregeling als het ware activeren.
Het bestuursorgaan wordt door de ingebrekestelling bekend met het feit dat de beslistermijn in de ogen van de aanvrager is overschreden. Behoudens de eis van schriftelijkheid, is de ingebrekestelling vormvrij. Voor de ingebrekestelling geldt geen termijn, al mag ze ook weer niet onredelijk laat plaatsvinden (zie artikel 4: 17, vijfde lid, onderdeel a). Inherent aan een ingebrekestelling is dat er nog een termijn gegund wordt om aan de verplichtingen te voldoen. In de voorgestelde regeling is deze termijn gefixeerd op twee weken. Daarmee kan naar verwachting tevens een aanzienlijk deel van de eventuele geschillen over het al of niet verlopen zijn van een beslistermijn worden ondervangen, doordat veel bestuursorganen binnen de ingebrekestellingstermijn van twee weken alsnog zullen beslissen. Als echter na die twee weken het bestuursorgaan nog niet heeft beslist, gaat de dwangsom lopen: voor elke dag waarop het bestuursorgaan daarna nog in gebreke is, verbeurt het een bedrag van € 20,– tot een maximum van € 1000,–. Op het moment dat een ingebrekestelling wordt ontvangen zou een bestuursorgaan, ter voorkoming van het moeten betalen van een dwangsom, snel en mogelijk niet goed onderbouwd een afwijzend besluit kunnen nemen. Hiermee wordt dan meteen de bezwaarfase gestart, waardoor het bestuursorgaan zichzelf als het ware meer tijd tot nadenken verschaft. Het risico van dergelijk vertragend en «calculerend» gedrag door bestuursorganen dient echter niet hoog te worden ingeschat. Men mag immers aannemen dat door deze wet de vertegenwoordigende lichamen (gemeenteraden, provinciale staten enzovoorts) actief zullen gaan volgen hoe colleges van Burgemeester en Wethouders, Gedeputeerde Staten en dergelijke in de praktijk omgaan met het nemen van besluiten en het nakomen van beslistermijnen. Het is niet aantrekkelijk om veel dwangsommen te moeten betalen of om bij te verstrekken overzichten te moeten melden dat veel slecht gemotiveerde besluiten blijken te zijn genomen. Hierdoor zal, naast de financiële, er ook sprake zijn van een politieke prikkel om zowel binnen de wettelijke termijnen als ook zorgvuldig te beslissen.
Rechtsbescherming
Het bestuursorgaan bepaalt of er sprake is van verschuldigde termijnoverschrijding, stelt de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast en keert de verbeurde dwangsom uit aan de aanvrager. Hiervoor is geen verdere tussenkomst van de aanvrager vereist. De bestuursrechter is bevoegd te oordelen over geschillen over de hoogte of het verschuldigd zijn van de dwangsom. Het kan voorkomen dat de aanvrager bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen de inhoudelijke beschikking en tevens wil opkomen tegen de dwangsombeschikking. Voor die gevallen is bepaald dat het bezwaar of beroep tegen de inhoudelijke beschikking mede betrekking heeft op de beschikking inzake de dwangsom (zie artikel 4:19). Naast de ingebrekestelling blijft tevens bezwaar of beroep mogelijk tegen het niet tijdig beslissen (artikel 6:2, onderdeel b, Awb).
Gevallen waarin geen dwangsom verschuldigd is
De dwangsomregeling geldt uiteraard niet voor die gevallen waarin een wettelijke regeling uitdrukkelijk bepaalt dat een beschikking met een bepaalde inhoud geacht wordt te zijn gegeven, zodra het bestuursorgaan niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft beslist. Er is dan immers per definitie tijdig een inhoudelijk besluit. Voorbeelden van deze figuur zijn te vinden in artikel 46, vierde lid, van de Woningwet en in artikel 16, vijfde lid, van de Monumentenwet. Op basis van deze bepalingen wordt na ommekomst van de beslistermijn de betrokken vergunning geacht te zijn verleend en is het bestuur niet langer bevoegd te beslissen. Zie voor een ander voorbeeld artikel 4:71, vierde lid, Awb.
Daarnaast is een aantal uitzonderingen in het voorstel zelf opgenomen (artikel 4:17, vijfde lid), deels met als doel om misbruik van de dwangsommogelijkheid tegen te gaan. Hiervoor werd al gememoreerd dat geen dwangsom verschuldigd is als de ingebrekestelling onredelijk laat plaatsvindt. Een dwangsom is evenmin verschuldigd indien het bestuursorgaan door toedoen van de aanvrager zelf niet in staat is geweest om tijdig te beslissen, indien de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de wet, indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond, indien de aanvrager met uitstel akkoord is gegaan, of indien het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Zie over een en ander ook de toelichting op het vijfde lid van artikel 4:17.
Facultatief karakter van de regeling
De eerste vijf jaar na inwerkingtreding van de wet heeft de voorgestelde regeling een facultatief karakter: ze zal uitsluitend van toepassing zijn indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald of indien het bevoegde bestuursorgaan de regeling uitdrukkelijk van toepassing heeft verklaard op door hem te geven beschikkingen (zie het voorgestelde artikel 4:16). Na vijf jaar gaat de regeling van rechtswege gelden voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben (zie artikel II, eerste lid). Bestuursorganen hebben dus vijf jaar de tijd om zich voor te bereiden op het volledig van kracht worden van de dwangsomregeling en om de daarvoor noodzakelijke organisatorische maatregelen te treffen. Zodra en voorzover zij daarvoor gereed zijn, kunnen zij in de aanloop naar het volledig van toepassing worden van de dwangsomregeling, alvast overgaan tot het vrijwillig toepassen ervan. Dit kan ook bij wettelijk voorschrift worden bepaald. Mocht het daarbij nodig of wenselijk blijken om wettelijke termijnen aan te passen of te differentiëren, dan kan dat eveneens in deze periode van vijf jaar gebeuren.
Onderdeel A (opschrift afdeling 4.1.3)
De aanvulling van het opschrift van afdeling 4.1.3 vloeit voort uit de toevoeging van de nieuwe paragraaf «Dwangsom bij niet tijdig beslissen» (zie hierna onderdeel C).
Onderdeel B (paragraaf 4.1.3.1)
De invoeging van een nieuwe paragraaf in afdeling 4.1.3 maakt het nodig om de huidige tekst van die afdeling eveneens in een paragraaf onder te brengen.
Verslag
[29 934]
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen. Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers de gestelde vragen tijdig zullen hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
1. Algemeen
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig initiatiefwetsvoorstel. Zij onderschrijven weliswaar de doelstelling van de initiatiefnemers, te weten het creëren van een effectief rechtsmiddel voor burgers tegen te trage besluitvorming door het bestuur, maar hebben twijfels bij de concrete uitwerking bij het voorstel. Evenals de initiatiefnemers kennen deze leden de rapporten van de Nationale ombudsman, van de Algemene Rekenkamer en de evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht, waarin een soms onthutsend beeld wordt geschetst van het functioneren van bestuursorganen in de relatie met burgers.
De leden van de CDA-fractie waarderen het dat de problematiek van het niet tijdig beslissen door het bestuur aanleiding is geweest voor het indienen van dit initiatiefwetsvoorstel. Hebben de initiatiefnemers advies van de Nationale ombudsman ingewonnen over hun initiatiefwetsvoorstel?
De leden van de PvdA-fractie hebben verheugd kennis genomen van het wetsvoorstel van de leden Wolfsen en Luchtenveld. Zij zijn van mening dat met deze wet burgers een eenvoudig en effectief middel in handen krijgen om trage beslissingen door bestuursorganen aan de kaak te stellen. Zij prijzen ook de herkenbaarheid van het ingezette middel: overschrijding van de termijn wordt door de burger gesignaleerd, door middel van een korte brief wordt dit aan het bestuursorgaan kenbaar gemaakt en indien na twee weken nog geen besluit is genomen, gaat de teller lopen. Het bestuursorgaan moet dit vervolgens openbaar verantwoorden. Aldus wordt een probleem tussen twee belanghebbenden ook tussen die twee belanghebbenden opgelost. Deze leden hebben nog wel enkele vragen bij het voorstel.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel. Zij zijn met de initiatiefnemers van mening dat het een slechte zaak is dat het veelvuldig voorkomt, dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen overschrijdt. Terecht leidt dit immers tot ergernissen bij burgers c.q. aanvragers van een beschikking. In het kader van een klantgerichte en klantvriendelijke overheid past geen trage overheid, zo menen deze leden. Het is dan ook een goede zaak dat er naar een oplossing van dit probleem wordt gezocht. Echter, alvorens een definitief oordeel over het initiatiefwetsvoorstel te vellen, willen deze leden graag enige opmerkingen maken en de initiatiefnemers enkele vragen voorleggen.
De leden van de GroenLinks-fractie spreken hun waardering uit voor het initiatief. Zij prijzen de leden Wolfsen en Luchtenveld dat ze als medewetgever het vele werk van de voorbereiding van een initiatiefwetsvoorstel en de verdediging ervan op zich nemen. Ook de leden van de SP-fractie danken de leden Wolfsen en Luchtenveld hartelijk voor de inzet van het indienen van het wetsvoorstel. Zij ondersteunen de strekking van het wetsvoorstel van harte. Zij menen dat het idee van de «bruikbare rechtsorde» wederkerig moet zijn en zijn er stellig van overtuigd dat de overheid al te veel aan het eigen gebruik denkt en niet aan de belangen van de burgers. Kunnen de initiatiefnemende leden op die stelling in gaan, zo vragen zij.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel dat beoogt burgers een effectiever rechtsmiddel te geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Zij onderkennen de problematiek zoals geschetst door de initiatiefnemers van het wetsvoorstel. Over de uitwerking van het wetsvoorstel dat dit probleem mede moet oplossen, hebben zij echter wel een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij erkennen de wenselijkheid van het introduceren van een prikkel voor het bestuur om beslistermijnen na te komen. Burgers mogen door het bestuur niet onnodig aan het lijntje worden gehouden.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. Ingebrekestelling
De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de burger volgens dit voorstel zelf het initiatief moet nemen het bestuursorgaan aan te schrijven en in gebreke te stellen. Hoewel dit niet al te gecompliceerd is, is het streven naar een effectievere overheid er juist op gericht dat de overheid in deze de burger werk uit handen neemt. Hebben de opstellers overwogen een standaardbrief met termijnen aan de burger te verstrekken indien deze een aanvraag of bezwaar indient? Wat zijn overwegingen van de initiatiefnemers om zoiets niet te doen? Alvorens de dwangsom aan de orde is, moet de aanvrager van de beschikking het bestuur schriftelijk in gebreke stellen. Voor de ingebrekestelling geldt geen termijn.
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers dat nader te motiveren. Waarom is niet gekozen voor een termijn voor het indienen van de ingebrekestelling? Ligt een termijn van bijvoorbeeld twee of drie weken niet voor de hand, temeer daar geen dwangsom is verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. Om discussie over wat «onredelijk laat» is te vermijden zou het opnemen van een termijn voor de ingebrekestelling wel eens verstandig kunnen zijn. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemers. Overigens vragen de leden van de VVD-fractie zich af of «het indienen van bezwaar of beroep» ook geldt als een ingebrekestelling, met als mogelijk gevolg dat een dwangsom moet worden betaald.
2.2. De dwangsom
2.2.1. Algemeen
De kern van het voorstel is volgens de leden van de CDA-fractie de dwangsomregeling. Deze beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft tot een maximum van € 1000. Zien deze leden het goed dat een gevolg hiervan is dat na het verstrijken van het maximumbedrag van € 1000 burgers wel een recht hebben op uitbetaling van een bedrag van € 1000 maar dat het zo kan zijn dat het gewenste besluit nog steeds niet is genomen? Wat is in dat geval de toegevoegde waarde van het voorstel, zo vragen de leden van de CDA-fractie?
De leden van de VVD-fractie vragen zich ten aanzien van de dwangsom af in welke zin er sprake is van een «rechtsmiddel» voor de burger, daar het voorstel beoogt het bestuur te sanctioneren door het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van de wettelijk voorgeschreven beslistermijnen. Gaat het hier wel om een «rechtsmiddel»? Is er, te meer daar de initiatiefnemers op blz. 4 van de memorie van toelichting aangeven dat hun voorstel als een vorm van alternatieve geschillenbeslechting moet worden gezien, niet veeleer sprake van een gewoon instrument?
2.2.2. De hoogte van de dwangsom
Hoewel de leden van de CDA-fractie enig begrip hebben voor de keuze van de initiatiefnemers om voor de hoogte van de dwangsom uit te gaan van een vast bedrag van € 20 met een maximum van € 1000, stellen zij bij de concrete uitwerking wel vragen. Ook de Taskforce Vergunningen stelt vragen bij het voorgestelde maximumbedrag. De Taskforce wil een steviger prikkel. Een bestuursorgaan krijgt bij de voorgestelde regeling alsnog 50 werkdagen om een beschikking te nemen. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of dit wel een voldoende prikkel tot snelheid geeft. Wat is hierop de reactie van de initiatiefnemers? Hebben zij overwogen om een dwangsomregeling met «glijdende schaal» te introduceren waarbij de dwangsom niet gelijkmatig oploopt (iedere dag € 20) maar het bedrag per dag na iedere week dat door het bestuursorgaan geen beschikking is genomen verhoogd wordt, met een maximum van € 1000 (bijvoorbeeld eerste week € 20 per dag, de tweede week € 50 per dag enz.). De termijn waarbinnen alsnog een beschikking moet worden gegeven wordt daardoor korter en de prikkel om snel een beschikking te nemen wordt groter. Wat is hierop de reactie van de initiatiefnemers, zo vragen deze leden.
Het komt de leden van de VVD-fractie voor dat de hoogte van de dwangsom, te weten € 20 per dag, met een maximum van €1 000 na 50 dagen, redelijk is. Het is geen bedrag dat zo hoog is, dat de burgers er bijna op zouden gaan hopen dat het bestuur te laat een besluit neemt, anderzijds gaat er voor overheden een prikkel van uit, want er is immers ook (belasting-)geld van de burgers mee gemoeid. Deze leden vragen of de initiatiefnemers kunnen aangeven waaruit de gemeenten de kosten van de dwangsom zullen betalen. Verwachten de initiatiefnemers dat de leges zullen worden verhoogd als de dwangsom wordt ingevoerd? Hebben zij overwogen om, los van het voorgestelde artikel 4:17, lid 7, de hoogte van de dwangsom bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen en niet bij wet? Immers, mocht de hoogte van de dwangsom in de praktijk als te laag worden ervaren, dan kan bij algemene maatregel van bestuur het bedrag gemakkelijker worden veranderd. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie hierop een reactie.
De leden van de SP-fractie vinden dat de dwangsom voor de meeste bestuursorganen makkelijk te betalen is; zelfs te makkelijk wat de leden van de SP-fractie betreft. Vinden de initiatiefnemers dat de hoogte van de dwangsom omhoog zouku nnen, en zo ja, hoeveel? Een hoge dwangsom staat voor de leden van de fractie van de SP echter op gespannen voet met het feit dat overheden deze dwangsommen betalen met belastinggeld. Het is voor deze leden een wrange constatering dat het een vestzak-broekzak-operatie wordt waardoor je als burger wat van je eigen belastinggeld terug kan krijgen maar waarvan de overheid dus nooit schade lijdt. Deze leden vragen of het niet beter zou zijn om de mensen die direct en als baas verantwoordelijk zijn voor de afhandeling van besluiten daarop direct af te rekenen in hun beoordeling. Of, om bij de juridische middelen te blijven, kan er niet beter een procedure gestart worden waardoor de werkelijke afhandeling wordt bespoedigd?
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in de voorstellen van de commissie-Scheltema dat de hoogte van de dwangsom kan worden afgestemd op het concrete geval: de rechter kan de dwangsom afstemmen op de zwaarte van het geschonden belang. De initiatiefnemers van het wetsvoorstel kiezen hier niet voor, naar hun mening kan er niet op voorhand van worden uitgegaan dat dit een grotere prikkel oplevert. Deze leden vragen de initiatiefnemers in te gaan op de suggestie om categorieën dwangsommen te introduceren. Daarmee zou het bestuursorgaan eveneens objectief de dwangsom vaststellen, terwijl tegelijkertijd meer rekening kan worden gehouden met het individuele geval.
2.2.3. De termijn van de dwangsombepaling
De initiatiefnemers hebben er, naar de mening van de leden van de CDA-fractie, terecht voor gekozen om de dwangsomregeling in te laten gaan twee weken na ontvangst van een ingebrekestelling. De burger kan uitgaan van die dwangsom tenzij het bestuursorgaan kan aantonen dat er goede redenen zijn om van de beslistermijn af te wijken. De redenen zijn limitatief opgenomen in het wetsvoorstel. Dit lijkt deze leden een goede zaak. Indien een bestuursorgaan gegronde redenen kan aanvoeren, waarom een besluit niet kon worden genomen moet de burger daar genoegen mee nemen. Zij vragen zich wel af of de gronden, met bijbehorende toelichting, voldoende scherp zijn omschreven, nu ook de initiatiefnemers stellen dat er ruimte blijft voor interpretatie. Is het de verwachting van de initiatiefnemers dat de omschrijving van deze gronden zich in de rechtspraktijk uitkristalliseert? Is nu reeds uit de jurisprudentie te destilleren hoe de mogelijke verschoningsgronden voor termijnoverschrijding in de praktijk gehanteerd worden? Ligt het in de lijn der verwachting dat dit uiterlijk vijf jaar nadat het wetsvoorstel in werking zal zijn getreden zal hebben plaatsgevonden? Immers, op dat moment vervalt het facultatieve karakter van de regeling. Zijn de initiatiefnemers niet bevreesd voor de situatie dat bestuursorganen standaard een beroep doen op de uitzonderingsgronden van artikel 4:17, vierde lid? Is trouwens de zienswijze juist dat de dwangsomregeling van rechtswege begint te lopen op de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen? Hoe verhoudt dit zich, juridisch gezien, met de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om zich op de regeling met uitzonderingen te beroepen? Het is dan immers het bestuursorgaan zelf dat de dwangsomregeling achteraf buiten toepassing verklaart. Is deze regeling juridisch gezien dan nooit van toepassing geweest?
De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat in artikel 4.17 eerste en tweede lid, wordt gesteld dat een bestuursorgaan kan aangeven dat de wettelijke termijn niet gehaald wordt. Het bestuursorgaan moet vervolgens een tegenvoorstel doen t.a.v. de termijn. In dit artikel wordt niet gesproken over de reden, c.q. de overwegingen van het bestuursorgaan. Dit lijkt deze leden onwenselijk en zij vragen hierop een reactie van de initiatiefnemers.
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de initiatiefnemers de intentie hebben het probleem niet alleen op te lossen door een financiële prikkel te introduceren, maar ook door waar nodig de wettelijke termijnen aan te passen. Zij vragen de initiatiefnemers of, door op voorhand van de mogelijkheid van aanpassing van de wettelijke termijnen open te houden, de werking van dit wetsvoorstel niet wordt beperkt? Bestuursorganen zouden calculerend kunnen gaan optreden, in die zin dat zij aansturen op aanpassing van de wettelijke termijn? Zou het niet beter zou zijn dat zo snel mogelijk duidelijk wordt aan welke wettelijke termijnen men denkt, zodat calculerend gedrag kan worden uitgesloten?
Mede in verband daarmee vragen deze leden de initiatiefnemers de zinsneden «…dat er binnen de experimenteerfase van vijf jaar voldoende tijd is om hierover inzicht te verkrijgen. Zij geven het bestuur in overweging wetgeving te initiëren die daar dan aan tegemoet kan komen. Het daartoe benodigde onderzoek valt echter buiten de werkingssfeer van dit voorstel…», toe te lichten. Deze leden vragen de initiatiefnemers of het voor de reikwijdte en de werking van het wetsvoorstel niet toch van belang is om te weten in welke mate aanpassing van wettelijke termijnen aan de orde zouzijn. Zo ja, valt onderzoek daarnaar dan niet toch binnen de reikwijdte van onderhavig wetsvoorstel? Voorts vragen deze leden wat de initiatiefnemers bedoelen met «…het bestuur in overweging (geven) wetgeving te initiëren»?
2.2.4. Toekenning van de dwangsom en rechtsbescherming
De leden van de CDA-fractie vinden de opmerking van de initiatiefnemers, dat bestuursorganen wel zullen handelen in de geest van de wet, wat vrijblijvend, aangezien die bestuursorganen ook niet handelen in de geest van de Algemene wet bestuursrecht als het gaat om het naleven van de daar verplichte termijnen. Immers, als dat het geval zouzijn, zouer geen noodzaak zijn voor dit wetsvoorstel. Deze opmerking geldt overigens eveneens voor de stelling van de initiatiefnemers dat het wetsvoorstel naar verwachting geen grote financiële gevolgen heeft omdat ervan uit mag worden gegaan dat bestuursorganen over voldoende middelen beschikken om hun taken naar behoren uit te voeren, dus ook binnen de gestelde termijnen. Wat is hierop de reactie van de initiatiefnemers? Dezelfde leden zijn benieuwd hoe de initiatiefnemers willen bevorderen dat bevoegde bestuursorganen de regeling, als deze tot wet wordt verheven, van toepassing verklaren op door het orgaan te geven beschikkingen. Hebben zij, als het gaat om het in de wet vastleggen dat de regeling van toepassing is op een bestuursorgaan, al bestuursorganen op het oog waar dat in ieder geval geregeld moet worden?
De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat in het voorstel aan de dwangsom een maximum van € 1000 is gesteld maar wat gebeurt er indien het bestuursorgaan dan nog geen besluit heeft genomen? Het wetsvoorstel rept hier niet over. Het betalen van de dwangsom dient uiterlijk 6 weken na het verstrijken van de termijn te gebeuren. Wat te doen als het bestuursorgaan dit eveneens niet doet? Is er dan weer een in gebreke stelling mogelijk, zo vragen deze leden.
De leden van de VVD-fractie wijzen er op dat het bestuursorgaan zelf bepaalt óf er sprake is van termijnoverschrijding die aanleiding geeft tot een dwangsom, en vervolgens de hoogte van de dwangsom vaststelt. Zij vragen of het zuiver is om het betrokken bestuursorgaan, dat als het ware «partij» in de zaak is, deze taken op zich te laten nemen. Hebben de initiatiefnemers overwogen om een meer onafhankelijke instantie, bijvoorbeeld een algemene beroepscommissie, hierbij te betrekken? Deze commissie zou een advies aan het betrokken bestuursorgaan kunnen uitbrengen, waarna dat orgaan zelf het besluit neemt of er sprake is van verschuldigde termijnoverschrijding, en zo ja, de hoogte van de dwangsom oplegt. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemers.
Voorts vragen deze leden wat er gebeurt indien het bestuursorgaan meent, dat er geen dwangsom verschuldigd is. Hoe komt de burger dat te weten? Hoe moet de burger in die situatie handelen? Kan hij daar bezwaar of beroep tegen aantekenen en/of heeft hij dan wederom recht op een dwangsom? Deze leden vragen de initiatiefnemers duidelijkheid te geven over de situatie dat het bestuursorgaan, in tegenstelling tot de burger meent, dat er geen dwangsom is verschuldigd. Als een bestuursorgaan een dwangsom is verschuldigd, dan is de termijn waarbinnen moet worden betaald gesteld op zes weken.
Als het bestuursorgaan zich niet aan deze termijn houdt, kan de aanvrager daar dan op de normale wijze bezwaar of beroep tegen instellen, zo vragen de leden van de VVD-fractie. De leden van de SP-fractie vinden dat het onduidelijk is geregeld of aanspraak kan worden gemaakt op een dwangsom, omdat het bestuursorgaan zelf bepaalt of ze iets wel of niet moet betalen. Volgens deze leden schiet het op die manier allemaal niet op. Zij verzoeken de initiatiefnemers te zoeken naar een betere manier om deze verplichting vast te stellen en suggereren hierbij te kijken naar de voorstellen van de commissie- Scheltema.
De leden van de fractie van de ChristenUnie merken op dat het bestuursorgaan zelf beslist of een dwangsom verschuldigd is. Als het bestuursorgaan besluit dat er geen dwangsom verschuldigd is, dan hoeft hij hierover geen dwangsombeslissing te nemen. Dit betekent dat de burger niet weet, indien hij na twee weken nog niets van het bestuursorgaan heeft vernomen, of het bestuursorgaan van mening is dat er geen dwangsom verschuldigd is, of dat er sprake is van niet tijdig beslissen over de dwangsom. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers naar de acties die een burger vervolgens dient te ondernemen. Moet de burger dan procederen tegen het niet tijdig nemen van een besluit? En is het bestuursorgaan dan een dwangsom verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen met betrekking tot de dwangsom? De gang naar de rechter staat in geval van meningsverschillen tussen bestuursorgaan en burger over de interpretatie van de uitzonderingen open. De initiatiefnemers gaan er vanuit dat dit risico beperkt zal blijven. Niettemin vragen de leden van de ChristenUnie-fractie hen of er niet toch genoeg redenen zijn te bedenken waarom bestuursorganen het op de uitzon-deringen zullen laten aankomen, waarmee het risico bestaat dat de uitzonderingsgronden de meningsverschillen tussen het bestuur en de burger bevorderen. In het geval dat een aanvraag door meer dan één aanvrager is ingediend, wordt de dwangsom niet evenzoveel keer uitgekeerd, doch evenredig over de aanvragers verdeeld. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers of dit niet een negatieve prikkel oplevert voor het zoveel gezamenlijk procederen om de rechterlijke macht te ontlasten?
2.3. Termijnstellingen
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de argumentatie van de initiatiefnemers om een niet-tijdige beslissing niet onmiddellijk aan de bestuursrechter voor te leggen, zoals het geval bij de procedure van afdeling 8.2.4 Awb en het voorontwerp van de commissie-Scheltema. In het kader van de overbelasting van de rechterlijke macht lijkt het deze leden verstandig om bestuursorgaan en burger zoveel mogelijk in staat te stellen zelf hun geschillen op te lossen. Zoals blijkt uit het voorontwerp kan een aanvrager zich bij termijnoverschrijding meteen tot de rechter wenden, zelfs met overslaan van de bezwaarfase. Kunnen de initiatiefnemers in dit kader ingaan op het nieuwe artikel 7:1a Awb waarbij de mogelijkheid is uitgesloten om zich, bij overeenstemming tussen burger en bestuursorgaan, rechtstreeks, met overslaan van de bezwaarfase, tot de rechter te wenden voor die gevallen waar een bezwaarschrift is gericht tegen het niet nemen van een besluit?
Het kabinet heeft in het kabinetsstandpunt op het Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen aangegeven aan de slag te gaan met de introductie van fictieve positieve beslissingen bij termijnoverschrijdingen bij eenvoudige vergunningen met vaste voorwaarden. Dit zou mogelijk moeten zijn in die gevallen waarbij de fictieve vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen kan hebben, een aanvrager redelijkerwijs weet wat zijn rechten en plichten zijn en het belang van derden niet ernstig in het gedrang kan komen. Deze leden vernemen graag de reactie van de initiatiefnemers op de stellingname van het kabinet. Het lijkt hen beter dat in deze gevallen van rechtswege een vergunning wordt verleend dan dat een burger recht heeft op uitbetaling van een dwangsom zonder dat onomstotelijk vaststaat dat de burger het gevraagde besluit ook daadwerkelijk krijgt. Naar de mening van deze leden is onderhavig voorstel in deze gevallen «second best».
De leden van de VVD-fractie vernemen graag een nadere reactie van de initiatiefnemers op het punt van de memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat de dwangsom uiteraard niet geldt voor die gevallen waarin een wettelijke regeling uitdrukkelijk bepaalt dat een beschikking met een bepaalde inhoud geacht wordt te zijn gegeven, zodra het bestuursorgaan niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft beslist. Zouhet de duidelijkheid niet ten goede komen als ook deze uitzondering expliciet in het voorgestelde artikel 4:17 lid 5 wordt opgenomen («Geen dwangsom is verschuldigd indien …»), zo vragen deze leden.?
De leden van de GroenLinks-fractie steunen de initiatiefnemers in hun argument dat het aan burgers niet uit te leggen valt dat zij zich op straffe van niet-ontvankelijkheid moeten houden aan termijnen, terwijl het openbaar bestuur, chargerend gesteld, nagenoeg straffeloos kan stilzitten. Deze leden maken in dit verband de opmerking dat dit te meer klemt nuin vreemdelingenrechtelijke procedures beschermende maatregelen zoals het driejarenbeleid is afgeschaft. Kunnen de leden een Nota van Wijziging verwachten waarin voor vreemdelingenrechtelijke procedures voor asielzoekers herinvoering van het driejarenbeleid als effectieve sanctie tegen stilzittende overheden wordt geherintroduceerd?
De leden van de SP-fractie ergeren zich aan de formalistische interpretatie van de Algemene wet bestuursrecht door overheden, waarbij de termijnen en procedures leidend zijn, en de inhoud nauwelijks meer van belang. Deze leden willen weten of de initiatiefnemers deze mening delen en of zij in die zin vinden dat er niet alleen mogelijkheden zijn om de overheid te dwingen eveneens zich aan deze strakke en weinig inhoudelijke termijnen te houden, maar dat dit ook een argument kan zijn om de termijnen voor burgers te verlengen c.q. de hantering ervan te versoepelen. De aan het woord zijnde leden willen graag de opvatting van de initiatiefnemers over het commentaar van het IPO. Het IPO stelt dat de duur van de beslissingstermijnen niet altijd haalbaar zal zijn naar hun inschatting. Vinden de inintiatiefnemers dat zij hiermee rekening moeten houden voor de beslistermijnen die zij voorstellen? Zo ja, wat heeft dit voor gevolgen voor hun voorstel?
3. De inwerkingtreding en reikwijdte van de wet
De leden van de CDA-fractie hebben bezwaren tegen het automatisch van toepassing verklaren van deze wet op alle bestuursorganen na een verloop van vijf jaar na inwerkingtreding van de wet. Het is volgens deze leden niet zeker dat na verloop van deze periode in de rechtspraak voldoende duidelijkheid is verkregen over de werking van de uitzonderingsgronden. Ook de vraag of de verschillende wettelijke beslistermijnen voldoende zijn voor het nemen van goede besluiten, kan naar de mening van deze leden niet binnen deze periode van vijf jaar beantwoord worden. Zij vragen de opvatting van de initiatiefnemers over het feit dat het automatisch van toepassing verklaren van de dwangsomregeling tot gevolg kan hebben dat, als een bestuursorgaan een nieuwe wettelijke taak gaat uitvoeren en wellicht met opstartproblemen kampt, het onmiddellijk met dwangsommen te maken krijgt.
De leden van de CDA-fractie kiezen er voor om de dwangsomregeling bij afzonderlijke bijzondere wetten van toepassing te verklaren op de concrete bestuursorganen die in die bijzondere wetten aan de orde komen.
In het voorstel is sprake van een facultatieve periode van vijf jaren. De leden van de PvdA-fractie vinden deze termijn te lang en vinden ook onvoldoende onderbouwing voor deze termijn terug in de voorstellen. Al tien jaar wordt publiekelijk aandacht besteedt aan dit knelpunt in het bestuurlijk functioneren. Het betreft hier een basisrecht van burgers, die veel nadeel ondervinden van de te trage overheid en de gebrekkige dienstverlening. De urgentie om dit te herstellen en daarmee het vertrouwen van burgers in hun overheid te herstellen, is volgens de leden van de PvdA fractie immens hoog. De genoemde vijf jaren staan hiermee in schril contrast. Deze leden willen graag inzicht in de overwegingen die de initiatiefnemers tot deze keuze hebben geleid en zij doen hen tevens de suggestie aan de hand deze termijn te verkorten tot twee jaar.
De leden van de VVD-fractie vragen of het voor de hand zouliggen om, op het moment dat het toepassen van de dwangsom niet meer facultatief is, de mogelijkheid van bezwaar of beroep tegen het niet tijdig beslissen af te schaffen. Er zijn dan in feite twee mogelijkheden voor de burger c.q. aanvrager van een beschikking. Zoute zijner tijd juridisch gezien alleen met de dwangsomregeling kunnen worden volstaan? Gaarne krijgen deze leden hierop een reactie van de initiatiefnemers.
De leden van de SP-fractie constateren dat beslissingen van de rechter die te laat zijn buiten het bestek van deze wet vallen. Voelen de initiatiefnemers er iets voor om deze vorm van beslissingen eveneens onder deze wet te laten vallen?
4. Lastendruk
De leden van de CDA-fractie begrijpen natuurlijk dat het in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan zelf is om de administratieve lastendruk te beperken door binnen een wettelijke beslistermijn een besluit te nemen. Niettemin is het zo dat in het geval van een termijnoverschrijding beargumenteerd zal moeten worden aangegeven waarom een termijn overschreden is en waarom een bestuursorgaan eventueel een beroep doet op de verschoningsgronden van artikel 4:17, vierde lid. Daarbij moet ook bij beschikking de verschuldigdheid en de hoogte van de uiteindelijke dwangsom vastgesteld worden. Is het doen van een beroep op de gronden van artikel 4:17 vierde lid een afzonderlijk besluit of valt dit onder het vaststellen van de verschuldigdheid bij beschikking? Hoe kijken de initiatiefnemers aan tegen de verzwaring van de administratieve lastendruk die dit wetsvoorstel mogelijk met zich meebrengt?
5. Alternatieven
5.1. Motie-Koopmans/De Krom
Het is de initiatiefnemers bekend, dat een overgrote meerderheid van de Kamer, waaronder het CDA en de fracties van de initiatiefnemers, de motie-Koopmans/De Krom (TK 29 383, nr. 3 herdr.), waarin de introductie van fatale termijnen in de Awb wordt gevraagd, heeft gesteund. De Raad van State heeft in zijn advies bij onderhavig wetsvoorstel kritiek geleverd op de strekking van de motie, maar tevens gesteld dat het in bepaalde gevallen een oplossing kan bieden voor de problematiek van het niet tijdig beslissen door het bestuur. In de reactie op het advies geven de initiatiefnemers aan de bezwaren van de Raad te onderschrijven maar dat onder voorwaarden een beschikking van rechtswege mogelijk moet zijn. In de gewijzigde memorie van toelichting lijken de initiatiefnemers toch iedere mogelijkheid van introductie van fatale termijnen af te wijzen aangezien «…het naar de mening van de initiatiefnemers te riskant is om bij overschrijding van die termijnen er voetstoots vanuit te gaan dat er geen belangen van derden of het algemeen belang worden geschaad».
De leden van de CDA-fractie verzoeken de initiatiefnemers dan ook nogmaals aan te geven hoe zij ten opzichte van de motie-Koopmans/De Krom staan. De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennis genomen van het bezwaar van de initiatiefnemers tegen de motie-Koopmans/De Krom. De introductie van fatale termijnen kan te grote nadelige gevolgen hebben voor belangen van derden of het algemeen belang. Zij onderkennen dit bezwaar, niettemin constateren zij dat op dit moment de figuur van fatale termijnen al wel geldt voor een aantal regelingen, welke speciaal zijn aangewezen door de wetgever. Deze leden vragen de initiatiefnemers of zij ruimte zien voor een groter aantal aangewezen gevallen, waarvoor fatale termijnen zouden kunnen gaan gelden? Zo ja, aan welke regelingen denken zij?
5.2. De commissie-Scheltema
De leden van de PvdA-fractie vragen aandacht voor de voorstellen van de commissie-Scheltema. Deze voorstellen, daterend uit 2002, beogen eveneens een voorstel tot een correcte afhandeling door bestuursorganen maar dan door tussenkomst van de rechter. In de memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt uitgebreid ingegaan op de vooren nadelen van deze voorstellen al dan niet in combinatie met het nuvoorliggende wetsvoorstel van de dwangsom. Hierover leven bij deze leden nog enkele vragen. In het nuvoorliggende wetsvoorstel wordt in de Awb een mogelijkheid geschapen het bestuur te sanctioneren. Dit zegt echter nog niets over de termijnen waarin het bestuurs-orgaan wél een besluit zal gaan nemen. Aldus krijgt de wachtende burger wel geld, maar mogelijk geen besluit. Het voorstel van de commissie-Scheltema gaat juist primair uit van het stellen van een termijn waarin het bestuursorgaan moet gaan beslissen. Dit voorstel zou daarom een aanvulling kunnen zijn op het nu voorliggende voorstel. De druk werkt dan immers van twee kanten. Graag ontvangen de aan het woord zijnde leden hierop de reactie van de initiatiefnemers.
Het nadeel van het voorstel van de commissie-Scheltema is volgens deze leden echter dat er hier een gang gemaakt moet worden naar de toch al overbelaste rechter en er een extra administratieve last komt voor de burger: De burger moet of kan aanspraak maken op de dwangsom en hij moet of kan ook nog eens op een gang naar de rechter maken. Dat betekent tweemaal actie ondernemen en twee procedures volgen met alle tijd en kosten van dien. Zijn deze procedures niet te overdadig en te gecompliceerd voor de betrokken burgers, zo vragen deze leden. Is een samengaan van beide voorstellen, in die zin, wel zo verstandig? Is de simpele wet van de dwangsom niet voldoende om het effect te bereiken van tijdige afhandeling? Is het verstandiger eerst de effecten van deze wet af te wachten, alvorens de voorstellen van de commissie-Scheltema in te voeren, als daar dan nog behoefte aan zou bestaan, zo vragen zij.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers of zij reden zien om het voorstel van de commissie-Scheltema, waarbij een belanghebbende geen ingebrekestelling hoeft te verzenden indien dat redelijkerwijze niet van hem kan worden verwacht, over te nemen in het initiatiefvoorstel. Zo neen, waarom niet?
Dezelfde leden wijzen erop dat het kabinet inmiddels heeft ingestemd met een wetsvoorstel dat in hoofdlijnen de voorstellen van de commissie- Scheltema lijkt te willen implementeren. Hebben de initiatiefnemers overwogen om, net zoals bij de wetsvoorstellen 29 959 en 29 666 is gebeurd, te overleggen met de regering om te komen tot een combinatie van beide wetsvoorstellen? Ook de leden van de SGP-fractie vragen of niet kan worden volstaan met één van beide wetsvoorstellen. Met andere woorden: of het niet meer in de rede ligt om beide voorstellen als substituten van elkaar te bezien. Zij gaan er met het oog op de inhoud van het voorliggende wetsvoorstel vanuit dat ook de initiatiefnemers van mening zijn dat een combinatie van beide instrumenten noodzakelijk is om het gewenste doel te bereiken. Indien ook in de ogen van de initiatiefnemers combinatie van de voorgestelde instrumenten wenselijk is, vragen deze leden of ineenvlechting van de voorstellen dan niet voor de hand ligt.
5.3. Raad van State, VNG en IPO
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat zowel de Raad van State als de VNG andere oplossingen aandragen, zoals bindende afspraken tussen gemeenten en burgers met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening, zelfregulering van gemeenten en transparantie van de kwaliteit van dienstverlening door opname van een paragraaf hierover in het jaarverslag van een bestuursorgaan. Ook het voorontwerp van de commissie- Scheltema speelt in dit verband een rol. Wat is de reactie van de initiatiefnemers op deze oplossingen? Wijzen zij deze af, of beschouwen zij deze oplossingen als complementair aan hun eigen voorstel?
De leden van de SP-fractie vinden de opmerkingen van de VNG, dat het probleem opgelost moet worden door het beter organiseren van de werkzaamheden, onbegrijpelijk. Het is immers duidelijk dat gemeenten niet in staat mogen worden geacht om, zonder dwang, hun praktijken te verbeteren. Het te laat reageren van overheden op bijvoorbeeld bezwaarschriften van burgers prijkt al jaren bovenaan de lijst van ergernissen van de Nationale Ombudsman. Deze leden willen niet voorbijgaan aan de opmerking van de VNG dat er organisatorisch wel iets zal moeten veranderen bij de overheid. Zij willen ervoor waken dat er om die reden weer een groot aantal ambtenaren wordt aangenomen zodat de burger uiteindelijk steeds meer water naar de zee van de overheid draagt. Hoe denken de initiatiefnemers hierover, zo vragen zij.
6. Effectiviteit
De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de verwachtingen van de initiatiefnemers over de effectiviteit van het wetsvoorstel hoog gespannen zijn. Graag ontvangen zij een nadere argumentatie voor deze verwachtingen. Waarom zijn de initiatiefnemers van mening dat burgers hier goed gebruik van zullen gaan maken? Leeft niet de zorg dat burgers hier terughoudend in zullen zijn omdat zij, met het oog op een bestuursbeslissing, dat bestuur liever te vriend houden?
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is voor de leden van de GroenLinks-fractie helder en sympathiek; burgers hebben recht op een effectieve en efficiënte overheid die binnen redelijke termijnen beslissingen neemt op verzoeken en bezwaren van burgers.
De Awb stelt termijnen waarbinnen overheidsorganen beslissingen moeten nemen. Deze leden vragen in dit verband wat het oordeel van de initiatiefnemers is over de bij het openbaar bestuur veel gehoorde klacht dat deze beslistermijnen, gezien de organisatorische aspecten, soms wel erg kort zijn. Te wijzen valt bijvoorbeeld op de recente stroom bezwaarschriften tegen de gemeentelijke aanslagen voor de OZB. Zonder afbreuk te willen doen aan het belang van alle burgers bij zorgvuldige en snelle besluitvorming vragen de leden of het voorgestelde rechtsmiddel van dwangsommen er daadwerkelijk toe bijdraagt dat het openbaar bestuur in dergelijke massale bezwaarprocedures binnen de beslistermijnen blijft.
De leden van de SGP-fractie stellen vast dat het voorliggende voorstel ten opzichte van mogelijk alternatieven vooral aantrekkelijk is vanwege de prikkelwerking die uitgaat van het aanpakken van de problematiek bij de bron. Ook de relatief lage drempel voor burgers zien zij als een voordeel. Anderzijds is het de vraag in hoeverre door dit voorstel werkelijk wordt bijgedragen aan ontlasting van de rechterlijke macht. Kunnen de initiatiefnemers daar meer over zeggen dan het melden van hun eigen indruk in dezen?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 934]
Met grote belangstelling hebben wij kennis genomen van het verslag, vastgesteld op 2 november 2005. Het verheugt ons dat alle fracties met belangstelling of met instemming hebben kennisgenomen van het voorstel om ingeval van niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom mogelijk te maken.
Graag zullen wij hieronder ingaan op de in het verslag gemaakte opmerkingen, dan wel de daarin gestelde vragen beantwoorden.
1. Algemeen
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig initiatiefwetsvoorstel. Het verheugt ons dat ook zij de doelstelling van het voorstel, te weten het creëren van een effectief middel voor burgers tegen te trage besluitvorming door het bestuur, onderschrijven. De twijfels die er bij de leden van de CDA-fractie leven bij de concrete uitwerking van het voorstel hopen wij hieronder in de beantwoording van de vragen weg te kunnen nemen.
Deze leden vragen of de initiatiefnemers advies van de Nationale ombudsman hebben ingewonnen over hun initiatiefwetsvoorstel. Dit is niet direct gebeurd. Wel hebben wij ons gesteund gevoeld door het feit dat onder andere uit meerdere opeenvolgende jaarverslagen van onder andere de Nationale Ombudsman een – zoals de leden van de CDA-fractie het terecht noemen – «een soms onthutsend beeld wordt geschetst van het functioneren van bestuursorganen in de relatie met burgers». Bovendien menen wij in de woorden die de dhr. Fernhout bij zijn afscheidsrede als Nationaal Ombudsman over het onderhavige voorstel uitsprak, eveneens steun te mogen ondervinden. Op deze plaats is het wellicht tevens goed om te vermelden dat ook de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen te kennen heeft gegeven dat een financiële prikkel in de vorm van een dwangsom nodig is om een nalatige overheid tot sneller beslissen aan te zetten.[27] Vervolgens heeft de Tweede Kamer bij de motie-Van Aartsen c.s. (30 300, nr. 15) de regering onder andere verzocht versneld uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de Taskforce. Dit wetsvoorstel ligt in die lijn.
De leden van de PvdA-fractie hebben verheugd kennis genomen van het wetsvoorstel. Deze leden zijn van mening dat met deze wet burgers een eenvoudig en effectief middel in handen krijgen om trage beslissingen door bestuursorganen aan de kaak te stellen. De leden van de PvdA-fractie hebben nog wel enkele vragen bij het voorstel.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel. Zij delen onze mening dat het een slechte zaak is dat het veelvuldig voorkomt, dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen overschrijdt en onderschrijven het zoeken naar een oplossing van dit probleem. De leden van de VVD-fractie willen echter alvorens zij een definitief oordeel over het initiatiefwetsvoorstel vellen, enige opmerkingen maken en de initiatiefnemers enkele vragen voorleggen.
De leden van de GroenLinks-fractie spreken hun waardering uit voor het initiatief. Ook de leden van de SP-fractie ondersteunen de strekking van het wetsvoorstel. De leden van de ChristenUnie-fractie en de leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Beide fracties onderkennen de problematiek van trage besluitvorming door de overheid.
Wij zullen trachten om door middel van deze nota antwoord te geven op de gestelde vragen en daar waar nodig verduidelijkingen te geven op ons voorstel. Daarmee hopen wij nog levende twijfels weg te kunnen nemen.
De leden van de SP-fractie zijn er «stellig van overtuigd dat de overheid al te veel aan het eigen gebruik denkt en niet aan de belangen van de burgers». Zij vragen de initiatiefnemende leden op deze stelling in gaan.
Wij kunnen deze stelling, zeker in de algemeenheid waarin die is opgesteld, niet delen. Wij hebben geen reden om aan te nemen dat de geconstateerde traagheid in besluitvorming door bestuursorganen per se voortkomt uit een mogelijke belangentegenstelling tussen de overheid en burgers. Dat er nog veel verbeterd dient te worden in de relatie tussen overheden en burgers is echter evident. Daartoe dient onder andere het door het kabinet ingezette beleid dat voortvloeit uit het programma Andere Overheid. Wij willen het onderhavige wetsvoorstel dan ook graag in het kader van dat programma plaatsen aangezien wij van mening zijn dat sommige bestuursorganen zich beter bewust zouden moeten zijn van hun positie ten opzichte van de burger, ook daar waar het gaat over tijdig beslissen.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. Ingebrekestelling
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of in het kader van het streven naar een effectievere overheid af of het te overwegen is om een burger een standaardbrief met termijnen te verstrekken indien deze een aanvraag of bezwaar indient?
Wij vinden dit een sympathieke gedachte. Hoewel de beslistermijnen al in de wet zijn vastgelegd, neemt dat niet weg dat in het kader van een goede dienstverlening bestuursorganen burgers over de beslistermijnen direct zouden kunnen voorlichten. Het voert naar onze mening echter te ver om dit bij wet vast te leggen. Vaak sturen bestuursorganen al een ontvangstbevestiging en daarin kan ook gewag worden gemaakt van de beslistermijnen. Ook kan hier worden gewezen op de «Behoorlijkheidswijzer» op grond waarvan de Nationale Ombudsman toetst of de overheid zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Tot een van de vereisten die de Nationale ombudsman hanteert behoort een «actieve en adequate informatieverstrekking ». Dit behelst onder andere de «plicht om burgers uit eigen beweging te informeren over handelingen van de overheid die hun belangen raken». Tenslotte op dit punt wijzen wij er op dat de wettelijke beslistermijnen per soort beschikking verschillen. Dit zal moeilijk in een standaardbrief zijn te vervatten. Wij willen daarom in het kader van beperking van administratieve lasten het aan het bestuursorgaan zelf overlaten of en hoe zij de burger op de hoogte stellen van de desbetreffende beslistermijnen.
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemers waarom is niet gekozen voor een termijn voor het indienen van de ingebrekestelling? Zij stellen een termijn van bijvoorbeeld twee of drie weken voor, om een discussie over wanneer er sprake is van «onredelijk laat» in gebreke stellen te vermijden.
Hoewel wij inzien dat een dergelijke discussie mogelijk kan ontstaan, willen wij toch geen vaste termijn waarbinnen een ingebrekestelling moet worden verstuurd vastleggen. Een dergelijke termijn wordt een fatale termijn waarna de burger indien hij alsnog een ingebrekestelling wenst te versturen, niet ontvankelijk zal worden verklaard. Dit voert te ver. Het is immers de burger die recht heeft op een tijdige beslissing. Het feit dat die beslissing niet op tijd komt – er vanuit gaande dat dit niet aan de burger zelf te wijten valt – mag niet aan de burger worden toegerekend. Het invoeren van een vaste termijn voor een ingebrekestelling zou kunnen betekenen dat een coulante burger die het bestuursorgaan meer tijd gunt om een beslissing te nemen of door dat bestuursorgaan aan het lijntje wordt gehouden, gestraft wordt in die zin dat hij zijn recht op een dwangsom daarmee verspeelt. Als er sprake zou zijn van een termijn voor een ingebrekestelling, zou daarmee de burger worden geconfronteerd met een niet gewenste inperking van zijn recht op een tijdige beslissing. Bovendien achten wij het risico dat een bestuursorgaan pas na lange tijd zal worden geconfronteerd met een ingebrekestelling niet zo groot, aangezien het vrijwel altijd in het belang van de burger zelf zal zijn om zo snel mogelijk een ingebrekestelling te sturen. Het stellen van een termijn van twee of drie weken waarbinnen een ingebrekestelling zou moeten zijn gestuurd, levert ook praktische problemen op. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een burger vanwege vakantie, zakenreis, ziekte en dergelijke niet in staat is om binnen die termijn een ingebrekestelling te sturen. Om het bestuursorgaan toch niet al te lang in het ongewisse te laten over de verschuldigdheid van een dwangsom hebben wij in ons voorstel wel de bepaling opgenomen dat een ingebrekestelling niet onredelijk laat mag worden ingediend. Wij willen er graag op wijzen dat de grond «onredelijk laat» reeds in de Awb wordt gebruikt (artikel 6:12, derde lid). Bovendien bestaat hierover, zoals wij in de Memorie van Toelichting bij artikel 4:17 vijfde lid hebben aangestipt, de nodige rechtspraak over dit begrip, Daar is er onder andere op gewezen dat wat onredelijk laat is, niet in zijn algemeenheid kan worden bepaald. Het is niet per se van doorslaggevend belang wanneer de oorspronkelijke aanvraag of bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en zo ja, hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan. Ook in het onlangs ingediende wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (kamerstuk 30 435) wordt er op gewezen dat het contact tussen belanghebbende en het bestuursorgaan na het verstrijken van de beslistermijn van belang is bij het bepalen of er sprake bij het bepalen of een beroep onredelijk laat is ingesteld. (zie Memorie van Toelichting bij dat wetsvoorstel, p. 17).
Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie zich af of «het indienen van bezwaar of beroep» ook geldt als een ingebrekestelling, met als mogelijk gevolg dat een dwangsom moet worden betaald. Onder verwijzing naar hetgeen hierover in de Memorie van Toelichting is vermeld, voldoet het instellen van bezwaar tegen niet tijdig beslissen (Awb artikel 6:2 onderdeel b) of het indienen van een schriftelijke klacht (Awb artikel 9:4) tevens aan het vereiste van een ingebrekestelling.
2.2. De dwangsom
2.2.1. Algemeen
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of zij het goed zien dat na het verstrijken van de dwangsomtermijn burgers wel een recht hebben op uitbetaling van een bedrag van € 1000 kunnen hebben maar dat het zo kan zijn dat het gewenste besluit nog steeds niet is genomen? Deze leden vragen zich in dat geval af wat de toegevoegde waarde van het voorstel is?
Het kan inderdaad zo zijn dat ondanks de dwangsomregeling een bestuursorgaan toch nog geen besluit heeft genomen. Toch zijn wij van mening dat de dwangsomregeling wel degelijk een meerwaarde heeft. De financiële prikkel die daarvan uitgaat, zal de bestuursorganen tot sneller beslissen aanzetten zodat het door de leden van de CDA-fractie geconstateerde probleem zich niet vaak zal voordoen. Mocht er ondanks de dwangsomregeling toch niet worden besloten dan kan de burger via het traject van bezwaar of beroep alsnog een beschikking verkrijgen. Indien de bezwaarfase overgeslagen zou kunnen worden, wat de strekking is van het onlangs ingediend wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (kamerstukken 30 435), dan kan ook deze fase worden versneld.
De leden van de VVD-fractie vragen zich ten aanzien van de dwangsom af in welke zin er sprake is van een «rechtsmiddel» voor de burger, daar het voorstel beoogt het bestuur te sanctioneren door het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van de wettelijk voorgeschreven beslistermijnen. Gaat het hier wel om een «rechtsmiddel»? Is er, te meer daar de initiatiefnemers op blz. 4 van de Memorie van Toelichting aangeven dat hun voorstel als een vorm van alternatieve geschillenbeslechting moet worden gezien, niet veeleer sprake van een gewoon instrument? Hier wordt bedoeld een «rechtsmiddel» in de zin van «een middel tot handhaving van een recht» Er wordt niet bedoeld een rechtsmiddel om op te komen tegen een rechterlijke beslissing zoals verzet, hoger beroep en dergelijke. Om verwarring te voorkomen met het begrip «rechtsmiddel» zoals dat overigens ook in de Awb staat, is het inderdaad beter om van een «instrument» te spreken.
2.2.2. De hoogte van de dwangsom
De leden van de CDA-fractie hebben weliswaar enig begrip hebben voor de keuze van de initiatiefnemers om voor de hoogte van de dwangsom uit te gaan van een vast bedrag van € 20 met een maximum van € 1000, maar vragen zich af dit wel een voldoende prikkel tot snelheid geeft. Deze leden doen de suggestie een dwangsomregeling met «glijdende schaal» te introduceren waarbij de dwangsom niet gelijkmatig oploopt (iedere dag € 20) maar het bedrag per dag na iedere week dat door het bestuursorgaan geen beschikking is genomen verhoogd wordt, met een maximum van € 1000 (bijvoorbeeld eerste week € 20 per dag, de tweede week € 50 per dag enz.). De termijn waarbinnen alsnog een beschikking moet worden gegeven wordt daardoor korter en de prikkel om snel een beschikking te nemen wordt groter. Wat is hierop de reactie van de initiatiefnemers, zo vragen deze leden.
Wij zijn de leden van de CDA-fractie dankbaar voor de interessante suggestie. Ook zijn wij verheugd dat deze leden de dwangsom op zich als instrument blijkbaar waardevol achten. Met de leden van de CDA-fractie zijn wij van mening dat een «glijdende schaal» inderdaad tot meer snelheid zou kunnen aanzetten. Wij hebben deze suggestie daarom bij nota van wijziging uitgewerkt.
De leden van de VVD-fractie vragen of de initiatiefnemers kunnen aangeven waaruit de gemeenten de kosten van de dwangsom zullen betalen. Verwachten de initiatiefnemers dat de leges zullen worden verhoogd als de dwangsom wordt ingevoerd?
In zijn algemeenheid zullen bestuursorganen de te betalen dwangsommen uit hun eigen middelen moeten financieren. Hoe dit uitwerkt zal per bestuursorgaan verschillen. Wel zijn wij van mening dat er van het onderhavige wetsvoorstel een substantiële prikkel tot tijdig beslissen uitgaat, waardoor de financiële consequenties voor bestuursorganen uiteindelijk gering zullen zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen of de initiatiefnemers hebben overwogen om, los van het voorgestelde artikel 4:17, lid 7, de hoogte van de dwangsom bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen en niet bij wet? Immers, mocht de hoogte van de dwangsom in de praktijk als te laag worden ervaren, dan kan bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) het bedrag gemakkelijker worden veranderd.
Om praktische redenen hebben wij niet gekozen voor het vastleggen van de hoogte van de dwangsom bij AMvB. Nog afgezien van het feit dat een AMvB niet bij wijze van initiatiefwet kan worden gemaakt, achten wij het duidelijker om de hoogte van de dwangsom wel bij wet vast te leggen. Wellicht kan naar aanleiding van de rapportages van de minister van Bestuurlijke vernieuwing over de effectiviteit van deze wet alsnog worden besloten op de hoogte van de dwangsom aan te passen of eventueel de wet zodanig te wijzigen dat de hoogte van de dwangsom voortaan bij AMvB wordt vastgesteld.
De leden van de SP-fractie vinden een hoge dwangsom op gespannen voet staan met het feit dat overheden deze dwangsommen betalen met belastinggeld. Het is voor deze leden «een wrange constatering dat het een vestzak-broekzak-operatie wordt waardoor je als burger wat van je eigen belastinggeld terug kan krijgen maar waarvan de overheid dus nooit schade lijdt.» Deze leden vragen of het niet beter zou zijn om de mensen die direct en als baas verantwoordelijk zijn voor de afhandeling van besluiten daarop direct af te rekenen in hun beoordeling.
Uit de aard der zaak kan de overheid nooit financiële schade lijden aangezien het overheidsgeld ook publiek geld is. In die zin is er inderdaad sprake van een «vestzak-broekzak-operatie». Maar dat geldt feitelijk voor alle uitgaven die de overheid doet. De overheid herverdeelt de inkomsten die het onder andere via belastingheffing ontvangt. Dat geldt eveneens voor boetes die overheden nu al moeten betalen omdat zij wetten hebben overtreden. In die zin moeten ook de dwangsommen die bestuursorganen eventueel moeten uitkeren worden gezien. Alle belastingbetalers moeten gezamenlijk de dwangsommen financieren die aan enkelen van hen worden uitgekeerd. Daarnaast heeft de dwangsom niet alleen financiële gevolgen. Voor controlerende organen van een bestuursorgaan kan van dwangsommen een signaal uitgaan dat er niet op tijd wordt beslist. Een gemeenteraad kan de uitvoerende macht hiervoor ter verantwoording roepen. Bovendien kan een gemeenteraad door middel van het budgetrecht de financiële consequenties van de dwangsommen signaleren en bepalen hoe dit worden opgevangen binnen de gemeentebegroting. Wij achten het niet billijk dat individuele ambtenaren persoonlijk financieel verantwoordelijk zouden moeten worden voor het uitkeren van dwangsommen.
De traagheid in besluitvorming zal vaak niet terug te voeren zijn tot een of een beperkt aantal ambtenaren, maar veeleer terug te voeren zijn tot de structuur of cultuur van een organisatie.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers in te gaan op de suggestie om categorieën dwangsommen te introduceren. Daarmee zou het bestuursorgaan eveneens objectief de dwangsom vaststellen, terwijl tegelijkertijd meer rekening kan worden gehouden met het individuele geval. In tegenstelling tot de leden van de fractie van de ChristenUnie zijn wij niet van mening dat de hoogte van de dwangsom zou moeten worden afgestemd op het individuele geval. Wij zijn van mening dat indien er sprake is van een geschonden belang, anders dan het niet tijdig beslissen, dit niet door middel van een dwangsom zou moeten worden gecompenseerd maar door een door de rechter vast te stellen schadevergoeding.
2.2.3. De termijn van de dwangsombepaling
De initiatiefnemers hebben er, naar de mening van de leden van de CDA-fractie, terecht voor gekozen om de dwangsomregeling in te laten gaan twee weken na ontvangst van een ingebrekestelling. De burger kan uitgaan van die dwangsom tenzij het bestuursorgaan kan aantonen dat er goede redenen zijn om van de beslistermijn af te wijken. De redenen zijn limitatief opgenomen in het wetsvoorstel. Dit lijkt deze leden een goede zaak. Indien een bestuursorgaan gegronde redenen kan aanvoeren, waarom een besluit niet kon worden genomen moet de burger daar genoegen mee nemen. Zij vragen zich wel af of de gronden, met bijbehorende toelichting, voldoende scherp zijn omschreven, nu ook de initiatiefnemers stellen dat er ruimte blijft voor interpretatie. Is het de verwachting van de initiatiefnemers dat de omschrijving van deze gronden zich in de rechtspraktijk uitkristalliseert? Is nu reeds uit de jurisprudentie te destilleren hoe de mogelijke verschoningsgronden voor termijnoverschrijding in de praktijk gehanteerd worden? Ligt het in de lijn der verwachting dat dit uiterlijk vijf jaar nadat het wetsvoorstel in werking zal zijn getreden zal hebben plaatsgevonden? Immers, op dat moment vervalt het facultatieve karakter van de regeling. Zijn de initiatiefnemers niet bevreesd voor de situatie dat bestuursorganen standaard een beroep doen op de uitzonderingsgronden van artikel 4:17, vijfde lid?
Wij zijn niet bevreesd dat bestuursorganen standaard een beroep zullen doen op de uitzonderingsgronden van artikel 4:17, vijfde lid. Op de eerste plaats omdat nadat een bestuursorgaan zich een aantal malen tevergeefs op een van die uitzonderingsgronden heeft beroepen, dit zeker niet meer standaard zullen blijven doen. In dit verband kan worden verwezen naar een vergelijkbare vrees naar mogelijk ontwijkgedrag door bestuursorganen die speelde bij het wetsvoorstel «Kosten bestuurlijke voorprocedures Awb». Uit een recente evaluatie van die wet bleek dat gedrag nauwelijks voor te komen.[28] Op de tweede plaats geldt voor alle gronden in het vijfde lid van artikel 4:17, dat ze ontleend zijn aan andere bepalingen van de Awb en/of aan de jurisprudentie. Dit biedt het nodige houvast bij de interpretatie van deze bepalingen. Voor jurisprudentie over de gronden onder d (overmacht) en b (verwijtbaarheid aanvrager) is in de Memorie van Toelichting al aandacht geschonken. Daarnaast speelt «verwijtbaarheid» bijvoorbeeld ook een rol bij de proceskostenveroordeling en ook daarover bestaat de nodige jurisprudentie. Over de grond onder a (onredelijk laat) verwijzen wij graag naar het antwoord naar de vraag van de leden van de VVD-fractie met betrekking tot een termijn voor het indienen van de ingebrekestelling (onder 2.1). De grond onder c heeft betrekking op centrale begrippen uit het Awb-procesrecht (belanghebbende, kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk). Gezien de grote hoeveelheid literatuur en jurisprudentie over deze begrippen veronderstellen wij dat elk bestuur met die begrippen overweg kan. De grond onder e (instemming met uitstel) is van feitelijke aard en niet vatbaar voor interpretatie. Vergelijk overigens artikel 7:10, vierde lid Awb (uitstel beslissing op bezwaar met instemming betrokkene).
Kortom: naar onze mening mag uit het bovenstaande voldoende blijken dat de ruimte voor interpretatie van verschoningsgronden beperkt is. Tenslotte kan de evaluatie van de Awb informatie verschaffen over de wijze waarop bestuursorganen met de verschoningsgronden plegen om te gaan.
De leden van de CDA-fractie vragen of de zienswijze juist is dat de dwangsomregeling van rechtswege begint te lopen op de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen? Ook willen deze leden in dit verband weten hoe dit zich verhoudt met de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om zich op de regeling met uitzonderingen te beroepen?
Het is dan immers het bestuursorgaan zelf dat de dwangsomregeling achteraf buiten toepassing verklaart. Is deze regeling juridisch gezien dan nooit van toepassing geweest?
Naar aanleiding van de door de leden van de CDA-fractie gestelde vragen over dit onderwerp en vragen van de leden van de fracties van de VVD, SP, PvdA en ChristenUnie, menen wij er goed aan te doen te verduidelijken op welke wijze de dwangsomregeling gaat lopen.
De dwangsom is alleen verschuldigd als aan alle voorwaarden daarvoor is voldaan. Dat wil zeggen dat er naast de ingebrekestelling het bijvoorbeeld ook gaat ook om de voorwaarde dat het bestuursorgaan niet tijdig de beschikking heeft gegeven (art. 4:17, eerste lid) én om de (niet-aanwezigheid van de) uitzonderingen van het vijfde lid van art. 4:17. Na het toetsen aan alle voorwaarden is het bestuursorgaan dat in eerste instantie over verschuldigdheid en hoogte dwangsom beslist (zie art. 4:18, eerste lid).
Als het bestuursorgaan een beschikking neemt over de dwangsom, maar betrokkene is het daar niet mee eens, dan kan deze bezwaar/beroep instellen tegen de dwangsombeschikking. In voorkomend geval loopt dat dan mee in een eventuele bezwaar-/beroepsprocedure tegen het te laat genomen besluit zelf (zie art. 4:19).
Indien het bestuursorgaan onverhoopt ook na een ingebrekestelling in het geheel niets van zich laat horen – dus ook niet binnen de termijn van art. 4:18 een beslissing over de hoogte van de dwangsom neemt – dan kan daartegen normaal bezwaar/beroep worden ingesteld langs de weg van artikel 6:2 Awb (de rechter behandelt dit, voor zover beroep wordt ingesteld, met voorrang en in een versnelde procedure). Ter aanvulling zij hier opgemerkt dat wij hebben overwogen om – analoog aan de voorstellen gedaan door de commissie-Scheltema en het inmiddels ingediende wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (kamerstuk 30 435) – direct beroep tegen de dwangsombeschikking mogelijk te maken. Aangezien wij hiermee echter vooruit zouden lopen op de mogelijkheid van direct beroep tegen de «hoofdbeschikking», zoals voorgesteld in wetsvoorstel 30 435, nog voordat de Kamer in de gelegenheid is geweest zich daarover uit te spreken, achten wij dit niet gewenst. Voor antwoorden op vragen over het eventueel combineren van het wetsvoorstel 30 435 met het onderhavige verwijzen wij graag naar datgene wat wij onder 5.2. over de complementariteit van beide wetsvoorstellen en in antwoord op vragen van de leden van de fracties van de ChristenUnie en SGP opmerken.
De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat in artikel 4.17 eerste en tweede lid, wordt gesteld dat een bestuursorgaan kan aangeven dat de wettelijke termijn niet gehaald wordt. Het bestuursorgaan moet vervolgens een tegenvoorstel doen ten aanzien van de termijn. In dit artikel wordt niet gesproken over de reden, c.q. de overwegingen van het bestuursorgaan. Dit lijkt deze leden onwenselijk en zij vragen hierop een reactie van de initiatiefnemers.
Wij hebben hierbij aangesloten bij wat al in artikel 4:14 van de Awb is bepaald over het niet binnen de de daarvoor gestelde termijn kunnen geven van een beschikking. Op grond van lid 1 van dat artikel moet aan de aanvrager van de komende overschrijding van de termijn melding worden gemaakt. Met die melding wordt echter uitdrukkelijk niet de wettelijk bepaalde termijn verlengd. Ondanks de mededeling van het bestuursorgaan dat de wettelijk bepaalde termijn niet kan worden gehaald, kan de aanvrager van het besluit bij overschrijding van die termijn bezwaar maken of beroep instellen op het moment het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een beslissing. Naar aanleiding van de mededeling van het bestuursorgaan dat het niet in staat is binnen de wettelijke termijn te beslissen kan de aanvrager beslissen of hij het bestuursorgaan al dan niet in gebreke zal stellen. Voorts willen wij graag verwijzen naar wat over dit onderwerp in de Memorie van Toelichting bij de toelichting van artikel 4:17 is vermeld.
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de initiatiefnemers de intentie hebben het probleem niet alleen op te lossen door een financiële prikkel te introduceren, maar ook door waar nodig de wettelijke termijnen aan te passen. Zij vragen de initiatiefnemers of, door op voorhand van de mogelijkheid van aanpassing van de wettelijke termijnen open te houden, de werking van dit wetsvoorstel niet wordt beperkt? Bestuursorganen zouden calculerend kunnen gaan optreden, in die zin dat zij aansturen op aanpassing van de wettelijke termijn? Zou het niet beter zijn dat zo snel mogelijk duidelijk wordt aan welke wettelijke termijnen men denkt, zodat calculerend gedrag kan worden uitgesloten? Mede in verband daarmee vragen deze leden de initiatiefnemers de zinsneden «…dat er binnen de experimenteerfase van vijf jaar voldoende tijd is om hierover inzicht te verkrijgen. Zij geven het bestuur in overweging wetgeving te initiëren die daar dan aan tegemoet kan komen. Het daartoe benodigde onderzoek valt echter buiten de werkingssfeer van dit voorstel…», toe te lichten. Deze leden vragen de initiatiefnemers of het voor de reikwijdte en de werking van het wetsvoorstel niet toch van belang is om te weten in welke mate aanpassing van wettelijke termijnen aan de orde zou zijn. Zo ja, valt onderzoek daarnaar dan niet toch binnen de reikwijdte van onderhavig wetsvoorstel? Voorts vragen deze leden wat de initiatiefnemers bedoelen met «…het bestuur in overweging (geven) wetgeving te initiëren»?
In tegenstelling tot wat de leden van de ChristenUnie-fractie verwachten, hebben wij niet de intentie met dit initiatiefvoorstel om de wettelijke termijnen aan te passen. Wel hebben wij geconstateerd dat er een discussie over sommige van deze wettelijke termijnen mogelijk is.
Wellicht zijn sommige termijnen te kort. Wij gaan er vanuit dat nog voor het verplicht inwerkingtreden van de dwangsomregeling, waarvoor een periode van vijf jaar is voorzien, de discussie over de wettelijke termijnen zal zijn gevoerd en eventueel geleid heeft tot aanpassing van sommige termijnen. Wij willen met de zinsnede «het bestuur in overweging (geven) wetgeving te initiëren» de regering uitnodigen om voorstellen te ontwikkelen voor een eventuele aanpassing van wettelijke termijnen. Bovendien menen wij dat bestuursorganen niet aan de dwangsomregeling kunnen ontkomen door alleen te rekenen op verlenging van beslistermijnen. De mogelijk te korte beslistermijnen vormen hooguit maar een klein deel van de problematiek van het te laat beslissen door bestuursorganen. Onder andere de Algemene Rekenkamer (Beslistermijnen. Waar blijft de tijd, kamerstuk nr. 29 495, nr. 2) concludeerde naar onze mening terecht dat het vooral organisatorische aanpassingen nodig om termijnoverschrijdingen te voorkomen en dat de kern van het probleem niet in eventueel te korte wettelijke termijnen kan worden gevonden.
2.2.4. Toekenning van de dwangsom en rechtsbescherming
De leden van de CDA-fractie vinden de opmerking van de initiatiefnemers, dat bestuursorganen wel zullen handelen in de geest van de wet, wat vrijblijvend, aangezien die bestuursorganen ook niet handelen in de geest van de Algemene wet bestuursrecht als het gaat om het naleven van de daar verplichte termijnen. Immers, als dat het geval zou zijn, zou er geen noodzaak zijn voor dit wetsvoorstel. Deze opmerking geldt overigens eveneens voor de stelling van de initiatiefnemers dat het wetsvoorstel naar verwachting geen grote financiële gevolgen heeft omdat ervan uit mag worden gegaan dat bestuursorganen over voldoende middelen beschikken om hun taken naar behoren uit te voeren, dus ook binnen de gestelde termijnen. Wat is hierop de reactie van de initiatiefnemers? Wij hebben er nog altijd vertrouwen in dat bestuursorganen er tenminste naar streven om wettelijke termijnen na te komen. Dat mag onder andere blijken uit de inspanningen die bijvoorbeeld de VNG levert. De gemeenten erkennen zelf al dat zij voor de opdracht staan om de dienstverlening aan burgers en bedrijven ingrijpend te verbeteren. Bijvoorbeeld de VNG-commissie Gemeentelijke Dienstverlening (de commissie-Jorritsma) werkt hieraan. Dat beslistermijnen desondanks toch worden overtreden komt zoals eerder is geconstateerd in het algemeen voort uit het feit dat de organisatie van het bestuursorgaan niet op orde is. Daar waar bestuursorganen niet genoeg doordrongen zijn van het feit dat zij tijdig moeten beslissen, kan een dwangsomregeling als stok achter de deur een extra stimulans vormen om het streven naar tijdig beslissen kracht bij te zetten.
Mocht een bestuursorgaan er toch niet in slagen om ook na het van kracht worden van de dwangsomregeling tijdig te beslissen dan zullen de financiële gevolgen daarvan ook voor de controlerende organen of volksvertegenwoordiging duidelijk worden. Via de jaarrekening of door periodieke verslaglegging kan dan herhaalde termijnoverschrijding duidelijk worden en de controlerende taak beter worden uitgeoefend en verbetering worden afgedwongen.
De leden van de CDA-fractie zijn ook benieuwd hoe de initiatiefnemers willen bevorderen dat bevoegde bestuursorganen de regeling, als deze tot wet wordt verheven, van toepassing verklaren op door het orgaan te geven beschikkingen. Hebben zij, als het gaat om het in de wet vastleggen dat de regeling van toepassing is op een bestuursorgaan, al bestuursorganen op het oog waar dat in ieder geval geregeld moet worden?
Wij achten het als initiatiefnemers niet nodig om formeel bestuursorganen aan te wijzen waarvan wij in ieder geval vinden dat zij de regeling voor zichzelf van toepassing verklaren. Het lijkt niet nodig aangezien er nu al, zelfs nog voordat de wet zelfs maar in de Tweede Kamer is behandeld, bestuursorganen zichzelf een dwangsomregeling opleggen. Wij menen dit als een gunstig voorteken te mogen beschouwen en leiden hieruit af dat op het moment dat de onderhavige wet van kracht wordt, dat dit zeker een stimulans voor bestuursorganen zal geven om, nog voordat de experimenteerfase van vijf jaar is verstreken, de dwangsomregeling van toepassing te verklaren. Wel kunnen wij als initiatiefnemers ons voorstellen dat in ieder geval voor bestuursorganen waar trage besluitvorming kan leiden tot zeer ongewenste of zelfs schrijnende situaties, de dwangsomregeling zo spoedig mogelijk zou moeten gaan werken. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan bestuursorganen op het gebied van de sociale zekerheid of adoptie.
De leden van de VVD-fractie wijzen er op dat het bestuursorgaan zelf bepaalt óf er sprake is van termijnoverschrijding die aanleiding geeft tot een dwangsom, en vervolgens de hoogte van de dwangsom vaststelt. Zij vragen of het zuiver is om het betrokken bestuursorgaan, dat als het ware «partij» in de zaak is, deze taken op zich te laten nemen. Hebben de initiatiefnemers overwogen om een meer onafhankelijke instantie, bijvoorbeeld een algemene beroepscommissie, hierbij te betrekken? Deze commissie zou een advies aan het betrokken bestuursorgaan kunnen uitbrengen, waarna dat orgaan zelf het besluit neemt of er sprake is van verschuldigde termijnoverschrijding, en zo ja, de hoogte van de dwangsom oplegt.
Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de initiatiefnemers.
Wij hebben niet overwogen om, zoals de suggestie van de leden van de VVD-fractie luidt, een onafhankelijke instantie bij het vaststellen van de dwangsom te betrekken. Dit achten wij niet nodig omdat de dwangsom vanzelf verschuldigd is als aan alle voorwaarden daarvoor is voldaan. In dit verband verwijzen wij graag naar het antwoord op een vraag van onder andere de leden van de CDA-fractie hierboven over de werking van de dwangsomregeling (onder 2.2.3). De hoogte van de dwangsom wordt op een vast bedrag per dag gefixeerd. Het is dus niet het bestuursorgaan om daarover te beslissen.
De leden van de VVD-fractie willen weten wat er gebeurt indien het bestuursorgaan meent, dat er geen dwangsom verschuldigd is. Hoe komt de burger dat te weten? Hoe moet de burger in die situatie handelen? De leden van de SP-fractie vinden dat het onduidelijk is geregeld of aanspraak kan worden gemaakt op een dwangsom, omdat het bestuursorgaan zelf bepaalt of ze iets wel of niet moet betalen. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie hebben vragen over dit onderwerp. De leden van de fractie van de SP verzoeken de initiatiefnemers te zoeken naar een betere manier om deze verplichting vast te stellen en suggereren hierbij te kijken naar de voorstellen van de commissie-Scheltema. Over het al dan niet verplicht zijn van het betalen van een dwangsom en het eventueel moeten afdwingen van dit recht, verwijzen wij naar de antwoorden op de eerder door onder andere de leden van de CDA-fractie gestelde vragen (onder 2.2.3).
De leden van de fractie van de ChristenUnie stellen dat in het geval dat een aanvraag door meer dan één aanvrager is ingediend, de dwangsom niet evenzoveel keer wordt uitgekeerd, doch evenredig over de aanvragers verdeeld. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers of dit niet een negatieve prikkel oplevert voor het zoveel gezamenlijk procederen om de rechterlijke macht te ontlasten?
Er moet naar onze mening niet uit het oog worden verloren dat het eventuele individuele recht op een dwangsom niet ontstaat door het procederen maar door het aanvragen van een beschikking. Als bijvoorbeeld meerdere burgers gezamenlijk een bouwvergunning aanvragen kan dit achteraf niet leiden tot meerdere dwangsommen. Wel is het mogelijk dat meerdere derden bezwaar tegen een beschikking maken en dat niet gezamenlijk maar ieder individueel doen. Op zich is dit geen effect van het onderhavige wetsvoorstel. Ook nu al bestaat deze mogelijkheid dat derden individueel bezwaar aantekenen daar waar ook gezamenlijk procederen mogelijk is. Het is ons niet bekend in welke mate dit daadwerkelijk gebeurt. Of en in welke mate het mogelijke recht op een dwangsom derden er toe kan aanzetten niet gezamenlijk maar individueel te procederen is moeilijk in te schatten.
2.3. Termijnstellingen
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de argumentatie van de initiatiefnemers om een niet-tijdige beslissing niet onmiddellijk aan de bestuursrechter voor te leggen, zoals het geval bij de procedure van afdeling 8.2.4 Awb en het voorontwerp van de commissie-Scheltema. In het kader van de overbelasting van de rechterlijke macht lijkt het deze leden verstandig om bestuursorgaan en burger zoveel mogelijk in staat te stellen zelf hun geschillen op te lossen. Zoals blijkt uit het voorontwerp kan een aanvrager zich bij termijnoverschrijding meteen tot de rechter wenden, zelfs met overslaan van de bezwaarfase. Kunnen de initiatiefnemers in dit kader ingaan op het nieuwe artikel 7:1a Awb waarbij de mogelijkheid is uitgesloten om zich, bij overeenstemming tussen burger en bestuursorgaan, rechtstreeks, met overslaan van de bezwaarfase, tot de rechter te wenden voor die gevallen waar een bezwaarschrift is gericht tegen het niet nemen van een besluit?
Wij zijn van mening dat het overslaan van de beroepsfase een goede aanvulling zou kunnen zijn naast de door ons voorgestane dwangsomregeling. Vooralsnog zien wij echter geen aanleiding om te veronderstellen dat de door de leden van het CDA genoemde procedure of de voorstellen van de commissie-Scheltema in de plaats zouden moeten komen van een dwangsomregeling. Bovendien stelt de uitkomst van recent onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie (WODC)[29] ons voor vraagtekens als het gaat om het afschaffen van de bezwaarfase. Uit dit onderzoek blijkt dat de al bestaande mogelijkheid voor belanghebbenden om bij een besluit het bestuursorgaan te kunnen verzoeken de zaak onmiddellijk aan de bestuursrechter te mogen voorleggen, nauwelijks wordt gebruikt. Dat gebeurt slechts in 1 op de 1000 gevallen. Een van de belangrijkste redenen hiervoor is dat procesgemachtigden «in veel gevallen waarde [hechten] aan de bezwaarschriftprocedure.» Procesgemachtigden geven aan dat zij vaak pas in de bezwaarfase worden betrokken bij de procedure.
Alleen daarom al hechten zij waarde aan de bezwaarfase. Bovendien – zo blijkt uit het genoemde onderzoek – vinden procesgemachtigden de kans van slagen om in deze bezwaarfase alsnog tot overeenstemming te komen met het bestuursorgaan waardevol.
De leden van de fractie van het CDA verwijzen naar het kabinetsstandpunt op het Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen met betrekking tot de introductie van fictieve positieve beslissingen bij termijnoverschrijdingen bij eenvoudige vergunningen met vaste voorwaarden.
Dit zou mogelijk moeten zijn in die gevallen waarbij de fictieve vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen kan hebben, een aanvrager redelijkerwijs weet wat zijn rechten en plichten zijn en het belang van derden niet ernstig in het gedrang kan komen. Deze leden vernemen graag de reactie van de initiatiefnemers op de stellingname van het kabinet.
Wij vinden dit een positieve ontwikkeling. Het sluit ook aan bij de motie Koopmans/De Krom waarin om de introductie van fatale termijnen in de Awb wordt gevraagd. Zoals wij in de Memorie van Toelichting al hebben aangegeven vinden wij het te ver gaan dat in alle gevallen waar een beschikking wordt gevraagd er sprake zou moeten zijn van een fatale termijn. Vooral het feit dat derden in hun belangen kunnen worden geraakt door een dergelijke fatale termijn, maakt de invoering van een fatale termijn voor alle beschikkingen ongewenst. Wij voelen ons in deze opvatting overigens gesteund door de mening van de Raad van State.
Daar waar er echter nauwelijks sprake is van het belang van derden zou het introduceren van een fatale termijn mogelijk moeten zijn. Wij zien dan ook graag de uitwerking van het kabinetsstandpunt dienaangaande tegemoet. Zelf denken wij bijvoorbeeld aan genoemde fatale termijnen als het gaat om het aanvragen van sociale uitkeringen of parkeervergunningen. Bij beschikkingen waar op termijn een fatale termijn wordt geïntroduceerd is de dwangsomregeling dan niet meer nodig, dus van een «second best» – zoals de leden van de CDA-fractie menen – optie is dan niet eens meer sprake. Voor alle andere beschikkingen waar geen sprake zal zijn van een fatale termijn, is de dwangsomregeling nog steeds bruikbaar.
De leden van de VVD-fractie vernemen graag een nadere reactie van de initiatiefnemers op het punt van de Memorie van Toelichting waarin wordt gesteld dat de dwangsom uiteraard niet geldt voor die gevallen waarin een wettelijke regeling uitdrukkelijk bepaalt dat een beschikking met een bepaalde inhoud geacht wordt te zijn gegeven, zodra het bestuursorgaan niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft beslist. Zou het de duidelijkheid niet ten goede komen als ook deze uitzondering expliciet in het voorgestelde artikel 4:17 lid 5 wordt opgenomen («Geen dwangsom is verschuldigd indien …»), zo vragen deze leden?Wij achten een dergelijke toevoeging aan artikel 4:17 niet nodig. Aangezien het bestuursorgaan in het boven geschetste geval niet tijdig een beschikking geeft, wordt die beschikking geacht te zijn gegeven. In een dergelijk geval is het bestuursorgaan meer niet nalatig aangezien de belanghebbende de beschikking heeft gekregen. Uit de aard der zaak volgt dan dat er geen recht meer op een dwangsom vanwege niet-tijdig beslissen kan bestaan.
De leden van de GroenLinks-fractie steunen de initiatiefnemers in hun argument dat het aan burgers niet uit te leggen valt dat zij zich op straffe van niet-ontvankelijkheid moeten houden aan termijnen, terwijl het openbaar bestuur, chargerend gesteld, nagenoeg straffeloos kan stilzitten. Deze leden maken in dit verband de opmerking dat dit te meer klemt nu in vreemdelingenrechtelijke procedures beschermende maatregelen zoals het driejarenbeleid is afgeschaft. Kunnen de leden een Nota van Wijziging verwachten waarin voor vreemdelingenrechtelijke procedures voor asielzoekers herinvoering van het driejarenbeleid als effectieve sanctie tegen stilzittende overheden wordt geherintroduceerd?
Nee, wij overwegen op dit punt geen Nota van Wijziging. Er wordt hier verwezen naar het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over het kabinetsstandpunt op het Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen met betrekking tot de introductie van fictieve positieve beslissingen bij termijnoverschrijdingen. Hier zij herhaald dat wij graag de uitwerking van dit kabinetsstandpunt afwachten met daarin de beschikkingen waarvoor in de Awb een fatale termijn moet gaan gelden.
De leden van de SP-fractie ergeren zich aan de formalistische interpretatie van de Algemene wet bestuursrecht door overheden, waarbij de termijnen en procedures leidend zijn, en de inhoud nauwelijks meer van belang.
Deze leden willen weten of de initiatiefnemers deze mening delen en of zij in die zin vinden dat er niet alleen mogelijkheden zijn om de overheid te dwingen eveneens zich aan deze strakke en weinig inhoudelijke termijnen te houden, maar dat dit ook een argument kan zijn om de termijnen voor burgers te verlengen c.q. de hantering ervan te versoepelen. De aan het woord zijnde leden willen graag de opvatting van de initiatiefnemers over het commentaar van het IPO. Het IPO stelt dat de duur van de beslissingstermijnen niet altijd haalbaar zal zijn naar hun inschatting. Vinden de initiatiefnemers dat zij hiermee rekening moeten houden voor de beslistermijnen die zij voorstellen? Zo ja, wat heeft dit voor gevolgen voor hun voorstel?
Wij verwijzen de leden van de fractie van de SP op dit punt graag naar de antwoorden die wij op vragen van de leden van de fractie van de ChristenUnie hebben gegeven met betrekking tot de wettelijke beslistermijnen (onder 2.2.3).
3. De inwerkingtreding en reikwijdte van de wet
De leden van de CDA-fractie vragen de opvatting van de initiatiefnemers over het feit dat het na vijf jaar automatisch van toepassing verklaren van de dwangsomregeling tot gevolg kan hebben dat, als een bestuursorgaan een nieuwe wettelijke taak gaat uitvoeren en wellicht met opstartproblemen kampt, het onmiddellijk met dwangsommen te maken krijgt.
Wij zijn van mening dat indien er sprake zou zijn van nieuwe wettelijke taken voor bestuursorganen er in de wet waarin die taken worden vastgelegd eventueel rekening kan worden gehouden met het vastleggen van langere beslistermijnen. Derhalve zal er niet snel sprake zijn van overschrijding van wettelijke beslistermijnen louter omdat die te krap zouden zijn bepaald.
De leden van de CDA-fractie kiezen er voor om de dwangsomregeling bij afzonderlijke bijzondere wetten van toepassing te verklaren op de concrete bestuursorganen die in die bijzondere wetten aan de orde komen.
Wij menen dat het van toepassing verklaren van de dwangsomregeling door middel van bijzondere wetten voor concrete bestuursorganen niet wenselijk is. Voor ons gaat de eenheid en duidelijkheid van de door ons voorgestane dwangsomregeling boven meerdere afzonderlijke regelingen.
In het voorstel is sprake van een facultatieve periode van vijf jaren. De leden van de PvdA-fractie vinden deze termijn te lang en vinden ook onvoldoende onderbouwing voor deze termijn terug in de voorstellen. Al tien jaar wordt publiekelijk aandacht besteedt aan dit knelpunt in het bestuurlijk functioneren. Het betreft hier een basisrecht van burgers, die veel nadeel ondervinden van de te trage overheid en de gebrekkige dienstverlening.
De urgentie om dit te herstellen en daarmee het vertrouwen van burgers in hun overheid te herstellen, is volgens de leden van de PvdA fractie immens hoog. De genoemde vijf jaren staan hiermee in schril contrast. Deze leden willen graag inzicht in de overwegingen die de initiatiefnemers tot deze keuze hebben geleid en zij doen hen tevens de suggestie aan de hand deze termijn te verkorten tot twee jaar.
Wij hebben gemeend om, hoewel inderdaad het knelpunt van te late beslissingen al vele jaren wordt onderkend, bestuursorganen toch nogeen periode van vijf jaar te gunnen om hun organisatie zo in te richten dat zij na die periode wel op tijd kunnen beslissen. Bestuursorganen die eerder in staat blijken te zijn om zich aan de wettelijke beslistermijnen te houden, kunnen op vrijwillige basis zelf eerder de dwangsomregeling voor zichzelf van kracht laten worden. Hierbij kunnen naar onze mening de controlerende organen van de bestuursorganen een belangrijke rol vervullen. Overigens zijn wij van mening dat indien er na de eerste evaluaties van de voorgestelde dwangsomregeling, die nog voor het verstrijken van de periode van vijf jaar plaatsvinden, mocht blijken dat de periode van vijf jaar te lang is, dat dan alsnog door middel van aanpassing van de wet kan worden gekozen voor een kortere periode. Om initiatieven van bestuursorganen die nog voor het in werkingtreden van de onderhavige wet dwangsomregelingen ingeval van niet-tijdig beslissen hebben ingevoerd of van plan zijn dat te doen, niet te ontmoedigen dienen wij een nota van wijziging in waarmee de ruimte voor dergelijke initiatieven wordt gecreëerd. Er is gekozen voor een zodanig overgangsrecht, dat decentrale regelingen zoveel mogelijk in stand blijven gedurende de bedoelde periode van vijf jaar.
De leden van de VVD-fractie vragen of het voor de hand zou liggen om, op het moment dat het toepassen van de dwangsom niet meer facultatief is, de mogelijkheid van bezwaar of beroep tegen het niet tijdig beslissen af te schaffen. Er zijn dan in feite twee mogelijkheden voor de burger c.q. aanvrager van een beschikking. Zou te zijner tijd juridisch gezien alleen met de dwangsomregeling kunnen worden volstaan? Gaarne krijgen deze leden hierop een reactie van de initiatiefnemers.
Zoals wij al in antwoord op eerdere vragen van leden van andere fracties hebben aangegeven, geeft het bestaan van een dwangsomregeling de burger nog niet de garantie dat er tijdig zal worden beslist. Hoewel wij er van overtuigd zijn dat de dwangsomregeling bestuursorganen tot sneller beslissen zal aanzetten, kunnen bestuursorganen daarmee uiteindelijk niet gedwongen worden te beslissen. Daarvoor zal een gang naar de rechter nog steeds nodig kunnen zijn. Bovendien kunnen burgers er ook voor kiezen om geen beroep te doen op de dwangsomregeling en meteen naar de rechter stappen indien een beschikking te laat wordt afgegeven. Bijvoorbeeld indien het dreigend geschonden belang de hoogte van de dwangsom verre overschrijdt kan meteen een beroep op de rechter worden gedaan. Met andere woorden: naar onze mening kunnen beide mogelijkheden goed naast elkaar bestaan.
De leden van de SP-fractie constateren dat beslissingen van de rechter die te laat zijn buiten het bestek van deze wet vallen. Voelen de initiatiefnemers er iets voor om deze vorm van beslissingen eveneens onder deze wet te laten vallen? Wij erkennen dat de te late rechterlijke beslissingen een probleem kunnen vormen. Het valt echter inderdaad buiten het bestek van dit wetsvoorstel om ook voor de rechterlijke macht de dwangsomregeling van toepassing te verklaren. Zoals bekend dient de rechterlijke macht een onafhankelijke positie in te nemen en dat geldt naar onze mening ook voor het tijdstip van rechterlijke beslissingen. Wel zijn wij van mening dat er duidelijke afspraken zouden moeten komen over de rechterlijke beslistermijnen. Wij verwijzen in dit verband dan ook graag naar de motie Wolfsen-Weekers (30 300 VI, nr. 31) waarin de regering wordt verzocht in overleg te treden met de Raad voor de Rechtspraak om per zaakscategorie te rapporteren over gemiddelde doorlooptijden op basis van concrete (gewenste) normen.
4. Lastendruk
De leden van de CDA-fractie begrijpen natuurlijk dat het in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan zelf is om de administratieve lastendruk te beperken door binnen een wettelijke beslistermijn een besluit te nemen. Niettemin is het zo dat in het geval van een termijnoverschrijding beargumenteerd zal moeten worden aangegeven waarom een termijn overschreden is en waarom een bestuursorgaan eventueel een beroep doet op de verschoningsgronden van artikel 4:17, vijfde lid. Daarbij moet ook bij beschikking de verschuldigdheid en de hoogte van de uiteindelijke dwangsom vastgesteld worden. Is het doen van een beroep op de gronden van artikel 4:17 vijfde lid een afzonderlijk besluit of valt dit onder het vaststellen van de verschuldigdheid bij beschikking? Hoe kijken de initiatiefnemers aan tegen de verzwaring van de administratieve lastendruk die dit wetsvoorstel mogelijk met zich meebrengt? Zoals de leden van de CDA-fractie al opmerken is het inderdaad in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan zelf om tijdig te beslissen en daardoor de mogelijke administratieve lastendruk die voort kan vloeien uit te laat beslissen te vermijden. Mocht het bestuursorgaan niet in staat blijken te zijn tijdig te beslissen dan kan daar inderdaad een beperkte toename van administratieve lasten uit voortvloeien. Wij zijn echter van mening dat dit niet op weegt tegen het geschonden belang dat de burger kan ervaren door de te late beslissing van het bestuursorgaan. Voorts verwijzen wij naar het antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie over de werking van de dwangsomregeling (onder 2.2.3).
5. Alternatieven
5.1. Motie-Koopmans/De Krom
Het is de initiatiefnemers bekend, dat een overgrote meerderheid van de Kamer, waaronder het CDA en de fracties van de initiatiefnemers, de motie-Koopmans/De Krom (TK 29 383, nr. 3 herdr.), waarin de introductie van fatale termijnen in de Awb wordt gevraagd, heeft gesteund. De Raad van State heeft in zijn advies bij onderhavig wetsvoorstel kritiek geleverd op de strekking van de motie, maar tevens gesteld dat het in bepaalde gevallen een oplossing kan bieden voor de problematiek van het niet tijdig beslissen door het bestuur. In de reactie op het advies geven de initiatiefnemers aan de bezwaren van de Raad te onderschrijven maar dat onder voorwaarden een beschikking van rechtswege mogelijk moet zijn. In de gewijzigde Memorie van Toelichting lijken de initiatiefnemers toch iedere mogelijkheid van introductie van fatale termijnen af te wijzen aangezien «…het naar de mening van de initiatiefnemers te riskant is om bij overschrijding van die termijnen er voetstoots vanuit te gaan dat er geen belangen van derden of het algemeen belang worden geschaad». De leden van de CDA-fractie verzoeken de initiatiefnemers dan ook nogmaals aan te geven hoe zij ten opzichte van de motie-Koopmans/De Krom staan. De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennis genomen van het bezwaar van de initiatiefnemers tegen de motie-Koopmans/De Krom. De introductie van fatale termijnen kan te grote nadelige gevolgen hebben voor belangen van derden of het algemeen belang. Zij onderkennen dit bezwaar, niettemin constateren zij dat op dit moment de figuur van fatale termijnen al wel geldt voor een aantal regelingen, welke speciaal zijn aangewezen door de wetgever. Deze leden vragen de initiatiefnemers of zij ruimte zien voor een groter aantal aangewezen gevallen, waarvoor fatale termijnen zouden kunnen gaan gelden? Zo ja, aan welke regelingen denken zij? Zoals eerder gemeld voelen wij voor uitbreiding van het aantal fatale termijnen. Graag verwijzen wij ook de leden van de fractie van de ChristenUnie naar het antwoord op de vragen die de leden van de CDA-fractie hebben gesteld naar aanleiding van het kabinetsstandpunt met betrekking tot het Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen (onder 2.3).
5.2. De commissie-Scheltema
Bij de leden van de PvdA-fractie leven nog enkele vragen met betrekking tot de voorstellen van de Commissie Scheltema. In het nu voorliggende wetsvoorstel wordt in de Awb een mogelijkheid geschapen het bestuur te sanctioneren. Dit zegt echter nog niets over de termijnen waarin het bestuursorgaan wél een besluit zal gaan nemen. Aldus krijgt de wachtende burger wel geld, maar mogelijk geen besluit. Het voorstel van de commissie-Scheltema gaat juist primair uit van het stellen van een termijn waarin het bestuursorgaan moet gaan beslissen. Graag verwijzen wij hier naar eerdere antwoorden over dit onderwerp (onder 2.2.3).
Het nadeel van het voorstel van de commissie-Scheltema is volgens de leden van de PvdA-fractie echter dat er hier een gang gemaakt moet worden naar de toch al overbelaste rechter en er een extra administratieve last komt voor de burger: De burger moet of kan aanspraak maken op de dwangsom en hij moet of kan ook nog eens een gang naar de rechter maken. Dat betekent tweemaal actie ondernemen en twee procedures volgen met alle tijd en kosten van dien. Zijn deze procedures niet te overdadig en te gecompliceerd voor de betrokken burgers, zo vragen deze leden. Is een samengaan van beide voorstellen, in die zin, wel zo verstandig? Is de simpele wet van de dwangsom niet voldoende om het effect te bereiken van tijdige afhandeling? Is het verstandiger eerst de effecten van deze wet af te wachten, alvorens de voorstellen van de commissie-Scheltema in te voeren, als daar dan nog behoefte aan zou bestaan, zo vragen zij.
Wij zijn van mening dat een keuze tussen de voorstellen van de Commissie Scheltema en de dwangsomregeling niet nodig is. Naar onze mening zijn beide voorstellen complementair. Wij kunnen ons in dit opzicht daarom goed vinden in het advies van de Nederlandse Orde van Advocaten (Nova) met betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel (23-12-2005 naar de Vaste Kamercommissie van BZK gestuurd, nummer BZK05-727). De Adviescommissie Bestuursrecht van de Nova stelt terecht beide regelingen elkaar versterken. In geval van min of meer routine besluiten zal de burger «allicht kiezen voor de eenvoudige weg van in gebreke stelling naar de gefixeerde dwangsom per dag. Als sprake is van een belangrijk, maatwerk besluit, zal de burger mogelijk de voorkeur geven aan de koers, die Scheltema heeft uitgezet, dus een beroep op de rechter die zonodig een op de casus toegesneden dwangsom kan opleggen».
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers of zij reden zien om het voorstel van de commissie-Scheltema, waarbij een belanghebbende geen ingebrekestelling hoeft te verzenden indien dat redelijkerwijze niet van hem kan worden verwacht, over te nemen in het initiatiefvoorstel. Zo neen, waarom niet?
Ook in het voorstel van de commissie-Scheltema en het inmiddels ingediende wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen is een ingebrekestelling voorzien. De functie daarvan is dat de burger het bestuur niet met een rechterlijke procedure zou moeten overvallen als dat misschien nog eenvoudig kan worden voorkomen (bijvoorbeeld door snel alsnog te beslissen). Deze ingebrekestelling moet in feite de nu nog bestaande verplichting om eerst bezwaar in te stellen vervangen (zie Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel 30 435, p. 10). Voor deze ingebrekestelling is inderdaad bepaald dat die niet nodig is indien dat redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Daarbij is vooral gedacht aan situaties waarin een besluit naar zijn aard zeer spoedeisend is. De ingebrekestelling in de onderhavige wet heeft eenzelfde attenderende rol in de richting van het bestuursorgaan. Daarnaast heeft deze ingebrekestelling een tweede functie, namelijk de markering van het begin van de termijn waarop (twee weken later) de dwangsom ook daadwerkelijk kan gaan lopen. Voor die laatste functie kan de ingebrekestelling niet gemist worden. In gevallen waarin een besluit naar zijn aard echt zeer snel moet worden genomen, is het activeren van de dwangsomregeling niet voor de hand liggend. In die gevallen kan men zich beter direct tot de rechter wenden.
De leden van de fractie van de ChristenUnie wijzen erop dat het kabinet inmiddels heeft ingestemd met een wetsvoorstel dat in hoofdlijnen de voorstellen van de commissie-Scheltema lijkt te willen implementeren. Hebben de initiatiefnemers overwogen om, net zoals bij de wetsvoorstellen 29 959 en 29 666 is gebeurd, te overleggen met de regering om te komen tot een combinatie van beide wetsvoorstellen?
Pas nadat de leden van de ChristenUnie de bovenstaande vraag hebben gesteld, is het genoemde wetsvoorstel door de regering ingediend (Wet beroep bij niet tijdig beslissen, 30 435). Het onderhavige initiatiefwetsvoorstel was toen reeds ingediend. Bovendien is het onderhavige wetsvoorstel ingediend zelfs nog voordat duidelijk werd dat de regering had ingestemd met een wetsvoorstel volgens de hoofdlijnen van de commissie-Scheltema. Aangezien nog een aanvang moet worden gemaakt met de behandeling van dit laatste wetsvoorstel achten wij als indieners van het onderhavige wetsvoorstel het niet opportuun om nu al in te gaan op het wetsvoorstel van de regering of het samenvoegen daarvan met het onderhavige wetsvoorstel. Voor het overige wijzen wij op wat wij geantwoord hebben op vragen met betrekking tot de voorstellen van de commissie-Scheltema, onder andere dat die voorstellen complementair zouden kunnen zijn aan de hier voorgestelde dwangsomregeling. Complementaire invoering in de wetgeving zou kunnen worden geregeld door de mogelijkheid van rechtstreeks beroep open te stellen, indien de bestuurlijke dwangsom niet alsnog een beslissing in de hoofdzaak oplevert. Hiermee hopen wij tevens een antwoord te hebben gegeven op een gelijkaardige vraag van de leden van de SGP-fractie.
5.3. Raad van State, VNG en IPO
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat zowel de Raad van State als de VNG andere oplossingen aandragen, zoals bindende afspraken tussen gemeenten en burgers met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening, zelfregulering van gemeenten en transparantie van de kwaliteit van dienstverlening door opname van een paragraaf hierover in het jaarverslag van een bestuursorgaan. Ook het voorontwerp van de commissie- Scheltema speelt in dit verband een rol. Wat is de reactie van de initiatiefnemers op deze oplossingen? Wijzen zij deze af, of beschouwen zij deze oplossingen als complementair aan hun eigen voorstel? Wij juichen deze oplossingen toe en zien ze inderdaad als complementair aan ons eigen voorstel. De overgangsperiode van vijf jaar die wij in ons voorstel hebben voorzien moeten bestuursorganen benutten om hun organisatie zodanig in te richten dat er na die periode nauwelijks nog sprake zal zijn van termijnoverschrijdingen. De door de leden van de CDA-fracties genoemde oplossingen passen goed hierbij.
De leden van de SP-fractie vinden de opmerkingen van de VNG, dat het probleem opgelost moet worden door het beter organiseren van de werkzaamheden, onbegrijpelijk. Het is immers duidelijk dat gemeenten niet in staat mogen worden geacht om, zonder dwang, hun praktijken te verbeteren. Het te laat reageren van overheden op bijvoorbeeld bezwaarschriften van burgers prijkt al jaren bovenaan de lijst van ergernissen van de Nationale Ombudsman. Deze leden willen niet voorbijgaan aan de opmerking van de VNG dat er organisatorisch wel iets zal moeten veranderen bij de overheid. Zij willen ervoor waken dat er om die reden weer een groot aantal ambtenaren wordt aangenomen zodat de burger uiteindelijk steeds meer water naar de zee van de overheid draagt. Hoe denken de initiatiefnemers hierover, zo vragen zij.
Dat de oplossingen van het probleem dienen te worden gevonden in het beter organiseren van werkzaamheden, zoals de VNG stelt, onderschrijven wij. Wel zijn wij in tegenstelling tot de VNG van mening dat een dwangsomregeling daarbij een belangrijke stimulans kan vormen. Wij denken niet dat de organisatorische veranderingen per se gepaard dienen te gaan met het aannemen van een groot aantal ambtenaren. De werking van het wetsvoorstel moet binnen bestaande kaders en middelen worden gerealiseerd, waarbij uitgegaan dient te worden van de eigen verantwoordelijkheid van bestuursorganen om wettelijke termijnen na te leven. Bij de oplossingen die bijvoorbeeld de leden van de CDA-fractie in de voorgaande vragen aan de orde hebben gesteld, zitten vele oplossingen die kunnen bijdragen aan het probleem van te trage besluitvorming, zonder dat daarbij per se een groter aantal ambtenaren bij hoort.
6. Effectiviteit
De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de verwachtingen van de initiatiefnemers over de effectiviteit van het wetsvoorstel hoog gespannen zijn. Graag ontvangen zij een nadere argumentatie voor deze verwachtingen.
Waarom zijn de initiatiefnemers van mening dat burgers hier goed gebruik van zullen gaan maken? Leeft niet de zorg dat burgers hier terughoudend in zullen zijn omdat zij, met het oog op een bestuursbeslissing, dat bestuur liever te vriend houden?
Wij zijn van mening dat de angst van de burger voor het bestuursorgaan hem er niet of nauwelijks van zal weerhouden om gebruik te maken van de dwangsomregeling. Het recht op een dwangsom ontstaat immers niet door een actie van de burger, maar door het verstrijken van een termijn. Wel zal de burger dit recht als het ware moeten activeren door het sturen van een ingebrekestelling. Dit werpt echter een lagere drempel op dan de gang naar de rechter, waarvoor de burger anders zou moeten kiezen wil hij zijn recht halen. Daarnaast zijn wij door het feit dat enkele bestuursorganen zelfs nog voor het van kracht worden van de dwangsomregeling al gelijkaardige maatregelen hebben getroffen, gesterkt in onze overtuiging dat het een bruikbaar en werkzaam instrument zal blijken te zijn. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is voor de leden van de GroenLinks-fractie helder en sympathiek; burgers hebben recht op een effectieve en efficiënte overheid die binnen redelijke termijnen beslissingen neemt op verzoeken en bezwaren van burgers. De Awb stelt termijnen waarbinnen overheidsorganen beslissingen moeten nemen. Deze leden vragen in dit verband wat het oordeel van de initiatiefnemers is over de bij het openbaar bestuur veel gehoorde klacht dat deze beslistermijnen, gezien de organisatorische aspecten, soms wel erg kort zijn. Te wijzen valt bijvoorbeeld op de recente stroom bezwaarschriften tegen de gemeentelijke aanslagen voor de OZB. Zonder afbreuk te willen doen aan het belang van alle burgers bij zorgvuldige en snelle besluitvorming vragen de leden of het voorgestelde rechtsmiddel van dwangsommen er daadwerkelijk toe bijdraagt dat het openbaar bestuur in dergelijke massale bezwaarprocedures binnen de beslistermijnen blijft. Wij wijzen in verband met de eventuele verlenging van mogelijk te korte beslistermijnen naar het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie over dit onderwerp. Wat betreft het niet kunnen nakomen van de wettelijke beslistermijnen in geval van massale bezwaarprocedures zijn wij van mening dat het uit de aard van de betreffende regeling blijkt dat beschikkingen op een van te voren bepaald moment zullen worden gegeven. Dat geldt ook voor belastingaanslagen zoals die op grond van de OZB. Bestuursorganen zouden daarom in staat moeten zijn hun organisatie zo in te richten dat men kan in spelen op massale bezwaarprocedures. In bijvoorbeeld het geval van de OZB sturen sommige gemeenten bij het sturen van de beschikking tegelijkertijd een standaard bezwaarformulier mee.
De leden van de SGP-fractie stellen vast dat het voorliggende voorstel ten opzichte van mogelijk alternatieven vooral aantrekkelijk is vanwege de prikkelwerking die uitgaat van het aanpakken van de problematiek bij de bron. Ook de relatief lage drempel voor burgers zien zij als een voordeel. Anderzijds is het de vraag in hoeverre door dit voorstel werkelijk wordt bijgedragen aan ontlasting van de rechterlijke macht. Kunnen de initiatiefnemers daar meer over zeggen dan het melden van hun eigen indruk in dezen?
Wij zien de dwangsomregeling net zoals de leden van de fractie van de SGP als een laagdrempelig instrument voor het aanpakken van de problematiek. Juist vanwege deze lage drempel zal dit instrument daarom eerder worden gebruikt dan dat meteen de gang naar de rechter zal worden gemaakt. In welke mate de rechterlijke macht daadwerkelijk zal worden ontzien is moeilijk op voorhand in te schatten. Wel voelen wij ons gesterkt door de mening van de Raad voor de Rechtspraak die in het advies over dit initiatiefwetsvoorstel stelts dat «De betrekkelijk eenvoudige aard van [uit de dwangsomregeling] voortvloeiende geschillen maakt dat de werklast van de bestuursrechter niet noemenswaard wordt vergroot».[30] De voorziene jaarlijkse evaluaties van de dwangsomregeling zullen dit moeten uitwijzen. In hoeverre de rechterlijke macht wordt ontzien in geval door de dwangsomregeling is daarnaast nog afhankelijk van de vraag of en zo ja, het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen in werking gaat treden. Dit voorstel maakt immers een versnelde gang naar de rechter mogelijk.
Amendement nr. 16 I (Fierens en Van Schijndel)
De considerans wordt vervangen door:
Alzo Wij in overweging hebben genomen, dat het wenselijk is belanghebbenden doeltreffendere rechtsmiddelen te bieden tegen het niet tijdig nemen van een besluit door een bestuursorgaan;
Brief Wolfsen en Luchtenveld 12 mei 2006
Op 26 april jongstleden (Handelingen der Kamer II, vergaderjaar 2005– 2006, nr. 76, blz. 4739) heeft u ons als indieners van de initiatiefwet Dwangsom bij niet tijdig beslissen (29 934), gevraagd om schriftelijk commentaar te leveren op het amendement van de leden Fierens en Van Schijndel (amendement 29 934, nr. 12). Met deze brief hopen wij aan dit verzoek te kunnen voldoen. Aangezien behalve tijdens de plenaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel, ook in het verslag behorende bij het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (30 435) door diverse fracties vragen zijn opgeworpen die het samenvoegen van (elementen uit) beide wetsvoorstellen betreffen, menen wij er goed aan te doen ook tevens op die vragen in te gaan, dit voor zover die vragen het genoemde amendement betreffen. Daar waar het regeringsvoorstel afwijkt van het amendement zullen wij niet ingaan op vragen die alleen betrekking hebben op het regeringsvoorstel. Naar wij aannemen zal de regering zelf op die vragen uit dat verslag ingaan. Bovendien zijn meerdere kwesties die in het verslag bij de Wet direct beroep bij niet tijdig beslissen aan de orde zijn gesteld, al in de schriftelijke voorbereiding of plenaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel behandeld.
Met het amendement Fierens/Van Schijndel wordt voorgesteld om belangrijke elementen uit de Wet beroep bij niet tijdig beslissen in het onderhavige wetsvoorstel te incorporeren. Wij zijn van mening dat met de door ons voorgestelde dwangsomregeling de aanvrager van een beschikking reeds een belangrijk middel in handen krijgt om te bewerkstelligen dat hij tijdig(er) een beschikking krijgt. Het probleem van wat genoemd wordt «een trage overheid» zal daarmee naar onze stellige overtuiging worden verkleind. Echter, zo hebben wij al eerder gemeld, hoeft er na het doorlopen van de dwangsomprocedure niet per se een beschikking te zijn afgegeven. Een bestuursorgaan kan in gebreke blijven een besluit te nemen. De aanvrager zal zich in dat geval genoodzaakt zien om stappen te ondernemen om de door hem gevraagde beschikking alsnog te verkrijgen. Daarbij is de gang naar de rechter in veel gevallen vereist. Wij zijn van mening dat voor die gevallen een snelle toegang tot de rechter geboden is. Het direct in beroep gaan bij een rechter op het uitblijven van een beschikking is daarbij naar onze mening een goed aanvullend instrument op de dwangsomregeling. Daarnaast hebben wij verwoord dat de door ons voorgestane dwangsomregeling zich vooral leent voor relatief geringe of minder spoedeisende belangen. Een aanvrager met een groot of spoedeisend belang zal wellicht de gang naar de rechter prefereren. In de meeste gevallen zal de aanvrager een direct beroep op de rechter – met het overslaan van de bezwaarfase – wensen. Aangezien de rechter op basis van zowel het amendement Fierens/Van Schijndel als het regeringsvoorstel een dwangsom moet respectievelijk kan opleggen, kan ook meteen rekening worden gehouden met de omvang van het geschonden belang. In deze zin is dit onderdeel van het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen eveneens aanvullend aan de dwangsomregeling.
Zoals wij eerder hebben gemeld in de nota naar aanleiding van het verslag en tijdens de plenaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel, zijn wij van mening dat het instrument van direct beroep uit het regeringsvoorstel een aanvulling kan vormen op de dwangsomregeling.
Met het amendement Fierens/Van Schijndel is naar onze mening een goede vorm gevonden om de weg van direct beroep in het onderhavige wetsvoorstel te incorporeren. Direct beroep is op grond van het amendement Fierens/Van Schijndel mogelijk naast de dwangsomregeling of eventueel in navolging van de dwangsomregeling. Enerzijds zal de dwangsomregeling in geval van relatief kleine of minder spoedeisende beschikkingen voor de burger een instrument zijn om alsnog een beschikking te krijgen. De procedure die hierbij past is eenvoudig, laagdrempelig en gaat ingeval het bestuursorgaan in gebreke is gesteld automatisch lopen. Anderzijds voorziet het amendement in de mogelijkheid van direct beroep. De wijze waarop het amendement het direct beroep mogelijk maakt, komt naar onze mening ook tegemoet aan de bezwaren die de leden van de fractie van het CDA terecht opwierpen in hun bijdrage aan het verslag behorende bij het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen.
Deze leden kenschetsten de procedure van dat wetsvoorstel als «omslachtig» onder andere omdat in het regeringsvoorstel een tweede gang naar de rechter nodig is voor het verkrijgen van een dwangsom. Het amendement maakt dit eenvoudiger door het opleggen van die dwangsom meteen te verplichten in geval een aanvrager vanwege niet tijdig beslissen het direct beroep heeft gewonnen. Daarnaast kent het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen voorlopig de beperking dat de mogelijkheid van beroep slechts open staat in geval er sprake is van zogenaamd van «dubbel stilzitten» van het bestuursorgaan. In gevallen waar een bestuursorgaan de aanvrager laat weten dat het te laat gaat komen met een beschikking dient de aanvrager daartegen nog steeds eerst bezwaar aan te tekenen voordat de mogelijkheid tot beroep ontstaat. Met het enkel sturen van een bericht van uitstel aan de aanvrager zou een bestuursorgaan kunnen ontkomen aan het direct beroep. Hoewel in het geval er sprake is van «dubbel stilzitten» het bestuursorgaan wel bijzonder slecht omgaat met de aanvrager, is dit naar onze mening geen reden om het toepassingsbereik van het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen tot gevallen van «dubbel stilzitten» te beperken. Dit temeer daar door het kiezen van een beperking van het toepassingsbereik twee rechtsgangen naast elkaar blijven bestaan. Tenslotte op dit punt zouden wij willen verwijzen naar het voorontwerp van wet dat de Commissie Scheltema in 2002 maakte in het kader van de mogelijkheid van direct beroep bij niet tijdig beslissen. Dit voorontwerp voorzag niet in de genoemde beperking. Wij zijn dan ook verheugd dat het amendement Fierens/Van Schijndel op dit punt afwijkt van het regeringsvoorstel en de genoemde beperking niet overneemt. Mocht de initiatiefwet inclusief het amendement Fierens/Van Schijndel worden aangenomen dan zal vanaf het moment dat de initiatiefwet zijn facultatieve karakter verliest, direct beroep zonder beperking mogelijk zijn. Onze conclusie is dan ook dat het amendement Fierens/Van Schijndel een welkome aanvulling biedt op het wetsvoorstel Dwangsom bij niet tijdig beslissen.
Handelingen II 11 april 2006, p. 69-4370-4385
Aan de orde is de behandeling van:
– het voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen) (29934).
De voorzitter (p. 4370): Ik heet in het vak K naast de initiatiefnemers, de leden Wolfsen en Luchtenveld, hun medewerkers en adviseurs bij dit initiatiefwetsvoorstel, de heer Langenhuyen en mevrouw Winklaar, hartelijk welkom. Ook heet ik de minister van Justitie en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties hartelijk welkom in hun rol van adviseur van de Kamer. De algemene beraadslaging wordt geopend.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4370): Voorzitter. Het is een ernstige en zorgwekkende zaak te moeten vaststellen dat wettelijke termijnen door overheden vaak worden overschreden. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid de wet naleeft. Het is daarom met enige gêne dat wij nu zijn genoodzaakt om een additioneel middel te creëren om diezelfde overheid tot het niet plegen van wetsschennis te prikkelen.
De VVD-fractie verwelkomt het wetinitiatief van de leden Luchtenveld en Wolfsen. Voor ons staat naming en shaming daarbij voorop en niet de bescheiden financiële prikkel. Dit is geen stap in de vermarkting van het openbaar bestuur om door middel van het geven van beschikkingen zijn kerntaken en de rechten en verplichtingen van burgers bindend vast te stellen.
De Algemene wet bestuursrecht geeft termijnen aan waarbinnen de overheid moet beslissen. Termijnoverschrijding leidt dan tot begrijpelijke en volkomen gerechtvaardigde ergernis bij aanvragers van een beschikking. De burger die te maken krijgt met een bestuur dat niet tijdig een besluit neemt, heeft realiter geen mogelijkheid daaraan iets te doen. Hij kan weliswaar bezwaar of beroep instellen, maar dat rechtsmiddel heeft niet het beoogde effect. De burger krijgt dan immers niet eerder de vergunning. Met andere woorden, bezwaar en beroepsmogelijkheden leiden op zichzelf niet tot snellere besluitvorming van bestuursorganen, eerder tot het tegendeel. Tegelijk gelden voor de burger wel zware sancties indien termijnen worden overschreden. Dit is een scheve situatie. Bestuursorganen hebben dan ook een stok achter de deur nodig om binnen de gestelde termijn beslissingen te nemen. Dit voorstel voorziet daar ten dele in. Voorts versterkt dit wetsvoorstel de rechtsbescherming en de rechtszekerheid van de burgers.
Namens mijn fractie wil ik benadrukken dat het voorbijgaan aan de dwangsommogelijkheid – aanvragers kunnen daar om voor hen moverende redenen voor kiezen – uiteraard niets afdoet aan de rechten van aanvragers en betrokkenen op een tijdige beslissing c.q. op schadevergoeding wegens ontijdig beslissen door het bestuursorgaan.
Mijnheer de voorzitter. Een drietal amendementen is ingediend of wordt voorbereid. Er is een amendement opgesteld waarmee wordt beoogd om de voorgestelde regeling niet vijf jaar facultatief te laten zijn, doch slechts twee of drie jaar. De fractie van de VVD acht deze kortere periode ruim voldoende om ons openbaar bestuur de mogelijkheid te geven om zich op de dwangsomregeling in te stellen.
Verder is een amendement in voorbereiding waarmee wordt beoogd om het complementaire wetsvoorstel van de regering te incorporeren in het onderhavige. De fractie van de VVD vindt dat de aanvrager de keuzemogelijkheid moet worden geboden om bij het uitblijven van de beslissing de bezwaarfase over te slaan. Voor de bijzondere regeling van de dwangsom, waarover wij het met name hebben, willen wij de bezwaarfase onmogelijk maken. De reden daarvoor is dat het daarbij gaat om een betrekkelijk simpele en een bij uitstek juridische vaststelling of al dan niet sprake is geweest van niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Er is verder een amendement uitgedeeld waarmee een uitzondering wordt gemaakt voor procedures op grond van de Vreemdelingenwet. Deze wet valt onder het regime van de Algemene wet bestuursrecht, maar de behandeling van gevallen op grond daarvan is vaak van zoveel externe factoren afhankelijk, dat het gewettigd is om dit rechtsgebied uit te zonderen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4370): Uit de jaarverslagen van de Nationale ombudsman blijkt dat met name over de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de IND, heel veel klachten binnenkomen. Men kan spreken van het grossieren in klachten doordat deze dienst te laat reageert op aanvragen van burgers. Waarom wilt u juist de IND uitzonderen? Juist deze organisatie moet geprikkeld worden om tijdig te reageren en om haar werk op tijd te doen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4370-4371): Het is een slechte zaak dat juist bij die dienst de termijnen dikwijls worden overschreden. Dat neemt niet weg dat veel factoren bij de behandeling van een aanvraag aan de orde zijn en men op die factoren geen enkele greep heeft. Die factoren kunnen ertoe leiden dat een termijn wordt overschreden. Ik denk aan het inwinnen van inlichtingen. Dit kan een belangrijke oorzaak zijn voor het overschrijden van termijnen.
Verder wijs ik erop dat dit wetsvoorstel ten principale is bedoeld voor het scheppen van rechtszekerheid voor Nederlanders. Vreemdelingen zijn absoluut niet rechteloos. Voor hen zijn er allerlei rechtsingangen. Wij menen dat de aard van het bijzondere terrein van het vreemdelingenrecht en het feit dat men daar te maken heeft met externe factoren waarop men geen greep heeft, het maakt dat het niet verstandig is om dit initiatiefvoorstel ook voor dat rechtsgebied te laten gelden.
De heer Dittrich (D66) (p. 4371): Uw antwoord is ten principale onjuist. U zegt namelijk dat de IND bij zijn werk afhankelijk is van allerlei factoren en daardoor niet op tijd een beslissing kan nemen. In artikel 4.16 wordt een aantal uitzonderingsgronden vermeld. Als het overheidsorgaan buiten zijn schuld niet tijdig kan beslissen, heeft het daarvoor dan een plausibele reden. Het overheidsorgaan moet dat natuurlijk wel aan de aanvrager melden. Bij de IND zijn er vaak andere redenen. De VNG schrijft dat het vaak de overheidsorganisaties als organisatie zijn die hun werk niet goed doen. Het zijn dan geen van buitenaf komende factoren. Is het in dat licht bezien logisch om vreemdelingenzaken hiervan uit te sluiten?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4371): Die bepaling zit er inderdaad in. Het is een oordeel over de vraag of een termijnoverschrijding verwijtbaar is. Wij hebben te maken met een bijzondere realiteit. De omgeving waarin de dienst functioneert zit zo in elkaar, dat er helaas veelvuldig termijnen niet gehaald worden. Wij zijn er niet aan toe om dit initiatiefvoorstel ook te laten gelden voor beschikkingen op grond van de Vreemdelingenwet.
De heer Dittrich (D66) (p. 4371): Ik concludeer dat u de weg van de minste weerstand kiest en de burgers in de kou laat staan.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4371): Het gaat om de Vreemdelingenwet en dus niet om Nederlandse burgers of ingezetenen. Dat is een principieel punt. Wij geven al uitermate veel rechtsbescherming aan buitenlanders, aan niet-Nederlanders die een beroep op die Vreemdelingenwet kunnen doen. Het is niet gewettigd om dat uit te breiden met een dwangsomregeling.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4371): Deze redenering vind ik erg onbevredigend. In de Vreemdelingenwet is nu juist rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden die in het geding zijn. Er is een heel lange beslistermijn gekozen. In artikel 25 gaat het om zes maanden, terwijl er nog zes maanden uitstel kan worden gegeven. De Vreemdelingenwet is een moderne wet, die voorziet in reële termijnen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4371): In de Vreemdelingenwet wordt daar terecht rekening mee gehouden. De wetgever kan echter niet alles voorzien. Hij heeft uitstelmogelijkheden geschapen, maar deze zijn begrensd. Wij vinden het onjuist als niet-Nederlanders via dwangsombepalingen geld ontvangen dat verschaft is door de Nederlandse belastingbetaler.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4371): Juist als het gaat om de Vreemdelingenwet heb ik de VVD-fractie altijd zo begrepen, dat termijnen moeten worden gehaald en dat slepende zaken moeten worden voorkomen. In feite wordt nu het politieke signaal gegeven dat de VVD zich erbij neerlegt dat een hoop termijnen in de praktijk niet gehaald worden.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4371): Het is heel belangrijk dat de dienst goed georganiseerd is en beter gaat functioneren. Daar wordt ook aan gewerkt. In het wetsvoorstel zit een regeling voor het voor vijf jaar facultatief stellen. Wij zijn ervoor om uit te gaan van twee of drie jaar. Het is niet verstandig om de Vreemdelingenwet mee te nemen in de dwangsomregeling.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4371): Is het niet ontzettend arbitrair om deze ene wet eruit te lichten? In artikel 4:17 staan vijf uitzonderinggronden voor de dwangsom, hetgeen ook al heel wat afdekt. Hoor ik de heer Van Schijndel zeggen dat hij een dwangsom oneigenlijk vindt omdat het om vreemdelingen gaat? Dat lijkt mij wel een heel dunne motivering.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4371): Ik vind dat niet arbitrair. Het vreemdelingendomein kent bijzondere kenmerken, die het rechtvaardigen om dit terrein uit te zonderen. Ik vind het wel degelijk relevant dat wij met de dwangsomregeling tot doel hebben om Nederlandse staatsburgers te helpen. Er zijn genoeg landen in de wereld waar vreemdelingen niet de rechten hebben die wij terecht aan onze staatsburgers toekennen, maar er is wel een onderscheid en daaraan wil ik in dit geval een gevolg verbinden.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4371-4372): Ik vraag mij sterk af of datgene wat de heer Van Schijndel bepleit, grondwettig is. Graag wil ik het oordeel van minister Pechtold daarover. Ik vraag mij namelijk af of het is toegestaan om onderscheid te maken tussen buitenlanders en Nederlanders die onder hetzelfde overheidsgezag en dezelfde overheidsregelingen vallen. De heer Van Schijndel gaat ervan uit dat alleen vreemdelingen onder de Vreemdelingenwet vallen. Dat is niet juist: Als iemand in Nederland een mvv aanvraagt voor een persoon in het buitenland, raakt dat ook Nederlanders. Op welke wijze wil de heer Van Schijndel dat regelen? Hij wil immers niet dat de Nederlandse belastingbetaler de dupe wordt van vreemdelingen die door de Nederlandse overheid slecht zijn behandeld. Hoe regelt hij het dan onder de Vreemdelingenwet voor Nederlanders tegen wie de overheid in gebreke is gebleven?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4372): Er zijn natuurlijk grensgevallen. Het is evident dat de mogelijkheid bestaat dat Nederlanders een belang hebben. Als wij hiervoor kiezen, zullen wij ergens een grens moeten trekken. Mevrouw Halsema wil die grens niet trekken, maar wij willen dat wel op grond van de door mij gegeven argumenten. Mevrouw Halsema heeft verwezen naar artikel 1 van de Grondwet: gelijke monniken, gelijke kappen. Wij menen dat er een gerechtvaardigd onderscheid kan worden gemaakt tussen vreemdelingen en Nederlanders en dat het behoorlijk kan zijn om daarmee rekening te houden bij de vormgeving van deze dwangsomregeling.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4372): Dat is geen antwoord op mijn vraag. Waar trekt de heer Van Schijndel de grens? Bedoelt hij te zeggen dat iedereen die een beroep doet op de Vreemdelingenwet niet in aanmerking komt voor een dwangsom indien de overheid in gebreke blijft, of dat dit alleen geldt voor de vreemdelingen?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4372): Wij zullen met een scherpe definitie moeten komen. Het logische gevolg is dat wij de hele wet uitzonderen, dus alle beschikkingen die zijn gegeven op basis van de Vreemdelingenwet. Dat zullen meestal beschikkingen betreffen die betrekking hebben op vreemdelingen, maar het is ook mogelijk dat derden op die wet een beroep hebben gedaan. Ik doel dan op belanghebbende Nederlanders. In dat geval zullen zij van die regeling geen voordeel hebben.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4372): Voor mij wordt de redenering van de heer Van Schijndel steeds onlogischer, afgezien van de eventuele principiële bezwaren die daartegen kunnen worden geuit. De heer Van Schijndel is zijn betoog stellig begonnen met de opmerking dat het hem gaat om de naming en shaming in plaats van om financiële prikkels. Moet ik uit zijn betoog ook de conclusie trekken dat de Wet SUWI ’’genamed’’ en ’’geshamed’’ mag worden op het moment dat de overheid tegenover de burger in gebreke blijft en dat dit voor de IND niet geldt?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4372): Mevrouw Halsema herhaalt haar betoog. Zij is van mening dat het onderscheid dat de VVD-fractie wil aanbrengen niet gerechtvaardigd is. Daarover zal tussen ons vermoedelijk een verschil van mening blijven bestaan. Ik doe enige suggesties aan de indieners van het initiatiefwetsvoorstel. Als motivering voor de ingebrekestelling wordt de financiële prikkel genoemd. Aangezien het maximum van de dwangsom geen wereldbedrag is, vermoeden wij dat vooral het naming- en shamingeffect van de dwangsom een prikkel zal geven om binnen de wettelijke termijn te beslissen. Wat is de visie van de indieners en de regering daarop?
Kunnen de initiatiefnemers een motivatie geven voor de hoogte van de dwangsom en met name voor het voorstel om het bedrag te maximeren? Waarom is hiervoor gekozen? Waarom is niet gekozen voor hogere bedragen dan wel voor het niet stellen van een maximum?
Het wetsvoorstel voorziet in een tweewekentermijn na de ingebrekestelling. Pas na het verstrijken van deze twee weken gaat de dwangsom lopen. Waarom is er niet voor gekozen om de dwangsom met terugwerkende kracht te laten ingaan? Er zou niet moeten worden begonnen na twee weken, maar vanaf het ogenblik dat de wettelijke termijn wordt overschreden.
Ik heb ook nog een procedureel punt. Het bestuursorgaan bepaalt zelf of er sprake is van termijnoverschrijding die aanleiding geeft tot een dwangsom, en stelt de hoogte daarvan vast. Hoe komt de burger te weten dat het bestuursorgaan meent dat er geen dwangsom is verschuldigd en dat het orgaan het vervolgens nalaat om dit aan de burger te berichten? Mijn fractie vraagt zich af hoe de burger in die situatie moet handelen.
Tot slot doe ik een suggestie ten aanzien van de griffiekosten. Het lijkt mij te billijken dat, als de dwangsomprocedure niet heeft geleid tot een beschikking van het bestuursorgaan en daardoor de aanvrager zijn gelijk bij de rechter tracht te halen, de griffiekosten dan automatisch ten laste van het bestuursorgaan komen. Immers, indien het bestuursorgaan binnen de wettelijke termijn tot een besluit was gekomen, was de gang naar de rechter niet nodig geweest. Hoe kijken de indieners en de regering aan tegen de mogelijkheid om het terugkrijgen van het griffierecht zo te regelen?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4372-4373): Mijnheer de voorzitter. Allereerst spreek ik mijn hulde uit aan de initiatiefnemers. Ik weet uit eigen ervaring hoeveel werk er gemoeid is met een initiatiefwetsvoorstel. Het is te loven dat de collega’s zich op hun medewetgevende taak hebben gestort. De Tweede Kamer mag in dit hijgerige tijdsgewricht deze taak niet verwaarlozen. Daarnaast – dat is mij de afgelopen dagen weer gebleken – is de Algemene wet bestuursrecht complex en kent hij vele dwarsverbanden waarmee wij bij initiatiefwetgeving gedetailleerd rekening dienen te houden. Het initiatiefwetsvoorstel komt naar onze beoordeling voort uit de gedachte dat de diverse overheidsorganen op dit moment niet snel en efficiënt presteren. Inmiddels zijn er vele initiatieven genomen om tal van werkwijzen te verbeteren, dit alles onder de paraplu van het programma Andere Overheid. Dit programma heeft naar onze mening als kernboodschap een snelle efficiënte overheid, dienstbaar naar burgers en bedrijven, die beslissingen neemt zonder onnodige administratieve lasten. Geconstateerd kan worden dat velen van deze bestuurlijke omslag overtuigd zijn, maar dat de weerbarstige praktijk een snelle verbetering nog te veel blokkeert.
Strikt genomen is het treurig dat het paardenmiddel van de dwangsom nodig is om bestuursorganen tot een besluit te pressen. De bestuurspraktijk van de afgelopen jaren heeft echter geleerd dat dit paardenmiddel helaas noodzakelijk is geworden. Om die reden hebben wij reeds eerder gepleit voor de introductie van fatale termijnen bij de overschrijding van beslistermijnen door bestuursorganen op bepaalde vergunningaanvragen. Dit lijkt ons nog steeds een doeltreffender middel om een goede dienstverlening aan de burger te realiseren. Wij vragen het kabinet hoe het staat met het uitvoering geven aan de motie-Koopmans/De Krom onder het bekende nummer 29383, stuk nr. 3. De inhoud van de motie komt er kort samengevat op neer dat de aanvrager een positieve beschikking krijgt bij een overschrijden van de besluitvormingstermijn door het bestuursorgaan. Wie de diverse beschouwingen over deze motie leest, zal merken dat het voorstel dat met deze motie wordt gedaan, steeds meer kansen van slagen heeft in de bestuurspraktijk. Besluiten zonder een groot belang van derden, waarbij de aanvrager direct geholpen kan worden, zouden afgegeven kunnen worden als er na de uiterste datum nog geen beslissing is genomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor besluiten over bepaalde typen sociale uitkeringen of over parkeervergunningen. Waarom neemt het uitvoering geven aan deze motie zo veel tijd? Is er sprake van een lichte onwil bij het kabinet? Ik zie de minister van Justitie nu ja knikken. Vandaar dat ik het ook vraag.
Niettemin beschouwt de CDA-fractie het initiatiefwetsvoorstel dat wij vandaag bespreken als een aanvulling op het instrumentarium van burgers om een beslissing van een bestuursorgaan af te dwingen. Centrale vraag voor ons is vandaag wat de relatie is met het onlangs ingediende regeringsvoorstel. Dit voorstel is voor een groot deel gebaseerd op de voorstellen van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, ook wel aangeduid als de commissie-Scheltema. De Kamer heeft zeer onlangs een verslag uitgebracht bij dit wetsvoorstel. Volgens mij is het kernverschil tussen beide wetsvoorstellen, dat in het voorstel van de initiatiefnemers een bestuursorgaan na ingebrekestelling direct een dwangsom wordt opgelegd, terwijl in het kabinetsvoorstel daarvoor twee maal de bestuursrechter te hulp moet worden geroepen. Dit laatste vindt de CDA-fractie erg omslachtig.
Hoewel er overlappingen zijn tussen beide wetsvoorstellen, zijn zij op onderdelen ook complementair. Na het opleggen van een dwangsom kan een direct beroep op de rechter de vervolgstap zijn om het bestuursorgaan tot een beslissing aan te zetten. Ik heb de indruk dat in de Kamer breed de wens leeft om in één wetgevingsproces één integrale, niet onnodig complexe regeling voor het niet tijdig beslissen tot stand te brengen. Wat is op dit moment de stand van zaken? Is er overleg tussen de initiatiefnemers en het kabinet en, zo ja, wat is dan de stand van zaken van dit overleg? Wanneer kan dit worden afgerond? Welke onderdelen uit het kabinetsvoorstel zouden de initiatiefnemers kunnen overnemen? Ik sprak zojuist al over onderdelen van de beide wetsvoorstellen die complementair zijn. Een voorbeeld daarvan is de directe gang naar de bestuursrechter, zonder bezwaarfase als een bestuursorgaan na oplegging van de dwangsom nog verzaakt om een besluit te nemen. Ik voeg daar, geheel voor rekening van de CDA-fractie, aan toe dat de rechter in tweede instantie een meer inhoudelijke beoordeling kan geven over het te nemen besluit, een en ander conform de afwegingen in de paragrafen 7 en 10 van de memorie van toelichting bij het voorstel van de regering. Op deze manier kan naar onze mening nog meer druk tot tijdig beslissen op het bestuursorgaan worden gelegd.
Wij danken de initiatiefnemers voor de uitgebreide nota naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging op stuk nr. 9. Wij zijn op zichzelf content met het overnemen van het idee om tot een glijdende schaal van de boetehoogte te komen, de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40. Resteert nog wel de indringende vraag of een maximale boetehoogte van € 1260 echt indruk maakt op het desbetreffende bestuursorgaan als er grote belangen, bijvoorbeeld vergunningaanvragen waarmee miljoenen euro’s gemoeid zijn, in het spel zijn. Hoe kijken de initiatiefnemers aan tegen dit bezwaar? Aan het kabinet vraag ik of het mogelijk is om per soort besluit de hoogte van de maximale dwangsom vast te stellen, bijvoorbeeld bij algemene maatregel van bestuur.
Dit brengt mij op een ander punt. Een bestuursorgaan kan zelf en per soort besluit vaststellen of het de voorgestelde dwangsomregeling van toepassing verklaart. De eerste vijf jaar na inwerkingtreding is die dwangsomregeling nog facultatief. Daarna geldt de dwangsomregeling voor alle bestuursorganen en alle soorten besluiten. De initiatiefnemers willen de bestuursorganen de gelegenheid bieden om te zorgen dat hun werkwijze sneller, efficiënter en meer dienstbaar aan burgers en bedrijven wordt, zodat deze meer Andere Overheid-proof wordt.
Op zichzelf vinden wij het goed dat de bestuursorganen vijf jaar lang kunnen laten zien dat zij de dwangsomregeling gaan toepassen en hoe zij dat doen. Een dergelijke aanpak past in de opzet van de Algemene wet bestuursrecht. Zelfbinding aan de dwangsomregeling is in de meeste gevallen beter dan wettelijke dwang. De bestuursorganen kunnen de dwangsomregeling inpassen als ultieme sanctie in hun verbeterde werkwijze, als uitvloeisel van het programma Andere Overheid. Hoe kijken de initiatiefnemers aan tegen deze meer stapsgewijze benadering?
Door collega Van Schijndel en door andere fracties in het verslag is de vraag gesteld of deze periode wel vijf jaar moet duren. Er wordt al meer dan drie jaar over het programma Andere Overheid gesproken. Wanneer een sanctie nog eens vijf jaar kan uitblijven, verwordt het programma Andere Overheid wel een beetje tot een farce.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4373): De heer Van de Camp zegt dat vijf jaar wel mooi is, want dan heeft iedereen de tijd om fijn intern te gaan reorganiseren, maar dat het programma Andere Overheid dan wel een beetje flauw wordt. Het programma Andere Overheid speelt al drie jaar, maar de ombudsman hamert al tien jaar op dit punt. Er zijn ook allemaal raadsleden en gedeputeerden. Wat is het ambitieniveau van het CDA?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4373): Het ambitieniveau hangt samen met het feit dat de dwangsomregeling voor een aantal typen overheidsbesluiten niet geschikt kan zijn. Wij hebben net de interventie bij de heer Van Schijndel gehad over de Vreemdelingenwet. Als je het aan de CDA-fractie in optima forma vraagt, vind ik dat ieder overheidsorgaan bij ieder type besluit moet zeggen dat de dwangsomregeling wordt toegepast, op die en die manier en met die en die boetes, maar dat sommige besluiten zich daar niet voor lenen. Het ambitieniveau is niet om botweg te zeggen: overal een dwangsom en wij zien wel waar het schip strandt.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4373): Ik ben heel benieuwd wat die uitzonderingen zijn, afgezien van de uitzondering die collega Van Schijndel heeft genoemd.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4373): Dat vraag ik mij in deze eerste termijn ook af. Wij hebben wel enkele vingeroefeningen gedaan. Er zijn sociale uitkeringen waarbij je snel moet beslissen, want anders krijg je virtueel een positieve beslissing, dus met een fatale termijn. Er zijn ook sociale uitkeringen waarbij eerst het fraude-element moet worden onderzocht en moet worden bekeken of de aanvrager wel zuivere koffie schenkt. Daarover moet ik eerst het oordeel van het kabinet en wellicht van de initiatiefnemers hebben, voordat ik kan zeggen dat het initiatiefvoorstel in combinatie met het regeringsvoorstel onze instemming heeft. Ik weet niet of de complexiteit recht wordt gedaan door op voorhand te zeggen dat het bij alle besluiten en op alle momenten kan worden toegepast.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4373): Zijn de in het wetsvoorstel opgenomen uitzonderingsgevallen onvoldoende uitgewerkt?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4374): Dat kan ik nog niet zeggen. Een beetje slim bestuursorgaan kan met deze uitzonderingsmogelijkheden al een hele hoop. Er ligt nu een regeringsvoorstel naast. Zeker daarom zie ik graag dat de bewindslieden aangeven in welk geval wij in grote moeilijkheden komen.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4374): De heer Van de Camp heeft het voorbeeld van de sociale uitkeringen gegeven. De verslagen van de Nationale ombudsman laten zien dat de overheidsorganen die het vaakst de beslistermijn overschrijden de IND en het UWV zijn. Wordt bij het per besluit of per overheidsorgaan aangeven van uitzonderingen niet het gevaar gelopen dat juist die organen die het vaakst de beslistermijnen overschrijden worden beloond met een beroep op de complexiteit?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4374): Dat is een risico. Ik loop daar niet voor weg. Als het bestuursorgaan gemotiveerd kan aantonen bij een dwangsomregeling tegen moeilijkheden aan te lopen, wil ik echter optima forma van die mogelijkheid gebruik kunnen maken. Die basisgedachte zit echter niet in het initiatiefwetsvoorstel. Als een bepaald bestuursorgaan in het kader van de Werkeloosheidswet of de Wet werk en bijstand zegt alle besluiten in een uitzonderingsregeling onder te willen brengen, heeft dat bestuursorgaan het niet begrepen. Die mogelijkheid wil ik niet openen. De afgelopen weken hebben wij daarover al informeel van gedachten gewisseld. De heer Van Schijndel heeft een amendement gemaakt voor de totale Vreemdelingenwet. Wij vragen ons af of een dergelijke uitzonderingsmogelijkheid niet breder moet worden vastgelegd, zodat ook andere bestuursorganen en wetten daaronder kunnen vallen. Het pats, boem, totaal uitzonderen van een wet raakt het initiatiefwetsvoorstel in het hart. Ik sta echter open voor gemeen overleg in de Kamer.
De heer Eerdmans (LPF) (p. 4374): De heer Van de Camp kiest voor verschillende modaliteiten. Hij stelt de vraag in welke fase en bij welke beschikking het instrument het meest effectief is. Dat is een logische vraag. Vindt de heer van de Camp de dwangsommethodiek echter voldoende? Zijn de bedragen hoog genoeg? Ik noem het bedrag van € 1000 maximaal en de verschillende glijdende schalen. Een bedrag van € 20 lijkt mij ongelofelijk laag voor een orgaan. Die trekt zich daarvan niets aan.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4374): Ik heb zojuist aan de initiatiefnemers gevraagd of het bedrag niet te laag is, zeker als het over miljoenenprojecten gaat. De heer Van Schijndel spreekt terecht van naming en shaming. Als de gemeente Hillegom in het jaarverslag moet laten zien dat zij zestig keer een boete van € 1260 heeft betaald, is dat geen reclame voor de betreffende gemeente. Daarnaast denk ik dat de dwangsomregeling wel eens niet voldoende kan zijn. Gemeenten kunnen de dwangsom betalen en denken daarmee klaar te zijn. Vandaar dat ik in aansluiting op de dwangsomregeling een vereenvoudigde gang naar de rechter wil zien. In de stukken wordt de term Droste-effect genoemd. Het gemeentebestuur reageert steeds niet. De dwangsom wordt automatisch verbeurd verklaard. Er gebeurt verder niets. Daarom zou ik een vervolgstap naar de bestuursrechter zonder bezwaarfase en direct de procedure van het regeringsvoorstel een mooie combinatie vinden, uiteraard met gedifferentieerde dwangsommen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4374): Er zijn twee overwegingen bij de hoogte van de dwangsommen. Het gaat om belastinggeld. Kun je als overheid, die zich aan termijnen moet houden, de dwangsom zo hoog stellen dat er veel belastinggeld aan gespendeerd kan worden? Een termijnoverschrijding, zeker bij grote projecten, betekent een onrechtmatige daad. Je kunt naar de rechter stappen en een claim neerleggen. Daar heb je die dwangsom helemaal niet voor nodig.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4374): Als de truc van het wetsvoorstel alleen de hoogte van de dwangsom is, dan bereiken wij niets op het terrein van het programma Andere Overheid. Het gaat erom dat de werkwijzen worden veranderd. Nu zal de waarheid wel weer ergens in het midden liggen. Ik denk dat bepaalde gemeentebesturen niet zullen schrikken van € 1260. Om nu een dwangsom op te leggen van € 20.000 per niet genomen besluit, gaat wel wat ver. Stel dat de accountants van de VNG in het jaarverslag van de gemeente opnemen dat er tien boetes zijn uitbetaald van € 20.000. Ik denk dat het wetsvoorstel dan zijn doel voorbijschiet. Laat de initiatiefnemers maar eens reageren op de vraag of de boete adequaat is. Naar mijn mening is dat niet altijd het geval.
Voorzitter. Er is al gediscussieerd over het amendement inzake de vreemdelingenwetgeving. Ik heb geprobeerd dat iets te verbreden door andere uitzonderingsmogelijkheden op te sommen. Ik wil niet zomaar een heel departement buiten haken plaatsen. Ik merk nog op dat wij op dit moment kunnen instemmen met de laatste wijziging in stuk nr. 9. Als gevolg daarvan kunnen de decentrale dwangsomregelingen maximaal vijf jaar blijven bestaan.
De voorzitter (p. 4374): In vak K heeft als adviseur van de initiatiefnemers de heer Crince Le Roy plaatsgenomen. Ik heet hem van harte welkom.
De heer Dittrich (D66) (p. 4374-4375): Voorzitter. Namens mijn fractie complimenteer ik de initiatiefnemers, de heren Wolfsen en Luchtenveld, met dit wetsvoorstel. Zij hebben een bij uitstek maatschappelijk relevant onderwerp gekozen voor het initiatief. De heer Luchtenveld heeft zich al eerder een scherp jurist betoond bij het schrijven van initiatiefwetsvoorstellen. Ik maak van de gelegenheid gebruik om te zeggen dat wij het betreuren dat hij binnenkort de Kamer zal verlaten om wethouder in de gemeente Amersfoort te worden. Met het schrijven van dit initiatief bewijst hij de burgers van Amersfoort in elk geval een goede dienst.
Het is natuurlijk wel treurig dat dit initiatief nodig is om mensen een wapen in handen te geven tegen overheidsorganen die in gebreke blijven, tegen overheidsorganen die niet op tijd beslissen over aanvragen. Verschillende wetten schrijven verschillende beslistermijnen voor. Het is mij een doorn in het oog dat mensen vaak met een kluitje in het riet worden gestuurd en dat zij machteloos staan wanneer zij de overheid op de vertraging willen aanspreken. Wanneer een burger een termijn overschrijdt, wordt dit vaak bestraft met een niet-ontvankelijkheidsverklaring. Wij vinden dat het sanctiearsenaal ongelijk verdeeld is. Daar moet verandering in komen. Met het in werking treden van dit initiatiefwetsvoorstel kan iets van het geschonden vertrouwen van de burgers in de rechtsstaat worden hersteld.
De overheid staat er niet best op. Als ik de jaarverslagen van de Nationale ombudsman lees, blijkt dat vooral de IND en het UWV grossieren in klachten, vaak terecht. Soms hangt er veel van af. Denk bijvoorbeeld aan het jonge gezin waarvan de moeder in het buitenland een machtiging tot voorlopig verblijf heeft aangevraagd, waar maar niet over wordt beslist. Relaties kunnen stuk gaan door de stroperigheid van overheidsorganisaties. Gezinnen leven soms noodgedwongen een halfjaar of langer gescheiden van elkaar, alleen omdat de overheid niet op tijd met een stempeltje komt. Of denk aan de uitkering die het UWV zou moeten verstrekken, maar waar men te laat mee is. Mensen kunnen daardoor in vreselijke geldnood komen. Tot nu toe kon men alleen klagen over te late beslissingen. Met dit initiatiefwetsvoorstel in de hand kan daar verandering in komen.
De kern van het initiatiefwetsvoorstel is dat als een bestuursorgaan niet tijdig een beschikking op een aanvraag geeft, door de aanvrager in gebreke is gesteld en daarna niet alsnog binnen twee weken de beschikking geeft, het nalatige bestuursorgaan een dwangsom aan de aanvrager moet betalen. Die kan oplopen tot € 1260. Wij steunen die gedachte. Het is een prikkel om de overheid aan te sporen om haar werk naar behoren te doen. Eerdere sprekers hebben de vraag al gesteld: is een bedrag van € 1260 wel indrukwekkend genoeg voor nalatige bestuursorganen? Waarom is niet gekozen voor een hoger maximum? Overigens wil de D66-fractie verder gaan dan dit initiatief. Met de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen vinden wij dat er situaties zijn waarin de overheid echt het deksel op de neus moet krijgen: als een burger een vergunningsaanvraag heeft ingediend waarop niet tijdig wordt beslist, dan wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Dit komt neer op het introduceren van een fictieve positieve beslissing of een fatale termijn. Dit is een rigoureuze stap, die zeker gezet kan worden bij relatief eenvoudige zaken en daar waar de belangen van derden niet in het geding zijn. Wanneer komt de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing met concrete voorstellen naar de Kamer om fatale termijnen in te voeren?
Hoe komt het toch dat overheidsorganen vaak zo laks zijn, terwijl commerciële bedrijven veelal wel een goede service verlenen? Volgens de VNG heeft dat te maken met het feit dat de organisaties niet op orde zijn. Wil de regering daarover haar licht laten schijnen? Er wordt namelijk al wel twintig jaar geklaagd over het gebrekkig functioneren van overheidsorganisaties. Hoe komt het toch dat wij anno 2006 nog steeds geen wezenlijke verbetering in de serviceverlening van die overheidsorganisaties zien?
De D66-fractie steunt de hoofdlijnen van het initiatiefwetsvoorstel, maar ik wil de initiatiefnemers nog wel een aantal opmerkingen en vragen voorhouden. De commissie-Scheltema stelt voor om bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag de bezwaarfase over te slaan en meteen maar een beroep bij de rechter in te stellen. Hoe staan de initiatiefnemers en de regering daartegenover? Er zitten voordelen aan, maar ook een nadeel. Dit kan niet onvermeld blijven. In de bezwaarfase komen allerlei argumenten van de aanvrager en de overheidsorgaan op tafel, waardoor zaken worden verhelderd. Dit maakt de beroepsbeslissing veel eenvoudiger. Als de bezwaarfase wordt overgeslagen, komen de partijen pas ten overstaan van de rechter met elkaar in contact, zonder dat voorwerk heeft plaatsgevonden. Dat levert de rechter meer werk op om het conflict te beslechten. Wat vinden de regering en de initiatiefnemers van dat bezwaar?
Lokt de dwangsomregeling zoals die wordt voorgesteld, geen calculerend gedrag bij aanvragers uit? Ik wil dit toespitsen op juridische stalkers, belagers, querulanten die keer op keer een aanvraag indienen en zodoende zand in de machine van het overheidsorgaan strooien. Zo verhogen zij de kans dat er te laat wordt beslist en kunnen zij als het ware binnenlopen met de verbeurde dwangsommen. Artikel 4.17, waarin de uitzonderingsgronden worden genoemd, sluit naar mijn mening juridische stalkers niet uit. Graag krijg ik daar een reactie op.
Hoe kunnen wij er zeker van zijn dat als bijvoorbeeld een gemeentelijke sociale dienst flink veel dwangsommen verbeurt, de gemeente niet besluit om de gemeentelijke belastingen te verhogen? Hoe voorkomen wij dat de financiële risico’s op alle inwoners van de gemeente worden afgewenteld? Achten de initiatiefnemers en de regering het gewenst dat bestuursorganen een financiële voorziening treffen waaruit zij de dwangsommen betalen? Zij moeten in de eigen portemonnee voelen dat zij nalatig zijn geweest.
Zijn de bestuursorganen verplicht om in hun jaarverslagen melding te maken van de dwangsommen die zij hebben moeten betalen? Maximale openheid zal organisaties stimuleren om hun werk beter te doen. De gemeenteraad heef uiteraard ook een rol, vanuit zijn controlerende taak. Is het een verplichting om te melden hoeveel dwangsommen zijn betaald?
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4375): U vraagt aan de initiatiefnemers of gemeenten en bestuursorganen worden verplicht om dit op te nemen in burgerjaarverslagen of jaarverslagen. Wat is uw eigen mening hierover? Voordat wij het weten gaan wij aan deze eenvoudige wet allerlei dingen hangen waardoor deze heel ingewikkeld en nodeloos administratief lastig wordt. Hoe verhoudt uw voorstel zich tot het programma Andere Overheid?
De heer Dittrich (D66) (p. 4375): Het gaat ons erom dat de rechtspositie van burgers wordt versterkt. Ik denk dat die wordt versterkt als mensen kunnen zien of een gemeente of een bestuursorgaan zijn werk goed doet of niet. Als een bestuursorgaan in een gemeente heel vaak dwangsommen moet betalen, moet dat naar buiten kunnen komen. Mensen kunnen dan met een beschuldigende vinger naar de overheid wijzen en zeggen dat zij haar werk beter moet doen. Daarom is het noodzakelijk dat er maximale openheid is. Ik vind zelf dat deze informatie in jaarverslagen moet worden opgenomen. De heer Van de Camp sprak al over het burgerjaarverslag. De Raad van State heeft daar ook opmerkingen over gemaakt. Als er geen verplichting is of wij in de praktijk niet zien dat overheidsorganen open kaart spelen en laten zien hoe vaak zij een dwangsom hebben moeten betalen, ben ik bang dat de werking van de wet minder is dan wij willen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4376): Er moet sprake zijn van maximale transparantie. Ik vraag mij af in hoeverre u erop vertrouwt dat bestuursorganen en gemeenteraden dat zelf zullen doen, zonder dat wij het allemaal dichtregelen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4376): Ik zal eerlijk zeggen dat het vertrouwen niet zo groot is. In de jaarverslagen van de laatste twintig jaar van de ombudsman zie ik keer op keer de IND of UWV voorbijkomen. Keer op keer wordt gemeld dat bestuursorganen te laat beslissen. Ik vind dat een kwalijke zaak. Daar moet iets tegen gebeuren. Wij kunnen uiteraard niet alle gemeenteorganen over één kam scheren. De ene gemeente doet het heel goed en de andere wat minder. Er is een divers beeld. Ik denk dat transparantie van belang is om echt een vuist te kunnen maken.
Volgens artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom vast. Is dat niet een uitnodiging aan bestuursorganen om moeilijk te gaan doen? Zou het niet zuiverder zijn om dat door een onafhankelijke instantie te laten bepalen? De initiatiefnemers vermelden dat soms de beslistermijnen die de wet aan bestuursorganen geeft, te kort zijn en verlenging behoeven. Ik zou daar graag een aantal voorbeelden van horen. Ik vind het niet handig dat de initiatiefnemers dit als argument ten tonele voeren, want daarmee ontkrachten zij eigenlijk een van de drijfveren van hun initiatiefwetsvoorstel. Zeggen dat de termijnen te kort zijn, is de kat op het spek binden. Het gevaar bestaat dat de termijnen dan worden verlengd. Uiteindelijk moet je namelijk nagaan of, als een burger bijvoorbeeld een aanvraag indient, er binnen een redelijke termijn een beslissing is genomen. Ik zou het jammer vinden wanneer er als gevolg van dit initiatiefwetsvoorstel een actie op touw gezet wordt om allerlei beslistermijnen te verlengen.
De vraag is al gesteld waarom het wetsvoorstel pas na vijf jaar verplicht in werking treedt voor elk bestuursorgaan. Duurt dat niet veel te lang? De fractie van D66 steunt daarom de initiatieven die de periode verkorten, bijvoorbeeld naar drie jaar. Daar zullen wij straks wel meer over horen.
Ik had in mijn tekst staan dat de fractie van D66 het zeer op prijs zou stellen, als juist IND en UWV de regeling voor zichzelf van toepassing verklaarden. Naar aanleiding van het interruptiedebat dat ik echter met de heer Van Schijndel van de VVD gehad heb, wil ik zeggen dat ik het voorstel van de VVD merkwaardig vind om de werking van dit initiatiefwetsvoorstel eigenlijk tot Nederlanders te beperken. Zo beluister ik hem, als hij namens de VVD zegt: wij moeten de Vreemdelingenwet in haar geheel uitzonderen.
Ik wil graag de volgende vragen aan minister Pechtold stellen. Hoe verhoudt zich het voorstel van de VVD tot artikel 1 van de Grondwet, waarin toch staat dat iedereen die zich in Nederland bevindt in gelijke gevallen op gelijke wijze behandeld moet worden? Wordt door het voorstel van de VVD hierin een rangorde aangebracht? Hoe staat het met EU-onderdanen, onze mede- Europeanen? Is de VVD met dit voorstel nu niet meer een internationaal gerichte partij? Is hiermee eigenlijk geen heel fout signaal gegeven, namelijk dat de overheid wel slordiger mag omgaan met de belangen van vreemdelingen dan van mensen die in Nederland wonen? Op basis van het onderhavige wetsvoorstel zou dat niet het geval zijn.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4376): Het onderscheid tussen burgers en vreemdelingen is essentieel. EU-burgers mogen onder het verdragsrecht natuurlijk niet gediscrimineerd worden. Dat zou dus anders worden. Wij menen evenwel dat de meest praktische en eigenlijk best verdedigbare positie is om de hele Vreemdelingenwet uit te zonderen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4376): En dat vind ik een kwalijke zaak. U geeft hiermee namelijk het signaal af dat de Nederlandse overheid niet thuis hoeft te geven als vreemdelingen, mensen met een niet-Nederlandse nationaliteit, een bepaalde aanvraag doen. Dat is een enorme stap terug en dat valt mij bijzonder tegen van de VVD. Als dit de achterliggende gedachte is van het amendement daarover van uw hand, dat ik overigens nog niet gezien heb, kan ik alvast aankondigen dat dat bij ons de prullenbak in gaat.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4376): Het gaat niet alleen om het geven van signalen, maar ook om goede wetgevingstechniek. Voorts gaat het om het punt dat de heer Van de Camp heeft aangeroerd, dat bepaalde wetten zich soms niet kunnen lenen voor een dwangsomregeling. Daar moeten wij zorgvuldig naar kijken.
De voorzitter (p. 4376): Ik begrijp dat u eigenlijk niets van de heer Dittrich wilt vernemen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4376): Ik wil toch wel reageren. U geeft daarmee het signaal af dat sommige belangen van burgers minder wegen dan andere belangen van burgers. De kracht van dit initiatiefwetsvoorstel is nu juist dat wij de positie van mensen die in verhouding tot de overheid, overheidsorganen, staan, proberen te versterken. U gaat er allerlei uitzonderingen op maken. Ik voel mij daar niet thuis bij.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4376-4377): Daar staat wel tegenover dat wij wetgeving moeten maken die onder vele omstandigheden bestand is tegen de inventiviteit van sommige burgers. Het verbaast mij enigszins dat u nu het amendement van de heer Van Schijndel helemaal van u weg schopt, duwt.
De heer Dittrich (D66) (p. 4377): In de prullenbak.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4377): Ik wil u toch de vraag voorleggen of u zich enigszins kunt voorstellen dat mensen van buiten de Europese Unie om tal van redenen een aanvraag indienen om in Nederland te komen en dat, wanneer de IND die aanvraag niet op tijd kan beantwoorden, dit altijd ten nadele van de IND is.
De heer Dittrich (D66) (p. 4377): Ik sprak zojuist over artikel 4:16, maar het moet natuurlijk artikel 4:17 zijn. Daarin is een aantal uitzonderingsgronden genoemd. Als de IND kan aantonen dat er op gegevens moet worden gewacht die mensen zelf moeten verstrekken – denk bijvoorbeeld aan een geboorteakte met een apostille erop – dan kan het niet tijdig beslissen door de IND niet aan de IND worden tegengeworpen. Daar is een uitzondering voor. Daar bestaat een karrenvracht aan jurisprudentie over, op grond van de Algemene wet bestuursrecht. De uitzonderingen zijn dus goed geregeld. We hebben het nu echter over de overheid en de vraag hoe een overheid moet functioneren. Wat ons betreft moet de overheid op een servicegerichte manier op aanvragen van mensen reageren. Als we de jaarverslagen van de Nationale Ombudsman serieus nemen, moeten wij allemaal constateren dat het daar enorm aan schort bij sommige overheidsdiensten. Ik vind dus niet dat wij het signaal moeten afgeven dat dit moet worden uitgezonderd. Dan blijft het hommeles. Dat moeten wij niet willen.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4377): Nu is de keurig gemotiveerde uitzonderingsgrond van de IND niet in São Paulo aangekomen. Wat gebeurt er dan?
De heer Dittrich (D66) (p. 4377): Wat is niet in São Paulo aangekomen? De motivering van de IND waarom…
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4377): …waarom het besluit niet op tijd kan worden genomen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4377): Wat bedoelt u daarmee? Dat de post niet goed heeft gewerkt?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4377): Bijvoorbeeld. De vraag is dus wanneer de dwangsom verplicht wordt.
De heer Dittrich (D66) (p. 4377): De regeling is daar heel duidelijk over. Er wordt een ingebrekestelling verstuurd aan het overheidsorgaan. Vervolgens gaat een termijn van veertien dagen lopen. Als er dan nog niet is beslist, gaat de dwangsomtermijn lopen. Die loopt uiteindelijk op tot € 1260. Ik vond het oorspronkelijke voorstel van de initiatiefnemers overigens helderder dan de nota van wijziging, waarin die staffeling is opgenomen. Op zichzelf kan ik dat nog wel steunen, maar het was een vrij heldere regeling.
Stel dat er meer aanvragers zijn. De initiatiefnemers hebben daarvoor geregeld dat dan maar één dwangsom is verschuldigd. Lok je daarmee niet uit dat aanvragers die nu als groep optreden en gezamenlijk een aanvraag doen, dan redeneren dat een bepaald overheidsorgaan niet goed functioneert om vervolgens verschillende aanvragen in te dienen en op verschillende dagen, zodat het aparte verzoekschriften worden? Dat levert misschien een verzwaring op van de taken van dat bestuursorgaan dat al niet tijdig reageert. Ook leidt dit tot een lastenverzwaring. Dit lokt uit dat niet op een efficiënte manier wordt omgegaan met dat soort aanvragen. Ik krijg daar graag een reactie op.
Ik ga ervan uit dat de initiatiefnemers op een adequate manier op de vragen en opmerkingen van mijn fractie zullen ingaan. Als dat zo is, maar dat blijkt bij de beantwoording, zal ik mijn fractie adviseren om voor het wetsvoorstel te stemmen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4377-4378): Voorzitter. Ik sluit mij graag aan bij de felicitaties voor dit prachtige wetsvoorstel. Het wetsvoorstel mag worden gezien, want het is heel overzichtelijk. De wet geeft burgers meer macht. De wet geeft burgers ook de kans een te trage overheid aan te pakken. Dat is pure winst. Collega Luchtenveld durft ook pas nu naar Amersfoort te gaan. Hij zou dat niet eerder hebben gedurfd. Nu mag hij, want het is een mooie wet. Het is afgelopen met dat eindeloze wachten, zoals dat bijvoorbeeld mijnheer Bruinsma overkwam. Ik noem een paar voorbeelden. Hij kreeg een WOZ-beschikking die € 100.000 hoger uitkwam dan de prijs waarvoor hij zijn huis had gekocht. De heer Bruinsma tekent bezwaar aan. Hij krijgt nog een ontvangstbevestiging, maar acht maanden later heeft hij nog niets gehoord. Hij trekt aan de bel en jawel, de taxateur zal komen. De heer Bruinsma neemt een vrije dag, maar de taxateur komt niet. Hij hoort bovendien niets meer. Er komt een tweede aanslag. Terwijl op het eerste bezwaar nog geen reactie is gekomen, rolt de volgende envelop alweer in de bus. De heer Bruinsma tekent weer bezwaar aan, maar stilte aan de andere kant is zijn lot. Met deze wet zal de gemeente waarin de heer Bruinsma woont, moeten betalen bij een dergelijke vertraging. Dat is terecht, want dit kan niet.
Zo zijn er talloze voorbeelden. Mijn buurtbewoners wachten eindeloos op vergunningen voor nieuwe dakkapellen, maar ook de waterpolovereniging wacht al zeer lang op uitsluitsel over haar zeer bescheiden subsidieverzoek voor de competities. Ik begin maar niet over de honderden klachten bij het UWV. Iedereen kan voorbeelden geven van een trage overheid. Voor de PvdA-fractie is deze wet daarom een aanwinst en een zeer concrete invulling van een werkelijk andere overheid. Een simpele brief is immers genoeg om het bestuur terecht te wijzen. Dit krijgt vervolgens twee weken de kans om een besluit te nemen. De teller gaat lopen als dit vervolgens niet gebeurt.
Ook geeft de wet bijvoorbeeld een gemeentebestuur een behoorlijke prikkel om termijnen wel te halen, want falen wordt door de wet extra zichtbaar omdat dwangsommen worden opgenomen in het burgerjaarverslag. Hierover heb ik zojuist met de heer Dittrich gedebatteerd. Dat is zeer zichtbaar. Ik verzeker de Kamer als oud gemeentesecretaris, dat deze zich diep schaamt als zoiets in het burgerjaarverslag komt te staan. Dat wil de gemeentesecretaris niet zien en niet lezen. De hele gemeente leest dan dat termijnen niet zijn gehaald, dat termijnen zijn overschreden en de zaak in de gemeente intern niet op orde is. De wet dient dus niet alleen de burger, maar is vooral een stimulans voor een betere dienstverlening.
De heer Eerdmans (LPF) (p. 4378): Ik ben benieuwd wat er vervolgens gebeurt als mevrouw Fierens zich als gemeentesecretaris zo diep schaamt. Verandert er dan iets? Ik krijg uit de verslagen de indruk dat dit niet gebeurt en mensen niet achter hun oor krabben om het beter te gaan doen. Het wordt eigenlijk alleen maar slechter.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4378): Daarom is deze wet ingediend. Nu komt een termijnoverschrijding in het burgerjaarverslag te staan. De dwangsommen moeten worden verantwoord in de begroting en in de rekening. Nu wordt heel zichtbaar dat de overheid zo traag besluiten neemt. Dit had natuurlijk veel eerder moeten gebeuren. Daarover zijn wij het uitgesproken met elkaar eens. Ik meen dat de wet een zeer goede stimulans is voor die betere dienstverlening waarop de heer Eerdmans en ik allebei wachten. Hij sluit naadloos aan bij bewegingen die gaande zijn, zoals de commissie-Jorritsma over de gemeentelijke dienstverlening. Er zijn meer initiatieven. Zelf heb ik eerder gepleit voor een keurmerk dienstverlening. Ik vind het eigenlijk onbegrijpelijk dat er reacties komen op deze wet – om aan te sluiten bij de heer Eerdmans – bijvoorbeeld van de Brabantse voorzitter van de hoor- en adviescommissie. Deze zegt dat hij soms meer tijd nodig heeft om een besluit te nemen, omdat het een goed besluit moet zijn. Daar komt hij niet mee weg, want de kwaliteit van besluitvorming is wat ons betreft zowel de inhoud als het tempo. Inwoners balen er echt enorm van dat zij zo lang in onzekerheid zitten. Juist dergelijke zaken maken de overheid onbetrouwbaar. Dat willen wij toch aanpakken? Andersom geldt dit toch ook? Een inwoner wordt zeer snel niet ontvankelijk verklaard als hij een dag te laat is met het indienen van een bezwaar.
De wet is eenvoudig in gebruik en in uitvoering. Extra administratieve lasten worden tot een minimum beperkt en de gang naar de rechter wordt voorkomen. Ook dit is pure winst. De wet geeft ook de urgentie aan. Al tien jaar wordt het trage beslissen steevast aan de orde gesteld en al tien jaar heeft dit niet geleid tot een hoog gevoel voor urgentie, zodat te laat beslissen niet meer voorkomt. Als wij de kloof met de burgers echt willen dichten, moeten wij de overheid hard aanpakken. Ik heb daarom niet veel begrip voor reacties als: gun ons de tijd om via reorganisaties onze organisatie op orde te brengen in plaats van met wetgeving te komen. Het kan echt niet meer. Traagheid is irritatie. Traagheid is killing voor mensen met een klein inkomen, die wachten op een financiële beslissing. Traagheid kost geld en is niet goed voor de economie. Ik wil dat benadrukken, want time is money en een te late besluitvorming betekent dat een aantal zaken later wordt uitgevoerd.
De grote omwenteling in een betere dienstverlening is wel iets op gang gekomen, maar toch is het te weinig en te laat. Wij spreken als overheid burgers graag aan op hun eigen verantwoordelijkheid. Dat moet toch ook vice versa het geval zijn? Dit is een mooi voorbeeld: als men één kilometer te hard rijdt, komt er een rood verlicht bordje met de tekst ’’u rijdt te hard’’, met zo’n waarschuwende vinger erbij. Maar als men uren in de file staat, verschijnt er geen bordje met de tekst ’’excuses, u staat al uren in de file en dat is dankzij het beleid’’. Niet voor niets wordt deze wet warm aanbevolen door pleitbezorgers van een betere overheid, zoals de ombudsman en de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen. De ombudsman en de Rekenkamer hebben aangegeven dat de termijnen voldoende zijn voor een overheid om te reageren.
Ik heb een paar verbetervoorstellen en een paar vragen aan de indieners en de regering. Mijn eerste vraag betreft de termijnen. Bij besluiten waartegen meer mensen bezwaar kunnen maken, kan meteen op de eerste dag bezwaar worden gemaakt en diegene moet vervolgens binnen zes weken uitsluitsel krijgen. Sommige mensen zullen echter pas op de laatste dag bezwaar maken. Hoe verhoudt zich dat tot elkaar? Als een overheidsorgaan snel reageert, staat degene die laat is met het aantekenen van zijn bezwaar in feite al voor een gesloten deur en zijn de stellingen al ingenomen. Er wringt iets in die termijnen. Mijn inziens moet de afhandeltermijn pas ingaan op de laatste dag van de bezwaartermijn. Ik hoor graag een reactie van de indieners.
Nu kom ik bij mijn verbetervoorstellen. Ik ben teleurgesteld en verbaasd over het feit dat bestuurders vijf jaar de kans krijgen om hun organisatie op orde te brengen. Vanwaar deze mildheid bij de indieners? Zij steken veel tijd in het maken van een wet om bestuurders tot actie te brengen en toch gunnen zij bestuurders vijf jaar om te reorganiseren. Daarmee ondergraven de indieners de urgentie van hun eigen wet.
Ik heb samen met collega’s een amendement voorbereid, dat nog moet worden ingediend. Wij overleggen nog over het verkorten van de termijn. Wat mij betreft wordt die termijn twee jaar. Een ander punt betreft de voorstellen van minister Donner, die ook gaan over een trage overheid.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4378): Ik heb een vraag over die termijn van vijf jaar. Elke inperking ervan wordt door mijn fractie toegejuicht. Ik begrijp dat mevrouw Fierens er nog niet uit is of het twee of drie jaar moet worden. Maar waarom zou men eigenlijk überhaupt een termijn handhaven?
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4378): Het is een poldertermijn, laat ik hem maar zo noemen. De wet wordt nu ingevoerd en ik denk dat een termijn van twee jaar redelijk is. Een subsidieaanvraag is heel gemakkelijk, maar bij de iets moeilijkere trajecten is het redelijk om het zodanig te organiseren dat besturen het voor elkaar kunnen krijgen. Een termijn van twee jaar gun ik de bestuurders van dit land wel om de boel op orde te brengen. Vijf jaar is mij echt te lang. Ik sta ook te trappelen van ongeduld, hoor. Ik vind eigenlijk een week al te lang, gezien de situatie. Maar de redelijkheid brengt mij ertoe om een termijn van twee jaar aan te houden. Natuurlijk kunnen bestuursorganen meteen al aan de slag gaan.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4378-4379): Ja, natuurlijk! Zij mogen hem volgende week invoeren, dat is het punt niet. Maar u en ik voelen aan ons water dat dat niet zal gebeuren. Men zal vaak tegen de uiterste termijn aan gaan zitten. Ik weet niet waarom de heer Donner nu lacht, het zou ermee verband kunnen houden… Of het nu een, twee of drie jaar is, het blijft arbitrair. Waarom een bestuursorgaan nog twee jaar de gelegenheid bieden om de beslistermijnen te overschrijden, terwijl je ten principale vindt dat dat niet mag? Moeilijk functionerende diensten als de IND werken al met langere beslistermijnen. Met die diensten is als rekening gehouden. Ik zie dan ook helemaal niet in waarom dit soort ruimhartigheid nodig is. Bovendien: waarom zou men dan niet de termijn op een halfjaar stellen? Als burgers moeten wennen aan nieuwe wetgeving, wordt meestal ook maar een overgangstermijn van een halfjaar in aanmerking genomen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4379): Twee jaar lijkt mij een redelijke overgangstermijn. Ik vind haar royaal en loyaal. Zij is voldoende om een aantal zaken echt op orde te brengen. Na die twee jaar valt de bijl. Tot slot wil ik het hebben over het voorstel van minister Donner. Dat betreft ook de trage overheid. Ik was verrast dat hij zoveel jaren na het uitbrengen van de adviezen door de commissie-Scheltema met dit voorstel kwam. Ineens worden de adviezen omgezet in wetgeving. Blijkbaar werd de minister zo gestimuleerd door de actie van de heren Wolfsen en Luchtenveld dat hij dacht: komaan, laat ik spoorslags een wet indienen die ertoe leidt dat bij niet tijdig beslissen actie wordt ondernomen. Ik ben er maar van uitgegaan dat de heer Donner voor deze wetgeving door anderen werd geïnspireerd en gestimuleerd. Met dit voorstel kan de burger bij het uitblijven van een beslissing nadat hij eerst het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld, direct beroep instellen bij de rechter. De fractie van de Partij van de Arbeid vindt het jammer dat dit voorstel toch nog de gang naar de rechter met zich meebrengt. Wij willen juist de rechter ontlasten en bovendien kan de gang naar de rechter met zich meebrengen dat het proces heel lang gaat duren. Zoals de indieners hebben gezegd, kan het voorstel van de regering op een onderdeel aanvullend zijn op hun voorstel. Dat is voor mij reden om in overleg met de collega’s een amendement in te dienen betreffende de vereenvoudigde gang naar de rechter. Graag hoor ik daarop de reactie van de minister en die van de indieners van het initiatiefwetsvoorstel.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4379): Ik begrijp niet op welke manier het voorstel van de commissie-Scheltema met dit wetsvoorstel verwoord kan worden. In mijn visie zijn dat namelijk concurrerende voorstellen. In het ene geval gaat het om een dwangsom en in het andere geval om de gang naar de rechter. Ik vind het ook veel beter om de druk op de rechterlijke macht niet te verhogen. Ik snap echter niet hoe beide mogelijkheden met dit wetsvoorstel verenigd kunnen worden zonder de kracht van de dwangsom te ondermijnen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4379): Ik vind de dwangsom een heel goed en ook eenvoudig middel. Daarom ben ik terughoudend met het aanbrengen van differentiatie. Daarmee zou het voorstel weer complex worden en zouden wij voor ons zelf een val opzetten. De mogelijkheid van een dwangsom kan echter tot gevolg hebben dat toch geen beslissing wordt genomen. Dan komt het wetje-Donner om de hoek kijken. Dat gaat wel over termijnen en kan dan haar werking hebben. In die zin zijn de twee voorstellen niet strijdig met elkaar. Ook de indieners hebben in de nota naar aanleiding van het verslag heel goed aangegeven dat dit voorstel heel goed met een amendement zijn beslag kan krijgen. Als het om de eenvoudige en dagelijkse bezwaren gaat, bijvoorbeeld vanwege het niet tijdig afgeven van een beschikking door een gemeente of een ander bestuursorgaan, ligt toepassing van de wet van de heren Wolfsen en Luchtenveld zeer voor de hand.
Minister Donner (p. 4379): Voorzitter. Voor alle duidelijk wijs ik erop dat het hier niet om mijn voorstel, maar dat van het kabinet gaat.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4379-4380): Mevrouw de voorzitter. Voor burgers is vertrouwen in de overheid van groot belang. Dat is van cruciale betekenis voor het functioneren van de rechtsstaat. Het vertrouwen van burgers in de overheid is tanend. Dat blijkt uit het onderzoek dat niet zo lang geleden door het Sociaal en Cultureel Planbureau is uitgevoerd. Met het voor ons liggende wetsvoorstel willen de indieners een bijdrage leveren aan de poging om het tij te keren. Hulde daarvoor! Graag feliciteer ik de initiatiefnemers met hun wetsvoorstel. Voor collega Luchtenveld is het al zijn zoveelste initiatiefwetsvoorstel op rij. Ik ben bang dat hij met dit initiatiefwerk zodanig de smaak te pakken heeft gekregen, dat de stap naar een wethouderszetel vergemakkelijkt is.
Voorzitter. Het gaat met dit wetsvoorstel om een concreet en praktisch instrument dat rechtstreeks gerelateerd is aan belangen van burgers. Telkens blijkt weer dat de trage besluitvormingsprocessen bij de overheid bij veel burgers leiden tot een deuk in het vertrouwen in de overheid. Het raakt hen heel direct. Ten tijde van de laatste gemeenteraadsverkiezingen kwam op de vraag wat er volgens de burgers moest veranderen om hun vertrouwen in de overheid weer te doen groeien, heel vaak de kwestie van de termijnen aan de orde. Ik hoorde bar weinig over een gekozen burgemeester of over een wijziging van het kiesstelsel. Juist dit soort praktische punten speelt een belangrijke rol. Iemand gaf het voorbeeld van een vriendelijke reactie op een aanvraag: wij zullen binnenkort een beslissing nemen. Een aantal weken later stuurde hij een mailtje met de vraag waar de beslissing bleef. Daarop kwam de reactie dat het mailtje in behandeling was genomen onder nummer 14617. Het was een keurige reactie, maar weer niet inhoudelijk. Mede daarom ben ik blij dat wij dit wetsvoorstel nu kunnen behandelen.
Het beeld is niet dat bestuursorganen er in het algemeen een potje van maken. Wel blijven dingen te vaak liggen. Een extra prikkel is nodig, ook in het licht van de vele discussies die wij er de afgelopen jaren aan gewijd hebben.
Een overgangstermijn in de vorm van een facultatieve periode van vijf jaar lijkt de SGP-fractie erg ruim. Er zijn alternatieve voorstellen gedaan, waarop hopelijk een reactie van de indieners komt. Een kortere periode is goed voorstelbaar.
Met het voorstel krijgen burgers een middel in handen om druk uit te oefenen op bestuursorganen om tijdig te beslissen. De burgers moeten daarvoor wel zelf aan de bel trekken. Die drempel is goed. De dwangsom begint in principe twee weken na de ingebrekestelling te lopen. Het is zaak dat voldoende druk wordt ervaren. Is de tariefstelling daarvoor wel adequaat? Met de glijdende schaal is het wel verbeterd, maar het blijft de vraag of de prikkel sterk genoeg is. Je kunt wel zeggen dat het voor een gemeente niet leuk is om in het verslag aan te treffen dat zij in zoveel gevallen een dwangsom heeft moeten betalen, maar de reactie die dan vaak komt is bekend: gemiddeld genomen doen wij het in vergelijking met andere gemeenten nog niet zo gek.
Wij voelen voor de gedachte om juist in specifieke gevallen, waarin het om grote belangen gaat, met een hogere dwangsom te kunnen werken. Als er echter hogere bedragen in het geding zijn, kan er behoefte zijn aan een rechterlijke toetsing. Het regeringsvoorstel biedt, in navolging van de commissie-Scheltema, een interessant aanvullend instrument. Ik vraag zowel de indieners als de bewindslieden in hoeverre zij andere voorstellen tegen traagheid effectief achten, als alternatief of aanvullend.
Met het voorstel wordt ook beoogd om de druk op de rechterlijke macht te doen afnemen. Of dat effect ook zal optreden, is onzeker. De vraag is met name of de uitzonderingsgronden van artikel 4:17, lid 5, niet tot juridisering aanleiding kunnen geven. In dat lid zit voor ons de belangrijkste zorg. Zal het niet heel veel concrete geschilstof gaan opleveren? Het gaat dan niet zozeer om de interpretatie van de gronden als zodanig. Terecht zeggen de indieners dat er in de jurisprudentie al mee gewerkt wordt. Maar het moet wel een keer in concrete situaties worden toegepast en dat kan wel degelijk de nodige geschilstof opleveren. Wat ons betreft moeten die uitzonderingsgronden dus zo sober en scherp mogelijk geformuleerd zijn. Wij krijgen het idee dat er in dit geval wat kwistig is gestrooid met uitzonderingsgronden. Als uitzonderingsgrond wordt onder andere genoemd het al dan niet onredelijk laat in gebreke gesteld zijn. Is dat werkelijk nodig? Kan die uitzonderingsgrond zich juist niet tegen die burgers keren die zich niet druk maken als het nemen van een beslissing wat meer tijd vergt, maar wel als het op een gegeven moment echt begint te knellen? Met een dergelijke uitzonderingsgrond zetten wij mensen als het ware onder druk om al eerder om een dwangsom te vragen, terwijl zij daar niet op zitten te wachten. Hoe kijken de initiatiefnemers tegen dat risico aan?
Een andere uitzonderingsgrond is of betrokkene al dan niet akkoord is gegaan met uitstel. Dat mag in de jurisprudentie wel duidelijk zijn geformuleerd, maar daarover kan nog wel discussie ontstaan. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de betreffende ambtenaar zegt dat hij telefonisch contact heeft gehad met de aanvrager en dat laatstgenoemde heeft gezegd dat hij daartegen geen enkel bezwaar had. Daarover kan gedoe ontstaan en dat kan tot gevolg hebben dat die zaak aan de rechter wordt voorgelegd. Waarom wordt niet op z’n minst de eis gesteld dat er een schriftelijke akkoordverklaring met uitstel moet worden opgesteld? Daarover heb ik een amendement ingediend.
Het niet tijdig beslissen, te wijten aan de aanvrager, is ook een uitzonderingsgrond. Moet dat in overwegende mate te wijten zijn aan de aanvrager? Hoe wordt omgegaan met de situatie waarin er zowel bij het bestuursorgaan als bij de burger iets is misgegaan? Hebben wij die uitzonderingsgrond wel nodig? In het algemeen bestuursrecht kennen wij immers de regeling voor het geval dat iemand bij een aanvrager onvolledige informatie heeft ingediend. In dat geval gaat de termijn in principe nog niet lopen. Wordt er met het systeem niet van uitgegaan dat datgene wat van de aanvrager mag worden verwacht, al in het voortraject moet zijn aangeleverd? Dan ligt het niet voor de hand dat het niet tijdig nemen van een beslissing aan betrokkene te wijten is.
Is het criterium van het kennelijk niet ontvankelijk of niet gegrond verklaren werkelijk nodig? Dat kan stof voor discussie opleveren. Juist dan is het immers goed mogelijk om tijdig te beslissen. Het behoort dan in ieder geval tot de mogelijkheden om die twee weken van de termijn van ingebrekestelling te gebruiken om vast te stellen of een aanvraag kennelijk ongegrond of kennelijk niet ontvankelijk is.
Ik heb al gevraagd in hoeverre de regeringsvoorstellen tegen bestuurlijke traagheid als alternatieven of als aanvullende instrumenten kunnen worden beschouwd.
De CDA-fractie heeft een pleidooi gehouden over fatale termijnen in de zin dat men, als er niet tijdig wordt beslist, automatisch een positieve beslissing krijgt. Dat klinkt sympathiek maar naarmate wij onze gedachten daarover langer laten gaan, blijken er steeds minder beslissingen over te blijven die daarvoor in aanmerking komen. Daarmee kunnen belangen van derden worden geschaad – dat kan nadelig zijn voor het algemeen belang – of het is niet heel belangrijk. In het laatste geval is de vraag of een vergunningensysteem nodig is. Onze gedachten zijn wat dat betreft in lijn met de reactie van de regering op de motie die op dit punt door de Kamer is aangenomen. Naar ons idee zijn er niet veel mogelijkheden voor een positieve beslissing als blijkt dat het bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden. Onze zorg is dat dit aanleiding geeft tot extra procedures. Door juristen wordt immers gesmuld van uitspraken in het geval dat het bestuursorgaan niet tijdig een beslissing heeft genomen op grond van een bouwaanvraag van een burger. Laatstgenoemde zou automatisch een bouwvergunning krijgen. Voor zijn buurman, die meent daar tegenop te kunnen, zou de vraag zijn of die vergunning tijdig was verstrekt. Daarmee zouden wij dus een zeer ingewikkelde systematiek van stal halen. Het voorliggende initiatiefvoorstel is realistisch, al roept dat bij ons nog wat vragen op.
Tot slot vraag ik de indieners een reactie op het risico dat bestuursorganen om termijnen te halen, onvoldragen beslissingen gaan produceren. Het is denkbaar dat zij, om een dwangsom te voorkomen, tijdens de termijn van ingebrekestelling snel een afwijzende beslissing afscheiden omdat een en ander in de bezwaarfase eventueel wel weer hersteld kan worden. Is dit geen gemakkelijke vluchtroute voor de bestuursorganen? Dit onderstreept in ieder geval het belang van het stellen van realistische termijnen. De indieners zeggen in navolging van de Raad van State dat dit systeem van dwangsommen bij niet tijdig beslissen vraagt om een precisie in de termijnstellingen. Ik heb de indruk dat de termijnen door de bank genomen wel in orde zijn, mede omdat na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht in allerlei specifieke wetten langere beslistermijnen zijn opgenomen. Ik kan mij echter voorstellen dat in incidentele gevallen een langere termijn aangewezen kan zijn. Hoe denken de indieners hierover?
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4380-4381): Voorzitter. Het was eigenlijk de bedoeling dat wij vorige week donderdag de eerste termijn zouden houden, maar omdat de agenda toen wat uitliep, is die doorgeschoven naar deze week. Ik ben daar eigenlijk wel blij om, want anders was het qua verhouding PvdA-VVD wel een heel rare week geworden. Allereerst zette beoogd lijsttrekker voor de VVD, mevrouw Verdonk, de deur open voor de PvdA. In dezelfde week werd gesproken over het initiatief- Duivesteijn/Hofstra. Als toen ook nog het initiatief- Wolfsen/Luchtenveld was behandeld, was dat volgens mij iets te veel van het goede geweest. Ik kan hier nu trouwens ook nog de opmerking aan toevoegen dat wij, als wij de behandeling van het wetsvoorstel wat in de tijd spreiden, de heer Luchtenveld wat langer in ons midden kunnen houden. Dat is een overweging voor de Voorzitter die zich wat zorgen maakt over Kamerleden die hun arbeid voor de publieke zaak op een andere plek willen voortzetten.
Ik complimenteer de indieners met het initiatiefvoorstel, zoals dat aan ons is voorgelegd. Zij hebben het gevoel over het veel te laat beslissen door bestuursorganen, waar wij al heel lang over spreken, omgezet in concrete daden. Mijn fractie waardeert dat. Uit diverse onderzoeken weten wij wat de tekortkomingen van het bestuur zijn. De gehanteerde beslistermijnen zijn erg groot en dat moeten wij niet willen accepteren. De wettelijke beslistermijnen worden veelvuldig overschreden. De Nationale ombudsman heeft ons daar veelvuldig over gerapporteerd en heeft dit punt ook bovenaan een lijstje van klachten gezet. De mogelijkheid van het instellen van bezwaar of beroep blijkt in de praktijk toch onvoldoende te zijn. Daarom vinden wij het goed dat er een extra prikkel wordt ingevoerd, al blijft het treurig dat dit middel – collega Van de Camp noemde het zelfs een paardenmiddel – toegepast moet worden.
Als het moet, is het echter niet anders.
Ondanks deze lof willen wij toch nog een paar vragen stellen, mede naar aanleiding van de schriftelijke beantwoording. Om te beginnen, vraag ik aandacht voor de verhouding van dit wetsvoorstel tot het wetsvoorstel van het kabinet. Met beide voorstellen wordt hetzelfde beoogd, namelijk het opvoeren van de druk op bestuursorganen om sneller te beslissen. De indieners hebben in de nota naar aanleiding van het verslag aangegeven dat de twee voorstellen complementair aan elkaar zijn. Wij zijn benieuwd of de regering daar op dezelfde manier tegen aankijkt. Met het oog op de eenduidigheid – de indieners hebben bij de behandeling van andere voorstellen, zoals dat inzake de bestuurlijke boete, zelf ook aangegeven dat wij moeten oppassen voor lappendekens en het naast elkaar bestaan van regelingen – zouden wij het plezierig vinden als bekeken wordt of het mogelijk is om de wetsvoorstellen in elkaar te schuiven. Immers, de doelstelling is uiteindelijk hetzelfde. Misschien zal het wat geven en nemen zijn voor zowel de regering als de indieners, maar dat heeft wel onze voorkeur. Een aantal maanden geleden hebben wij eenzelfde situatie meegemaakt op het gebied van onderwijs. De voorzitter weet dat.
Er lag een initiatiefwetsvoorstel van de leden Hamer, Dijsselbloem en Kraneveldt en er lag een wetsvoorstel van minister Van der Hoeven. Daar zaten wel wat verschillen tussen, maar uiteindelijk zijn zij er uitgekomen. Ik geloof dat zij een uurtje of iets langer opgesloten hebben gezeten in de ministerskamer.
De voorzitter (p. 4381): Ik heb geen ministerskamer gezien.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4381-4382): In ieder geval hebben zij met elkaar gesproken en zijn zij tot één wetsvoorstel gekomen. Ik dacht dat dit voorstel zelfs de unanieme steun van de Kamer heeft gekregen. Om dat ook hier te laten lukken, moet toch een lonkend perspectief zijn voor de indieners en de regering.
Het naast elkaar bestaan van verschillende voorstellen kan wat onduidelijkheden met zich meebrengen. De indieners verwachten bijvoorbeeld dat bij eenvoudige beschikkingen de burger de voorkeur zal geven aan de dwangsom, en dat er eerder naar de beroepsprocedure uit het kabinetsvoorstel gegrepen zal worden naarmate het belang groter wordt. Het voorstel van de indieners gaat daarnaast ook uit van de reguliere bezwaarprocedure uit de AWB. De fractie van de ChristenUnie zou het chiquer en overzichtelijker vinden als het mogelijk zou zijn om verschillende elementen bij elkaar te voegen. Een ander verschil is dat in het voorstel van het kabinet een belanghebbende geen ingebrekestelling hoeft te verzenden als dit redelijkerwijs niet van hem kan worden verwacht. De indieners hebben ervoor gekozen om dit niet in hun wetsvoorstel op te nemen. Ik vraag hun om dit in hun eerste termijn wat te verduidelijken. Voor de bestuursorganen zijn er namelijk wel uitzonderingsgronden opgenomen. Het lijkt dan niet meer dan redelijk dit ook voor de aanvrager te regelen.
Wij hebben aandacht gevraagd voor de introductie van de verschillende dwangsomcategorieën. Op de vraag die wij daarover schriftelijk hebben gesteld, hebben wij nog niet echt een antwoord gekregen. Het gaat niet om de afstemming per individueel geval, maar om die per categorie van beschikkingen. Zien de indieners dit nog als een mogelijkheid? Zij hebben in de nota van wijziging wel een glijdende schaal mogelijk gemaakt, zoals bijvoorbeeld de CDA-fractie wenste. Maar welke keuze ligt eraan ten grondslag om geen categorieën te hanteren? Er kan op die manier recht worden gedaan, zij het in beperkte mate, aan het belang dat de aanvrager heeft bij het tijdig nemen van een besluit, hoewel wij dit natuurlijk niet moeten gaan overwaarderen. Kan men hierop reageren?
Ik sluit mij aan bij de opmerkingen die door een groot aantal collega’s zijn gemaakt over de wel heel lange invoeringstermijn van vijf jaar. Het zou jammer zijn als men daar waar de uitvoering wat de beslistermijnen betreft niet veel problemen oplevert, dit wetsvoorstel wel snel implementeert, maar dat men daar waar de problemen juist liggen, een zo lange periode hanteert. Ook onze fractie had een periode van twee jaar in gedachte, maar ik geef mevrouw Halsema gelijk dat dit ook een arbitraire termijn is. Maar laat de boodschap zijn dat wij af moeten van de periode van vijf jaar. Laten wij daarna met elkaar verder spreken over wat reëel is.
Bij mijn fractie is enige vrees voor de effecten van dit wetsvoorstel op het beroep dat op de rechterlijke macht zal worden gedaan. Ik vraag de indieners daar in hun termijn op in te gaan. De bestuursorganen stellen zelf de dwangsombeschikking op; zij moeten bepalen of zij in aanmerking komen voor een van de uitsluitingsgronden. Het is eenvoudig in te zien dat het beroep op de rechter aanzienlijk kan toenemen, zeker nu er nogal wat ruim te interpreteren begrippen zijn opgenomen; de heer Van der Staaij vroeg voor dit laatste ook al aandacht. Met name de tweede uitzonderingsgrond, het niet tijdig beslissen dat te wijten is aan de aanvrager, is dermate vaag en ruim geformuleerd, waardoor het misschien wel vaak kan worden toegepast, dat daarmee mogelijkerwijs de werking van dit wetsvoorstel volledig teniet zal worden gedaan. Dat lijkt ons niet de bedoeling van de indieners. Ik vraag hun daarop te reageren.
In het schriftelijk verslag hebben wij aandacht gevraagd voor het gezamenlijk procederen. De indieners hebben daarop gereageerd. Zij hebben op zichzelf gelijk als zij stellen dat het natuurlijk wel gaat om beschikkingen die gelden voor een individueel geval. Dat neemt niet weg dat als derden bezwaar aantekenen tegen een beschikking, het niet loont om dat zo veel mogelijk gezamenlijk te doen omdat dan de dwangsom wordt verdeeld. Wij zien daarin toch een probleem ontstaan. Het is volgens ons iets wat wij met elkaar niet zouden moeten willen. Mijn fractie wil dan ook graag weten wat er zich tegen verzet om de dwangsom per bezwaarmakende uit te keren.
Met betrekking tot de discussie over het hanteren van de fatale termijnen moge het bekend zijn dat mijn fractie destijds voor de desbetreffende motie-Koopmans/De Krom heeft gestemd. Ook mijn fractie is van mening dat de fatale termijnen niet voor alle beschikkingen zouden moeten gelden, maar alleen in die gevallen waarin het belang van derden en het algemeen belang dat toelaat en waarin de voorwaarden volstrekt helder zijn. Die mogelijkheden zouden wel degelijk in overweging moeten worden genomen. Het had onze voorkeur gehad wanneer dat meteen met elkaar besproken had kunnen worden, hetgeen helaas nu niet het geval is. Ook op dit punt was het wellicht overzichtelijker geweest als er overleg was geweest met het kabinet omdat het kabinet in zijn wetsvoorstel aangeeft dat voor het bijzondere bestuursrecht in een afzonderlijk project zal worden nagegaan op welke gebieden de fatale termijn kan worden ingevoerd. Nogmaals, het zou plezierig zijn geweest als wij dat nu in een keer hadden kunnen bespreken.
Wij zijn niet zo enthousiast over het voorsorteren op eventuele aanpassingen van de wettelijke termijnen. Ik deel de terughoudendheid die collega Dittrich in eerste termijn heeft verwoord. Waarom zouden wij nu al gaan voorsorteren? Ik denk dat dit een verkeerd signaal is. Laten wij daar maar een streep door zetten. Ik hoop dat de indieners hier in eerste termijn op willen reageren.
Afsluitend. Wij staan zeer positief tegenover de doelstellingen van het wetsvoorstel. Er zijn nog wel enkele aarzelingen over de effecten, de uitwerking en de verhouding tot het wetsvoorstel van de regering, maar het moge duidelijk zijn dat wij een positieve grondhouding hebben om met de indieners en de regering te zoeken hoe wij tot een stem voor dit wetsvoorstel kunnen komen. Ik hoop dat wij er op afzienbare termijn uit kunnen komen.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4382-4383): Voorzitter. Allereerst merk ik op dat ik hier Marijke Vos vervang die in vergelijkbare omstandigheden verkeert als de heer Luchtenveld. Net als de anderen stel ik het bijzonder op prijs dat de heer Luchtenveld nog in de gelegenheid is om dit wetsvoorstel te verdedigen. Heel af en toe overkomt het je dat je een beetje jaloers wordt en dat had ik bij dit wetsvoorstel. Toen ik het las, dacht ik: dit is een mooi, klein, logisch wetsvoorstel. Ik wou dat ik het zelf verzonnen had, maar dat heb ik niet. Ik ben blij dat de indieners het wel hebben verzonnen.
Ik vind dat dit met recht een wetsvoorstel is dat de volksvertegenwoordiging toekomt. De indieners proberen oplossingen te formuleren voor de problemen die veel burgers ondervinden als zij afhankelijk zijn en wachten op het besluit van een bestuursorgaan. Ik moet zeggen dat ik dit ook een charmanter voorstel vind dan het voorstel dat met vier jaar wachttijd is ingediend door het hele kabinet, omdat dat naar mijn idee de druk op de rechterlijke macht vergroot. Ik denk dat minister Donner als eerste moet erkennen dat wij dat moeten proberen te verhinderen. Ik vind het voorstel van beide indieners wat dat betreft beter.
In 2004 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport met de poëtische titel ’’Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?’’. De Rekenkamer constateerde in dit rapport dat termijnoverschrijdingen van de kant van de overheidsorganen hardnekkig zijn. Hij stelde daarbij het volgende: dat de wettelijke termijnen worden gehaald, is belangrijk voor het behoud van de democratische rechtsstaat, voor de rechtszekerheid van burgers, bedrijven en instellingen en voor de geloofwaardigheid van de overheid. Bovendien neemt de overheidsinstantie door niet tijdig te beslissen het risico zichzelf en andere instanties, zoals de Nationale ombudsman, met extra werk te belasten.
Dat argument heb ik nog niet gehoord in het debat. Met andere woorden, het is ook een wetsvoorstel dat de overheid helpt. De Rekenkamer noemt twee argumenten, waarvan het ene principieel en het andere praktisch is, waarom het cruciaal is dat de overheid zich aan de gestelde wettelijke beslistermijnen houdt. Het zijn doorgaans de wetgever en de beleidsmaker zelf die de beslistermijnen formuleren. Naar mijn idee is het dan ook niet meer dan vanzelfsprekend dat de overheid zich aan haar eigen regels houdt, zeker waar het vermaledijde gedogen permanent voorwerp is van spot, niet in de laatste plaats van dit kabinet. Dat is vaak terecht, maar dan zou ik ook zeggen dat er opgetreden moet worden wanneer de overheid haar eigen regels overtreedt en haar eigen overtredingen gedoogt.
Ik neem aan dat de Nationale ombudsman er vaak radeloos van kan worden. In het meest recente jaarverslag, over 2004, lezen wij dat de Nationale ombudsman 11.156 klachten ontving over de overheid. 33% van die klachten gaat over het gebrek aan voortvarendheid. Dat zijn bijna 4000 burgers die zich hebben beklaagd. De grootste overtreders zijn de IND en het UWV, zoals ook door anderen is gezegd. Beide overheidsorganen houden zich bezig met mensen die zich in buitengewoon precaire, soms zelfs schrijnende omstandigheden bevinden. Het zijn mensen, vaak Nederlanders, die om hereniging met hun partner of kinderen verzoeken. Het zijn mensen die werkloos zijn geworden en het hoofd boven water moeten zien te houden. Naar de opvatting van mijn fractie mogen deze mensen niet door een overheidsorgaan aan het lijntje gehouden worden.
Ik moet zeggen met enige verwondering te hebben geluisterd naar de dubbele moraal van sommige fracties.
De VVD is de eerste die pleit voor hogere en meer straffen als het om burgers gaat. Die partij gelooft ook in de opvoedkundige waarde van het straffen, dat zou leiden tot minder criminaliteit en tot minder fraude bij de sociale zekerheid. Als de overheid beboet moet worden omdat zij zich niet aan de eigen regels houdt, is er ineens koudwatervrees. De VVD gaat er bovendien van uit dat de overheid blijft recidiveren. Het heeft dus geen zin. Men gaat er ook van uit dat de overheid hiermee de belastingbetaler op kosten zal jagen. Het is geen consequente criminologische theorie.
Mijn fractie juicht elk initiatief toe dat burgers soelaas kan bieden. Toch heb ik enkele vragen. Op de eerste plaats vraagt mijn fractie zich af waarom ervoor gekozen is, het wetsvoorstel facultatief te maken. De termijn van vijf jaar is gek en weinig geloofwaardig. Inperking tot drie jaar is een grote verbetering. Inperking tot twee of een jaar is nog beter. Ik wil bovendien opgemerkt hebben dat met tijdige besluitvorming door de overheid ten principale niet te marchanderen moet zijn. Ik vind niet dat bestuursorganen tijd vergund moet worden om zich voor te bereiden op het volledig van kracht worden van deze wet. Laat ik daarbij stellen dat burgers ook bij nieuwe wetgeving die tijd zelden wordt vergund. Ik vraag de indieners om op dit punt een nota van wijziging te overwegen. Hierover zijn al van verschillende kanten opmerkingen gemaakt. Ik hoop dat wij in staat zijn om consensus te vormen over een periode van een jaar.
Op de tweede plaats vraag ik mij af of de in dit wetsvoorstel voorgeschreven dwangsommen met een maximum van € 1260 voldoende prikkels in zich bergen om bestuursorganen van hun heel soms luie krent af te krijgen. Ik vraag mij af of de verbeuring van de dwangsommen overheidsorganen werkelijk raakt. Graag een reactie.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4383): In het bestuursrecht en de verhouding tussen overheid en burger is de dwangsomregeling iets heel uitzonderlijks. Het is een soort noodgreep. De overheid hoort zich aan de termijnen te houden. Daar schort het echter al sinds twintig jaar aan. Is mevrouw Halsema van mening dat afhankelijk van het belang, bijvoorbeeld bij grote projecten, veel hogere dwangsommen verbeurd moeten kunnen worden?
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4383): Ik heb de vraag opgeworpen naar het risico dat zeker lage dwangsommen ingecalculeerd worden. De overheden gaan er rekening mee houden dat burgers de dwangsommen krijgen en boeken die gewoon in bij de financiën. Dan moet wellicht overwogen worden om de dwangsommen hoger te stellen. Ik ga ervan uit dat de overheden lerende organisaties zijn. Een hogere prikkel kan er misschien toe leiden dat zij zich beter aan de eigen beslistermijnen houden. De heer Van Schijndel hoeft dan niet bang te zijn dat de belastingbetaler op kosten wordt gejaagd.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4383): De burger kan toch altijd naar de bestuursrechter of naar de rechter voor een kort geding om een voorziening of eventueel schadevergoeding te vragen?
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4383): Waarom zou je dat doen als je het gemakkelijk kunt regelen? De burger staat in zijn recht op dat moment. De overheid heeft zich immers aan de eigen beslistermijnen te houden. De heer Van Schijndel zegt tegen de burger: de overheid heeft dat niet gedaan en u kunt vervolgens een ingewikkelde gerechtelijke gang beginnen. De burger staat in zijn recht, de beslistermijnen zijn niet gehaald: hatsiekiedee! De overheid zal de gevolgen daarvan moeten merken. Ik vind dat overigens ook niet heel erg gek. Het is heel logisch, wij hadden het eigenlijk veel eerder moeten doen. Niemand is echter eerder op het idee gekomen, althans niemand heeft het eerder tot een initiatiefwet gebracht. De commissie-Scheltema heeft wel een vergelijkbaar idee naar voren gebracht, maar dat vond de regering de afgelopen vier jaar niet interessant.
Op de derde plaats lees ik in de herziene memorie van toelichting dat geen dwangsom verschuldigd is als de ingebrekestelling onredelijk laat plaatsvindt. Dat is riskant. Hoeveel burgers gaan er niet van uit dat dé overheid heus nog wel met een beslissing komt? Is het redelijk dat zij in de kou komen te staan en geen dwangsom krijgen als dé overheid, waarop zij trouwhartig hebben gewacht, uiteindelijk geen beslissing neemt? Burgers die te goeder trouw zijn, worden gestraft voor het in gebreke blijven van de overheid. Dat is een rare constructie. Willen de indieners daar toch nog eens naar kijken? Als de overheid langer wacht, moet dat in alle gevallen voor rekening van de overheid zijn.
Tot slot: is het eigenlijk wel juist om de verschuldigdheid van de dwangsom te laten vaststellen door het overheidsorgaan dat zelf verantwoordelijk is voor de trage besluitvorming? Dat is toch een beetje hetzelfde als de kalkoen laten beslissen over het kerstdiner. Willen de indieners daarop ingaan? Dit klemt eens te meer nu bestuursorganen ook een beslissing moeten nemen over de vraag of de burger wel tijdig het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld. Het bestuursorgaan wordt zo op een aantal momenten in staat gesteld om de burger af te wimpelen terwijl hij gewoon een redelijke claim neerlegt.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4383): Mevrouw Halsema vindt het niet wenselijk als het bestuursorgaan daar zelf over beslist. Er zou dan een derde moeten zijn die dit bepaalt. Dat maakt de procedure wel ingewikkelder. Wij moeten oppassen voor de valkuil dat wij een eenvoudige wet steeds ingewikkelder maken. Hoe gaat de GroenLinksfractie om met dat dilemma? Nu is het heel helder, klip en klaar: de bestuurder wordt in gebreke gesteld door de burger. Een derde partij maakt het onnodig complex.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4383-4384): Misschien vergis ik mij, maar het kan toch gewoon bij wet worden vastgesteld, of is dat onzin? Ik hoor daar graag het oordeel van de indieners over. Het is niet de bedoeling om het onnodig te compliceren, maar wellicht kan het niet anders. Ik dacht dat de mogelijkheid bestaat om dit in die wet te regelen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4384): Het hart van dit voorstel is – dat is ook het aantrekkelijke ervan – een simpele procedure: een briefje naar het bestuursorgaan en de tikker gaat lopen. Als je die procedure ingewikkelder maakt, zorgt dat voor meer administratieve lasten, meer kosten en meer vertragingen. Hoe staat mevrouw Halsema in dit dilemma?
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4384): Nu snap ik eerlijk gezegd niet meer precies wat mevrouw Fierens bedoelt, maar dat zal wel aan mij liggen. Het probleem is dat het bestuursorgaan zelf vaststelt of al dan niet een dwangsom is verschuldigd. Dat is een beetje gek; dat moet mevrouw Fierens toch met mij eens zijn.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4384): Dat het zo is geregeld, is juist zo prettig eenvoudig. Dat willen wij: een eenvoudigere en snellere overheid.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4384): Voordat ik mij in een wespennest steek en uitkom op iets wat ik zelf niet heb bedoeld, zal ik er nog eens naar kijken. Daarna leg ik iets voor aan de indieners.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4384): Op het gemeentelijke niveau is er vaak al een onafhankelijke instantie: de gemeentelijke rekenkamer. Dat is een onafhankelijke instantie die eventueel zou kunnen worden belast met die taak. Het bestuursorgaan kan de ingebrekestelling doorgeven aan de rekenkamer en die kan deze vervolgens afhandelen. Het is maar een idee.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4384): Ik schuif deze vraag graag door naar de indieners.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4384): In hoeverre denkt u dat er in de praktijk een probleem aan de orde is? Het kan zijn dat burgemeester en wethouders die moesten beslissen de aanvraag nog niet hebben gezien omdat die op een afdeling is blijven liggen. Het zou kunnen dat een andere afdeling over de dwangsommen gaat. Wellicht kan het via een organisatorische scheiding worden opgelost in de praktijk.
Mevrouw Halsema (GroenLinks) (p. 4384): Die vraag schuif ik ook door. Als dat de oplossing is, ben ik van mijn probleem af.
De heer Eerdmans (LPF) (p. 4384-4385): Voorzitter. Ook de LPF-fractie complimenteert de indieners met het wetsvoorstel. Het is op zijn plaats om de heer Wolfsen en de heer Luchtenveld een hart onder de riem te steken. Wij kunnen ons goed vinden in de gedachte achter het wetsontwerp. Er wordt een dwangmiddel geïntroduceerd om trage overheden sneller te laten beslissen. Het is een uitstekend drukmiddel.
Ik zie wel een risico. Op pagina 8 van de memorie van toelichting staat iets over het moment dat de ingebrekestelling wordt ontvangen. Een bestuursorgaan zou ter voorkoming van het betalen van een dwangsom heel snel een slecht onderbouwd afwijzend besluit kunnen nemen om tijd te winnen. Hoe taxeren de indieners dat risico? Hoe moet daarmee worden omgegaan? Zij schrijven dat er een politieke prikkel moet zijn om dat risico niet te lopen. Men zal toch die boete willen betalen, want anders kan het gebeuren wat mevrouw Fierens schetste, namelijk dat iedereen op het stadhuis zich kapot zit te schamen. Dat zou prachtig zijn, maar het is de vraag of men ervan leert. Bestaat het risico dat men de zaak ontloopt?
Ik vind de boetes laag. Ik weet niet of een bestuursorgaan er echt last van heeft het betalen van een dwangsom van € 1200. Ik wil ook van de ministers een oordeel horen over de hoogte van de bedragen. Is het geen heel kleine stok waarmee de hond wordt geslagen?
Een ander punt is de gewenningstermijn van vijf jaar. Ik ben het met mevrouw Halsema eens dat de overheid nog vijf jaar de tijd geven feitelijk een loyaliteit is naar wangedrag. Wij zeggen dan: u mag nog twee jaar uit de pas lopen en pas daarna grijpen wij in. Dat moeten wij burgers niet voorhouden en ook onze overheden niet. Ik ben voor een veel kortere termijn. De week die mevrouw Fierens voorstelde, vind ik wel prettig overkomen.
Wij spreken vandaag over een schandpaal waar wij overheden aan willen nagelen op weg naar een beter en efficiënter apparaat. Misschien kan dit ook nog op een andere wijze worden uitgevent.
Kan er niet nog meer worden gedaan dan alleen maar boetes opleggen? Er zijn verslagen van de ombudsman. Ik dacht zelf aan advertenties, zoals oproepingen van de kantonrechter in de kranten aan mensen die moeten voldoen aan een vordering. Er staan dan rijen namen in de krant. Is het niet een idee om in de krant te zetten: vandaag wordt opgeroepen de gemeente Sassenheim, Nieuwerkerk, Amersfoort enzovoort, dus gemeenten die in gebreke blijken te zijn? Dat zou misschien een extra element aan deze schandpaal kunnen zijn om overheden ertoe te bewegen om beschikkingen op tijd af te geven.
De heer Dittrich vroeg zich in zijn betoog af hoe het komt dat de overheid zo traag is, zo tragisch langzaam en zo laks. Ik denk dat het antwoord daarop is dat er geen concurrentie is. De overheid is zo traag en laks omdat zij geen concurrenten kent. Kijk naar een tv-zender als Talpa. Daar worden momenteel met veel geld bedroevend slechte programma’s gemaakt. Wat zien wij? De kijkers lopen weg; mensen kijken naar RTL of naar de publieke omroepen. Ik noem ook het voorbeeld van politieke partijen: sommige partijen worden momenteel leeggezogen. In dit verband kunnen wij elkaar aankijken. Andere partijen winnen daarbij.
Dat is een gezond systeem. Immers, er is concurrentie. Als iemand faalt, kijken de mensen waar de boterham wel gesmeerd kan worden. Dat is ook steeds mijn fundamentele kritiek. Ik kijk nu minister Pechtold aan. Misschien kan hij hierop ingaan. Hoe komt het dat de overheid zo slecht in staat is om haar eigen concurrent te spelen? Waar blijft de spiegel? Waar blijft het antwoord om inefficiënties op te lossen, om veel effectiever te zijn en om sneller beschikkingen te maken? Blijkbaar is er geen gezond verstand om burgers snel service te verlenen. Dat mechanisme ontbreekt en daarom vind ik het heel goed dat wij extra kritisch zijn op het overheidsoptreden, het functioneren van de overheid. Daarom vind ik het ook goed dat er boetes worden uitgedeeld, als service achterwege blijft.
Tegen deze achtergrond maak ik nogmaals mijn complimenten aan de indieners. Ik voer hierbij graag als laatste spreker het woord. Namens de LPF spreek ik steun voor dit wetsvoorstel uit.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4385): De heer Eerdmans beoogt toch niet de marktwerking te introduceren bij bijvoorbeeld de verlening van bouwvergunningen?
De heer Eerdmans (LPF) (p. 4385): Nee, je kunt geen tweede overheid opbouwen, al zou je dat willen. Dit geeft wel nogmaals aan dat je veel kritischer in de spiegel moet kijken, als het om het eigen functioneren gaat. Als je geen concurrent hebt, zul je die dus zelf moeten creëren door heel kritisch te zijn. Ik vind dat ambtenaren en overheidsdienaren, ook wijzelf, extra kritisch moeten zijn op het eigen functioneren, omdat de burger geen andere kant op kan dan die van de overheid. De algemene beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter (p. 4385): Op een nader te bepalen moment wordt de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel voortgezet. De vergadering wordt enkele minuten geschorst.
Handelingen II 26 april 2006, p. 4720-4742
[29 934]
De algemene beraadslaging wordt hervat.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4720): Voorzitter. Mede namens collega Luchtenveld zeg ik allen dank voor de mooie woorden die zijn gesproken, woorden die steun inhielden voor de algemene lijn van het wetsvoorstel. Dat doet deugd. Als die steun wordt uitgesproken door alle fracties – mevrouw Halsema meldde zelfs dat zij wat jaloers was geworden – wat moet je dan nog gaan antwoorden? Maar toch! De heren Van de Camp en Dittrich plaatsten hier terecht de kanttekening bij dat het strikt genomen treurig is dat zo’n financiële prikkel op zich nodig is. Maar helaas is dit noodzakelijk, zei de heer Van de Camp, zodat die aanvulling op het huidige instrumentarium nodig is. Voorzitter, ondanks uw onpartijdigheid hielp u ons ook nog een beetje, door uw gelukkige hand van agendering. Twee weken geleden spraken de collega’s hun steun uit, en de feiten worden prompt in de week daarop voorzien van een groot uitroepteken, en wel door het jaarverslag van de Nationale ombudsman. Uit het daarbij horende persbericht: ’’Burger in financiële nood door trage overheid’’. De Nationale ombudsman vraagt in zijn jaarverslag aandacht voor de financiële nood waarin mensen raken door de trage behandeling van hun aanvragen voor een uitkering, subsidie of vergunning. Veel mensen hebben in 2005 geklaagd over de trage verlening van huursubsidie, over de toekenning van uitkeringen of het uitblijven van betalingen op grond van de Ziektewet. De afgelopen tijd zijn daar klachten over de toekenning van huur- en zorgtoeslagen bijgekomen. Te veel mensen komen in ernstige financiële problemen. De ombudsman wijst erop dat de overheid er is voor de burgers. Op zich was dat niet nieuw, maar het jaarverslag dat ons inspireerde tot dit wetsvoorstel, dat over 2001, had een soortgelijke toonzetting. ’’Wanneer de jaarverslagen 1998, 1999 en 2000 naast elkaar worden gelegd, valt in het beeld dat de ombudsman van de overheid schetst vooral het gebrek aan voortvarendheid op. De overheid behoort de vaart erin te houden. Op dat punt worden burgers geregeld in hun verwachtingen teleurgesteld. Klachten over de duur van de behandeling van een brief, verzoek, aanvraag of bezwaarschrift staan bij de Nationale ombudsman steevast op de eerste plaats.’’
Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid de wet naleeft, formuleerde collega Van Schijndel kort en scherp. Daarmee zijn ook volgens de Algemene Rekenkamer grote belangen gemoeid, stelt zij in het rapport ’’Beslistermijnen, waar blijft de tijd’’. Die belangen zijn het behoud van de democratische rechtsstaat, de rechtszekerheid voor burgers en bedrijven en de geloofwaardigheid van de overheid. Collega Van der Staaij vertelde beeldend over zijn ervaringen op zijn rondes tijdens verkiezingscampagnes in zaaltjes. Die belangen willen wij dienen met dit voorstel. Het gaat ons niet om de dwangsom als zodanig, maar om de prikkel om tijdig te beslissen. Dat dat kan, heeft diezelfde Algemene Rekenkamer ook in dat rapport uitvoerig aangegeven, daarbij concluderend dat die beslistermijnen op zich vaak realistisch zijn, mits alles erop is ingericht om die termijnen ook te gaan halen.
Er zijn vragen gesteld over het in elkaar schuiven van dit initiatief met het wetsvoorstel van de regering, de Wet direct beroep. Een tijdje geleden hebben wij hierover overleg gevoerd met de minister van Justitie, en vorige week spraken wij uitvoerig met alle betrokken ambtenaren over de technische aspecten daarvan. Iedereen is het eens over de wens om beide in elkaar te schuiven: regering, initiatiefnemers en Kamer. Dat heeft geresulteerd in een groot amendement, het amendement- Fierens/Van Schijndel. Dat is vandaag ingediend. Er waren wat technische complicaties, waardoor het wat langzamer ging. Het is uiteindelijk echter wel ingediend. Het leek gemakkelijker om het te doen via een amendement dan via een nota van wijziging, omdat een amendement ook uitdrukking geeft aan de wens van de Kamer om het in elkaar te vlechten. Uiteindelijk wordt het een mooi systeem. Je zou kunnen zeggen, eerlijk is eerlijk, dat het wetsvoorstel van de regering mooi complementair is aan ons voorstel. Het is een soort finishing touch van ons voorstel.
Het geheel levert een genuanceerd beeld op maat op, ook met ruimte voor maatwerk. Het komt bovendien tegemoet aan een aantal bezwaren en vragen die er leefden bij de diverse woordvoerders. Zo wilde men bijvoorbeeld bij traagheid ook zonder bezwaar naar de rechter kunnen. Dat zit in dit amendement.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4720): Ik heb nog een vraag over de procedure. U zei: wij hebben overleg gevoerd met ambtenaren en met ministers en daar is het amendement-Fierens/Van Schijndel uit voortgekomen. Dat verbaast mij een klein beetje. Wij zitten namelijk niet aan die kant van de tafel. Betekent dat dat een aantal woordvoerders erbij betrokken zijn geweest? Dan hebben wij de uitnodiging waarschijnlijk gemist.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4720-4721): Nee, wij hebben puur technisch overleg gehad over wat er in ons wetsvoorstel zit en wat er in het wetsvoorstel van de regering zit. Wij waren niet aanwezig bij het overleg tussen de woordvoerders en de mensen van de departementen. Het amendement is ook niet door ons ingediend. De lijn lijkt mij duidelijk. Er komt een mooi genuanceerd beeld en een evenwichtig stelsel. Wat gebeurt er als er traagheid wordt vastgesteld door een burger of door een bedrijf? Dan kan bij brief een dwangsom worden opgelegd. Dat is ons initiatiefwetsvoorstel. De burger heeft echter een keuze. Je kunt er ook voor kiezen – dat staat in het amendement en daarom zijn wij daar zeer voor – om rechtstreeks naar de rechter te gaan voor maatwerk. Dat kan bijvoorbeeld nuttig zijn als het gaat om grote belangen, want dan heb je niet veel aan die kleine bedragen. Als de dwangsom zijn prikkelende werk niet heeft gedaan of als er twist ontstaat over de hoogte van de dwangsom, kun je ook direct naar de rechter, zonder bezwaarschrift. Ook dat is een wens van de Kamer. Als uiteindelijk ook de kleine dwangsom niet heeft gewerkt, kun je na afloop daarvan direct zonder bezwaarschrift in beroep bij de rechter. Zo ligt de keuze volledig bij de burger of bij een bedrijf. Die kan, binnen de wet, bekijken welk maatwerk het best op zijn of haar situatie van toepassing is.
De heer Dittrich (D66) (p. 4721): Ik hoorde de heer Wolfsen net zeggen dat het wens van de Kamer is om de bezwaarfase over te slaan en meteen naar de rechter te gaan, conform het voorstel van de commissie-Scheltema. Ik had in mijn bijdrage echter juist aan u gevraagd of u daar een oordeel over zou willen geven, want in die bezwaarfase worden veel argumenten uitgewisseld. Als je die overslaat, komt het conflict in zijn puurheid meteen bij de rechter terecht, waardoor de druk op de rechter toeneemt en bovendien dan pas uitkristalliseert wat de kernpunten van het verschil zijn. Ik ben dus niet meteen zo enthousiast over dat overslaan. Ik hoor daar graag een diepgaandere beschouwing over.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4721): Er zal vaak twist ontstaan over het gebrek aan voortvarendheid. Mensen willen een inhoudelijke, goede beslissing van het bestuur. Dat wil men bewerkstelligen door die dwangsom. Wij willen echter voorkomen dat je dan blijft hangen in een discussie over die dwangsom. Is de dwangsom voldoende hoog, wordt er wel maatwerk geleverd? Wij willen de burger of het bedrijf de mogelijkheid geven om direct, zonder bezwaar, aan de rechter te vragen om een hogere dwangsom. Dat gaat vaak niet over het conflict zelf. Daarom vinden wij dat een goede procedure. Als het om het conflict zelf gaat, ben ik, waarschijnlijk met u, wel een voorstander van het handhaven van de bezwaarprocedure. Dan krijg je namelijk een goede discussie met het bestuur over de inhoud van de beschikking zelf. Bij de dwangsom willen wij die onnodige vertraging echter niet inbouwen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4721): Als het om de dwangsom en de hoogte daarvan gaat, ben ik het weer met u eens. Ik hoor u echter ook zeggen dat het vaak niet gaat over de inhoud van het geschil, maar over de hoogte van de dwangsom. In welke situaties gaat het wel over de inhoud van het geschil?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4721): Eerst moet er een beschikking liggen. Het punt is juist dat er nog geen beschikking ligt en dat de burger van het bestuursorgaan een beschikking wil. Zodra die beschikking er ligt, kan gesproken worden over de inhoud ervan. In de periode waarin er nog geen beschikking ligt, is de burger vaak in conflict met de overheid over de vraag wanneer die beschikking er komt. De procedure gaat dan alleen maar over het gebrek aan voortvarendheid. In die situatie moet het mogelijk zijn om de dwangsom uit ons initiatief op te leggen via een eenvoudige brief. Ook moet het mogelijk zijn om aan de rechter te vragen een dwangsom op te leggen als het om grote belangen gaat, bijvoorbeeld om boren in de Waddenzee. Dat zijn twee afzonderlijke procedures.
De heer Dittrich (D66) (p. 4721): Het gaat mij om de situatie waarin de bezwaarfase wordt overgeslagen en men meteen bij de rechter komt. Komt het voor dat de rechter dan het conflict inhoudelijk zal behandelen?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4721): Nee, dat gebeurt nu ook nooit. In uitzonderlijke situaties kan het natuurlijk wel.
De heer Dittrich (D66) (p. 4721): Dan wil ik graag van u horen wanneer dat wel en wanneer dat niet gebeurt. Dat is voor mijn afweging van belang.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4721): Dat kunnen wij niet bepalen. Dat ligt aan de burger. De burger stuurt het conflict. De burger geeft aan welke grieven hij heeft. Als het alleen om traagheid gaat, gaat het natuurlijk niet om de inhoud van het conflict. Als de burger ook inhoudelijke grieven formuleert, is het een andere discussie. Dat bepalen wij niet. Wij geven alleen maar ruimte en faciliteiten die er voor de burger toe leiden dat er een snelle beslissing komt of dat een discussie mogelijk is over de inhoud van de beschikking. Niemand wordt ergens toe gedwongen. Wij bieden alleen de mogelijkheid om snel een inhoudelijke beslissing te kunnen krijgen. Het is volstrekt afhankelijk van de grieven van de burger waar de rechter uiteindelijk over moet oordelen.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4721): Ik heb een vraag die hierop aansluit. Dit luistert namelijk heel nauw. Ik meen in de memorie van toelichting bij het kabinetsvoorstel gelezen te hebben dat wanneer de zaak eenmaal bij de rechter is, deze er een inhoudelijk oordeel over kan vellen. Die mogelijkheid blijft bestaan met het amendement van mevrouw Fierens?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4721): Zeker.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4721-4722): Dan heb ik een andere vraag. Mij is niet geheel duidelijk of de burger de dwangsomfase over kan slaan. Of begint het proces altijd met de dwangsom?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4722): Wanneer het amendement wordt aangenomen, komt er een systeem waarin de burger de keuze heeft. De burger bepaalt welk regime hij wil inroepen. De burger kan er dus voor kiezen die kleine dwangsom over te slaan en meteen te kiezen voor het opleggen van de grote dwangsom, omdat hij meent dat het opleggen van de kleine dwangsom toch geen effect heeft. De burger kan er ook voor kiezen de gehele dwangsomprocedure over te slaan en direct in beroep te gaan. De gewone systematiek blijft bestaan. Het zijn extra mogelijkheden voor de burger.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4722): Ik heb een vraag van meer procedurele aard. Ik ben ook erg voor de voortvarendheid waar dit wetsvoorstel van uitgaat. Het is heel voortvarend om een bestaand wetsvoorstel via een amendement in dit wetsvoorstel te incorporeren. Ik herinner mij echter dat er een paar weken geleden nogal uitvoerig verslag is gedaan naar aanleiding van acht pagina’s aan vragen en opmerkingen over het wetsvoorstel van de regering. Wat gebeurt daar nu mee?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4722): Dat moet u eigenlijk aan de regering vragen. Ik neem aan dat aanvaarding van het amendement ertoe kan leiden dat de regering dat wetsvoorstel intrekt, maar daar gaan wij natuurlijk niet over. Daar kan de minister van Justitie u antwoord op geven.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4722): U suggereerde net dat in overleg met ambtenaren en met de regering besloten is om het op deze manier te doen. Neemt de regering dat besluit voor haar rekening of gaat zij toch het wetsvoorstel verdedigen? Er ontstaat hierdoor procedureel een wat verwarrende situatie omdat er al een verslag is uitgebracht over het wetsvoorstel dat door de regering is ingediend.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4722): Dat ben ik volstrekt met u eens. Het lijkt mij goed om voor de tweede termijn met de regering in overleg te treden over de procedurele gang van zaken. Dan kan ik u daarover in tweede termijn een antwoord geven.
Een aantal collega’s had vragen over het voorstel van de regering met betrekking tot het achterwege kunnen laten van de ingebrekestelling. Dat punt is meegenomen in het amendement. Wij zijn daar voorstander van.
Collega Van Schijndel heeft gevraagd waarom de dwangsom pas twee weken na het overschrijden van de termijn kan worden opgelegd. Hij zei: waarom zou je die dwangsom niet met terugwerkende kracht kunnen opleggen. Wij zijn hier niet zo voor. Wij willen de ingebrekestelling graag handhaven en de dwangsom is geen straf, maar echt een dwangsom. Als je die met terugwerkende kracht zou kunnen opleggen, zou het een straf worden.
Nu wij nadenken over die suggestie, kan ik mij wel een variant voorstellen die wellicht in de wet kan worden geamendeerd. In de situatie van overleg met een bestuursorgaan dat een termijn van acht weken heeft om te beslissen, kan na vier of vijf weken al blijken dat het die termijn niet haalt. Voor die gevallen zou een variant kunnen worden uitgewerkt waarin er dan al een brief uitgaat naar het bestuursorgaan om het erop te wijzen dat de dwangsom onmiddellijk na het verstrijken van de termijn gaat lopen als het zich niet aan de termijn houdt. Dan is er nog steeds sprake van een zuivere dwangsom en niet van een straf. Ik denk dat deze variant aan de wensen van de Kamer tegemoet komt.
Een aantal collega’s heeft gevraagd of een en ander er niet toe zal leiden dat bestuursorganen onder druk onvoldragen beslissingen zullen nemen. Eerlijk gezegd weten wij dit niet, maar wij hopen natuurlijk wel dat dit niet het geval zal zijn. Er zijn mooie voorbeelden van gemeenten die altijd op tijd zijn en kwalitatief goed werk leveren. Het kan dus op tijd en kwalitatief goed, maar er zijn ook gemeenten die bijna altijd te laat zijn. De Algemene Rekenkamer heeft gezegd dat de termijnen bijna altijd realistisch zijn en ruim genoeg om tot een kwalitatief goede beslissing te komen. Wij zullen dit in ieder geval goed volgen. Een bestuursorgaan dat vaak kwalitatief slechte beslissingen neemt die in beroep worden vernietigd waarna het wordt veroordeeld in de proceskosten, griffierechten, enz. zal toch wel snel tot de conclusie komen dat snelheid, dus goedkoop, duurkoop is. Wij hopen en verwachten dat dit zich in de praktijk zal corrigeren, maar wij houden dit wel in de gaten.
Mevrouw Fierens heeft gevraagd naar de situatie waarin meer belanghebbenden bezwaar indienen, zowel aan het begin als aan het einde van de termijn. In theorie zou dit inderdaad een probleem kunnen opleveren. Wij hebben daar navraag naar gedaan en dan blijkt dat dit probleem zich in de praktijk bijna nooit voordoet, doordat mensen zelden onmiddellijk na het verschijnen van een beschikking bezwaar zullen aantekenen. Bovendien zijn er mogelijkheden om de termijn te verlengen. Ik ga er echter vanuit dat de regering zal inventariseren welke termijnen te kort zijn. Wij vragen de regering nadrukkelijk om dit probleem daarbij te betrekken. Als dit in de praktijk echt serieuze problemen oplevert, kunnen wij die termijn later aanpassen.
Mevrouw Halsema heeft gesproken over een kalkoen die moet beslissen over het kerstdiner. Daar zit iets in. De heer Van der Staaij heeft in dit verband gesproken over een interne functiescheiding om dit probleem op te lossen. Aan de andere kant is het Nederlandse staatsrecht zo ingericht dat in geval van een conflict de rechter beslist. Als er een conflict is over de hoogte en de duur, kan er onmiddellijk worden geappelleerd naar de rechter die dan uitsluitsel zal geven. Het neigt naar onze mening naar overdreven regelzucht om daarvoor nog weer een extra mogelijkheid te creëren binnen de bestuursorganen. Wij ontraden die mogelijkheid dus, ook al zien wij het probleem. Het enige verschil met de kalkoen is natuurlijk wel dat een burger kan appelleren en een kalkoen in het algemeen niet.
Wij delen de zorg die is uitgesproken over een grotere belasting van de rechterlijke macht niet. Wij verwachten juist dat er minder procedures komen. Nu moeten burgers rechtstreeks bezwaar maken tegen een fictieve weigering en dan via beroep en voorlopige voorziening naar de rechter. Dit soort procedures kan in het gros van de gevallen in de toekomst achterwege blijven. Wij verwachten dat dit leidt tot minder werklast voor de rechterlijke macht, maar ook dit zullen wij nauwgezet volgen.
Over de hoogte van het bedrag hebben vrijwel alle sprekers hun twijfel uitgesproken; zij verwachten dat mensen daar niet van onder de indruk zullen zijn. In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat dit een arbitrair bedrag is. Aanvankelijk hebben wij gedacht aan de mogelijkheid dat de burger de leges terugkrijgt als een bestuursorgaan te laat is. Dit leek ons echter geen nette oplossing, want soms gaat het maar om een tientje, maar als je boort in de Waddenzee al snel om miljoenen. Uiteindelijk hebben wij gekozen voor dit eenvoudige bedrag. Daarbij benadrukken wij, zeker gezien het amendement hierover, dat iedere burger bij de rechter om maatwerk kan vragen. Een burger die zegt: in mijn specifieke geval zijn de belangen zo groot dat ik maatwerk wil, kan bij de rechter bijvoorbeeld € 100 per dag of € 1000 per dag eisen. Dit lijkt ons een mooie aanvulling. Daarmee komen wij volgens ons ook redelijk tegemoet aan de bezwaren van degenen die menen dat het bedrag wel eens te laag zou kunnen zijn. Wij hebben overigens ook gezegd dat wij niet zullen schromen om dit bedrag in de toekomst te verhogen als in de praktijk blijkt dat niemand zich er ook maar iets van aantrekt. Wij hopen echter oprecht dat dit niet nodig is en dat de prikkel zodanig zal zijn dat er überhaupt nooit dwangsommen hoeven te worden opgelegd.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4723): Ik kom nog even terug op het vorige punt. Ik vond dat u iets te snel voorbijging aan de vraag of er niet een wat grotere druk op de rechterlijke macht komt te liggen. Ik heb er in mijn eerste termijn op gewezen dat bestuursorganen zelf de dwangsom bepalen en dat de uitsluitingsgronden nogal ruim geformuleerd zijn. Men kan dus misschien al vrij snel zeggen: dit gaat hier niet op. Dat zou tot gevolg kunnen hebben dat burgers dat niet accepteren en het hogerop zoeken. Ik zou over dit mogelijk grotere beroep op de rechter in relatie tot de uitsluitingsgronden en de wel heel ruime formuleringen nog graag een reactie horen.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4723): Wellicht is het goed hier later op terug te komen. Alle vragen over de uitsluitingsgronden worden namelijk door de heer Luchtenveld behandeld. De suggestie is gedaan om in de wet op te nemen dat in de jaarverslagen moet worden gemeld hoe vaak deze wet wordt overtreden. De heer Eerdmans stelde voor om advertenties in de krant te zetten waarin openbaar wordt gemaakt hoe vaak gemeente X of bestuursorgaan Y de wet hebben overtreden. Dat vind ik een sympathieke gedachte. Volksvertegenwoordigers in raden, in Gedeputeerde Staten of in de Kamer kunnen dit echter, als zij dit willen, afdwingen bij de begrotingsbehandelingen. Dit in de wet als verplichting opnemen voor alle bestuursorganen, veroorzaakt erg veel extra regelgeving. Ook gemeenten die het juist erg goed doen, leg je dan een verplichting op die eigenlijk niet nodig is. Wij vinden dus deze suggestie sympathiek, maar wij willen dit overlaten aan alle controlerende organen van de bestuursorganen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4723): Daar ging nu juist mijn vraag over. Stel nu dat er een overheidsorgaan is dat niet zo goed gescoord heeft, waar burgers veel over klagen en dat veel dwangsommen heeft moeten betalen. Zo’n orgaan staat wellicht helemaal niet te trappelen om in het jaarverslag of burgerjaarverslag aan te geven hoe vaak men in de fout is gegaan. U zegt dat je het moet overlaten aan het controlerende orgaan, bijvoorbeeld de gemeenteraad, om achter die cijfers te komen. Dat is echter lastig. Wij zouden een bepaling kunnen opnemen dat men, als men met een zekere regelmaat en dwangsom heeft moeten betalen, verplicht is dit publiekelijk bekend te maken. Op die manier kan er een soort benchmarking en een soort vergelijking door het publiek plaatsvinden. Door deze publieke druk kan zo’n overheidsorgaan wellicht gestimuleerd worden zijn werk goed te gaan doen.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4723): Ja, daar heeft u gelijk in. Eerlijk is eerlijk: als u zegt dat u dit graag in het wetsvoorstel wilt amenderen, dan verzetten wij ons daar helemaal niet tegen en zullen wij het waarschijnlijk omarmen. Wij vonden het echter wat te ver gaan om er zelf mee te komen, nu wij ook al de druk op de bestuursorganen leggen om op tijd te gaan presteren. Dat leek ons iets te veel van het goede. De suggestie is ons echter zeer sympathiek. Als u met een voorstel komt, zullen wij dat zeer positief benaderen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4723): Goed, dan kondig ik nu alvast aan dat ik hierover een amendement zal indienen. Ik merk nog op dat als een orgaan goed presteert en dus nauwelijks dwangsommen hoeft te betalen, er ook geen sprake is van regeldruk of extra druk; dan heeft men immers het werk gewoon goed gedaan.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4723): U hebt opnieuw voor de volle honderd procent gelijk.
De heer Dittrich (D66) (p. 4723): Ik wilde wel dat u wat vaker daar stond!
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4723): Ik betwijfel of het zo eenvoudig ligt. In de bijdrage voor mijn tweede termijn heb ik het woord burgerjaarverslag opgenomen, teneinde dit aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing ter overweging mee te geven. Ik voel wel voor de rapportageplicht, maar wij moeten er wel voor zorgen dat de administratieve lasten niet onnodig worden verzwaard. Als men zijn werk goed doet, zal men dit willen aantonen. Dat zal dan gemeld moeten worden. Als in het burgerjaarverslag staat dan men bijvoorbeeld € 30.000 aan dwangsommen heeft moeten uitbetalen, is men echt verkeerd bezig. De administratieve last die een dergelijke administratie met zich brengt, noopt mij tot een zekere terughoudendheid. Omdat de heer Dittrich een amendement aankondigt, pak ik dit punt nu maar even mee.
De voorzitter (p. 4723): Ik neem aan dat de minister de vraag ook heeft gehoord, dus hij zal daarop ingaan.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4723-4724): Wij gaan ervan uit dat in het burgerjaarverslag van dergelijke zaken verslag wordt gedaan. In de jaarrekeningen van de gemeenten zullen de bedragen komen te staan die moeten worden uitgekeerd. De heer Dittrich heeft er gelijk in dat het mogelijk wordt om gemeenten onderling te vergelijken, wanneer die gegevens worden geëxpliciteerd in een soort benchmark. Een inwoner of een raadslid uit bijvoorbeeld Leeuwarden kan dan bijvoorbeeld zeggen: onze gemeente doet het altijd voortreffelijk. In een andere gemeente kan men dan zeggen: in Leeuwarden kan het goed, waarom kan dat bij ons dan niet? Het heeft voor- en nadelen. Wij hebben er niet voor gekozen om extra regels op te leggen, want wij zijn niet voor onnodige regels. Dat is ook de reden waarom ik zo ontzettend lang heb gewacht met het indienen van dit initiatiefwetsvoorstel. Uiteindelijk kon het niet anders, maar wij willen het wel zo beperkt mogelijk houden.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4724): Ik ben er niet voor om een en ander wettelijk te regelen. Ik wil hierop ook graag een reactie van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing. Wij zijn juist bezig om minder van bovenaf op te leggen en de autonomie meer te respecteren. Daarbij hoort dat wij meer durven loslaten en vertrouwen als basis kiezen. De opmerking van de heer Dittrich staat daar haaks op. U bent heel genereus tegenover de heer Dittrich door te zeggen dat hij gelijk heeft.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4724): Inhoudelijk heeft hij gelijk.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4724): U hebt tot twee keer toe gezegd dat hij 100% gelijk heeft. Ik zeg echter: lang leve het duale stelsel. Ik vind niet dat de heer Dittrich gelijk heeft, dus daar wil ik graag een reactie op.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4724): De heer Dittrich heeft inhoudelijk gelijk met zijn opmerking dat een vergelijking mogelijk is. Of wij dat in de wet moeten opnemen, is een andere kwestie. Inhoudelijk deugt zijn redenering echter.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4724): Nog even voor de volledigheid: een gemeentebestuur dat niet mag bouwen en dat geen industrieterrein heeft, zal het altijd beter doen dan een gemeentebestuur met een uitbreidingstaakstelling, zowel wat bouwen als wat industrieterreinen betreft.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4724): Dat waag ik te betwijfelen, zeg ik even voorzichtig. Voorzitter. Collega Luchtenveld neemt het vervolg voor zijn rekening.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4724): Er is een aantal punten waar ik graag op wil ingaan.
De fracties van GroenLinks, PvdA en D66 hebben de vraag gesteld of de overgangsperiode van vijf jaar die wij hebben voorzien, niet wat lang is. Daarmee duurt het na inwerkingtreding van de wet nog eens vijf jaar voordat de wet overal verplicht moet gelden. Die termijn is gekozen om overheidsorganen in de gelegenheid te stellen, hun zaken op orde te brengen als dat nog niet het geval is en men dus veel dwangsommen zou verbeuren. Voor vijf jaar is gekozen om eventueel nog de mogelijkheid te hebben, ook wetgeving – dat is op nationaal niveau een wat langduriger traject dan op decentraal niveau – aan te passen als termijnen in de praktijk knelpunten blijken te zijn.
Ik heb daar toch wat opmerkingen over. De overgangsperiode van vijf jaar staat geen enkel overheidsorgaan, ook niet de rijksoverheid, in de weg om alvast te beginnen en de gedachte van dit initiatiefwetsvoorstel al eerder in regelgeving op te nemen, op bepaalde beleidsterreinen of misschien wel in zijn geheel. Dat geldt ook voor de decentrale niveaus. Als de wet al in werking is getreden, kan de wet van toepassing verklaard worden. Er zijn provincies en gemeenten die de stap al gezet hebben of aan het zetten zijn. In de provincie Gelderland is de verordening inmiddels van kracht. Zuid-Holland heeft hem aanvaard. In de provincie Utrecht is men bezig, in de provincie Drenthe is de verordening bij mijn weten aanvaard en in de gemeente Rotterdam en in de Utrechtse Heuvelrug is men volop bezig om ook iets dergelijks bij verordening vast te leggen.
Het bestaan van die overgangsperiode betekent dus zeker geen noodzaak om nog eens vijf jaar stil te zitten, integendeel. Bestuursorganen die denken dat zij hun zaken op orde hebben of dat het juist goed zou zijn als er een prikkel was om de zaken sneller op orde te brengen, kunnen heel snel al met deze regeling van start gaan.
Ook wij hebben nog gekeken of het inderdaad nodig is, die vijf jaar te hebben. Je zou ook kunnen zeggen dat er geen overgangstermijn komt. Zodra de wet in werking treedt, is de wet ook meteen verplicht. Dat zou wel afbreuk doen aan het vele werk van degenen die al vooruit zijn gelopen met regelingen; die zouden dan immers ook meteen weer komen te vervallen. Maar vooral loop je dan toch aan tegen bestuursorganen die nog niet op orde zijn en die dus heel veel dwangsommen zouden verbeuren. De mogelijkheid om wetgeving nog voor die tijd af te ronden, zou dan ook een stuk kleiner geworden zijn. Daar kiezen wij niet voor.
Wij zijn wel in voor een bekorting van de termijn van vijf jaar. Ik heb inmiddels gezien dat er een amendement is ingediend dat een vaste datum kiest voor het ingaan van het verplichtende karakter. Als die datum per amendement zou worden ingevoegd, zou dat in ieder geval een voordeel hebben in de communicatie met de bestuursorganen. Je zou dan kunnen zeggen: u kunt het eerder doen, u kunt het morgen al doen, maar in ieder geval moet u er rekening mee houden dat het per datum van – dat zou 1 januari 2009 kunnen zijn, of 2010 of 2008 – verplicht wordt en dat u uw zaken dan op orde moet hebben. Hebt u dat niet, dan zult u met enige regelmaat dwangsommen verbeuren.
Het zou de communicatie helpen om tijdens de behandeling in de Eerste Kamer al te weten wanneer de teller uiteindelijk gaat lopen, wanneer de overgangsperiode van vijf of drie of twee jaar daadwerkelijk ingaat. Dus een heldere datum zou in de communicatie in ieder geval een voordeel zijn. Voor de rest laten wij de precieze termijn graag aan het oordeel van de Kamer over, zeker nu daar ook al een amendement over is ingediend.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4724-4725): Voorzitter. Ik ben natuurlijk heel erg blij dat de indieners zich in het door mij ingediende amendement kunnen vinden. Toch ben ik verrast over hun antwoord. Voordat de heer Luchtenveld naar de gemeente Amersfoort vertrekt, waar hij dat in alle toonaarden zal tegenkomen, merk ik op dat het tien jaar heeft geduurd. Tien jaar lang werden die overheidsorganen in alle rapporten gemaand om beter te gaan handelen. De urgentie dringt dus te langzaam door. Daarover maak ik mij zorgen. De VVD is toch altijd de partij die zegt dat de dienstverlening goed moet zijn? Ik proef dat heilige vuur niet, terwijl ik dat zo graag deed. Het tweede heilige vuur van de VVD dat ik mis, is ’’werk, werk, werk en economie’’. ’’Werk, werk, werk’’ is trouwens ook van de PvdA. Als je later je geld krijgt en besluiten later worden genomen, vertraagt de economie. In die zin prikkelt die wet, hoe klein die ook is, de economie en het rondpompen van geld. In deze tijd is dat natuurlijk wel belangrijk. Dit vuur mis ik in de beantwoording van de vragen van de Kamer over de termijnen.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4725): Dat heeft ook te maken met zorgvuldigheid. Het is waar dat er al sinds jaar en dag opmerkingen over worden gemaakt. Natuurlijk hoort de overheid de wettelijke termijnen altijd te halen. De praktijk wijst alleen uit dat dit op veel plaatsen nog niet zo is, zij het ook weer niet op alle. Mij lijkt het op zichzelf goed om te zeggen dat morgen kan worden begonnen met de invoer, al had dat eigenlijk al moeten zijn gebeurd. De Kamer kan de regering er natuurlijk ook toe aanzetten om dit eigenlijk op alle terreinen of in ieder geval op veel terreinen morgen al te doen. Als de Kamer als wetgever gaat vastleggen per wanneer het gebeurd moet zijn omdat anders een dwangsom wordt opgelegd, moet enige voorbereidingstijd worden gegund. Soms moet de wet in formele zin worden gewijzigd omdat regelingen en termijnen nu eenmaal in de wet in formele zin staan. U weet zelf hoe lang een wetgevingsproces duurt. Het duurt vanaf het moment van voorbereiding minimaal twee jaar voordat een wet het Staatsblad heeft bereikt en in werking kan treden. Dat is vaak nog aan de krappe kant. Vandaar dat het mij nog niet eens zo gek lijkt om de datum van 1 januari 2009 te prikken om het overal ingevoerd te laten zijn. Daarmee geven de indieners alleen geen vrijbrief af om nog even achterover te leunen. Eigenlijk zou iedereen morgen moeten beginnen.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4725): Voorzitter. De heer Luchtenveld gaf aan het einde al een beetje antwoord op mijn vraag. Eerst liet hij het in het midden. Hij kon zich een kortere termijn voorstellen, maar liet het prikken van een datum aan de Kamer over. Kan hij geen concreter oordeel vellen over die datum, vooral nu hij zelf voor een langere termijn heeft gekozen? Is 1 januari 2009 volgens de indieners een realistische datum waarmee wij goed uit de voeten kunnen of niet?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4725): Dat hangt onder andere af van de mate van inventarisatie. Je kunt een heel systeem opbouwen, waarbij je de Nederlandse wetgeving nog eens goed uitpluist en nagaat of de termijnen meer op elkaar moeten worden afgestemd en of zij allemaal adequaat zijn. In de Algemene wet bestuursrecht worden standaardtermijnen gehanteerd. Als je alle termijnen opnieuw wilt bestuderen en met het veld wilt discussiëren over de wenselijkheid ervan, moet je waarschijnlijk eerst onderzoek doen voordat het wetsvoorstel kan worden ingediend en aanvaard. Een dergelijk traject staat ons niet voor ogen. Het gaat echt om gebleken knelpunten waardoor de wet niet verantwoord kan worden toegepast als het even iets gecompliceerder is, inclusief overigens de mogelijkheid tot verdaging van de beslissing. Die leidt niet tot verschuldigdheid van een dwangsom. Als er tijdig verdaagd wordt, kan dat al. De wet biedt daartoe de mogelijkheid. Daarom moeten de termijnen niet te snel worden opgerekt. In een aantal gevallen, zoals de Wet op de architectentitel, kan niet binnen de gestelde termijn van dertien weken worden besloten. In die gevallen bestaat er wellicht een reden om de termijn op te rekken, zodat die iets meer tegemoet komt aan de praktijk. Daar moet nog naar worden gekeken. Wij bepleiten niet dat er een compleet nieuw systeem wordt bedacht, dat een commissie aan het werk wordt gezet en dat uiteindelijk na vijf jaar nog eens wetgeving wordt opgesteld. Volgens ons moet het in ruim twee jaar kunnen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4725): Eigenlijk zou het het mooist zijn als deze regeling meteen overal werd ingevoerd. Al eerder heeft de heer Wolfsen gezegd dat bij de organisaties dan wel alles moet zijn ingericht op het halen van termijnen. Wij weten dat er bij een aantal overheidsdiensten toch zodanige problemen bestaan dat wij niet kunnen volhouden dat zij gericht zijn op het telkens halen van de termijnen. Wat is uw oordeel daarover? Meent u dat dit wetsvoorstel nu zou moeten worden gebruikt om de organisaties die nog niet op orde zijn te prikkelen om de werkprocessen zo aan te passen dat zij als gevolg van dit voorstel wel hun termijnen gaan halen? Is dat realistisch?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4725): Ook hierop hebben wij geen groot organisatieonderzoek losgelaten. Ik meen ook niet dat dit past. Wij gaan uit van de verantwoordelijkheid van decentrale overheden en van de controlerende volksvertegenwoordigingen daar. Wat het Rijk betreft, loopt al het programma Andere Overheid opdat de overheid beter gaat presteren. Dat is voor ons ook een reden om dit onder de aandacht te brengen van minister Pechtold. Wij menen dat ons voorstel heel goed in dat kader past en er goed bij aansluit. Hier ligt de verantwoordelijkheid voor rijksorganen bij instellingen zelf om de zaak zodanig op orde te krijgen dat de output een tijdige beslissing is. Over de vraag hoe men intern het proces wil organiseren of reorganiseren, moeten wij in het kader van dit wetsvoorstel niet te veel uitspraken doen. Als de output niet goed is, dus als de beslissing niet tijdig komt, hangt er straks na die datum wel een prijskaartje aan. Dan moet men die extra prikkel ook maar aanvaarden, evenals de extra publieke druk en de druk van de volksvertegenwoordiging die daarvan zal uitgaan om dan toch snel alsnog de juiste maatregel te nemen. Op zichzelf vraagt ook het nemen van bepaalde organisatorische maatregelen soms tijd. Men heeft te maken met begrotingen, budgetten en formatieplaatsen waarin moet worden voorzien. Het vergt soms enige tijd voordat een nieuwe organisatie dan weer op stoom is en ieder aan een nieuw werkproces gewend is. Het is wel de bedoeling om dat uit te lokken.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4725): Dus deze wet is gewoon niet bedoeld om te komen tot een reorganisatie van diensten teneinde hen beter te laten werken. Deze wet is bedoeld voor organisaties die op orde zijn en die door de bank genomen goed functioneren, om in uitzonderingsgevallen een sanctie te hebben en termijnoverschrijdingen te kunnen tegengaan. Het is dus niet de bedoeling om organisaties waar echt meer fundamentele gebreken een rol spelen tot beter presteren te prikkelen. Daarvoor zijn heel andere maatregelen nodig.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4725-4726): Het is een kwestie van en/en. Wij hebben geredeneerd vanuit de burger. Dit wetsvoorstel is primair bedoeld om de burger – en dus ook de ondernemer – te geven waarop hij recht heeft, namelijk een tijdige beslissing binnen de termijnen die de overheid zichzelf in wetten of verordeningen heeft gesteld. Als een burger een dag te laat is, heeft dat soms heel vervelende consequenties voor de verdere procedure. Dan kan bijvoorbeeld een aanvrage buiten behandeling worden gelaten of kan een bezwaarschrift niet meer ontvankelijk worden verklaard. Voor de overheid heeft zo’n overschrijding tot nu toe te weinig consequenties. In zo’n geval moet men zich tot de rechter wenden. Dan nog is er vaak sprake van een verlenging van termijnen. Hieraan willen wij iets doen. Het gevolg daarvan is dat de overheid als zo’n overschrijding te vaak voorkomt extra wordt geprikkeld om de organisatie zodanig in te richten dat het aantal klachten over termijnoverschrijdingen ten minste fors afneemt of op den duur vrijwel geheel verdwijnt. Men laat altijd nog wel een steekje vallen, er zal wel eens een heel ingewikkelde procedure voorkomen die toch meer tijd vergt, al is dan ook weer sprake van uitzonderingen, maar de hoofdlijn moet zijn dat de overheid ervoor zorgt dat de burger krijgt waar hij recht op heeft. Het gaat niet aan dat er uiteindelijk toch weinig verandert, terwijl er wel grote dwangsommen, getotaliseerd, verbeurd worden, want dan is nog niet bereikt wat wij beogen, namelijk tijdig beslissen. Het gaat niet om het vooropstellen van financiële incasso.
In antwoord op de vraag van de fractie van D66 heb ik al een voorbeeld gegeven. Ik heb de Wet op de architectentitel genoemd, maar er zijn meer voorbeelden waar het aan de orde zou kunnen zijn. Het is echter niet de bedoeling dat alle termijnen zodanig worden opgerekt, via een soort reparatiewetgeving, dat het nog maar zelden voorkomt dat een overheid een termijn overschrijdt, omdat alle termijnen dermate ruim zijn geworden dat zelfs een trage overheid daar nog binnen kan blijven. De Kamer is er zelf bij als het gaat om wetgeving in formele zin. Het pakket mag niet te groot worden. Er moet wel degelijk sprake zijn van een goede motivering. De volksvertegenwoordigers van de decentrale overheden zijn er zelf ook bij als een decentrale overheid tot oprekking of reparaties van termijnen wil komen. Ook daar zal de grondhouding zijn dat het niet moet leiden tot het oprekken van allerlei termijnen. Er moet juist een prikkel zijn om binnen de huidige termijnen te beslissen, uitzonderingen daar gelaten als er echt goede redenen zijn om een termijn aan te passen.
Dan kom ik op de vraag naar de verschoningsgronden. De fractie van de SGP merkte op dat er misschien iets te kwistig is gestrooid met uitzonderingsgronden. Eén van de vragen had betrekking op de onredelijk lange termijn voor de ingebrekestelling, die ertoe moet leiden dat er geen dwangsom meer wordt verbeurd. Wij denken dat die onredelijk lange termijn toch wel goed is. We doelen bijvoorbeeld op de situatie dat iemand een aanvraag indient, maar vervolgens niets meer van zich laat horen, nooit meer bij het overheidsorgaan informeert, niet tijdens de periode van zes of acht weken, maar ook niet daarna. Na twee jaar komt er opeens een ingebrekestelling en zou een dwangsom gaan lopen. Dan kun je in reden stellen dat het voor het overheidsorgaan niet echt duidelijk is geworden dat het de aanvrager om een kennelijk urgente zaak ging. Enige actie mag worden verwacht. De fractie van GroenLinks vroeg zich af wat er gebeurt als er wel degelijk contact is, maar de burger bereid is tot enige soepelheid in de richting van de overheid als zij aangeeft dat er binnen twee of drie weken uitsluitsel wordt gegeven, maar dat nog een gegeven ontbreekt, dat er nog overleg moet worden gevoerd of dat er nog afstemming moet plaatsvinden. Stel dat de burger daarmee akkoord gaat, maar dat hem vervolgens zou kunnen worden tegengeworpen dat hij een onredelijk late ingebrekestelling heeft gestuurd als hij van zijn rechten volgens deze wet gebruikt maakt wanneer hij na die drie weken nog niets heeft gehoord. Dat moet worden voorkomen. Dat sluit ook aan bij de jurisprudentie over het uitblijven van beslissingen, wanneer die onredelijk laat zijn. Ik verwijs naar de uitspraak van 20 februari 2002 in het JB-arrest uit 2002, nr. 113. Die ging over een beroep als gevolg van het ruim vijf maanden uitblijven van de beslissing op het bezwaar. Dat was onredelijk laat, maar aan de orde was wel dat appellant uit een brief van het bestuursorgaan die enkele maanden eerder was verstuurd, had moeten begrijpen dat geen enkele beslissing op het bezwaar meer zou volgen. In het algemeen is – dat staat in de tekst van en het commentaar op de Algemene wet bestuursrecht – zelfs een termijn van vijf of zes maanden nog niet onredelijk laat. We praten dus echt over een periode van een jaar of twee jaar waarin men helemaal niets laat horen. Dan is het raar om opeens in gebreke te gaan stellen en heel snel een beslissing te willen. Het is echt bedoeld voor dat soort uitzonderingsgevallen.
Hetzelfde geldt ook voor de uitzonderingsgrond van het kennelijk niet ontvankelijk of niet gegrond zijn. Dat is echt opgeschreven. Ook daar is jurisprudentie over, bijvoorbeeld over brieven waarvan bij eerste lezing blijkt dat het niet om een serieuze aanvraag kan gaan. Zo is ons gebleken dat er iemand is die elke week pensioen aanvraagt op basis van een niet bestaande regeling. In zo’n geval zou je toch bij eerste lezing al kunnen zeggen dat de aanvraag ongegrond is. En ditzelfde middel zou kunnen worden ingezet bij het door de heer Dittrich genoemde voorbeeld van stalking, van iemand die steeds weer hetzelfde vraagt, eigenlijk meer met het oogmerk om een dwangsom te laten verbeuren dan om daadwerkelijk een serieuze beslissing te verkrijgen. Dit is dan ook meteen een rem op een oneigenlijke aanvraag.
De heer Dittrich (D66) (p. 4726): Ik ben blij met dit laatste antwoord, maar mijn vraag ging eigenlijk over de grond onder artikel 4:17, onder 5d, waarin staat dat er geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan niet in staat is om een beschikking te geven door uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden buiten zijn toedoen die in redelijkheid niet voor zijn risico dienen te komen. Nu gaf u zojuist een voorbeeld van een geval waarin een bestuursorgaan nog gegevens nodig heeft, maar als een burger een aanvraag doet, weet het bestuursorgaan meestal dat het elders nog informatie moet inwinnen, dus zo onvoorzienbaar, onvoorspelbaar en uitzonderlijk is het niet, terwijl het toch een enorm lange tijd kan duren voordat er een inhoudelijke beslissing wordt genomen. Valt dit nu onder de uitzonderingsgrond of niet? En als dit niet zo is, betekent het dan echt dat het bestuursorgaan een dwangsom zal moeten betalen?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4726-4727): Toen ik sprak over een geval waarin er nog ergens gegevens moeten worden gevraagd en het wat langer duurt, doelde ik op de situatie waarin het bestuursorgaan zelf aan de aanvrager laat weten dat het volop met de aanvraag bezig is, maar dat de beslissingstermijn net niet gehaald kan worden. Het zou het netste zijn om dan een verdagingsbesluit te nemen, een officiële mededeling te doen zoals bedoeld in artikel 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee wordt de termijn opgerekt en is er geen sprake meer van niet tijdig beslissen. Maar je kunt je ook voorstellen dat men in onderling overleg overeenkomt dat het bestuursorgaan nog twee of drie weken extra de tijd neemt, omdat de aanvrager liever wat later een positief besluit heeft dan een verkeerd besluit omdat het bestuursorgaan over onvoldoende gegevens beschikt, om te voorkomen dat hij dan weer bezwaar zou moeten maken of naar de rechter zou moeten gaan. Daarop doelde ik, en dat is dus niet het geval dat u zojuist noemde, want daarbij gaat het om echt onvoorziene omstandigheden. Er kunnen bijvoorbeeld ineens heel veel aanvragen worden gedaan die de overheid niet direct heeft kunnen voorzien, zoals aanvragen op grond van een schaderegeling in verband met wateroverlast. Het is dan zelfs mogelijk dat de betrokken overheidsgebouwen waterschade hebben opgelopen en dat er daardoor minder efficiënt gewerkt kan worden om tijdig een beslissing te kunnen nemen. Er zou ook sprake kunnen zijn van een georganiseerde actie waarbij in een kleine gemeente heel veel mensen een bouwvergunning aanvragen voor een huis dat zij niet eens in eigendom hebben, louter in de hoop dat de gemeente die stortvloed van aanvragen niet aankan, niet tijdig beslist en dit ook niet meldt, zodat zij een dwangsom kunnen opstrijken. Voor dit soort gevallen zijn de uitzonderingsartikelen bedoeld, niet om met de ene hand te geven en met de andere weer te ontnemen. Daarom verwachten wij niet zo heel veel rechterlijke procedures, ook al omdat er al jurisprudentie voor dit soort gevallen is. Er wordt niet zo snel besloten dat zo’n uitzonderingsgrond van toepassing is. En als men bij een geschil uiteindelijk toch bij de rechter terechtkomt, dan zal die daarover een oordeel geven. Dus voor zover er al geen jurisprudentie over is, zal die zich zeker gaan vormen. En onze verwachting is dat de rechter de overheid niet gauw in het gelijk zal stellen, dat de overheid aan scherpe normen zal moeten voldoen om zich met recht en reden op zo’n uitzonderingsgrond te beroepen.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4727): Over kennelijk niet ontvankelijke of kennelijk niet gegronde aanvragen heb ik de volgende vraag. Daarvan kun je toch juist zeggen, als het zo kennelijk is, dat het voor een bestuursorgaan niet zo moeilijk is om daar meteen op te reageren? Is het niet een beetje vergezocht om voor allerlei situaties dit soort uitzonderingsgronden te gaan definiëren?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4727): Er zijn ook gevallen bekend – ik noemde u straks al een voorbeeld – van mensen die elke week schrijven. Er zijn dan ook overheidsorganen die zeggen: wij zetten nu een punt achter de correspondentie, want wij hebben het u nu zeven keer uitgelegd. Als dan de achtste en de negende aanvraag strikt juridisch genomen nieuwe aanvragen zijn, terwijl er in wezen hetzelfde in staat, dan is dit daar een kapstok voor.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4727): Ik begrijp het, maar daarbij kun je de vraag stellen of al dat soort briefjes wel aanvragen in de zin van het Algemene wet bestuursrecht zijn, waarvoor een termijn moet gelden. Immers, zomaar-een-briefje is niet altijd een aanvraag om een besluit, waarvoor een termijn geldt.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4727): Er zijn waarschijnlijk verschillende invalshoeken die de overheid kan kiezen om een dergelijke praktijk te lijf te gaan, teneinde te voorkomen dat men op grote schaal dwangsommen verbeurt. Wij zien echter geen reden om die gronden te schrappen, omdat wij dat misbruik niet verwachten. Overigens worden een paar daarvan in elkaar geschoven, als het amendement over het in elkaar schuiven van de wetsvoorstellen zou worden aanvaard. Immers, dat amendement stemt ook in de terminologie een aantal punten op elkaar af. Er zijn dan ook weer minder van die gronden. Ik ga nu maar meteen door naar deze vraag van de heer Van der Staaij: als de burger, de aanvrager van de vergunning, instemt met een zekere termijnoverschrijding, zou dit dan niet schriftelijk moeten gebeuren? Nu, wij hebben het daar over gehad en het leek ons in eerste instantie wel een sympathiek voorstel, maar wij kiezen er toch niet voor. Wij kiezen niet voor datgene wat hij te dien aanzien in het amendement op stuk nr. 10 heeft neergelegd, omdat wij tot de conclusie zijn gekomen dat de bewijslast altijd bij het overheidsorgaan zal liggen. Het overheidsorgaan heeft er misschien belang bij om dit soort dingen schriftelijk vast te leggen of om te vragen: stuurt u dan op zijn minst een e-mail waarin u dat aangeeft en dan liefst begrensd in tijd. Als het alleen maar mondeling is, zal een overheidsorgaan moeite hebben om te bewijzen dat de aanvrager heeft ingestemd met het uitstel. Het zal dan ook niet zo gemakkelijk zijn om zich bij een rechter er later op te beroepen dat betrokkene heeft ingestemd met uitstel. Het lijkt voorts niet aangewezen om voor te schrijven dat het altijd schriftelijk moet. Men kan het er bijvoorbeeld over eens zijn dat het een week langer duurt en daarover wordt door de telefoon met elkaar gecommuniceerd. Als het bevestigende e-mailtje zou uitblijven of als het bevestigende briefje niet op tijd komt, is het dan geen uitstel? Daarover krijg je dan een discussie. Wij denken dat het beter is om dit aan de praktijk over te laten. Overigens zal ieder overheidsorgaan dat hierover nadenkt, zelf tot de conclusie komen dat het wijs is – zeker als het om wezenlijke termijnoverschrijdingen gaat of om in tijd beperkte overschrijdingen – dit goed op schrift vast te leggen. Om dit echter in de wet voor te schrijven als een vormvereiste, ging ons nu net één slag te ver.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4727): Ik begrijp de redenering, maar mijn argument daartegen is dat je dan gemakkelijker weer een beroep op de rechter kunt krijgen. In dat kader stond ook mijn vraag: het genereert een bepaalde onduidelijkheid en leidt dat niet tot een onnodig beroep op de rechter en tot een belasting van de rechterlijke macht?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4727): Ja, dat zou zo kunnen zijn. Aan de andere kant betekent het een administratieve last, want dan moeten er weer brieven heen en weer en moet er een bevestiging binnenkomen. Het kan twee kanten uit. Het kan zijn dat de overheid schriftelijk contact opneemt met de aanvrager, waarbij deze wordt gevraagd om voor akkoord te tekenen en die verklaring terug te zenden. Het kan ook zijn dat er gebeld wordt door de burger naar het overheidsorgaan. Deze krijgt de betrokken ambtenaar of misschien wel een vervanger aan de lijn die hem zegt: ik heb even gekeken, het zit nu daar, maar volgende week staat het op de agenda van B en W en dan kunt u waarschijnlijk de week daarop de beslissing verwachten. ’’O, dan wacht ik dat wel even af’’, zegt de burger dan.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4728): Precies, maar in dat geval hoef je ook niet om een schriftelijke bevestiging te vragen – dat impliceert mijn amendement ook – want dan is het gewoon goed geregeld. Alleen in die gevallen waarin je denkt het eens te zijn, maar waarin je toch bang bent dat er wel eens een ingebrekestelling kan volgen, zul je expliciet een briefje moeten vragen.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4728): De regel is dat als de overheid de termijn overschrijdt zonder fatsoenlijk verdaagd te hebben, er in principe, na ingebrekestelling, een dwangsom kan gaan lopen. De heer Wolfsen heeft zo-even al gesproken over de mogelijkheid dat je dit moment misschien naar voren zou kunnen halen, als de overheid wel heeft aangekondigd zeker niet binnen de termijn te beslissen. Dat laat ik echter even daar. Als je de normale situatie hebt, is de overheid gehouden om binnen de termijn te beslissen; wordt er niet fatsoenlijk verdaagd, dan kan er in gebreke worden gesteld en gaat daarna de dwangsom lopen. Dat is de hoofdregel.
Uitzondering is als men samen tot overeenstemming is gekomen over een zeker uitstel, maar daar zit eventueel nog een grens aan vanwege de derde belanghebbende. Als men een zeker uitstel overeen is gekomen, is daarmee een akkoord bereikt tussen overheid en bestuursorgaan. Maar als je dat wilt tegenwerpen als er later toch een ingebrekestelling komt, ligt de bewijslast natuurlijk bij het bestuursorgaan waarmee die afspraak is gemaakt. Daarom doet het bestuursorgaan er verstandig aan, te verzoeken om dingen schriftelijk vast te leggen. Maar wij willen dat niet als verplichting opleggen, omdat wij denken dat het aantal gevallen waarin een burger eerst een afspraak maakt en vervolgens naar de rechter gaat om dat aan te vechten, wel zal meevallen, ook al omdat burgers in het algemeen hopen binnen enige tijd een beslissing te krijgen. Bij moeilijke beschikkingen zal de rechter vaak niet veel verder gaan dan alsnog te pushen tot het nemen van een beslissing.
Ik kom toe aan eventuele uitzonderingen op deze wet, met als meest in het oog springend punt het amendement van de VVD-fractie om de gehele Vreemdelingenwet 2000 van deze regeling uit te zonderen. Dit gaat de indieners bepaald te ver. Wij hebben best begrip voor de gedachte dat je even stil moet staan bij de werking van dit beleidsonderdeel, en dat er inderdaad bij die dienst veel problemen zijn gesignaleerd die vaak kunnen leiden tot het verschuldigd zijn van een dwangsom. Ook daar geldt dat een prikkel aanwezig is en de processen lopen om dat meer op orde te krijgen. Het zou jammer zijn om zo’n prikkel niet mede aanvullend van deze wet te laten uitgaan. Verder zitten er al wat mogelijkheden in de Vreemdelingenwet zelf. In de eerste plaats zijn de termijnen daar over het algemeen langer dan de standaardtermijn van acht weken. Verder is er bij extreme omstandigheden het moratorium van artikel 43 van de Vreemdelingenwet. In dat geval kan de overheid zich verschonen voor het niet tijdig beslissen op een reeks van aanvragen, bijvoorbeeld omdat er in een bepaald land plotseling een oorlogssituatie is ontstaan, wat tot heel veel aanvragen leidt om naar Nederland te komen. Er zijn dus volgens ons voldoende mogelijkheden. Ik heb al gezegd dat er ook in de uitzonderingsgronden al voldoende mogelijkheden zitten, naast overmacht, als het zou gaan om een georganiseerde aanval op de bureaucratie. Eén aspect moeten wij wel toegeven: de hoogte van de dwangsom is voor Nederlandse begrippen bescheiden. Maar een bedrag van € 1260 is voor mensen uit landen buiten de EU vaak een maandinkomen, of aanzienlijk meer. Dan zou het oogmerk om met wat voor procedures en organisatie dan ook te proberen toch dwangsommen verbeurd te krijgen, een extra prikkel kunnen betekenen. Als de heer Van Schijndel met die redenering een zekere dam wil opwerpen tegen oneigenlijk gebruik, is de uitnodiging van de indieners om wat specifieker te worden. Een hele wet uitzonderen, lijkt ons niet het goede signaal.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4728): Wat vindt u van de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht zelf? Daarin is een bijlage met een aantal wetten en wetsbepalingen opgenomen, die worden uitgezonderd. Om dat meteen af te serveren als zeer uitzonderlijk, gaat mij wat ver.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4728): Ik denk dat ook hier weer de bewijslast bij u ligt. Wij vinden het als indieners een slag te ver gaan om de hele Vreemdelingenwet 2000 uit te zonderen van de prikkel om tijdig te beslissen. Er zijn termijnen opgenomen in die wet en daar is over nagedacht. Die termijnen zijn niet zo lang geleden tot stand gekomen. Die zijn bedoeld om het apparaat beter te laten lopen, want dat dreigde toen vast te lopen vanwege de veelheid van aanvragen. Deze nieuwe wet was bedoeld om de normale stroom wel aan te kunnen, uitzonderingen daargelaten. Wij vinden het dan erg ver gaan om het geheel dan buiten haken te zetten. Daarom zeiden wij ook, wetende dat de Algemene wet bestuursrecht wel meer goed gemotiveerde uitzonderingen kent, dat wij op zichzelf best openstaan voor een goed gemotiveerde uitzondering, misschien op deelterreinen, omdat het daar niet zou werken. Het kan net zo goed zijn dat er straks in een reparatietraject op weg naar het algeheel van kracht worden van deze dwangsomregeling misschien ook wel bepaalde termijnen zijn waar nog eens naar gekeken moet worden. Overigens is niet uitgesloten dat de Vreemdelingenwet op onderdelen daar nog weer in wordt meegenomen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4728): Veel eerder in uw verhaal heb ik gevraagd om een oordeel over de vraag of deze wet nu eigenlijk ook een soort van reorganisatiedoelstelling heeft, namelijk dat door deze wet onderdelen van de overheidsorganisatie bij het Rijk waar problemen zijn, zullen worden aangepakt. Ik meen dat deze wet daar niet voor is bedoeld.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4728): Niet primair.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4728): Ik zou menen dat deze wet daar helemaal niet voor is bedoeld. De overheid moet er gewoon voor zorgen dat haar organisatie op orde is. Als wij constateren dat er grote problemen zijn in bepaalde diensten, kan dat betekenen dat je daar rekening mee houdt in je beslissing om die dwangsomregeling niet van toepassing te verklaren. Vinden de indieners dat ook niet een keurige redenering?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4729): Ik ga niet met u mee als u zegt dat die helemaal niet bedoeld is om ook de organisatie beter te laten werken, want ik heb eerder gezegd dat onze primaire doelstelling is om de burger te bedienen en de beslissingen van de overheid op aanvragen binnen de gestelde termijnen te laten komen. Dat is de hoofddoelstelling. Gevolg kan zijn dat overheden nog een stapje harder gaan lopen om processen op orde te brengen en hun organisatie zo in te richten dat het kan op de tijd dat het uiterlijk moet. Dat zou 1 januari 2009 kunnen zijn of een andere datum. Dat is de gedachte achter dit wetsvoorstel. Er kunnen twee lijnen zijn. Als wij voor bepalingen echt problemen zien, zouden wij die, misschien voorlopig, kunnen uitzonderen. Wij staan open voor die discussie. Het kan ook opnieuw worden bezien in een eventueel wetgevingstraject dat nog zou kunnen volgen op weg naar de datum dat het verplicht gaat worden. Dan kan worden bekeken voor welke bepalingen de termijnen enige oprekking zouden behoeven, gegeven het feit dat de wet wel van kracht zou worden, ook voor die wet. Dat zijn twee routes naast de uitzonderingen en mogelijkheden die ik heb genoemd die in dit wetsysteem zelf zitten.
De heer Dittrich (D66) (p. 4729): De charme voor D66 zit hem wat dit wetsvoorstel betreft er nu juist in dat sommige overheidsorganen, die bijvoorbeeld door de Nationale ombudsman altijd aangemerkt worden als organen die te laat of helemaal niet reageren op aanvragen van burgers, onder andere geprikkeld worden om hun organisatie te hervormen. Dat is dan een soort reorganisatie, niet als doelstelling, maar als bijkomend effect. U antwoordt op een opmerking van de heer Van Schijndel echter dat u vindt dat uitzonderingen mogelijk kunnen zijn. Bent u dan niet bezig de scherpte van uw eigen initiatiefwetsvoorstel weg te halen? Ik moet er niet aan denken dat de IND of het UWV wordt uitgezonderd. Dat zijn organen die keer op keer in de fout gaan. Het zou doodzonde zijn als u dat weggeeft.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4729): Dat ben ik helemaal met u eens. Ik heb ook gezegd dat het amendement veel te grofmazig is. Het zou ook veel te ver te gaan om het UWV uit te zonderen. Daarmee snijden wij het hart uit het voorstel. Dat neemt niet weg dat voor bepaalde onderdelen een overgangstermijn kan gelden. Voor die discussie staan wij open. Dat geldt ook voor eventuele voorstellen om termijnen in een ander wetgevingstraject op te rekken.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4729): Ik ben zeer benieuwd naar de daadwerkelijke uitzonderingen. Het risico is groot dat daarmee het wetsvoorstel onderuitgehaald wordt.
De heer Van Schijndel vroeg of het niet fatsoenlijk is om een uitzondering te maken voor een organisatie die het heel erg moeilijk heeft. Ik zeg het maar vierkant, maar daarmee maak ik mijn punt duidelijk. Ik hoor de heer Van Schijndel daarmee zeggen dat het voor geen meter werkt bij de IND en dat die organisatie buiten het wetsvoorstel moet blijven. Vervolgens bent u mild in uw reactie.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4729): Mild in mijn reactie? Wij wijzen het amendement af. Wij staan wel open voor discussie over een genuanceerder en beter gemotiveerd amendement. Dat is niet mild, maar genuanceerd. Wij gooien niet meteen de deur dicht, maar willen nagaan of er bruggen te bouwen te zijn. De regering heeft wellicht ook nog een oordeel hierover, gegeven de praktijk. Uitzonderingen moeten zwaarder gemotiveerd worden, maar zij bevestigen ook de regel, mits goed geformuleerd. Het zou vervelender zijn als er in de praktijk problemen blijken te zijn die bij de evaluatie tot de conclusie kunnen leiden dat de wet te overhaast is ingevoerd. Wij denken dat de wet een goed instrument is om overheden scherp te houden. Ik kan er
goed mee leven als de wet aanvankelijk 98% van het geheel beslaat, waarna de laatste 2% met enige vertraging kan volgen, zeker als de invoeringsdatum naar voren wordt gehaald.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4729): Ik ben blij met dit antwoord. De mildheid sloeg overigens niet op het afwijzen van het amendement, maar had meer te maken met de manier waarop ik de vraag vertaalde. In dat opzicht was uw reactie mild.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4729): Begrijp ik het goed dat de indieners niet alleen vinden dat een uitzondering voor de gehele Vreemdelingenwet hen te ver gaat, maar ook voor delen daarvan geen permanente uitzondering willen maken? Zij willen alleen praten over een verlenging van de overgangstermijn voor een bepaalde categorie beschikkingen.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4729): Het is een motiveringsvraag. De Kamer en de indieners moeten overtuigd worden. Dit betekent dat duidelijk gemaakt moet worden dat de organisatie ten tijde van de invoeringsdatum redelijkerwijs niet op orde kan zijn. Als dat overtuigend aangetoond kan worden, moet aanpassing overwogen worden.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4729): Dan hebben wij het over een verlenging van de overgangstermijn voor een specifieke categorie beschikkingen. Is er ook ruimte voor een blijvende uitzondering op de systematiek van de wet? Mijn eerste indruk was dat die ruimte er niet is. Of je zorgt ervoor dat de termijnen in de wetgeving op orde zijn, of je hanteert een overgangstermijn. Volgens mij is het niet nodig om ingewikkeld te doen over een categorie die blijvend uitgezonderd moet worden.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4729): Dit is de eerste termijn van de beantwoording en het kabinet komt ook nog aan het woord. Ik heb al aangegeven dat het amendement wellicht gewijzigd kan worden. Wij hebben naar aanleiding van de discussie tot nu toe geen reden gezien om bijvoorbeeld nu al met een nota van wijziging te komen. Vooralsnog hebben wij dus geen behoefte aan het amendement, maar wij staan open voor een discussie als er scherper gemotiveerde, beperktere en specifiekere wijzigingsvoorstellen worden ingediend. Misschien zouden wij bereid zijn om ons daar niet tegen te verzetten.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4729-4730): Ik heb in algemene zin een vraag over de uitsluitingsgronden. Daar hebben alle fracties in eerste termijn veel aandacht aan gegeven. Daarbij hebben wij ons gebaseerd op de uitsluitingsgronden die in het initiatiefwetsvoorstel zijn opgenomen. U hebt vrij uitvoerig antwoord gegeven. In een tussenzin zei u dat er door het amendement minder uitsluitingsgronden zijn gekomen. Ik heb even naar het amendement gekeken. In artikel 4:17, lid 6, kom ik eigenlijk nog maar tweeënhalve uitsluitingsgronden van het wetsvoorstel tegen. Dat betekent dat u er een aantal hebt geschrapt die u nog wel in uw initiatiefwetsvoorstel had staan. Daar wil ik graag een motivering voor horen. Het rommelige is natuurlijk dat wij nu met u in overleg zijn over uw wetsvoorstel en dat er een door anderen ingediend amendement ligt dat u voor een groot gedeelte al voor uw rekening neemt.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4730): Dat loopt nu eenmaal zo. Het gaat om de artikelen 4:15 en 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht zoals die zouden komen te luiden. In een aantal gevallen is geen dwangsom verschuldigd: als een bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld, als de aanvrager geen belanghebbende is en dus geen enkel belang heeft bij de beslissing – bijvoorbeeld iemand die een eigen woning heeft en huursubsidie aanvraagt; hij kan nooit huursubsidie krijgen en het zou dus een beetje raar zijn als hij toch een dwangsom zou kunnen ontvangen – en als de aanvraag kennelijk niet ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, zodat je bij eerste lezing kunt zien dat het geen reële vraag is. Ik kom straks nog terug op de verdeelsleutel als er meer dan één aanvrager is.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4730): Dat is duidelijk. Het gaat mij meer om de vergelijking tussen de vijf uitsluitingsgronden in uw initiatiefwetsvoorstel en de drie uitsluitingsgronden in dit amendement. Eigenlijk zijn het er maar twee: er is er één opgeknipt en dat zijn nu twee verschillende uitsluitingsgronden geworden.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4730): De andere uitsluitingsgronden vindt u ten dele terug in artikel 4:15, bijvoorbeeld ’’zolang de vertraging aan een aanvrager kan worden toegerekend’’ in artikel 4:15, tweede lid, onder B en ’’zolang een bestuursorgaan door overmacht niet in staat is om een beschikking te geven’’ in artikel 4:15, tweede lid, onder C. U moet de artikelen 4:15 en 4:17 dus in samenhang lezen en naast ons initiatief leggen. Dan loopt het weer redelijk rond. De terminologie is iets anders, maar vaak wordt ongeveer hetzelfde bedoeld. Dan is het zuiver om de terminologie van de Algemene wet bestuursrecht te houden zoals die was.
De voorzitter (p. 4730): Ik heb zowel de heer Van Schijndel als de heer Van der Staaij al een vraag laten stellen over dit onderwerp. Ik stel u beiden in staat om daarover nog één vraag te stellen. Wij hebben straks immers nog een tweede termijn.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4730): Wij hadden het naar aanleiding van mijn amendement over de akkoordverklaring. Hoe zit dat dan in het wetsvoorstel als dat conform dit amendement zou worden gewijzigd? Die grond vind ik daar immers niet meer in terug.
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4730): Het is de bedoeling dat dat nog steeds kan. Ik denk dat dit een bijzondere vorm is waarvan je zou kunnen zeggen dat de vertraging dan mede aan de aanvrager kan worden toegerekend. Hij gaat er zelfs mee akkoord. Dat zou zeker het punt kunnen zijn. O nee, dat is niet waar. Dit staat er wel in, namelijk in artikel 4:15, tweede lid, onder A: ’’gedurende de termijn waarvoor de aanvrager met het uitstel heeft ingestemd’’.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4730): Ik ga even terug naar het amendement. Tijdens de eerste behandeling, twee weken geleden, hebben enkele fracties constitutionele bezwaren naar voren gebracht en internationaal-rechtelijke verplichtingen ingeroepen. Hebben de initiatiefnemers ook daar een mening over?
De heer Luchtenveld (VVD) (p. 4730-4731): Die vraag kwam met name ter discussie naar aanleiding van uw amendement over het geheel uitzonderen van de Vreemdelingenwet. Wij hebben ook gekeken naar de Grondwet, waarin sprake is van allen ’’hier te lande’’. U had het op een gegeven moment over Nederlanders, u suggereerde dat dit was geschreven voor Nederlandse burgers. Wij weerspreken dat dit de juiste uitleg van de AWB zou zijn. Er zijn echter best uitzonderingen denkbaar die niet strijdig zijn met de Grondwet of met internationale verplichtingen. U wees er zelf al op dat bepaalde onderdelen soms zijn uitgezonderd. Het moet echter wel goed worden gemotiveerd; er moet goed worden gekeken naar de achtergrond van de redenen. Een onderscheid, bijvoorbeeld, naar de waarde van die € 1260 op de plaats waar deze terechtkomt in vergelijking met de waarde ervan in onze of een andere Europese economie, lijkt mij kansrijk als deugdelijke motivering.
De fracties van D66 en ChristenUnie vroegen of het niet beter is om in gevallen waarin meerdere bezwaarmakers een dwangsom zouden kunnen verbeuren, een dwangsom per bezwaarmaker toe te kennen in plaats van deze te delen. Welnu, wij hebben dit met name opgenomen omdat er, bijvoorbeeld, meerdere aanvragers kunnen zijn die één bouwvergunning aanvragen. Ons initiatiefvoorstel is erop gericht om beslissingen op individuele aanvragen te beoordelen en is dus niet gericht op aanvragers. Dit geldt ook voor bezwaar- en beroepsprocedures. Als dat wel het geval was, zouden gezinnen een gezamenlijke aanvraag kunnen doen, zouden meerdere gezinsleden een vergunning kunnen aanvragen voor de bouw van een dakkapel. Wij vrezen dat zoiets de deur openzet voor misbruik. En een eventuele cumulatie van verbeurde dwangsommen kan het gevolg zijn. Ook groepen zouden zich kunnen organiseren om een bepaalde subsidie aan te vragen. Zo zou het oogmerk van financieel gewin voorop komen staan in plaats van een tijdige beslissing van de overheid. Daarom willen wij zo starten, maar de evaluatie zou best kunnen opleveren dat er ook andere manieren zijn.
De VVD-fractie vroeg of de griffiekosten en leges voor rekening moesten komen van het bestuursorgaan. Hierover hebben wij het gedeeltelijk reeds gehad. Griffierechten zijn meer specifiek voor de rechtbank. Legeskosten lopen vaak nogal uiteen. We kunnen niet goed overzien wat voor wiens rekening zou komen, dus er zouden ingewikkelde verrekensystemen moeten worden gecreëerd. Het lijkt ons niet goed om zoiets in dit wetsvoorstel op te nemen.
De fractie van D66 vroeg of de gemeentelijke belastingen door de dwangsom hoger worden. Welnu, dat is niet uitgesloten. Het zou niet de eerste keus moeten zijn van een overheidsorgaan dat slecht presteert om de burgers hiermee op te zadelen, maar voor elk overheidsorgaan geldt dat de dwangsom moet worden gedekt binnen de begroting. Of men de middelen verkrijgt door middel van bezuinigingen, belastingverhoging of anderszins, wij hopen in ieder geval dat men investeert in een betere organisatie, zodat het in de toekomst minder vaak voorkomt, het bij incidenteel verschuldigde dwangsommen blijft en er dus een incidentele dekking nodig is en geen structurele. Maar ook dit is aan de betreffende overheidsorganen. De vertegenwoordigende lichamen – de gemeenteraden, provinciale staten en onze Kamer met het budgetrecht – zijn daar zelf bij. Wij maken ons er niet zoveel zorgen over dat dit op grote schaal zal gebeuren, maar uitsluiten kunnen we het niet. De voorzitter: Dank u. Ik heet hartelijk welkom de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, de heer Scheltema. Ik heb begrepen dat hij er de vorige keer niet bij was.
Minister Donner (p. 4731): Voorzitter. Daaruit mag blijken hoe belangrijk wij dit onderwerp vinden: wij hebben zelfs de adviseurs van de adviseurs meegenomen! De voorzitter: Ja, en ik hoop dat dit ook in uw betoog tot uitdrukking komt!
Minister Donner (p. 4731-4732): Zij zullen ons helpen om gedegen in te gaan op de voorstellen. Ik dank u voor de gelegenheid om hierover opmerkingen te maken. De heer Pechtold zal dit doen voor de zaken die zijn verantwoordelijkheid raken.
Het kabinet heeft nog geen standpunt ingenomen, en dat is dus nog niet aan de orde, over het onderhavige wetsvoorstel. Dat komt pas aan het einde aan de orde bij de vraag of het initiatiefvoorstel al dan niet bekrachtigd moet worden. Impliciet heeft het kabinet natuurlijk wel een standpunt ingenomen met het voorstel dat het over dezelfde materie heeft ingediend. Daaruit kan worden afgeleid dat de zorg en aandacht voor het verschijnsel van een overheid die te laat besluit, gedeeld wordt; dat is geen zorg- en aandachtspunt dat alleen de Kamer bezighoudt. Er is zelfs sprake van een veelheid van initiatieven op dit terrein. Voorstellen die betrekking hebben op de vergunningverlening, bijvoorbeeld het idee dat de vergunning automatisch verleend is als de reactietermijn is overschreden, vallen in dezelfde categorie. Wij moeten er daarom op letten dat zaken niet eindeloos cumuleren door hoofdrichtingen te kiezen ten aanzien van het verschijnsel beslistermijnen. Ook in dit debat viel men eigenlijk over elkaar heen om de overheid nog sterker te prikkelen; bij de overgangstermijn van vijf jaar in het initiatiefwetsvoorstel zei iedereen: waarom niet een termijn van twee jaar of nul jaar? Ook vroeg men zich af: waarom uitzonderingen? Wij moeten ervoor oppassen dat het overheids- en bestuursapparaat een veelgeplaagd orgaan wordt dat niet meer aan de eigenlijke taak van behoorlijke besluiten nemen toekomt.
Ik hoop dat in elk geval duidelijk is dat Kamer en kabinet er gemeenschappelijk naar streven dat besturen binnen redelijke termijnen tot besluiten komen. Wij moeten daarbij wel in de gaten houden dat het overschrijden van termijnen door een bestuursorgaan in wezen een symptoom is waarbij verschillende factoren een rol spelen. Ik doe een stap terug om te bezien hoe het proces in de tijd in wezen verloopt. Er spelen tal van belangen een rol die in de Kamer aan de orde komen. In de eerste fase krijgt het bestuursapparaat beslissingsbevoegdheden van de overheid via vergunningen of op andere wijze zodat het in kan grijpen of controle kan uitoefenen over het maatschappelijk verkeer. Wij achten dat nodig vanuit verschillende publieke belangen. Ondanks initiatieven en moties die in deze Kamer zijn aangenomen om te komen tot drastische vermindering van het aantal vergunningen, ben ik alleen maar geconfronteerd met verzoeken uit de Kamer om nieuwe vergunningen in te voeren of nieuwe punten mee te nemen waarover overheden beslissingen moeten nemen. Het gaat dus om een verschijnsel dat overheden in het algemeen belang, ter behartiging van publieke belangen, bevoegdheden krijgen om beslissingen te nemen en op een bepaalde wijze sturend in het maatschappelijk verkeer op te treden.
De tweede fase van dit proces is dat wij die beslissingen aan inspraak, procedures, rechtsbescherming en allerlei andere voorzieningen binden, waaronder termijnen. In de derde fase, wanneer het apparaat te groot wordt, ontstaat doorgaans het verschijnsel dat de in de begroting toegestane gelden de noodzakelijke groei van het apparaat niet bijhouden. Bij sommige vormen van maatschappelijke dienstverlening uit zich dat in wachtlijsten, bij beslissingen van de overheid in termijnoverschrijdingen. Dat kan zijn oorzaak vinden in een gebrekkige organisatie van het bestuursorgaan, maar evenzeer in een plotselinge stijging van het beroep op het bestuursorgaan waarmee de begroting geen gelijke tred houdt. Een voorbeeld is de geleidelijke groei van de vreemdelingendienst. De omvang daarvan liep altijd drie of vier jaar achter op de ontwikkeling van de immigratie en de groei van het aantal asielaanvragen. Het kostte tijd voordat dit werd vertaald in extra middelen. Op het moment dat die werden toegekend, waren de immigratieaantallen meestal weer gegroeid. Dit is zeker niet het enige beleidsterrein waarop dat gebeurt. Het is dus in het algemeen geen onwil, kwade wil of een slechte organisatie. Aan de ene kant wil men dat de overheid zich met zaken bemoeit en zorgvuldige en goede besluiten neemt, aan de andere kant zijn er beperkte middelen, mankracht en mogelijkheden. De beslistermijn functioneert in dat proces onvermijdelijk als het veiligheidsventiel van de overheid. Als dat wordt dichtgebonden, zullen zich op een bepaald moment andere ontwikkelingen voordoen. Zodadelijk zal ik daarop nog nader ingaan.
Dit alles laat onverlet dat een veiligheidsventiel geen normale uitlaatklep mag worden, waardoor op bepaalde terreinen de termijnen systematisch worden overschreden. In zo’n geval moet zorgvuldig worden afgewogen of de oplossing moet worden gevonden in het verlengen van de termijn omdat dit inherent is aan het soort besluitvorming, in het vrijmaken van meer middelen in de begroting zodat de mankracht wordt vergroot of in het introduceren van een financiële prikkel. In het laatste geval kan het instrument van de dwangsomregeling, zoals dat hier voorligt, een oplossing bieden.
Met de verschillende voorstellen zijn er nu drie denkrichtingen voor de wijze waarop het probleem kan worden aangepakt. In de eerste plaats kan indien niet tijdig wordt besloten, worden vastgesteld dat er geen beslissing meer nodig is of dat de beslissing als positief wordt uitgelegd. In de tweede plaats kan het ambtelijke apparaat door financiële prikkels worden aangezet om te komen tot tijdige besluitvorming. In die zin vind ik het voorstel zoals dat hier aan de orde is, een dwangsom, een beter instrument dan het idee om de leges te laten vervallen. Dat is in wezen een andere mogelijkheid, gebaseerd op dezelfde gedachte. In de derde plaats kan in het kader van de rechtszekerheid de rechter worden gevraagd om versneld met een oordeel te komen over de eventuele vertraging. Dat is de keuze die in het regeringsvoorstel is gemaakt.
Voordat wij alle verschillen breed gaan uitmeten, is het goed om te zeggen wat het gemeenschappelijke uitgangspunt is van zowel het initiatiefwetsvoorstel als het regeringsvoorstel. Dat is namelijk reageren op termijnoverschrijdingen met de financiële prikkel van een dwangsom. De enige vraag is of de dwangsom automatisch moet worden opgelegd door de enkele schriftelijke mededeling van de eventuele belanghebbende of dat de rechter daar uit een oogpunt van rechtszekerheid – en dat zal ik betogen – tussen moet zitten. Als de dwangsom betaald moet worden, krijg je in het eerste geval namelijk alle juridische onzekerheid en onduidelijkheid die ik had willen voorkomen. Volgens mij is dit de kwintessens van het verschil.
Ik erken dat men de twee systemen complementair kan maken, zoals is gedaan in het amendement. In oorsprong zijn de systemen echter niet complementair, maar alternatief bedoeld. Een systeem zoals in het initiatiefvoorstel wordt voorgesteld, schept naar mijn mening te grote rechtsonzekerheid en zal onvermoede en ongewenste effecten hebben op de ontwikkeling van het bestuursrecht en het functioneren van het bestuurlijk apparaat. Dat is de afweging die hier in wezen aan de orde is. Wat is het meest adequate instrument om te komen tot tijdige besluitvorming? Welk instrument heeft dan de minste ongewenste neveneffecten?
Laat ik vervolgens ingaan op de kanttekeningen die ik zou plaatsen – ik formuleer het zo omdat het kabinet geen eindoordeel heeft over het voorstel – bij de richting die in het initiatiefvoorstel wordt gekozen om na twee weken onmiddellijk over te gaan tot het opleggen van een dwangsom. In de eerste plaats bestaat het gevaar dat daarmee opnieuw verder wordt gegaan in de richting dat de procedurele argumenten bij overheidsbesluitvorming zwaarder kunnen gaan wegen voor de besluitvorming dan de substantiële elementen. Mevrouw Fierens heeft in eerste termijn gezegd dat een bestuursorgaan er niet mee weg mag komen als een slechtere beslissing wordt genomen. Ik kan haar echter op een briefje geven dat dit zal gebeuren. Men neemt een negatieve beslissing om de dwangsom te vermijden. Of men neemt een onvoldragen beslissing die wél binnen de termijn valt, omdat men in de bezwaarschriftenprocedure altijd weer op het standpunt terug kan komen en op een andere wijze tot een besluit kan komen. Kortom: wat men aan de ene kant wint, verliest men aan de andere kant. Als de bezwaarschriftenprocedure te kort is, neemt men het risico van een beslissing die door de rechter ongegrond wordt verklaard. Daarna zal het proces worden overgedaan en heeft men al die tijd gewonnen.
De burger heeft recht op een doelgerichte en juiste beslissing, zoals van de overheid verwacht mag worden. Natuurlijk verbinden wij daaraan een aantal procedurele waarborgen, maar wij bouwen met het administratieve recht aan een systeem waarin de secundaire criteria en argumenten zwaarder gaan wegen. Het gaat erom dat uiteindelijk een doelmatige en terechte beslissing wordt genomen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4732): Ik heb dat inderdaad gezegd. De kwaliteit van besluitvorming herbergt verschillende elementen in zich. Dat wil ik even toetsen bij de minister. Het gaat om de inhoudelijke kwaliteit, maar natuurlijk ook om de termijn. Uit het betoog van de minister proef ik – en dat wil ik verifiëren – dat het logisch is dat termijnen worden overschreden, omdat je soms meer tijd nodig hebt als je het echt goed wilt doen. Daarmee ondergraaft de minister de termijnen die in de wet liggen verankerd. Dat bevreemdt mij uitermate.
Minister Donner (p. 4732-4733): Aan de ene kant ben ik het met mevrouw Fierens eens dat ook de procedure-elementen een aspect vormen van de kwaliteit. Ook bij rechtspraak zeggen wij dat er geen recht meer is, wanneer de rechter te lang wacht: justice delayed is justice denied. Dat geldt in mindere mate bij bestuurlijke besluitvorming, maar gegeven de plaats die wij de overheid en het bestuur op tal van terreinen hebben gegeven in het maatschappelijk proces, wordt het ook een belangrijk element van de besluitvorming. Op zichzelf ben ik het daarom geheel eens met het belang dat mevrouw Fierens aan dit punt hecht. Het blijft uiteindelijk natuurlijk wel een kwaliteitselement dat van de tweede orde is ten opzichte van de substantie van het besluit, namelijk dat er een terecht en doelmatig besluit is genomen conform de bevoegdheden. Juist omdat het zo makkelijk is om aan procedurele elementen te toetsen, is het eind van het liedje vaak dat de rechter constateert dat hij niet weet of het besluit terecht is, maar dat een aantal zaken in het proces onjuist is gedaan en dat het besluit derhalve opnieuw moet worden genomen. Dan zijn wij vaak veel langer bezig dan wanneer bij de oorspronkelijke besluitvorming meer tijd zou zijn genomen om deze problemen behoorlijk uit te redeneren. In het voorstel dat de regering heeft gedaan, kan het systeem van dwangsommen wel degelijk een oplossing zijn. In die situatie moet je veel makkelijker naar de rechter kunnen gaan omdat het eigenlijk een fluitje van een cent is om te controleren of de aanvraag voldoende was en er dus eigenlijk een besluit had moeten zijn, dat dit niet binnen de termijn is genomen en dat evenmin een uitstelbericht is gestuurd. Dan heeft ook de betrokkene duidelijke rechtszekerheid over het punt van vertrek. Ik zal daarop nog terugkomen. Ik behoud dan in wezen het systeem. De rechter kan ook beoordelen of het in de gegeven situatie terecht is om een dwangsom op te leggen of dat de situatie met zich meebrengt dat het beter is om meer tijd te nemen. De termijnen die nu zijn opgenomen, zijn termijnen voor de normale gevallen. Met de dwangsomregelingen zouden dezelfde termijnen gaan gelden voor de uitzonderingsgevallen. Met dit voorstel wordt het veiligheidsventiel van eventuele termijnoverschrijding in het uitzonderlijke geval dichtgebonden. De heer Luchtenveld heeft een- en andermaal gezegd dat dit bij tal van processen aan de orde zal zijn. Daarop zal ik later nog verder ingaan. Alle termijnen die nu impliciet rekening houden met deze mogelijkheid, worden met dit proces veranderd in uiterste termijnen en zijn niet meer alleen de termijnen voor de normale gevallen. In het initiatiefvoorstel wordt bijvoorbeeld vereist dat binnen twee weken na ommekomst van de afloop van de dwangsom een vaststellingsbeslissing moet zijn genomen. Ik ben bang dat twee weken in de meeste administraties te kort zal zijn voor een dergelijke beslissing. Dan zou zich de vreemde situatie voordoen dat er een te korte termijn is vastgesteld om de vaststellingsbeslissing te nemen en dat er opnieuw een dwangsom wordt verschuldigd op grond van de overschrijding van de vaststellingstermijn. Dan zouden wij dwangsom op dwangsom aan het stapelen zijn. De wetgever heeft zich er vaak met een jantje-vanleiden van afgemaakt om secuur te kijken welke termijnen nodig zijn, vanwege het feit dat wij wisten dat de mogelijkheid van uitstel bestaat wanneer het niet anders kan.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4733): Het was een uitgebreid antwoord, maar ik wil toch even teruggaan naar de kern.
Minister Donner (p. 4733): Ik liep al enigszins vooruit op wat ik verder nog wil gaan zeggen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4733): Kwaliteit is inhoud en procedure. Af en toe zijn er natuurlijk uitzonderlijke gevallen. Een fatsoenlijke gemeente of een fatsoenlijke IND zal dat tijdig met betrokkene communiceren. Het charmante van het wetsvoorstel is echter, dat 95% van de gevallen heel soepel wordt opgelost. De minister gebruikt voor zijn eigen wetsvoorstel dezelfde argumenten en zelfs dezelfde termijnen. Ik ben daarom wat verbaasd over zijn antwoord. Ik kom zelf uit de beroepspraktijk. Ik was gemeentesecretaris. Meestal zie je dat bepaalde dingen te laat worden opgepakt, dat besluitvorming blijft hangen en dat er een verband is met de interne organisatie en heel vaak een naar binnen gekeerde overheid. Dat proberen wij nu juist te veranderen. Daar kunnen wij het toch over eens zijn?
Minister Donner (p. 4733): Daar zijn wij het ook over eens. De vraag is alleen of het automatisme waarmee het veiligheidsventiel wordt dichtgebonden daarvoor het meest geschikte middel is dan wel de benadering die het kabinet heeft gekozen: niet het sturen van een brief naar het bestuursorgaan, maar een heel eenvoudige procedure bij de rechter. De rechter kan vrijwel zonder zitting, gewoon bij beschikking, tot een vaststelling komen. Mevrouw Fierens komt uit de praktijk, maar ik kom ook uit de praktijk, zij het net aan de andere kant. Bij de Raad van State zag je dit soort gevallen langskomen. Wij zagen er ook welke situaties aanleiding kunnen zijn voor het maken van een uitzondering. Het voorbeeld van mevrouw Fierens hoort daar bij, maar er zijn evenveel voorbeelden waarin in redelijkheid, gelet op de complexiteit van de besluitvorming en de afweging die wordt vereist, niet mag worden verwacht dat binnen een bepaalde termijn een besluit wordt genomen. Dat is wel de richting die wij uitgaan met ons vergunningenbeleid, juist door de wens dat het aantal vergunningen wordt verminderd.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4733): Een crux in het betoog van de minister is dat het gevaarlijk is om een veiligheidsventiel dicht te binden. Dat ben ik geheel met hem eens, want daardoor kan de boel ontploffen. Wordt hier echter wel een veiligheidsventiel dichtgebonden? Voor allerlei vormen van wetgeving gelden toch specifieke termijnen? Als niet met een normale termijn kan worden volstaan, is er bijvoorbeeld in de Vreemdelingenwet een veiligheidsventiel, omdat dan langere beslistermijnen gelden. In het wetsvoorstel is voorts ook opgenomen dat in bepaalde gevallen, bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden of gevallen van overmacht, de dwangsomregeling niet geldt. In het algemeen klinkt wat de minister zegt wel goed, maar heeft het ook betrekking op het product dat nu voorligt?
Minister Donner (p. 4733): Ik wil daar al wel op vooruitlopen. De heer Van der Staaij noemt de overmachtssituatie. Ik moet in eerlijkheid zeggen dat ik vind dat de uitleg die aan de overmachtssituatie voor een overheid wordt gegeven niet zonder meer overeenkomt met de werkelijkheid. Een overmachtssituatie is bijvoorbeeld dat het gemeentehuis in de fik gaat en de administratie verbrandt. Er wordt echter een plotselinge hausse in het aantal aanvragen, bij een overstroming, genoemd. Daar is de regeling nu juist voor. In dat geval mag van de overheid verwacht worden dat zij binnen de gestelde termijn beslist. Ik hanteer nu de termijn en de termijnoverschrijding als veiligheidsventiel. Ik heb aangegeven dat in het bestuurlijk proces nog andere veiligheidsventielen zijn ingebouwd, maar dat die ongunstiger zijn voor de belanghebbenden. Door minder zorgvuldige besluitvorming kan men later in het proces over de kop gaan. De overheid kan ook beginnen met een negatief besluit, omdat dit later wel weer wordt rechtgezet. In dat geval wordt de dwangsom vermeden, maar moet de burger door een veel langer proces heen dan wanneer de dwangsom niet wordt gehanteerd. Ik zeg niet dat wij niks moeten doen aan de termijnen. Ik ben het volstrekt eens met de Kamer dat er een regeling moet zijn voor het geval dat van het veiligheidsventiel gebruik wordt gemaakt. Ik kies dan echter voor de rechtszekerheid van een vereenvoudigde vaststelling door de rechter.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4733): De vraag blijft wel of in een fatsoenlijk systeem een ordinaire termijnoverschrijding nodig is. Het systeem kan ook op een andere manier intelligent worden ingericht. De minister noemde een hausse van aanvragen uit hoofde van de Vreemdelingenwet. Daar is toch iets op verzonnen in de Vreemdelingenwet, namelijk een besluitmoratorium? Bij een plotselinge influx gelden andere termijnen. In een fatsoenlijk systeem mag een buitenwettelijke termijnoverschrijding niet nodig zijn.
Minister Donner (p. 4733-4734): Daarmee ben ik het eens. Maar wij hadden in ons achterhoofd dat in uitzonderlijke gevallen termijnoverschrijding mogelijk is. In de wetsgeschiedenis van verschillende wetsvoorstellen treft u dit ook als argument aan, mijnheer Van der Staaij. Als de termijnen aan de orde komen, worden er steeds voorbeelden genoemd en wordt gevraagd of het in die bepaalde situatie ook kan. Dan is het tegenargument steeds dat in zo’n situatie de termijn overschreden zal worden en dat niemand daar dan bezwaar tegen heeft. Die mogelijkheid sluit de heer Van der Staaij nu af.
Wij zijn het wel met elkaar eens dat in een behoorlijk systeem de termijnen geschikt moeten zijn voor normale gevallen. Als hij echter geen enkele overschrijding wil en onmiddellijk een dwangsom oplegt, wordt het veiligheidsventiel dichtgebonden en wordt de termijn voor het normale geval de termijn voor het uitzonderingsgeval!
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4734): Waarom zou het niet mogelijk zijn om die veiligheidsventielen netjes in wetgeving te regelen? Ik heb in dit verband gewezen op de Vreemdelingenwet. De minister zei dat wij ons in het verleden met een jantje-van-leiden ervan afgemaakt hebben. Ik vraag mij af of dat inderdaad het geval is. Bij de aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht was er immers een dikke bundel met aanpassingswetgeving, waarin, in afwijking van de algemene termijnen van de Algemene wet bestuursrecht, allerlei specifieke termijnen gelden voor allerlei specifieke wetten!
Minister Donner (p. 4734): Akkoord. Een gevolg van deze regeling kan inderdaad zijn dat de termijnen langer zullen worden. Omdat juist vanwege de dwangsomregeling de termijn afgestemd moet zijn op de uitzonderingssituatie, moet ik de termijn voor het normale geval oprekken en langer maken dan voor de burger logisch is. Vandaar dat ook in het regeringsvoorstel niet voor die mogelijkheid gekozen wordt, maar voor het systeem zoals de Kamer het wil. Het uitgangspunt is dat er een dwangsom volgt. Alleen door tussenkomst van de rechter kan worden vastgesteld of er sprake is van een uitzonderlijke situatie. Daardoor wordt voorkomen dat andere veiligheidsventielen gebruikt zullen gaan worden. De discussie gaat hier niet over de substantie van de zaak. De discussie gaat niet over vraag of wij iets willen doen aan de termijnoverschrijdingen, zeker in die gevallen waarover mevrouw Fierens sprak. Door er een dwangsom op te stellen, wordt de regeling onbruikbaar voor de uitzonderlijke gevallen waarin termijnoverschrijding nodig is, of althans op straffe van een dwangsom. Dan laat het systeem zich mogelijk snel op een andere voet zetten. Laten wij wel wezen. Als van een bestuursapparaat een besluit wordt gevraagd van een bepaalde complexiteit en de begrotingswetgever geeft daarvoor te weinig mankracht, zal het bestuursapparaat binnen de aangegeven tijd niet de juiste beslissing kunnen nemen of het zal een minder kwalitatief goed besluit gaan nemen. Dat is onvermijdelijk. Het moet dan opgelost worden door de begrotingswetgever. U weet dat de begrotingswetgever niet keurig de optelsom maakt van wat iedereen nodig acht, maar op een gegeven moment alles moet persen binnen het beschikbare kader.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4734): Wat denkt de minister van de variant om toch die kleine extra uitbreiding te doen als de begrotingen aan de orde zijn, omdat anders goedkoop duurkoop wordt? Dan komt immers de dwangsom en kost het extra geld.
Minister Donner (p. 4734): Dat is een ander effect dat ik vrees, namelijk dat de begrotingswetgever op deze wijze gegijzeld kan worden door het ambtelijk apparaat. Als het ambtelijk apparaat een uitbreiding wil, kan het altijd komen met te late besluiten en dan zeggen: ja, maar wij hebben ook uitbreiding nodig want anders kunnen wij het niet sneller. Een reorganisatie kan dan ook voorkomen worden met het argument: als die doorgaat, betaalt u. Dan komt het argument dat u hebt en dat hier eerder is gebruikt, namelijk: je kunt het geld beter gebruiken voor het doen van investeringen. Ik wijs er dus op dat het niet uitgesloten is dat met name het naar binnen gekeerde apparaat waarop mevrouw Fierens doelde, op deze wijze reageert.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4734): Je hebt steeds een mogelijk negatief en een mogelijk positief effect. Het lijkt er nu op dat u steeds uitgaat van de keuze voor het negatieve scenario, dat dat het meest waarschijnlijke is. Of begrijp ik u verkeerd?
Minister Donner (p. 4734): Dat klopt. Wat u namelijk wilt aanpakken, is nu juist een verschijnsel dat iedereen als een negatief effect aanmerkt. Als alle bestuursapparaten zo positief ingesteld waren als u veronderstelt, zouden wij het verschijnsel van het overschrijden van termijnen niet eens kennen. Derhalve zal de wetgever uit moeten gaan van de gevallen waarin het niet goed gaat en niet van de gevallen waarin alles wel goed gaat. Voor de gevallen waarin iets niet goed gaat, geef je de regels. Van die gevallen ga je hierbij uit.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4734): Ook in die gevallen waarin wel degelijk sprake is van een capaciteitsprobleem, een capaciteitsprobleem dat behoorlijk inzichtelijk gemaakt kan worden, kan nu wel eens gemakkelijk gezegd worden: wij geven het geld liever voor andere doeleinden uit. In zo’n situatie kan dan gezegd worden: als wij niet genoeg mensen krijgen, gaat je dat evengoed geld kosten. Dan kan er een positief effect zijn. De uitbreiding die nodig is, maar die werd tegengehouden, kan dan namelijk toch worden gerealiseerd.
Minister Donner (p. 4734): Natuurlijk, dat is de keerzijde. Dit argument kunt u ook laten gelden, maar nogmaals, iedere piekbelasting zal onmiddellijk tot uitdrukking komen in boetes. Anders moet ik de omvang van het apparaat gaan afstemmen op de piekbelasting. Op die manier kan ik ook de dwangsom voorkomen. Bij grote apparaten, zoals de IND en het UWV, is het niet eenvoudig een kwestie van het aangeven van knelpunten. Nee, daar komen op een gegeven moment de besluiten te laat tot stand. Vervolgens is men eindeloos met de bijstelling bezig. Ondertussen zou men geld moeten uitgeven voor de dwangsommen, maar dat geld is dan niet meer beschikbaar voor de verbetering van het apparaat. Dat is dan een onvermijdelijk effect. Dat betalen van de dwangsommen zal via de belastingen gebeuren op kosten van de burger. Er is namelijk geen andere methode om de boete of de dwangsom te betalen, tenzij wij gaan korten op het salaris van de ambtenaren. Dat idee wil ik nu niet verder uitwerken.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4734): Voorzitter. De minister maakt nu de kwestie vergelijkbaar met die van de kip en het ei. Daarmee kunnen wij elkaar lang bezighouden. De manier waarop apparaten zijn georganiseerd is echter altijd nog in handen van het bestuur, een college, GS enzovoorts.
Minister Donner (p. 4734): Als dat zo was, hadden wij het probleem niet.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4735): U zei dat een ambtelijk apparaat, met te wijzen op de beperkingen van de begroting, het bestuur kan gijzelen. Daarmee hebt u het wantrouwen ten aanzien van de colleges uitgesproken, omdat die dat zouden laten gebeuren. Zij zijn namelijk verantwoordelijk voor het functioneren van de apparaten. In mijn eerste termijn heb ik al gezegd dat je je als wethouder of gemeentesecretaris doodschaamt als zoiets gebeurt. Daarom verwachten wij juist een positieve prikkel. Ik proef uit de woorden van de minister dat hij een andere interpretatie heeft. De minister noemde de IND. Naar aanleiding daarvan wil ik een alinea uit het verslag van de ombudsman voorlezen: ’’Voor de IND springt in het oog dat systematisch geworsteld wordt met de klantgerichtheid. De vreemdeling wordt te vaak geconfronteerd met een in zichzelf gekeerde organisatie die slecht communiceert en de menselijke maat en de contacten met burgers uit het oog verloren heeft.’’
Minister Donner (p. 4735): Wat is de vraag?
De voorzitter (p. 4735): Geen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4735): U zegt dat de ambtelijke organisatie de bestuurder in haar greep neemt. Ik ontken dat. Ik vind dat dat helemaal niet zo is. Juist met de mogelijkheid van een dwangsom wordt de bestuurder geprikkeld om de organisatie beter te laten functioneren. Ik deel uw analyse dus niet. U verwijst steeds naar de andere kant van de zaak. Het gaat er hier om dat organisaties niet effectief kunnen zijn. Met name denk ik in dit verband aan de IND. Die is naar binnen gericht, communiceert slecht en heeft de menselijke maat uit het oog verloren. Daar moet dus gewoon gereorganiseerd worden, juist om burgers, de aanvragers, eindelijk datgene te geven waarop ze al zoveel jaren recht hebben. Deze initiatiefwet kan in dit verband een prikkel zijn.
Minister Donner (p. 4735): Mevrouw Fierens onderstreept dat het niet een kwestie is van vaststellen dat het niet goed gaat en reorganiseren. Binnen de IND is er voortdurend gereorganiseerd en op grond van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer gebeurt dat nu weer. Daarvoor was het rapport van de Nationale ombudsman niet nodig geweest. Die gegevens berusten niet op onderzoek, maar zijn gebaseerd op een aantal beelden. Het is inherent aan grote apparaten dat die niet aan alle eisen kunnen voldoen die door de politiek of de samenleving worden gesteld. Het gevolg daarvan is dat men er vooral op let dat de secundaire aspecten in orde zijn. Wij beschikken immers niet over het instrument om de substantie effectief te controleren. Ik vraag mij dus af of de dwangsom het meest geëigende middel is. Misschien moeten wij de termijnen in die gevallen beter aanpassen. Dat zal wel tot gevolg hebben dat wij, voordat wij verder kunnen gaan met dit wetsvoorstel, de wetgeving moeten doorlopen om na te gaan of de huidige termijnen adequaat zijn voor de besluiten die worden gevraagd.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4735): Ik heb grote waardering voor het realistische betoog over ongewenste neveneffecten. Het is voor een wetgever nuttig om daarop bedacht te zijn. Moet niet altijd goed worden nagegaan wat het type besluitvorming is en welk domein het betreft? Is niet de vraag of het huis-, tuin- en keukenbeslissingen zijn, dakkapelletjes of veel complexere zaken? Is het niet van belang om je af te vragen of het beslissingen zijn met een internationaal aspect? Wat is het voorstel van de regering ten aanzien van de evaluatie van de passendheid van het bestuursrecht en de dwangsomregeling?
Minister Donner (p. 4735): De regering wijkt wat dat betreft niet af van het oorspronkelijke voorstel. Daarin staat dat er een realistische overgangstermijn moet zijn om aan de nieuwe situatie te wennen. Een dergelijke overgangstermijn zal onvermijdelijk zijn, omdat wij in de wetgeving te veel zijn uitgegaan van uniforme termijnen die adequaat zijn. Het is niet slechts een kwestie van aandacht besteden aan de aard van het besluit. Niet alleen aan de hand daarvan kan worden bepaald of daarvoor meer of minder tijd nodig is. Wij gaan na of het mogelijk is om vergunningen samen te voegen en om te komen tot geconcentreerde besluitvorming. Bijvoorbeeld ten aanzien van het milieu proberen wij te komen tot een concernvergunning in plaats van een milieuvergunning voor de verschillende onderdelen van het bedrijf. Het betreft formeel dezelfde vergunning, maar het verlenen van een vergunning voor het uitrijden van mest op een boerderij of voor Pernis is iets heel anders. In de wet is het echter dezelfde vergunning. Het is dus meer dan alleen de vraag of de termijnen goed zijn toegesneden op de beslissing waar het om gaat. De regering wil voorkomen dat de termijnen op het uitzonderingsgeval moeten worden afgestemd. Dan kunnen wij blijven zitten met termijnen die op het normale geval zijn afgestemd. Voor het uitzonderingsgeval hebben wij dan de mogelijkheid van een rechterlijke toets, voordat het mechanisme van dwangsom in werking treedt. Dat mechanisme treedt in beginsel in werking met dezelfde termijn als in het wetsvoorstel aan de orde is, maar ik heb een andere oplossing, die de burger meer waarborgen biedt dat de dwangsom daadwerkelijk de prikkel is. Verder biedt het een oplossing voor het vraagstuk dat een dwangsom die in het ene geval adequaat is, dat voor een ander geval niet hoeft te zijn. Heeft het automatisme in deze gevallen de voorkeur boven de mogelijkheid om iets genuanceerder tot besluiten te komen?
Het voorgestelde systeem met een automatische dwangsom betekent ook niet dat de rechterlijke macht minder belast zal worden. In wezen kiest men voor een mechanisme dat grote rechtsonzekerheid in zich bergt. De enkele brief van de belanghebbende zet het mechanisme in werking. In werkelijkheid kan echter sprake zijn van totaal verschillende situaties. Het is mogelijk dat een bestuursorgaan niet eens doorheeft dat een besluit van hem gevraagd wordt. Iedereen heeft het beeld van de vergunning voor ogen, maar er zijn tal van andere besluiten waarvoor de Algemene wet bestuursrecht termijnen stelt.
Van steeds groter belang zal de vraag zijn of alle informatie die een besluit nodig maakt, er wel is. De last zal wat dat betreft meer bij de burger gelegd worden. Een bestuursorgaan dat zelf de informatie gaat verzamelen, neemt daarmee tijd in beslag en zal dus sneller geneigd zijn om meer informatie aan de burger te vragen en rustig te wachten totdat die informatie binnen is. Wanneer begint de dwangsom te lopen? Dat schept onzekerheden die nu uitgevochten zullen worden op het moment dat de omvang van de dwangsom aan de orde is en niet op het moment dat de dwangsom begint te lopen. De burger heeft dus geen zekerheid over de invalshoek van de dwangsom. Het voorstel zal niet leiden tot het meest adequate besluit. Bovendien zal het niet echt een besparing opleveren in de belasting van de rechterlijke macht. Verder zal het geen effectief middel zijn om besluitvorming af te dwingen. Het bestuursapparaat kan besluiten de dwangsom te laten lopen. Het kan ook een negatief besluit geven. Uit de overzichten blijkt dat de meeste vertraging zich voordoet in de bezwaarschriftenprocedure. Op dat punt introduceren wij een merkwaardige ondoelmatigheid, omdat de termijnen beginnen te lopen vanaf het moment dat een bezwaarschrift is ingediend. Bij een besluit of een vergunning waarbij meer mensen een bezwaarschrift kunnen indienen, gaan die verschillende termijnen op een verschillend moment eindigen. Terwijl nu alle besluiten bijeen kunnen worden genomen, zal in de toekomst voor ieder bezwaarschrift een apart besluit genomen moeten worden, zonder dat nog zeker is of alle bezwaren al binnen zijn en of men niet beter op alle bezwaren kan ingaan. Het wordt dus enigszins ondoelmatig. Mijn grote zorg is dat dit een heleboel geld gaat kosten en dat het geld dus niet gestopt wordt in de verbetering van het apparaat. Vervolgens ga ik in op een aantal specifieke vragen die zijn gesteld.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4736): Ik heb de minister inmiddels bijna drie kwartier aangehoord, maar ik mis in zijn verhaal de invalshoek van de burger in casu het programma Andere Overheid. Ik hoor de minister alleen maar praten over de invalshoek van het bestuur maar niet ook over de invalshoek van de burger.
Minister Donner (p. 4736): Het belang van de burgers brengt de wetgever er juist toe om een zorgvuldig besluit van de overheid te vragen. Het algemeen belang van de burgers wordt dus behartigd door het bestuur. Verder heb ik benadrukt dat wij een oplossing moeten vinden voor het probleem van de systematische termijnoverschrijding en dat een dwangsom op dat punt een adequaat middel kan zijn. Ik wijs tegelijkertijd wel op de onwenselijke gevolgen van het mechanisme van een automatische dwangsom dat begint met de enkele brief van de belanghebbende. Dat is mijns inziens een te ruw en te globaal instrument. Verschillende bezwaren zijn in deze discussie al aan de orde gekomen, namelijk dat de dwangsom niet aangemeten is voor het besluit en dat er gevallen zijn waarin wel een uitzondering moet worden gemaakt. Vandaar dat ik hier betoog dat het beter zou zijn om meer langs de lijnen van het regeringsvoorstel te werken door vereenvoudigde toegang tot de rechter mogelijk te maken waarbij sprake is van een uitspraak van de rechter. Dan is er ook de rechtszekerheid die nodig is. In die zin is het belang van de burger ook gewaarborgd.
Met betrekking tot de griffierechten kan ik opmerken dat de rechter doorgaans deze neer zal leggen bij het bestuursorgaan.
De heer Van Schijndel heeft ten aanzien van de uitzonderlijke gevallen een amendement ingediend dat betrekking heeft op de Vreemdelingenwet. Hij heeft aangegeven dat er besluiten kunnen zijn waarvoor het nu voorgestelde mechanisme niet adequaat is. De adequate oplossing is dan om de termijnen aan te passen aan wat er nodig is, met in het uitzonderlijke geval de mogelijkheid van een veiligheidsventiel. De redenering dat het vreemdelingen betreft of dat de bedragen elders een geheel ander effect hebben, maakt de gehele wet kwetsbaar vanuit een oogpunt van gelijkheid. Het houdt overigens wel in dat het dan niet alleen ten aanzien van de Vreemdelingenwet als zodanig geregeld moet worden. Dan zal er ook gekeken moeten worden naar de andere terreinen waarvoor dezelfde argumenten gelden. Die zullen primair moeten liggen in de aard van de besluitvorming en dus niet in het feit dat het om vreemdelingen gaat, aangezien daar een discriminerend element in zit. Zo er dus een uitzondering gemaakt wordt, zal die voor soortgelijke gevallen ook gemaakt moeten worden. Of de oplossing moet primair gezocht worden in het aanpassen van de termijnen. Dat is inderdaad wat ik meen. Dan is er een overgangstermijn van ten minste vijf jaar nodig om de wetgeving op dat punt door te lopen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4736): Moet daarvoor dan het initiatiefwetsvoorstel worden gewijzigd? U twijfelt steeds aan de termijnen. In een aantal wetten zijn die termijnen behoorlijk krap. De Vreemdelingenwet wordt genoemd. Is het dan niet veel wijzer om het dan in die wet te wijzigen, zodat er in iedere wet ook scherp gekeken wordt naar de termijnen?
Minister Donner (p. 4736): Als de termijnen aangepast moeten worden, zal dat in de afzonderlijke wetten moeten gebeuren. Via een invoeringswet of op andere wijze moet de overgangstermijn worden geïntroduceerd. Het is niet aangewezen om in deze wet alle noodzakelijke aanpassingen in de termijnen aan te brengen. Wij zullen zorgvuldig na moeten gaan of de huidige termijnen zijn afgestemd op de normale afhandeling. Dat laat onverlet dat er een veiligheidsventiel nodig is voor het uitzonderlijke geval. Ik kan moeilijk de termijnen op de uitzonderingen afstemmen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4736): Hebben wij het over de uitzonderingsgevallen die in andere wetten geregeld worden?
Minister Donner (p. 4737): De termijnen zullen in de andere wetten aangepast moeten worden aan wat normaal is voor de besluitvorming die daar gevraagd wordt. Daarnaast is een veiligheidsventiel nodig en dat kan in deze wet geregeld worden.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4737): De minister is van mening dat het niet passend is om in deze wet een uitzondering voor de gehele Vreemdelingenwet te maken. In de AWB worden ongeveer dertig wetten uitgezonderd. Daaraan liggen overigens allerlei overwegingen ten grondslag. Deelt de minister de opvatting dat de aard van besluitvorming met zich kan brengen dat ook in deze wet een uitzondering voor een bepaald domein gemaakt wordt? Minister Donner (p. 4737): Als er aanpassingen nodig zijn, dan betreffen die de afzonderlijke wetten. U hebt het niet over een uitzondering op de termijnen, maar over een uitzondering op het dwangsommechanisme. Als er in de Vreemdelingenwet termijnen zijn opgenomen, wat is dan de reden om in die wet een uitzondering te maken op het dwangsommechanisme? Als daarvoor een steekhoudende argumentatie is die geen betrekking heeft op het feit dat men een vreemdeling is, zal nagegaan moeten worden voor welke regelingen deze steekhoudende argumentatie nog meer geldt, want daarvoor zal dan dezelfde uitzondering moeten worden gemaakt. De vraag is vooral of de termijnen wel gehaald kunnen worden. Op grond daarvan kan geen uitzondering worden gemaakt op het dwangsommechanisme of op de rechterlijke beoordeling. Dan moet nagegaan worden of alle termijnen in de afzonderlijke wetten adequaat zijn voor de besluiten die gevraagd worden. Dat is de veel bredere vraag die met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. Daarvoor is de termijn van vijf jaar nodig.
De heer Dittrich heeft naar het overslaan van de bezwaarfase gevraagd. In deze gevallen is er nog geen besluit. Het gaat dus uitsluitend om de vraag of de vertraging gerechtvaardigd is of niet. In het wetsvoorstel van het kabinet is wel de mogelijkheid opgenomen dat de rechter op de materie ingaat, want in de tussentijd kan een bestuursorgaan een besluit genomen hebben. Dan moet het mogelijk zijn om dat besluit erbij te betrekken. Op grond van de AWB heeft de rechter ook de mogelijkheid om de zaak terug te verwijzen naar de bezwaarschriftenprocedure. Deze mogelijkheid is overigens op verzoek van de rechterlijke macht in het wetsvoorstel opgenomen. Het speelt niet mee dat de rechter de zaak rauwelijks op zijn bordje krijgt. Het enige waarmee hij rauwelijks wordt geconfronteerd, is de vraag waarom er nog geen besluit is genomen. Als daarvoor een bezwaarschriftprocedure wordt ingesteld, ontstaat er een eindeloos verhaal dat meestal niet steekhoudend is.
Mevrouw Fierens heeft gesproken over de afhandeltermijnen in het geval van meerdere bezwaarschriften. Als het voorliggende wetsvoorstel wordt aangenomen, zal daarvoor in de Algemene wet bestuursrecht een andere regeling moeten worden opgenomen. De termijn waarop men op bezwaarschriften antwoord krijgt, zal dan meer gelijk moeten worden getrokken, omdat anders de vreemde en ondoelmatige situatie ontstaat dat er versnipperd en naar gelang de binnenkomst van bezwaarschriften over moet worden besloten. Op de verkorting van de overgangstermijn ben ik al ingegaan. Dit is bezwaarlijk in het licht van de doelstelling van het wetsvoorstel, aangezien het vrijwel onvermijdelijk is om termijnen aan te passen. Dit zal in de wetgeving moeten worden gerealiseerd. In dat kader moeten de wetgeving en de termijnen systematisch worden doorgelicht, te beginnen met dit wetsvoorstel en de vraag of er binnen twee weken een besluit kan worden genomen dat de volledige omvang van de dwangsom vaststelt. Dat er een hausse aan aanvragen komt, zal niet vallen onder een overmachtsituatie. Dit is iets waarmee men rekening moet houden. Het gevaar van deze regeling is dat het bestuur kan worden lamgelegd door een golf van aanvragen. Uit de praktijk van de Raad van State weet ik dat bepaalde organisaties op deze wijze hun bestaan wisten voort te zetten met de dwangsommen die zij binnenhaalden doordat er niet tijdig kon worden besloten over alle door hen ingediende verzoeken.
Op mijn mening over de samenvoeging ben ik al ingegaan.
De heer Dittrich (D66) (p. 4737): Ik wil een vraag stellen over het vorig punt. Zegt de minister eigenlijk dat er misbruik kan worden gemaakt van de voorgestelde dwangsomregeling doordat een justitiabele of een rechtspersoon ontzettend veel aanvragen indient om zo dwangsommen te incasseren en daarvan financieel beter te worden?
Minister Donner (p. 4737): Ik weet dat dit de praktijk was.
De heer Dittrich (D66) (p. 4737): Denkt de minister dat die praktijk voorzover die er al was, versterkt wordt door dit wetsvoorstel?
Minister Donner (p. 4737): Als de praktijk er al was terwijl je daarvoor een volle procedure bij de Raad van Staat moest volgen, dan wordt die met dit wetsvoorstel meer voor de hand liggend.
De heer Dittrich (D66) (p. 4737): Hoe waardeert de minister in dat licht het wetsvoorstel? Wat is zijn politieke oordeel: moet de Kamer dit wetsvoorstel aannemen of ontraadt hij dat? Minister Donner (p. 4737): Wij hebben dezelfde zorg: hoe kunnen wij die termijn halen? Daartoe zijn er twee mogelijkheden: het automatisme uit het initiatiefwetsvoorstel of de rechterlijke tussenkomst in het regeringsvoorstel. Hoe scheppen wij rechtszekerheid en houden wij rekening met een aantal ongewenste effecten indien wordt gekozen voor het automatisme? Ik ben mij er natuurlijk ook van bewust – die discussie kunnen wij vermijden – dat de stap naar de rechter voor sommige mensen een drempel zal zijn. Ik treed hier op als adviseur van de regering, mede om toe te lichten waarom de regering het voorstel heeft gedaan dat zij heeft gedaan. In dat kader geef ik aan wat de voor- en nadelen van het ene en het andere systeem zijn. De kans op misbruik is inderdaad groter bij het automatisme dan bij de rechterlijke tussenkomst.
De voorzitter (p. 4737): Ik zie dat verschillende mensen nog het woord willen voeren. Los daarvan moet de minister zodadelijk vertrekken. Ik maak de woordvoerders erop attent dat zij nog een tweede termijn hebben en dat wij op deze wijze de behandeling van het wetsvoorstel niet kunnen afmaken. Daarover zal ik straks nog een voorstel doen, nadat de minister voor BVK heeft gesproken. Dat is dan het gevolg van veel interrupties; daarop maak ik u attent.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4738): Los van de tijd gaat er nu heel veel over tafel. Er ligt ook een heel uitgebreid amendement. Wij hebben nog wel enige tijd nodig om daarover na te denken, hoe vervelend dat misschien ook is. Dat zal de voortgang misschien even ophouden, maar wij moeten zorgvuldig zijn. Ik heb een vraag aan de minister over het amendement. Ik begreep van de indieners dat daarover ook met u is overlegd.
Minister Donner (p. 4738): Nee. De heer Wolfsen en ik hebben gesproken over het samenvoegen. Daarbij heb ik wel aangegeven dat samenvoegen naar mijn gevoel iets anders mee zou moeten brengen dan het automatisme van de rechterlijke tussenkomst. De medewerking van ambtelijke zijde is gewoon de ambtelijke ondersteuning van het amendement. Daarom heb ik aangegeven dat het amendement niet mede namens mij is ingediend. Dat kan trouwens ook niet.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4738): Dat is helder, maar dan heb ik een vervolgvraag. U stelt zich ten aanzien van dit wetsvoorstel heel nederig op als adviseur, ook van de Kamer. Het is heel mooi om u een keer in die rol te zien. Wat is dan uw advies over dit amendement aan de Kamer? De indieners hebben zelf aangegeven dat zij het een uitstekend amendement vinden en zij hebben zich de inhoud ook eigen gemaakt.
Minister Donner (p. 4738): Ik heb het principiële verschil tussen het regeringsvoorstel en het initiatiefwetsvoorstel aangegeven. Dat betreft de vraag hoe de dwangsom wordt ’’getriggerd’’: is daar nog een rechterlijke beslissing voor nodig of niet? Mijn kanttekeningen gaan over de gevaren die in het automatisme zitten. De Kamer – althans de wetgever, maar het kabinet komt in dezen aan het eind aan bod – zal moeten kiezen tussen die twee mechanismen. Als de Kamer de risico’s van het automatisme neemt, is het amendement-Fierens het instrument om een combinatie te maken van het automatisme en de mogelijkheid voor de burger om, als hij dat wil, rechtszekerheid te scheppen aan het begin. Dat is in ieder geval beter dan het initiatiefwetsvoorstel zoals het er lag, maar het is nog niet helemaal zoals ik mij een ideale wereld zou voorstellen.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4738): Dat is wel een heel verkapt stemadvies aan de Kamer. U maakt er in feite een open kwestie van: u zegt dat er twee verschillende mogelijkheden zijn, dat aan beide voor- en nadelen zitten en dat de Kamer kan kiezen.
Minister Donner (p. 4738): Laten wij nou niet proberen om op dit moment vooruit te lopen op het advies van het kabinet, want dan gaan wij de zaak onmiddellijk beïnvloeden. Ik geef in alle eerlijkheid aan wat voor het kabinet de overwegingen zijn geweest om te kiezen voor het regeringsvoorstel zoals het er lag. Het moment voor de regering om een standpunt in te nemen, is het moment waarop de Kamer hierover besluit. Laten wij eerst proberen om over de verschillende aspecten een debat te houden. Anders wordt het meteen een confrontatie. Ik probeer hier behulpzaam te zijn.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4738): Ik heb een paar heel korte vragen om dit aan te scherpen. Het voordeel van het initiatiefwetsvoorstel is dat het ongecompliceerd is. Burgers houden er niet van om naar een rechter te stappen. Bent u dat met mij eens?
Minister Donner (p. 4738): Ik ben het met u eens dat de burger, als hij hetzelfde kan krijgen zonder naar de rechter te stappen, daar de voorkeur aan zal geven. Ik heb alleen aangegeven dat dat waarschijnlijk niet de situatie zal zijn. In wezen gaat het immers om het uitstellen van het naar de rechter gaan. Alle rechtsonzekerheid over de omvang van de dwangsom en over de vraag of de dwangsom daadwerkelijk verschuldigd is, wordt naar dat moment gesleept.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4738): U denkt daar anders over dan ik. Dan mijn tweede vraag. Naast u zit de minister die verantwoordelijk is voor bestuurlijke vernieuwing en de Andere Overheid. Hij werkt hard aan het verminderen van administratieve lasten en wil korte lijnen. Daar komt het initiatiefwetsvoorstel van Wolfsen en Luchtenveld natuurlijk aan tegemoet. Minister Donner (p. 4738): Op dat punt is er geen verschil in administratieve lasten voor de burger. Het maakt niet uit of hij een brief moet sturen naar het bestuursorgaan om aan te geven dat men een besluit moet nemen of dat hij dezelfde brief naar de rechter moet sturen om bezwaar te maken tegen termijnoverschrijding. Voor het overige kan het mechanisme in hoge mate buiten hem om lopen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4738): Maar het derde punt is de belasting van de rechterlijke macht.
Minister Donner (p. 4738-4739): Op dat punt heb ik aangegeven dat er in de praktijk waarschijnlijk geen verschil zal zijn. In het regeringsvoorstel moet de rechter op basis van de stukken en de brief van het bestuur bekijken wat de argumenten zijn. De keerzijde is dat de rechter daarmee af is van het terughalen en uitpluizen van de situatie als er een geschil ontstaat over de afrekening van de dwangsom. Omdat in dit systeem de rechtsonzekerheid bij de burger wordt gelegd, zullen er geschillen ontstaan. Het zal daarom voor de rechterlijke macht weinig verschil uit maken.
De heer Van der Staaij heeft een amendement ingediend over de schriftelijke instemming. Daarbij ben ik het geheel eens met de uitleg van de heer Luchtenveld. De bewijslast zal bij het bestuursorgaan liggen en om die reden zal men doorgaans schriftelijke overeenstemming vragen. Als het op een andere wijze aannemelijk kan worden gemaakt, moet daarvoor echter de ruimte bestaan.
De heer Van der Staaij vraagt tot slot wat er gebeurt met het verslag van de Tweede Kamer als het amendement tot samenvoeging wordt aangenomen. Het verslag richt zich tot de regering. De Kamer heeft daarin een groot aantal vragen gesteld over de inhoud van het regeringsvoorstel. Als dat voorstel wordt overgenomen met het amendement, neem ik aan dat de Kamer dezelfde vragen heeft aan de indieners van het amendement. Als de Kamer over vragen heen stapt als het een amendement is waar zij niet overheen stapt bij een regeringsvoorstel, vormt die keuze van de Kamer een vingerwijzing hoe serieus ik voortaan vragen van de Kamer moet nemen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4739): Sommige fracties hebben een groot aantal vragen gesteld. Als het amendement wordt aanvaardt en de regering en de indieners vervolgens de vragen niet beantwoorden, blijven daarmee serieuze vragen onbeantwoord. De minister is op dit vlak adviseur van de Kamer. Ik kan mij voorstellen dat hij zijn antwoorden verpakt in een adviesbrief aan de Kamer. Wellicht kunnen ook de indieners schriftelijk commentaar leveren op het amendement van mevrouw Fierens en de heer Van Schijndel.
De voorzitter (p. 4739): Ik stel voor om vandaag geen tweede termijn te houden. Daarvoor heeft de Kamer immers eerst de reactie van de minister en de indieners nodig. De minister en de indieners moeten ervoor zorgen dat deze brieven er komen. De tweede termijn zal zo snel mogelijk na het reces worden gehouden.
De heer Dittrich (D66) (p. 4739): De heer Luchtenveld heeft aangekondigd de afronding van het wetsvoorstel graag mee te willen maken als lid van de Kamer. Ik stel dan ook voor om de tweede termijn de eerste week na het meireces te houden.
Minister Donner (p. 4739): Normaal gesproken gaat het om vragen in het kader van het verslag. Die worden beantwoord in een memorie van antwoord, eenzijdig van de regering. In dit geval lijkt het mij echter gepast om samen met de indieners van het wetsvoorstel te reageren. Ik neem daarbij aan dat de gestelde vragen ook het amendement betreffen. In dat kader kunnen wij primair een antwoord formuleren. De vragen met betrekking tot het wetsvoorstel laten wij liggen totdat duidelijk is of het wetsvoorstel nog nodig is. Die vraag kan pas beantwoord worden als het initiatiefwetsvoorstel, inclusief het samenvoegingsamendement, eventueel tot wet is verheven. In dat geval is het wetsvoorstel, zoals het kabinet dat heeft ingediend, in die vorm overbodig.
De voorzitter (p. 4739): De minister maakt er iets bijzonders van. Hij treedt nu immers op als adviseur in een ordedebat van de Kamer!
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4739): Een ordedebat met de regering is inderdaad een bijzondere variant. Ik ben het echter inhoudelijk met de minister eens. Dit is het meest praktische. Er ligt een amendement voor dat een belangrijke wijziging behelst van het initiatiefwetsvoorstel. Wij vragen zowel de initiatiefnemers als de minister te adviseren over dit amendement. Het is logisch dat dit gebeurt in de geest van de in het kader van het wetsvoorstel gestelde vragen. De indieners van het amendement zelf komen dan wel makkelijk weg!
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4739): Dat is ook wat ik betreur.
De voorzitter (p. 4739): Dan sluiten wij dit ordedebat af met de conclusie die de minister heeft voorgesteld. Ook concluderen wij met de heer Dittrich dat wij het direct na het meireces plannen. Ik stel dus voor dat wij de tweede termijn kort na het meireces houden. Daartoe wordt besloten.
De voorzitter (p. 4739): Ik dank de minister van Justitie. Als hij nu weg moet, is hij verontschuldigd omdat wij de tweede termijn toch uitstellen. Ik wens hem sterkte met zijn verplichtingen.
Minister Pechtold (p. 4739-4740): Voorzitter. Dit wetsvoorstel pakt een hardnekkig vraagstuk aan, dat is vandaag al gebleken. Het niet tijdig beslissen is een ergerlijk probleem voor burgers. Elk jaar wijst de Nationale ombudsman daarop. Ook uit het jaarverslag over 2005 blijkt dat traagheid volgens de ombudsman het belangrijkste probleem is dat de burger met de overheid heeft. De ombudsman wijst er met nadruk op dat mensen daardoor soms zelfs in financiële problemen komen, bijvoorbeeld als het uitkeringen of huursubsidie betreft. De overheid zou zich daarvan meer bewust moeten zijn. De ombudsman vraagt zich verder af of de overheidsdiensten wel voldoende zijn toegerust om tijdig te kunnen beslissen.
Elk serieus voorstel om hieraan iets te doen, verdient daarom alle lof. Dit geldt zeker ook voor de indieners van het voorstel dat wij vandaag bespreken. Wat zij willen bereiken, vindt het kabinet ook zeer belangrijk: het verbeteren van de dienstverlening door de overheid aan de burgers. Dat is een centraal doel van het programma Andere Overheid.
De heer Van der Staaij vroeg of er ook andere mogelijkheden zijn om bestuurlijke traagheid te bestrijden. Ja, die zijn er. Je moet naar mijn mening altijd ruwweg op drie fronten iets doen. Allereerst moet je zaken organisatorisch op orde brengen; dat is het belangrijkste. Daarbij gaat het om de werkprocessen, de prioriteiten, het personeelsbeleid, uitvoeringsbudgetten en dergelijke. De oplossing zal uiteindelijk altijd daarvan moeten komen. Het kabinet heeft dit onderkend en werkt daar hard aan. Vanuit het programma Andere Overheid wordt dit onder andere ondersteund met het actieplan ’’burgerbrieven’’. In zijn tussenevaluatie in 2005 was de Nationale ombudsman tevreden over de vorderingen van de ministeries op dit punt.
Ten tweede kun je kijken of je extra prikkels kunt inbouwen die organisaties scherp houden. Zulke prikkels kunnen natuurlijk in de eerste plaats komen van de vertegenwoordigende organen. Op dit moment vervullen daarnaast eigenlijk alleen het klachtrecht, de onderzoeksrapporten en de jaarverslagen van de Nationale ombudsman deze rol. Ten slotte moet je ervoor zorgen dat de individuele burger iets in handen heeft als het tóch een keer misgaat. Ook daarvoor bestaat op dit moment in het bestuursrecht eigenlijk alleen het klachtrecht. Dat is overigens een nuttig middel; interventie van de ombudsman wil in individuele gevallen nog wel eens wonderen doen.
Het wetsvoorstel dat we vandaag bespreken, geeft de individuele burger een extra middel om het bestuur tot de orde te roepen: de dwangsom. Het wetsvoorstel van de regering over beroep bij niet tijdig beslissen, doet dat ook: een direct beroep op de rechter, waarbij de bezwaarfase wordt overgeslagen. Het bestaan van deze beide mogelijkheden kan daarnaast werken als een prikkel om het bestuur in meer algemene zin scherp te houden.
De heer Van de Camp informeerde naar de stand van zaken rond de uitvoering van de motie-Koopmans/De Krom, waarin wordt gepleit voor een grootschaliger gebruik van fatale termijnen. Het kabinetsstandpunt hierover is bekend: zoiets kun je doen als het om ja/nee-besluiten gaat en als er verder geen grote maatschappelijke risico’s of belangen van derden mee gemoeid zijn; een wapenvergunning willen we bijvoorbeeld liever niet op deze manier toekennen. Het kabinet kijkt op dit moment binnen het project vereenvoudigen vergunningen naar de gevallen waarin deze figuur bruikbaar lijkt. De Kamer zal een dezer dagen worden bericht over de voortgang van dat project.
Kun je overal een dwangsom invoeren, of ontstaan op sommige terreinen zodanige problemen dat er uitzonderingen moeten worden gemaakt? Dat was ook een vraag van de heer Van de Camp. Ik denk dat dit wel meevalt, mits het wetsvoorstel voorziet in een overgangsperiode die voldoende is voor de nodige voorbereidingen. Een overgangsperiode is hoe dan ook noodzakelijk, om drie redenen. Op de eerste plaats omdat met alleen een dwangsom geen oplossingen worden geboden voor de gevallen waarin de problemen meer structureel van aard zijn. Dat blijkt al snel uit het laatste verslag van de Nationale ombudsman. De ombudsman wijst erop dat sommige organisaties nu al op het randje van hun kunnen opereren. Als die organisaties ineens met een nieuwe dwangsomregeling worden geconfronteerd, dan mag niet verwacht worden dat alles van de ene op de andere dag wel keurig op tijd en goed gebeurt. Het tegendeel is eerder het geval; over dit risico van een negatieve spiraal sprak collega Donner al. Het invoeren van een dwangsom zal dus in tijd gelijk moeten lopen met de organisatorische aanpak want anders schiet niemand daar iets mee op.
Op de tweede plaats zijn de huidige wettelijke termijnen meestal niet bedacht met dit soort ’’harde’’ gevolgen in gedachten. Het betreft meer streeftermijnen en eigenlijk is altijd voor lief genomen dat zich situaties konden voordoen waarin deze ongeveer, maar niet precies, gehaald werden. De huidige bezwarentermijn kan bijvoorbeeld niet gehaald worden als nieuw onderzoek nodig blijkt of als er veel bezwaarmakers zijn.
Mevrouw Fierens kaartte dat al aan. De termijn van de WOB, twee weken, is ook een bekend voorbeeld. Die termijn is voor de complexe WOB-verzoeken onvoldoende lang en eigenlijk snapt iedereen dat in de praktijk ook wel. Zo zijn er waarschijnlijk veel meer voorbeelden te noemen op tal van terreinen. Dat moet worden uitgezocht en waar nodig worden aangepast. In andere gevallen is een termijn misschien in theorie wel haalbaar maar in de praktijk niet altijd, door bijvoorbeeld capaciteitsgebrek of piekbelastingen. Dan moet opnieuw een keuze worden gemaakt tussen extra middelen of een wijziging van wettelijke termijnen.
Op de derde plaats moeten in alle gevallen werkprocessen en meestal ook de automatisering worden aangepast. Veel organisaties houden op dit moment bijvoorbeeld niet bij welk deel van de doorlooptijd te wijten is aan het verzuim van de aanvrager en welk deel aan het bestuur. Dat moet wel gebeuren als dat element bepalend wordt voor het al dan niet verschuldigd zijn van een dwangsom. Hetzelfde geldt voor de andere opschortingsgronden die in het wetsvoorstel worden genoemd. Een overgangsperiode is dus sowieso nodig en het wetsvoorstel voorziet daar ook in. Er is echter discussie over de lengte van die periode. Mevrouw Fierens heeft daarover een amendement ingediend. Ik pleit voor het handhaven van de overgangsperiode van vijf jaar, zoals in het wetsvoorstel is voorgesteld. Dan wordt het namelijk ook mogelijk om de zaak stapsgewijs en zorgvuldig in te voeren en tussentijds te evalueren. Daarin is in het wetsvoorstel ook voorzien. Het werken met een experimenteerperiode was in mijn ogen juist een bijzonder aardig aspect van dit wetsvoorstel. Met het bekorten van de overgangsperiode gaat dat volkomen verloren. Iedereen richt zich dan direct op de datum van de definitieve invoering. Op dit moment ken ik nog geen concrete plannen van rijksdiensten om de dwangsommen toe te passen. Men wacht de Kamerbehandeling af.
Als het wetsvoorstel wordt aangenomen en de overgangsperiode van vijf jaar wordt gehandhaafd, dan zullen diensten daar waarschijnlijk al snel mee gaan experimenteren om alvast ervaringen op te doen en daarvan te leren. Dat laatste zouden wij toch allemaal moeten willen. Misschien gaat dat aanvankelijk op beperkte schaal, maar dat lijkt mij goed, gelet op de vragen die vandaag nog zijn gesteld over de werkbaarheid en de risico’s. Bij een overgangsperiode van vijf jaar kan er bovendien een paar keer verslag worden uitgebracht, zoals in dit wetsvoorstel is voorzien. Die verslagen kunnen worden gebruikt om overheidsdiensten te helpen om van elkaar te leren. Naar mijn mening moet de evaluatie daarop gericht zijn. Ook de vraag hoe een en ander uitpakt op het terrein van het vreemdelingenrecht kan in die periode nog eens goed worden bekeken.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4740): Ik vind het redelijk om sommige termijnen in wetten, die te krap lijken te zijn, tegen het licht te houden. Daar is inderdaad tijd voor nodig en met mijn amendement waarin wordt uitgegaan van 1 januari 2009 wordt aan dat vereiste uitstekend tegemoet gekomen. De andere kant van de medaille ligt in het verlengde van uw ambitie in het programma Andere Overheid. De overheid is onbetrouwbaar voor burgers omdat de termijnen steeds worden overschreden. Ik hoor graag of u meent dat met dit initiatiefvoorstel de prikkel wordt gegeven om de overheid betrouwbaarder en toegankelijker te maken voor burgers. Burgers moeten altijd aan alle termijnen voldoen. Waarom hoeft de overheid dat niet? Hoe geduldig zijn wij nog en hoe lang laten wij dat nog lopen?
Minister Pechtold (p. 4740): Ik snap het ongeduld van mevrouw Fierens. De positieve houding ten opzichte van het wetsvoorstel is gebleken uit de woorden van de heer Donner en mij als het gaat om het inbouwen van die prikkel. Bij betrouwbaarheid hoort echter ook geloofwaardigheid. Ik vind dat wij vooral gericht moeten zijn op de afgesproken termijnen en het leerproces dat wij willen inzetten. Wij moeten niet alleen streven naar een datum waarop een en ander zou moeten worden afgedwongen. Ik wil dat overheidsdiensten dit als een positief signaal oppakken en misschien eerder dan over vijf jaar laten zien dat ze zover zijn. Anders staan hier dadelijk opvolgers in vak K en achter de interruptiemicrofoon die constateren dat er een termijn niet is gehaald en vragen waarom nog niet iedereen op orde is. Laten wij die zorgvuldigheid durven in te bouwen als onze eigen organisaties moeten leren. Ik kom nu op het amendement van de heer Van Schijndel op stuk nr. 11. Met dit amendement wil de heer Van Schijndel de hele Vreemdelingenwet uitsluiten van dit wetsvoorstel. Dat betekent formeel geen uitsluiting van bepaalde groepen mensen, maar van bepaalde procedures. Toch sta ik hier vanuit grondrechtelijk oogpunt zeer kritisch tegenover. In de praktijk leidt dit amendement namelijk volgens mij tot een indirect onderscheid op basis van nationaliteit. Het overgrote deel van de mensen dat een beroep doet op de Vreemdelingenwet is immers vreemdeling. Dat het amendement nationaliteitneutraal is geformuleerd, doet daar niets aan af. Wij hebben het dan wel over mensen en niet over procedures.
Onderscheid op basis van nationaliteit is in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bijna altijd op voorhand verdacht. Het EHRM interpreteert dit dus terecht zeer eng. Dit betekent dat er heel goede, objectieve redenen moeten zijn om een dergelijk onderscheid te maken. Hiermee zeg ik dus niet dat het maken van onderscheid altijd verboden is. De overheid mag wel degelijk wetten maken die enkel van toepassing zijn op de eigen burgers. Daarvoor moet echter wel een objectieve rechtvaardigingsgrond zijn. De reden van het onderscheid mag zelf dus niet discriminatoir zijn. Het doel dat met het onderscheid wordt beoogd, moet legitiem zijn. Bovendien moet het middel evenredig zijn om dat doel te bereiken. Wij mogen vreemdelingen dus niet direct of indirect uitsluiten van dit wetsvoorstel vanwege het enkele feit dat zij nu eenmaal vreemdeling zijn. Dat zou in strijd zijn met artikel 1 van de Grondwet en verschillende internationale verdragen.
De vraag van mevrouw Halsema of hetgeen de heer Van Schijndel bepleit in strijd komt met artikel 1 van de Grondwet, moet dus worden beantwoord aan de hand van de toelichting van de heer Van Schijndel. Deze toelichting komt mij op zijn zachtst gezegd nogal mager over. Het enkele feit dat de behandeling van aanvragen onder de Vreemdelingenwet vaak van veel externe factoren afhankelijk is, lijkt mij onvoldoende motivering om grote groepen mensen uit te sluiten van een bepaalde juridische procedure. Dat geldt immers voor heel veel wetten. De heer Van Schijndel zal hier misschien tegenin brengen dat het formeel niet om de personen, maar om de procedure gaat. Zoals ik al heb betoogd, is de werking van dit amendement dusdanig dat het in de praktijk zal leiden tot een indirect onderscheid op basis van nationaliteit. Dan hebben wij het dus wel degelijk over personen. Wanneer het de heer Van Schijndel te doen is om de IND te beschermen in die gevallen waarin hij afhankelijk is van informatie uit het buitenland, zeg ik dat er andere manieren zijn om datzelfde te bereiken. Daarvoor hoeft niet de hele Vreemdelingenwet buiten dit voorstel te worden gehouden. Mocht de bedoeling van de heer Van Schijndel zijn om misbruik van de regeling tegen te gaan, dan onderschrijf ik dat doel. Het is niet de bedoeling dat grote groepen mensen zo veel mogelijk aanvragen indienen bij ambassades of consulaten met als doel het verkrijgen van de dwangsom. Of dit gevaar reëel is, kan ik op dit moment niet beoordelen. Als dat zo is, moeten wij dat zien te voorkomen. Het is daarvoor echter niet nodig om de hele Vreemdelingenwet uit te sluiten. Mijn collega zei al terecht dat het daarvoor voldoende is om bepaalde categorieën beschikkingen uit te sluiten. Uitsluiting van de hele Vreemdelingenwet lijkt mij daarom disproportioneel. Samenvattend kom ik tot de conclusie dat het legitieme doel op dit moment nog onvoldoende duidelijk is en het gekozen middel disproportioneel. Om die reden ontraad ik de Kamer in te stemmen met dit amendement, althans zoals het nu met de huidige toelichting is ingediend.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4741): Ik kom nog even terug op het indirecte onderscheid dat te onderkennen zou zijn in dit procedurele amendement. Het onderscheid tussen burger en vreemdeling is een van de meest fundamentele die wij in de politiek kennen. Het is een wezenlijk onderscheid. Het staat de wetgever vrij om een dergelijk verschil te maken wanneer zij daaraan de voorkeur geeft, wat dan wel moet worden beargumenteerd. De regering stelt wel erg zware eisen aan een zaak die ter vrije dispositie van de wetgever is. Het is aan de wetgever om op basis van overwegingen van doelmatigheid en andere afwegingen een keuze te maken. In dit procedurele amendement wordt een dergelijke keuze gemaakt. Misschien dat de minister kan reageren op mijn vervolgvraag of het voortdurend aanvoeren van het verdragsrecht en internationale verplichtingen in Nederland niet is doorgeschoten in de zin dat wij een heel ruime uitleg plegen te geven aan de beperkingen die deze verplichtingen met zich meebrengen voor de wetgever. Dat hoeft helemaal niet. Een dergelijke benadering zal in het buitenland wellicht als zonderling worden beschouwd.
De voorzitter (p. 4741): Ik verzoek u om af te ronden. U voert nu bijna een betoog. Ik stel voor dat de minister antwoordt op de vraag van de heer Van Schijndel. Daarna vervolgt de minister zijn betoog. Een korte verhelderende vraag kan vervolgens zo nodig nog worden gesteld. Alle andere vragen die de leden nog willen stellen, moeten zij opsparen tot de tweede termijn. Anders kunnen wij dit debat met elkaar niet op een goede wijze afronden. Het woord is aan de minister.
Minister Pechtold (p. 4741-4742): Ik heb mij zojuist vooral toegespitst op de toelichting die de heer Van Schijndel heeft gegeven. Ik heb ook geprobeerd om met hem mee te denken hoe wij dan wel zouden kunnen komen tot hetgeen hij beoogt te bereiken. Ik deel zijn opvatting dat wij ernaar moeten streven om misbruik te voorkomen. Daarom heb ik er ook ruim de tijd voor genomen.
Hij vraagt nu iets dat naar mijn gevoel van een andere orde is, namelijk of de formuleringen die wij toekennen aan de beschermingen niet zo ruim zijn dat wij het onszelf moeilijk maken. Ik heb artikel 1 vaak in de mond genomen. Als eerste hoeder van onze grondrechten vind ik het nu juist zo mooi dat dit artikel het woord ’’allen’’ gebruikt en niet spreekt van ’’alle burgers’’. In dat geval zou de grondwetgever inderdaad hebben beoogd om via de begrippen ’’burger’’ en ’’vreemdeling’’ onderscheid tussen hen te maken in artikel 1. Door het woord ’’allen’’ te gebruiken heeft men, naar mijn gevoel, getracht om zo veel mogelijk te beschermen. Als de indieners willen kijken welke procedures uitgezonderd zouden moeten worden om misbruik te voorkomen, wil ik vanuit mijn verantwoordelijkheid graag met hen meedenken. Geld dat hier, naar onze maatstaven, is bedoeld als prikkel, kan elders in de wereld misschien tot een jaarinkomen oplopen. Ik wijs er niet zonder reden op dat deze zaken ook in Europees verband in zeer enge zin worden bekeken. Wat mij betreft, is dat terecht.
De heer Dittrich heeft gevraagd hoe wij er zeker van kunnen zijn dat een gemeente waarvan bijvoorbeeld de sociale dienst flink veel dwangsommen verbeurt, niet besluit om de gemeentelijke belastingen te verhogen. Het antwoord op deze vraag kan kort zijn. Dat kunnen wij niet. Gemeenten kennen een gesloten financiële huishouding. Het bedrag van de verbeurde dwangsommen zal uit de algemene middelen van de gemeente moeten worden gefinancierd. De gemeente heeft dan twee keuzen: het geld voor de dwangsommen kan op andere begrotingsposten worden gekort, of de gemeente moet zorgen voor hogere inkomsten, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de mogelijkheid die zij heeft om belastingen te verhogen. Enkele leden hebben een vraag gesteld over de invoering van een verslagplicht voor bestuursorganen, bijvoorbeeld in de vorm van een burgerjaarverslag. Ik ben het ermee eens dat dit moet gebeuren. Het geeft de overheidsinstanties bovendien een extra prikkel om resultaten onderling te vergelijken. Echter, ik ben geen voorstander van de vastlegging daarvan in wetgeving. Zoals zojuist al werd geopperd, zou dat extra administratieve lasten opleveren. Een belangrijk onderdeel van het overheidsprogramma is nu juist om die te verlagen. De informatie is bekend, omdat die onderdeel is van de begroting van de overheidsorganisaties. Overigens kennen veel gemeenten en uitvoeringsorganisaties al heel goede burgerjaarverslagen, die dit soort informatie bevatten.
De algemene beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter (p. 4742): Wij hebben een goede afspraak over de verdere procedure, uiteraard met excuses aan de initiatiefnemers. Wij hebben gedaan wat wij konden. De vergadering wordt enige ogenblikken geschorst.
Handelinegn I. 18 mei 2006, p. 4972-4991
De algemene beraadslaging wordt hervat.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4972-4973): Mijnheer de voorzitter. Graag maak ik van mijn tweede termijn gebruik om de indieners van dit voorstel te complimenteren met hun initiatief. De vorige keer heb ik dat nagelaten. Ik ben gelijk met de spannende inhoud van het wetsvoorstel aan de slag gegaan. Het gaat om een uniek instrument om burgers te geven wat hun toekomt: een overheid die op tijd haar beslissingen neemt.
In mijn bijdrage zal ik ingaan op één hoofdpunt, dat in het debat in eerste termijn aan de orde is geweest. Sommige fracties en de regering hebben aangegeven dat er bezwaren bestaan tegen het door de VVD-fractie ingediende amendement omtrent het uitzonderen van de Vreemdelingenwet. Voordat ik daarmee begin, heb ik een meer technische vraag aan de indieners. De heer Wolfsen heeft gezegd dat mogelijk een amendement kan worden opgenomen met de strekking dat er bij voorbaat een ingebrekestelling gestuurd kan worden als na vier of vijf weken duidelijk is dat niet tijdig zal worden beslist. Dan kan de dwangsom onmiddellijk na het verstrijken van de termijn gaan lopen. Is dat niet al mogelijk onder de huidige tekst van het initiatiefvoorstel, dus dat de ingebrekestelling voor die situatie al bij voorbaat onder tijdsbepaling rechtsgeldig kan uitgaan? Wat verzet zich hiertegen in de huidige tekst?
De VVD-fractie wenst vast te houden aan haar amendement om de Vreemdelingenwet uit te zonderen. Het gaat hier om een amendement dat zowel principieel als praktisch geboden is. De indieners en de regering hebben hiertegen principiële bezwaren geuit. Daar zal ik eerst op ingaan en daarna op de praktische overwegingen. In artikel 1 van onze Grondwet staat dat allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk worden behandeld; discriminatie op welke grond dan ook is niet toegestaan. Het is vaak niet zo eenvoudig om aan te geven op grond van welke criteria gevallen als gelijk of ongelijk mogen of moeten worden gekwalificeerd. Opvattingen over wat gelijkheid is, zijn onderhevig aan de tijd en zijn afhankelijk van maatschappelijke omstandigheden en politieke ideeën. Sinds mensenheugenis bestaan er in Nederland belastingschijven, hetgeen de wetgever niet met artikel 1 van de Grondwet in strijd acht. Alleen Nederlanders zijn in de openbare dienst benoembaar. Actief en passief kiesrecht is er in beginsel slechts voor Nederlanders. Wezenlijk voor de VVD-fractie is dat het aan de wetgever is om in dezen rechtspolitieke keuzen te maken. Het primaat van de wetgever brengt mee dat mijn fractie staat voor een ruime marge om op dit vlak wetgevende keuzen te kunnen maken.
Eerder heeft minister Pechtold gewezen op strenge eisen die het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens op het terrein van het maken van onderscheid stelt. Dit verdrag geldt echter alleen met betrekking tot het genot van rechten en vrijheden die in het EVRM zelf zijn neergelegd. Graag horen wij dan ook van de regering met welk in het EVRM vermeld mensenrecht ons amendement in strijd is.
Wij weten dat artikel 26 van het Verdrag voor Burgerlijke en Politieke Rechten een ruimere reikwijdte kent dan het EVRM. Artikel 26 is zelfstandig en niet alleen gericht tegen discriminatie met betrekking tot het genot van rechten en vrijheden die in het verdrag zijn vermeld. Duidelijk is dat ongelijke behandeling gerechtvaardigd kan zijn als deze is gebaseerd op redelijke en objectieve gronden. Dan is er dus geen sprake van verboden discriminatie in de zin van dat verdrag. Het uitzonderen van de Vreemdelingenwet is naar ons oordeel een objectieve manier om onderscheid te maken. Strikt genomen worden trouwens procedures uitgesloten, net als in het verleden het geval was met de oude Wet AROB en nu het geval is met de bijlage van de AWB. Minister Pechtold heeft betoogd dat er sprake is van een materieel niet gerechtvaardigd onderscheid, omdat voor het overgrote deel vreemdelingen een beroep doen op de Vreemdelingenwet. Deze materiële, indirecte onverenigbaarheid zien wij echter om een aantal redenen niet. Ten eerste, het gaat hier om een unieke regeling waardoor de burger een financieel voordeel kan toevallen bij niet tijdig beslissen. Dat voordeel komt uit de algemene middelen, uit het belastinggeld. Het is redelijk, ervoor te kiezen dat dit voordeel dan niet zal toevallen aan personen die door de bank genomen niet aan die algemene middelen hebben bijgedragen. Er zijn dus grenzen aan de Nederlandse solidariteit. Dit zal zeker bij de Nederlandse bevolking en ook in het buitenland goed worden begrepen, zo denken wij.
De heer Dittrich (D66) (p.4973): Daarover wil ik graag een vraag stellen. Ik vrees overigens dat het buitenland Nederland helemaal niet meer begrijpt, gelet op allerlei recente discussies. En daar bovenop krijgen wij dan ook nog eens een amendement van de VVD-fractie waardoor een uitzondering wordt gemaakt voor vreemdelingen op de in het initiatiefwetsvoorstel neergelegde regel dat in Nederland mensen die te lang moeten wachten op een beslissing van de overheid een dwangsom kunnen innen. In het amendement wordt de Vreemdelingenwet namelijk door de VVD van die regel uitgezonderd. Stel dat uw amendement wordt aangenomen, dan kunt u er toch niet omheen dat het er materieel op neerkomt, dat wij zeggen: als je als vreemdeling in Nederland op een beslissing van de overheid wacht, mag je lang wachten?
Als de IND de termijnen overschrijdt, kun je daar als vreemdeling niets aan doen en moet je maar wachten en wachten, terwijl een Nederlander die bijvoorbeeld op een uitkering wacht en een aanzegging heeft gekregen wel recht heeft op een dwangsom van dat overheidsorgaan als de dwangsomregeling in werking is getreden. Dat is toch meten met twee maten? Kunt u dan volhouden dat men Nederland in het buitenland wel degelijk zal begrijpen? Ik denk van niet. De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4973): Mijnheer de voorzitter. Het antwoord op de vraag van de heer Dittrich is dat wij een uniek instrument introduceren in het Nederlandse bestuursrecht, waarvan het vreemdelingenrecht overigens een apart en naar ons oordeel eigensoortig onderdeel is. Het kan worden gezien als lex specialis. Bij mijn weten bestaat dit instrument in geen enkel ander land ter wereld. Dat unieke instrument wordt gefinancierd uit de gemeenschapsgelden die door Nederlandse contribuanten bijeen zijn gebracht.
De heer Dittrich (D66) (p. 4973): Hoe bedoelt u: Nederlandse contribuanten? Bedoelt u mensen die in Nederland wonen?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4973): Nederlanders en Nederlandse ingezetenen. Ik heb nog een flink aantal andere argumenten om de Vreemdelingenwet uit te sluiten van deze dwangsomregeling, maar dit argument, waarmee ik ook ben begonnen, is het meest pregnant. De heer Dittrich (D66) (p. 4973): Dat is de stelling waarmee u begon. Ik werp dat verre van mij. Mijn fractie zal uw amendement dan ook niet steunen.
Volgens minister Donner hoef je de hele wet niet uit te zonderen om de IND te beschermen tegen een grote golf dwangsomaanvragen, omdat je ook een categorie mensen uit de Vreemdelingenwet kunt uitsluiten. Op die mogelijkheid bent u nog niet ingegaan.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4974): Die mogelijkheid brengt ook weer de nodige problemen met zich mee, want dan moet je wel vastleggen om welke categorieën en om welke omstandigheden het gaat. Wanneer je met categorieën werkt, kunnen mensen eerder bezwaar maken omdat er ongerechtvaardigd onderscheid zou worden gemaakt of dat men zou worden gediscrimineerd. Wij maken daarom om rechtspolitieke redenen een keuze voor het uitsluiten van de hele wet. Dat voorkomt dat de IND in een lastig parket terecht kan komen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4974): U haalde artikel 1 van de Grondwet aan: alle mensen die zich in Nederland bevinden, moeten in gelijke gevallen gelijk worden behandeld. U zondert nu echter zelf vreemdelingen uit die zich in Nederland bevinden. Zij mogen van u namelijk geen aanspraak maken op dit initiatief. Dat is toch zeker de facto in strijd met de gedachte achter artikel 1 dat iedereen gelijk behandeld moet worden.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4974): Het is aan de wetgever om te bepalen welke gevallen waarachtig gelijke gevallen zijn in de zin van artikel 1 en welke niet. Wij willen dus een goede ruime marge in de wet inbouwen om dat in te kunnen vullen. Dat is de rechtvaardiging om in dit geval te kiezen voor het uitzonderen van de hele Vreemdelingenwet.
De heer Dittrich (D66) (p. 4974): Als uw amendement wordt aangenomen, kan een vreemdeling misschien wel met succes tegen deze wet in beroep gaan bij het Europese Hof omdat hij wordt uitgezonderd van een recht dat alle andere mensen in Nederland wel hebben. Het Hof zou dan wel eens kunnen concluderen dat de wet in strijd is met internationale verdragen. Hebt u dat er echt voor over?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4974): Het EVRM bevat een non-discriminatiebepaling, maar die haakt wel aan bij de andere bepalingen van het EVRM waarin de mensenrechten worden gedefinieerd. Mijn fractie heeft de regering gevraagd welk mensenrecht volgens het EVRM zou worden geschonden als wij de Vreemdelingenwet uitzonderen. Het antwoord van de regering op die vraag wachten wij af.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4974): U wilt de IND uit de wind houden omdat deze organisatie grote problemen heeft met de tijdelijke afhandeling van aanvragen. Maar waarom doet u dat, want u wilt toch zeker ook dat de hele overheid excellente dienstverlening levert? U weet verder ook wat er de laatste week is gebeurd, gebeurtenissen waaruit blijkt dat de IND heel snel kan opereren. Waarom stelt u uw opinie na deze gebeurtenissen niet bij?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4974): Op het laatste deel van uw vraag ga ik maar niet in. Op het eerste deel krijgt u een antwoord in het vervolg van mijn betoog, want daarin behandel ik de praktische consequenties die volgens mijn fractie objectieve en redelijke gronden zijn om de Vreemdelingenwet uit te zonderen.
Voorzitter. Voor wie mijn eerste argument niet overtuigend vindt, kan ik ook praktische redenen aanvoeren om de Vreemdelingenwet uit te zonderen. Indien de dwangsomregeling ook voor de Vreemdelingenwet geldig zou zijn, zou Nederland meer dan tot nu toe het geval is een magneet kunnen worden voor vergunningsaanvragen. Bij asielmigratie is er een extra stimulans van de aanzuigende werking te voorzien. Bij reguliere migratie, dus gezinshereniging en dergelijke, dreigt de mogelijkheid of zelfs de waarschijnlijkheid van misbruik, gezien de hoogte van het maximaal te verbeuren of te beuren bedrag. Dat bedrag zal in veel gevallen in het land van herkomst een aanzienlijke koopkracht vertegenwoordigen. De grote toestroom zou voor goedwillende asielzoekers en reguliere immigranten een vertragende werking kunnen hebben, in verband met het extra beslag dat gelegd zou worden op de IND.
Het uitzonderen van de Vreemdelingenwet op de onderhavige dwangsomregeling is tevens noodzakelijk omdat er soms inhoudelijk heel goede redenen kunnen zijn, waarom de afhandeling van een aanvraag lang kan duren, ook langer dan de voorgeschreven termijnen. De oorzaak van de vertraging ligt lang niet altijd bij de Nederlandse overheid. Denk aan het overleggen van documenten uit het land van herkomst, die ook nog eens op echtheid moeten worden gecontroleerd. Niet ieder land heeft een even keurige basisadministratie als wij. Een ander relevant praktisch punt in dezen is de nieuwe legessystematiek die stelt dat de kosten in beginsel voor de gebruiker zijn. De leges zijn in Nederland flink hoog, ook op het gebied van de Vreemdelingenwet. De VVD-fractie heeft zich in eerdere debatten met de minister voor Vreemdelingenbeleid en Integratie op het standpunt gesteld dat indien de IND niet presteert, de leges terugbetaald zouden moeten worden. De VVD-fractie is dus in principe een voorstander van een legessystematiek die de IND kan prikkelen tot presteren. Als je nu én je leges kwijtgescholden krijgt én er een dwangsomregeling bovenop komt, dan is dat voor de VVD-fractie teveel van het goede. Al met al geldt dat beslissingen ingevolge de Vreemdelingenwet nu eenmaal meer tijd kosten, omdat de betrokkene niet altijd staat te springen om informatie te verschaffen en omdat er vaak ook contact moet zijn met instellingen in het buitenland. Al deze overwegingen zijn naar ons oordeel objectieve en redelijke factoren die het procedurele onderscheid rechtvaardigen dat wij willen maken, door het uitzonderen van een bepaalde wet.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4974-4975): Voorzitter. Ook van mijn kant dank aan beide initiatiefnemers, maar zeker ook aan beide bewindslieden. Ik dank de initiatiefnemers voor de gegeven antwoorden en beide bewindslieden voor de gegeven adviezen. Ik heb de bijdrage van minister Donner van 26 april er nog eens op nagelezen. Ik blijf erbij dat daar erg veel bestuur en weinig burger in zit. Het is natuurlijk goed dat de minister in zijn advisering opkomt voor het apparaat. Vandaag voel ik mij toch meer aangesproken door de basisgedachte van de initiatiefnemers dat het vooral gaat om de belangen van de aanvragers en belanghebbenden. Ik was daarom aangenaam verrast door een persbericht van de provincie Noord-Brabant dat ik gisterenmiddag in mijn mailbox aantrof over het vrijwillig invoeren van een dwangsomregeling bij de provincie Noord-Brabant, hoewel deze pas begint op 1 januari 2007 met een uitloop naar 1 januari 2008. De bijdrage van minister Donner gaat vooral over het apparaat. Gisterenmiddag had ik een ontmoeting met een ambtenaar van de gemeente Bleiswijk. Deze vertelde mij dat de invoering van het wetsvoorstel veel problemen zou opleveren voor het gemeentehuis in Bleiswijk. Daar had men echter nog niet nagedacht over de vraag of het ook iets zou opleveren voor de burgers van de gemeente Bleiswijk. Ik acht dit een mooie setting voor het houden van deze termijn.
Op 11 en 26 april hebben wij eerder over dit wetsontwerp gesproken. Dat heeft het voordeel dat de derde termijn vandaag diepgravend kan zijn, maar het nadeel dat je soms de samenhang enigszins kwijtraakt. Daarom heb ik nog een aantal vragen. Wij hebben een brief van de initiatiefnemers ontvangen op 12 mei en een brief van het kabinet op 16 mei, die een beetje kan worden gelezen als een nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel van de regering. Over deze brieven heb ik een aantal vragen, die ik om de zaak geheel duidelijk te krijgen, zowel aan de initiatiefnemers als de minister stel.
Op pagina 2 van de laatste brief schetst de minister de verschillen tussen beide wetsontwerpen. De derde alinea gaat over het meer effectieve rechtsmiddel dat het kabinet zou bieden. Zie ik het goed dat deze uitgaat van de situatie voor het indienen van het amendement- Fierens/Van Schijndel? Ik meen dat het niet helemaal correct is om de verschillen tussen beide wetsvoorstellen aan te geven zonder rekening te houden met dit amendement. Ik meen daarom dat de vierde alinea niet meer helemaal opgaat nu dit amendement op tafel ligt.
Op pagina 4 van deze brief wordt een passage gewijd aan de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs. Daarin wordt verwezen naar artikel 7, sub 1a, tweede lid, onderdeel a van de Algemene wet bestuursrecht. Daarin wordt aan de collega’s Fierens en Van Schijndel in overweging gegeven om het amendement enigszins aan te passen naar aanleiding van de brief van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs. Mijn vraag aan de collega’s is of hiermee door hen rekening wordt gehouden.
Naar aanleiding van pagina 6 wil ik niet zo zeer een vraag stellen als wel een constatering doen. Het kabinet citeert hier de meibrief Vereenvoudigingen vergunningen. Tot mijn vreugde heb ik gezien dat het kabinet 22 nieuwe gevallen zal toevoegen aan de zogenaamde silencio positivo. Mijn vraag hieromtrent luidt, of inmiddels meer duidelijkheid bestaat in de twee andere gevallen waarvoor toepassing hiervan wordt overwogen. Dat is vooral een vraag aan de minister van Justitie.
Mijn volgende vraag betreft de Vreemdelingenwet. Het is jammer dat collega Van Schijndel even met de muziek mee is. Wij moeten ons afvragen of het verstandig is om de hele Vreemdelingenwet uit te zonderen. Ook in onze fractie is daarover uitvoerig gediscussieerd. Als de fractie van de VVD vooral problemen heeft met de asielhoofdstukken, zou zij zich moeten afvragen of zij niet de moed moet hebben het amendement-Van Schijndel te beperken tot de asielhoofdstukken. Ik meen namelijk dat de fractie van de VVD ook vanwege ’’Nederland Kennisland’’ en ’’Nederland Innovatieland’’ bepaalde groepen vreemdelingen wel snel in dit land wil toelaten. Dan zou het initiatief-Wolfsen/Luchtenveld eerder een stimulans zijn dan een beperking. Mij biologeerde het zinnetje: ’’Dit laat overigens onverlet dat er goede redenen kunnen zijn om bepaalde beslissingen op grond van de Vreemdelingenwet buiten het bereik van deze regeling te houden.’’ Als ik zo’n zin zou opschrijven, zou minister Donner mij vragen op welke onderdelen ik doel. Op mijn beurt vraag ik de minister op welke onderdelen hij doelt, want hij schrijft zo’n zin niet zo maar op. Daar hebben hij en de zijnen over nagedacht. Wat zit er precies achter? Waar refereert de minister aan?
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4975): Voorzitter. De positie van kenniswerkers wordt geregeld in de Wet arbeid vreemdelingen. Daar hebben wij geen uitzondering op voorgesteld. De heer Van de Camp (CDA) (p. 4975): Dan formuleer ik de vraag anders. Bij mijn weten gaat de Vreemdelingenwet over meer dan asielzoekers. Als je de gehele Vreemdelingenwet buiten haakjes zet, zouden ook andere onderdelen van het vreemdelingenbeleid, anders dan de asielzoekers, door het amendement worden geraakt. Dat gaat onze fractie in ieder geval te ver. De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4975): Het andere deel van de Vreemdelingenwet, naast dat over de asielzoekers, betreft de reguliere immigratie. Het gaat dan over onderwerpen als huwelijkssluiting en gezinshereniging. Wat dat betreft menen wij dat er reden is, omdat het nog steeds om heel forse stromen mensen gaat, om die uitzondering te maken.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4975-4976): Voorzitter. Dan kom ik te spreken over de hoogte van de dwangsom. Ik richt mij wat dat betreft meer tot de initiatiefnemers. In onze fractie blijft het idee hangen dat de dwangsom in bepaalde gevallen een quantité négligeable is. In de brief van het kabinet staat dat het oorspronkelijke voorstel van het kabinet een effectievere dwangsom mogelijk maakt. Wat vinden de initiatiefnemers daarvan?
Dan nog iets over een passage op pagina 9 over de dwangsomregeling en de bezwaarschriftenprocedure die naast elkaar zouden bestaan. Ik heb de indruk dat het amendement-Fierens/Van Schijndel hier rekening mee houdt. Dat wil zeggen dat de dwangsomregeling en de bezwaarschriftenprocedure naast elkaar kunnen worden gebruikt.
Dat waren mijn opmerkingen over de brief van het kabinet, die voor het overige buitengewoon verhelderend is. Ik merk expliciet op dat onze fractie zich kan vinden in het amendement-Fierens/Van Schijndel. Wij steunen dat amendement, omdat daarmee zoveel mogelijk tot één geïntegreerde benadering kan worden gekomen. Ik ga er daarbij van uit dat de aanvrager de vrijheid heeft om na een ingebrekestelling een dwangsom te vragen of om zonder bezwaarprocedure naar de rechter te stappen. Ik wil dat graag geëxpliciteerd zien.
Ik heb ook geconstateerd dat de dwangsomregeling van toepassing wordt op het niet tijdig beslissen op bezwaar. Ook dan kun je de dwangsomregeling hanteren. Er doet zich echter wel een opmerkelijk probleem voor. Dat heeft betrekking op de andere belanghebbende. Bij de dwangsom in eerste instantie kan alleen de aanvrager het vragen, maar bij bezwaar komen ook de andere belanghebbenden om de hoek kijken. De vraag is even hoe dit loopt in de tijd. De aanvrager zal op bezwaar kunnen reageren zodra hij het heeft ingediend, maar de andere belanghebbende kan het rustig zes weken later doen mits hij maar binnen de periode van het bezwaar aantekenen blijft. Zo kan dus de vreemde situatie ontstaan dat de rechter eerst een beslissing neemt op het bezwaar van de aanvrager en later pas op het bezwaar van de andere belanghebbende. Hoe gaat dit in de tijd samenlopen?
Ik weet dat de heer Wolfsen informeel is benaderd over deze kwestie. Ik weet dat hij ook informeel die zaak aan de ambtenaren van BZK zou voorleggen, maar ik weet informeel niet wat het heeft opgeleverd. Vandaar dat ik die vraag hier maar eens formeel stel.
Mijn fractie zal instemmen met de amendementen van mevrouw Fierens op de stuk nrs. 12 en 13 om het facultatieve karakter van de voorgestelde regeling te bekorten. Het was bij ons nog wel een discussie, maar gezien de gang van zaken, waarbij wij vooral de werkwijze van de overheidsorganen willen verbeteren, lijkt het ons goed om het facultatieve karakter te beperken.
De heer Dittrich (D66) (p. 4976): Mijnheer de voorzitter. Ook ik wil graag een compliment maken aan de initiatiefnemers voor de beantwoording en overigens ook aan de ministers die geantwoord hebben. De beantwoording komt de kwaliteit van de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel ten goede. Veel vragen, eigenlijk alle vragen die ik in eerste termijn heb gesteld, zijn beantwoord naar tevredenheid. Ik kan dan ook concluderen dat met dit wetsvoorstel burgers een instrument in handen hebben om overheidsorganen te prikkelen om adequaat en snel te reageren op de aanvragen die de burgers gedaan hebben. Als het niet gebeurt, kan men uiteindelijk een dwangsom innen. Wij denken dat dit een belangrijk iets is.
Ik vind wel dat mensen in Nederland overheidsorganen met elkaar moeten kunnen vergelijken en moeten kunnen zien hoe die opereren. Om dit kracht bij te zetten heb ik de volgende motie opgesteld.
Motie
De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende dat het voor burgers van belang is dat de overheidsorganen publiekelijk inzichtelijk maken in hoeverre zij dwangsommen hebben moeten betalen wegens te late besluiten op aanvragen; overwegende dat zo’n publieke verantwoording de kwaliteit van het werk kan verhogen; spreekt als haar mening uit dat overheidsorganen die een dwangsom hebben moeten betalen wegens niet of niet tijdig beslissen op aanvragen van justitiabelen, zulks periodiek publiekelijk inzichtelijk maken; verzoekt de regering, deze opvatting via de geëigende kanalen bekend te maken, en gaat over tot de orde van de dag.
De voorzitter (p. 4976): Deze motie is voorgesteld door het lid Dittrich. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund. Zij krijgt nr. 17 (29934).
De heer Dittrich (D66) (p. 4976): Voorzitter. Er is al gesproken over het amendement van mevrouw Fierens, dat is medeondertekend door de heer Van Schijndel, waarin als het ware twee wetsvoorstellen in elkaar werden gepast. Volgens mij is het inderdaad zoals de heer Van de Camp vroeg, dat iemand een keuze heeft. Iemand kan zeggen dat hij de bezwaarfase wil overslaan en meteen naar de rechter stappen voor een beslissing, maar iemand kan ook zeggen dat hij de dwangsom wil innen. Ik ben benieuwd naar het antwoord van de indieners en van de regering, maar zo heb ik het gezien en zo lijkt het de fractie van D66 goed. Wij zullen dus ook voor het amendement stemmen.
Ik kom vervolgens bij de uitzonderingspositie voor de Vreemdelingenwet. In de jaarverslagen van de Nationale ombudsman springen er twee instanties uit die notoir slecht mensen bedienen en reageren op aanvragen. Dat zijn de UWV en de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Wat mijn fractie betreft zouden deze twee organen zo snel mogelijk de inhoud van dit wetsvoorstel op zichzelf van toepassing moeten verklaren. Daarom dien ik hiertoe de volgende motie in.
Motie
De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende dat blijkens de rapportage van de Nationale ombudsman overheidsorganisaties zoals de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) regelmatig te laat op aanvragen van burgers reageren; overwegende dat de Nationale ombudsman bij herhaling klachten van burgers ten aanzien van het te late reageren door IND en UWV honoreert; constaterende dat de hoofddoelstelling van het initiatiefwetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (29934) is om onbehoorlijk gedrag van overheidsorganen tegen te gaan en te stimuleren dat er tijdig op aanvragen van burgers wordt beslist; spreekt als haar mening uit dat het gewenst is dat overheidsorganisaties als IND en UWV de dwangsomregeling uit het initiatiefwetsvoorstel op zichzelf van toepassing verklaren en zo snel mogelijk zullen hanteren; verzoekt de regering, te stimuleren dat de IND en het UWV conform het bovenstaande zullen handelen, en gaat over tot de orde van de dag.
De voorzitter (p. 4977): Deze motie is voorgesteld door het lid Dittrich. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund. Zij krijgt nr. 18 (29934).
De heer Dittrich (D66) (p. 4977): Mijnheer de voorzitter. De fractie van de VVD heeft voorgesteld in een amendement om dit goede initiatiefwetsvoorstel niet van toepassing te laten verklaren op mensen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben, althans mensen die een aanvraag doen in het kader van de Vreemdelingenwet. Wij weten natuurlijk allemaal wie er gebruikmaken van de Vreemdelingenwet in Nederland. Ik schat in dat het meer dan 95% vreemdelingen betreft. De VVD-fractie stelt dus in dit amendement: de burgers in Nederland die hier wonen krijgen een extra recht tegen een slecht presterende overheid, behalve als je vreemdeling bent en je gebruik wilt maken van de Vreemdelingenwet. Ik heb hier ernstige bezwaren tegen. Ik noem vijf argumenten. Het eerste is dat artikel 1 van de Grondwet zegt dat alle mensen die in Nederland verblijven in gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Dat zijn dus ook mensen die hier wonen en die niet de Nederlandse nationaliteit hebben en die gebruik willen maken van de Vreemdelingenwet en aanvragen indienen bij de IND, de dienst die blijkens de Nationale ombudsman altijd zo traag en laks reageert. Ik vind dan ook dat deze mensen wel gebruik zouden moeten kunnen maken van de regeling. Verder staat onomstotelijk vast dat de IND het hoogste scoort in slecht presteren, jaren achtereen. Deze organisatie moet nu juist geprikkeld worden om beter te werken. En daar hebben wij juist dit wetsvoorstel voor nodig.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4977): Ik zou graag willen ingaan op uw eerste twee argumenten. Het prikkelen van overheidsorganisaties om goed te presteren is natuurlijk heel mooi, maar het vergt toch heel andere maatregelen om een organisatie zoals de IND op orde te krijgen dan zo’n dwangsomregeling. Het middel dat u nu voor de IND wilt gaan inzetten, past gewoon niet bij de organisatieproblematiek waarmee die dienst worstelt.
De heer Dittrich (D66) (p. 4977): Ik ben het met u eens dat dit niet het enige middel zou moeten zijn. Het eerste middel is dat je een minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie hebt die de IND goed laat werken, die bovenop die dienst zit en ervoor zorgt dat deze dienst zich houdt aan de termijnen die wij hier hebben afgesproken en die in de Vreemdelingenwet staan. Het zal u niet verrassen als ik zeg dat wij behoorlijk wat kritiek hebben op de wijze waarop minister Verdonk met de IND omgaat. Eenen andermaal hebben wij hier voorstellen ingediend, zelfs tot het houden van een parlementair onderzoek naar het functioneren van de IND, omdat die dienst jaar na jaar zo slecht presteert. Als de minister die hiervoor verantwoordelijk is ervoor zou zorgen dat die organisatie goed presteerde, dan zou het probleem waarover wij het nu hebben veel minder nijpend zijn.
Mijn derde argument waarom ik zo faliekant tegen het amendement van de VVD ben, is het volgende. Ik kan mij op zichzelf voorstellen dat er in het gehele veld waarover de Vreemdelingenwet gaat een uitzondering gemaakt wordt. Dan vind ik het wel op de weg van de VVD-fractie liggen om met een concreet, helder en goed afgebakend voorstel te komen. Ik signaleer dat dit niet is gebeurd. Het vierde argument is dat er een evaluatie van deze wet gaat komen. Je zou je heel goed kunnen voorstellen dat je kijkt hoe het in de praktijk werkt. Stel dat er onoverkomelijke grote problemen ontstaan, dan kun je dat goed evalueren en op basis daarvan naar bevind van zaken handelen.
Mijn laatste argument is een politiek argument. Wij hebben hier een paar dagen geleden een enorm debat gehad met minister Verdonk over de wijze waarop zij heeft geopereerd rond de nationaliteit van Ayaan Hirsi Ali. Wij zien ook hoe in de wereldpers nu over Nederland geschreven wordt. Je schaamt je rot als je dat leest. Nederland wordt verweten een benepen, klein land te zijn dat niet weet om te gaan met vreemdelingen, met mensen die van de vrijheid van meningsuiting gebruiken maken en met geprononceerde standpunten naar voren komen. Of het waar is of niet doet er nu even niet toe, maar dat is wel het beeld dat men in het buitenland heeft. Daar bovenop komt dan het voorstel van de VVD om de vreemdelingen die op basis van de Vreemdelingenwet een verzoek willen indienen, uit te sluiten. Dat is koren op de molen van diegenen die zich afvragen waar dat tolerante, liberale Nederland is gebleven. De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4977): U zegt zelf al: of het waar is of niet. Dit is een ander debat dan dat van twee dagen geleden. Het gaat erom dat wij onze wetten op een verstandige manier inrichten, zodat deze regeling goed kan functioneren. Ik heb u al eerder gewezen op de aantrekkende werking die het kan hebben op asielzoekers en het misbruik dat daaruit kan voortvloeien bij de reguliere immigratie. Dat kan leiden tot een verstopping van de IND. Dat zijn reële overwegingen die men kan vrezen. Het is dan niet meer dan verstandig dat een wetgever daaruit conclusies trekt.
De heer Dittrich (D66) (p. 4977): Ik vind het, gelet op artikel 1 van de Grondwet en de argumentatie die ik heb, heel onverstandig om alleen voor vreemdelingen op basis van de Vreemdelingenwet een uitzondering te maken. Ik heb in een interruptiedebat al tegen u gezegd dat ik zelfs betwijfel of deze wet, als je die legt naast de internationale verdragen die wij hebben, wel aan de normen en waarden van de verdragen voldoet. Ik zou mij kunnen voorstellen dat op een gegeven moment door de Europese rechter wordt gezegd dat Nederland met deze wet, inclusief dat amendement van de VVD, verkeerd handelt. Onze Nederlandse rechters mogen de wet niet aan de Grondwet toetsen. Overigens zijn wij voor constitutionele toetsing, maar dat terzijde. In Europees verband kan de rechter echter wel zeggen dat een wet niet voldoet aan wat er bijvoorbeeld in het EVRM staat.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4977-4978): Ik heb in mijn betoog al aangegeven dat het EVRM naar alle waarschijnlijkheid toepassing mist in dezen, omdat het een afhankelijke bepaling terzake van non-discriminatie bevat en geen zelfstandige. Er wordt te veel geschermd met de internationale verdragen. Internationale verdragen zijn heel belangrijk, maar zij zijn niet heilig. Het is geen stem uit de hemel die zomaar alle debatten zou kunnen beslissen, enkel door ermee te schermen. Het is aan de indieners en aan de regering om, als er concrete bezwaren leven, dat heel goed te motiveren. De VVD-fractie en de Kamer zullen overtuigd moeten worden. Dat kan niet door alleen te zeggen: het zou wel eens mis kunnen lopen met een bepaald verdrag.
De heer Dittrich (D66) (p. 4978): Een internationaal verdrag is inderdaad geen stem uit de hemel. Sterker nog, als de regering een internationaal verdrag gesloten heeft, zijn u en ik aan zet. Dan keuren wij hier via een wet zo’n verdrag goed. Dat hebben wij bij het EVRM bijvoorbeeld ook gedaan. Daar was u ook voor. Wij hebben dus alle instrumenten in handen om te zeggen dat wij de normen en de waarden die in zo’n verdrag liggen via een goedkeuringswet goedkeuren voor de Nederlandse situatie. Het is dus geen stem uit de hemel, maar het is uw en mijn stem die zo’n internationaal verdrag van toepassing verklaren. In dat internationale verdrag staan een aantal waarden, bijvoorbeeld dat je niet mag discrimineren. Ik durf de stelling wel aan dat het amendement van de VVD in de sfeer van discriminatie komt te liggen, omdat de Vreemdelingenwet toegepast wordt door vreemdelingen en u die vreemdelingen wilt uitzonderen van deze dwangsominitiatieven. Ik vind dat een verkeerde gang van zaken.
Het hoofdargument van de indieners om met dit wetsvoorstel te komen, is signaleren dat overheidsorganisaties soms niet goed opereren en te traag zijn. Zij willen de burgers in Nederland een instrument geven om daartegen op te kunnen komen, bijvoorbeeld via het incasseren van een dwangsom bij die overheidsorganisatie die te laat heeft gereageerd. Wat doet u dan? Dan zegt u: maar vreemdelingen mogen van dat recht geen gebruik maken. Daar komt uw amendement de facto op neer. Ik heb daar grote bezwaren tegen. Met zeer veel kracht zullen wij tegen het amendement van de VVD stemmen. Mocht het amendement worden aangenomen, dan zal ik in mijn fractie nog moeten bespreken wat wij dan met het wetsvoorstel zullen doen. Ik wil het één toch wel afhankelijk maken van het ander.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4978-4979): Voorzitter. Ik dank de initiatiefnemers hartelijk voor de beantwoording in eerste termijn en voor hun brief. Ik dank ook de minister van Justitie voor zijn nadere schriftelijke beantwoording. Het was een helder, inzichtelijk verhaal.
Enkele dagen geleden had ik een discussie met studenten bestuurskunde uit Nijmegen over bestuurlijke vernieuwing. Mijn inzet bij het debat was dat een goede dienstverlenende overheid van het grootste belang is voor het dichten van de kloof tussen burgers en bestuurders. In dit verband kwam ook het initiatiefvoorstel van de collega’s Wolfsen en Luchtenveld ter sprake. De studenten waren verbaasd dat een zo eenvoudig voorstel een grote impuls kan geven aan een betere dienstverlening aan burgers. Uiteindelijk vonden zij dit voorstel zelfs effectiever dan de referenda waar zij in eerste instantie aan dachten. Toen zij binnenkwamen, wilden zij het liefst over het referendum praten, want dat was toch het meest uitgesproken middel om de kloof tussen burgers en overheid te overbruggen. Na een debat over excellente dienstverlening stelden zij hun mening bij. Ik noem dit even omdat dit zo’n aardig debat was waarin de burger centraal stond en de studenten bestuurkunde van nu de bestuurders van morgen zijn.
De excellente dienstverlening aan burgers moet torenhoog op onze agenda staan, ook ten aanzien van de IND. Er is geen enkele reden om voor deze dienst een uitzondering te maken. De minister moet ervoor zorgen dat de dienstverlening op orde komt.
Ik ben blij met de voorstellen die op tafel liggen, met uitzondering van het amendement van de VVD. In de brief van de minister proef ik enige terughoudendheid over het initiatiefvoorstel van mijn collega’s. Hij is wel erg lovend over het voorstel van de regering, maar meer ingetogen over het initiatiefwetsvoorstel. Hij schrijft dat de burger met het voorstel van de regering een effectief rechtsmiddel, een dwangsom en rechtszekerheid heeft. Dergelijke lovende woorden heeft de minister niet direct over voor het initiatiefwetsvoorstel. Hij komt niet verder dan dat het een lichter alternatief is en een extra contactmoment tussen bestuurder en burger. Met welke minister Donner hebben wij vandaag te maken? Steunt hij het initiatiefwetvoorstel voluit of wilde hij liever dat het niet zo ver gekomen was? Ik hoor graag een royale steunbetuiging van de minister van Justitie aan het initiatiefvoorstel. Daar hebben de burgers recht op omdat het voor hen een zeer belangrijk voorstel is. Omdat de minister hier in zijn brief niet helemaal duidelijk over was, vraag ik hem nu maar ’’live’’ naar zijn mening.
Met mijn amendement beoog ik om beide voorstellen samen gelukkig te laten worden. Ik streef naar een mooie relatie. Burgers moeten alle mogelijkheden krijgen om snel bediend te worden. Ik zeg tegen de heer Van de Camp dat het goed is dat de burger een keus heeft. Het initiatief is een directe, snelle prikkel voor bestuurders om bij de dagelijkse dienstverlening eindelijk hun verantwoordelijkheid te nemen, en dat alles zonder tussenkomst van de rechter. Daarom vind ik het ook zo’n sympathiek initiatiefvoorstel. Indien nodig kan de Wet beroep bij niet tijdig beslissen aanvullend werken, bijvoorbeeld bij grotere aanvragen van bedrijven. Dan komt de rechter om de hoek kijken. Mijns inziens zijn zij zeer complementair. Dat was ook de inzet van mijn amendement. Ik ben blij dat de minister uiteindelijk de mening deelt dat beide voorstellen een goed totaalpakket kunnen vormen. Dat heb ik geproefd uit de brief, maar dat wil ik ook verifiëren.
Ik heb nog een andere prangende vraag aan de minister. Hij komt in de brief tot de conclusie, en dat deed hij ook in eerste termijn, dat de rechter ook bij het initiatiefvoorstel zwaarder belast zal worden. Hij motiveert dat door te stellen dat er mogelijk toch geen besluit wordt genomen door het bestuursorgaan, en dan moet de burger alsnog naar de rechter. Dat klopt. Hij stelt ook dat het initiatiefwetsvoorstel vragen openlaat over de termijnen en de hoogte van de dwangsom. Die opvatting deelde ik niet in eerste termijn en ook niet naar aanleiding van de brief. In artikel 4:14 van de AWB is geregeld dat het bestuursorgaan een verdagingsbesluit kan nemen, waardoor de gemeente of een ander bestuursorgaan wel een beslissing heeft genomen, maar dat meer in de tijd regelt. Een bestuursorgaan moet de regeling over de dwangsom en termijnen heel goed communiceren met de burgers, zodat de onduidelijkheid wordt geminimaliseerd, als deze er is. Daarmee voorkom je ook die rechtsgang. De strekking van de reactie van collega Luchtenveld in eerste termijn was mijns inziens dat dit in de AWB voldoende is afgedekt. De minister is daarop teruggekomen, maar ik hoor hier graag nog een nadere toelichting op.
Ik dank de collega’s Wolfsen en Luchtenveld voor de brief over beide amendementen. Overige vragen heb ik er niet bij. Ik spreek de hoop uit dat dit prachtige wetsvoorstel, het amendement-Fierens/Van Schijndel en het amendement–Fierens ruimhartig worden aangenomen, omdat wij burgers en bedrijven daarmee een heel goed instrument geven voor een betere toegang tot de overheid. Dat is het doel van deze wet en daarmee heb ik de studenten bestuurskunde uit Nijmegen kunnen enthousiasmeren.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4979): Mijnheer de voorzitter. Allereerst dank ik beide initiatiefnemers en de minister voor de beantwoording, zowel mondeling als schriftelijk. Ik ben blij dat wij die schriftelijke procedure er nog ingevlochten hebben, omdat het amendement-Fierens/ Van Schijndel toch een stevige aanpassing behelst, nu een flink deel van het regeringsvoorstel over beroep bij niet tijdig beslissen wordt ingebracht in dit wetsvoorstel. Wij zien het als een verbetering en een nuttige aanvulling om direct beroep bij de rechter bij niet tijdig beslissen na of naast de dwangsomregeling van het initiatiefvoorstel mogelijk te maken. Wij vinden het inderdaad geen alternatief, maar een complement. Een belangrijk voordeel van de regeling die in het initiatiefvoorstel is vervat, is dat deze wel degelijk een handzaam middel voor de burger en een ontlasting van de rechterlijke macht kan betekenen.
De minister van Justitie heeft in zijn termijn nogal indringend gewaarschuwd voor mogelijk nadelige effecten van de dwangsomregeling van het initiatiefvoorstel. Het belangrijkste argument was dat in zijn visie een uitlaatklep of veiligheidsventiel nodig is, als er in bijzondere situaties, zoals een uitzonderlijke piekbelasting, in redelijkheid niet tijdig beslist kan worden.
Voorzitter. De SGP-fractie ziet die redelijke behoefte aan een noodventiel – of hoe je dat ook wilt noemen – zeker ook, maar dat betekent niet dat wij dan maar genoegen nemen met een ordinaire buitenwettelijke termijnoverschrijding. Wij zien het juist als een stap vooruit als je komt tot een fatsoenlijke wettelijke regeling, waarin enerzijds voldoende recht wordt gedaan aan de lucht die het bestuur nodig heeft, maar anderzijds ook een duidelijke harde grens wordt gesteld en een regeling wordt getroffen voor de legitieme wensen van de burger om tijdig een besluit te ontvangen.
Naar onze mening voorziet het voorgestelde systeem in het initiatiefwetsvoorstel daar heel evenwichtig in. Aan de ene kant wordt het bestuur de ruimte geboden om nog eens goed te kijken naar bijvoorbeeld de redelijkheid van de wettelijke beslistermijnen met de voorgestelde overgangsperiode. Aan de andere kant zijn er ook nog eens uitzonderingsbepalingen opgenomen in het wetsvoorstel, bijvoorbeeld in het geval van overmacht, waarin de dwangsom dan niet zal gelden. Al met al vinden wij dat een evenwichtig systeem.
Wij zien geen enkele zinnige reden om de Vreemdelingenwet of een deel daarvan uit te zonderen. Laat ik het maar over die boeg gooien! Ik vind de benadering om de Vreemdelingenwet buiten het bereik van deze regeling te laten, een beetje een bot middel. Ik denk dat er veel intelligentere oplossingen mogelijk zijn en zelfs al voor een belangrijk deel toegepast worden. Als je de Vreemdelingenwet erop naleest, dan valt op dat er eigenlijk een heel mooi systeem in zit. Aan de ene kant wordt gekozen voor een ruime beslistermijn. In artikel 42, eerste lid, wordt gesproken over een termijn van zes maanden. Als dat al niet voldoende is, dan heb je in artikel 42, vierde lid, zes maanden verlenging als dat nodig is onder bepaalde omstandigheden. Het is dus niet alleen een ruime termijn, maar er is ook nog eens een verlengingsmogelijkheid. En dan zijn wij er nog niet, want dan staat er in artikel 43 dat dat geheel nog weer met een jaar verlengd kan worden als het aantal aanvragen zo groot is dat niet tijdig beslist kan worden. Dan heb je weer dat zogenaamde besluitmoratorium.
Een prachtig systeem! Daar kan ik nu heel enthousiast over worden. Het is prachtig dat je het ook zo kunt oplossen, dat je niet hoeft te zeggen: houd die wet er maar buiten! Dat is nu juist de prikkel. Het bestuur moet er echt voor zorgen dat een termijn niet zomaar een termijn van orde is en dat het alleen maar jammer is als het niet lukt. Het moet echt bedenken hoe het kan worden geregeld met hetzij deze wettelijke voorzieningen hetzij organisatorische maatregelen als die termijn dus gewoon niet gehaald wordt. Dan kun je dus inderdaad bij ziekte van een ambtenaar niet langer meer zeggen: jammer, wij wachten wel tot die ambtenaar weer beter is en wij laten de aanvragen liggen. Nee, dan zeg je: laten wij nu eens een pool met een andere gemeente opzetten of er moet maar een andere afdeling inspringen. Ik zie die innovatieve prikkel echt van dit wetsvoorstel uitgaan. Dat zorgt voor het enthousiasme van mijn fractie voor deze maatregel voor bestuurlijke vernieuwing. Ik kan aangeven – en degenen die ons wat langer kennen dan vandaag zullen dat beamen – dat wij echt niet bij elk voorstel voor bestuurlijke vernieuwing onmiddellijk zeggen dat het een enorme stap vooruit is.
De heer Dittrich (D66) (p. 4979): Ja, dat kan ik beamen.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4979 -4980): In het licht van datgene wat de minister van Justitie naar voren heeft gebracht, ben ik wel gevoelig voor de opmerking om niet door te slaan in het inkorten van de overgangstermijn in de vorm van een facultatieve periode. Er moet wel voldoende tijd zijn om ook in dit opzicht de nodige bijstellingen te plegen, wettelijke en organisatorische maatregelen te kunnen nemen en ook ervaring op te kunnen doen met de werking in de praktijk. Immers, wij kunnen heel lang blijven theoretiseren en droogzwemmen over de mogelijke werking in de praktijk, maar dit lijkt mij nu typisch iets waarvan je zegt: ga er maar mee aan de gang en laten wij dan maar eens goed kijken hoe dat uitpakt, of die positief bedoelde effecten ook uit de verf komen en hoe eventuele negatieve effecten in de hand kunnen worden gehouden.
Wij hebben in eerste termijn uitvoerig gesproken over de uitzonderingsgronden. In die gevallen gaat dus geen dwangsom gelden. Die uitzonderingsgronden zijn nogal ruim geformuleerd. Wij hebben in eerste termijn zorgen geuit over de eventuele gevolgen daarvan voor de taakbelasting van de rechter. Ook hiervoor geldt dat wij erover kunnen blijven discussiëren, maar dat het een inschatting blijft. Ik spreek in ieder geval de wens uit dat bij een evaluatie en bij het volgen van de werking in de praktijk er ook nadrukkelijk oog is voor de vraag hoe het gaat met de uitzonderingsgronden en of het systeem in de praktijk niet tot een groot beroep op de rechter zal leiden. Je kunt verwijzen naar andere wetgeving, maar juist omdat er in het systeem van de indieners in beginsel geen rechter te pas hoeft te komen aan de vaststelling of een dwangsom verschuldigd is, luistert het des te nauwer dat die uitzonderingsgronden helder geformuleerd zijn. Ik blijf daarom een lans breken voor mijn amendement om het woordje ’’schriftelijk’’ in te voegen in de grond dat de aanvrager met uitstel akkoord is gegaan. Dat betekent niet – die indruk kan gemakkelijk ontstaan – dat uitstel altijd schriftelijk geregeld moet worden en dat dus eigenlijk een soort extra administratieve last wordt geregeld. Nee, je zegt alleen: als het bestuursorgaan en de aanvrager het roerend met elkaar eens zijn dat er meer tijd nodig is, is dat prima. Dat is dan geen probleem en dan hoeft dat ook niet schriftelijk te worden geregeld. Mijn amendement zegt alleen: als er verschil van mening is over de vraag of zoiets afgesproken is en als het bestuursorgaan zich er daadwerkelijk op wil beroepen, zal het met een schriftelijk stuk moeten komen. Dat dient mijns inziens de rechtszekerheid en voorkomt onnodige belasting van de rechter.
De laatste vraag die ik had willen stellen, hoef ik eigenlijk niet meer te stellen, want die is al welsprekend door de heer Van de Camp verwoord. Die vraag betrof het door de minister van Justitie genoemde voorbeeld: hoe zit het nu precies met de termijnen rond een bezwaarperiode die verschillend kan uitpakken als er verschillende belanghebbenden bezwaar aantekenen? Moet daar geen aparte regeling voor getroffen worden? Het wetsvoorstel zit naar onze mening goed in elkaar. Het is een genuanceerd, voorzichtig wetsvoorstel, maar het geeft burgers wel een heel heldere waarborg tegen niet tijdig beslissen door de overheid. Het is geen panacee voor alle kwalen die leiden tot onnodige traagheid, maar wel een nuttige bouwsteen. Laten wij daar maar gauw mee aan de gang gaan.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4980-4981): Voorzitter. Namens mijn fractie dank ik de indieners en hun adviseurs voor de beantwoording in eerste termijn en voor de brief die later is gevolgd. Ik dank ook beide ministers voor de adviezen die zij ons hebben gegeven. Ook zij hadden een adviseur meegenomen. Ik constateer nu wel dat minister Donner alleen zit en dat zijn adviseur er ook niet is, maar het zal straks in tweede termijn ongetwijfeld gaan lukken.
Mijn punten in tweede termijn haken voor een groot gedeelte aan bij vragen die ik eerder heb gesteld. In eerste termijn heb ik aandacht gevraagd voor het feit dat wij te maken hebben met twee wetsvoorstellen: het initiatiefwetsvoorstel van de indieners en het wetsvoorstel van de regering. Ik heb aangegeven dat het ons een lief ding waard zou zijn als beide voorstellen ’’gewoon’’ in elkaar geschoven worden. Zeker nu ik constateer dat een aantal waardevolle elementen uit het regeringsvoorstel inmiddels in het voorstel van de initiatiefnemers zijn opgenomen, ga ik ervan uit dat wij nu zo’n beetje op een punt zijn aangekomen dat dat gaat gebeuren en dat wij straks niet ook nog een keer apart over het voorstel van de regering moeten spreken. Ik vraag minister Donner of ik dat goed heb begrepen, want dat kan ik uit zijn brief niet opmaken. Dat heeft in ieder geval de nadrukkelijke voorkeur van mijn fractie.
Ik gaf al aan dat een aantal waardevolle elementen uit het regeringsvoorstel in het voorstel van de initiatiefnemers terecht zijn gekomen, al dan niet door amendering. Ik noem onder andere de mogelijkheid van direct beroep als het bestuursorgaan in gebreke blijft om te beslissen. Daarin voorzag het initiatiefwetsvoorstel niet. Dat is een goede aanvulling. De keuze om daarbij geen beperking te hanteren tot de ’’dubbele stilzit’’, heeft ook onze voorkeur. Zeker in gevallen waarin een tijdige beslissing van groot belang is, zou een bestuursorgaan niet onder direct beroep uit moeten kunnen komen door het versturen van een kennisgeving van uitstel van de beslissing.
Het amendement-Fierens-Van Schijndel kiest ervoor om de dwangsom verplichtend op te leggen door de rechter in het geval van een gewonnen direct beroep. Mijn fractie heeft daarbij nog wel de vraag – die stel ik aan de initiatiefnemers, want zo liepen de rollen ten aanzien van dit amendement – of dit ook betekent dat in die gevallen een vast bedrag wordt gehanteerd of dat meteen rekening kan worden gehouden met de omstandigheden van het geval. Dat was in het wetsvoorstel van de regering nadrukkelijk geregeld. Dat laatste heeft onze voorkeur. Graag een reactie op dat punt.
Mijn fractie heeft in eerste termijn opmerkingen gemaakt over de mogelijke toename van de belasting van de rechterlijke macht door invoering van het initiatiefvoorstel. Minister Donner heeft daar een aantal opmerkingen over gemaakt waaruit blijkt dat dat plaats zou kunnen vinden. Ik denk zelf dat door het toevoegen van de mogelijkheid van direct beroep middels het amendement-Fierens/Van Schijndel op dat punt een goede slag is geslagen. In eenduidige, onomstreden gevallen kan de dwangsomregeling van de initiatiefnemers goede diensten bewijzen. In geval van discussie en conflict kan de aanvrager er ook voor kiezen om direct een rechterlijke uitspraak, een inhoudelijke beoordeling, te vragen. Volgens mij gaat het om een dwangsomregeling waar het kan en de rechter waar het moet.
Ook door anderen is gesproken over het amendement van collega Van Schijndel om de Vreemdelingenwet uit te sluiten. Ik heb eerlijk gezegd niet de behoefte om daar zo veel aandacht aan te besteden als hij in zijn tweede termijn heeft gedaan. Mijn fractie is het er niet mee eens. Het op voorhand uitzonderen terwijl de termijnen in de wet zijn toegesneden op het specifieke karakter belooft volgens ons weinig goeds. Wij zullen dit amendement niet steunen. Als het amendement wordt aangenomen, ga ik niet zo ver als de heer Dittrich. Die gaat dan twijfelen aan zijn steun voor dit voorstel. Ik hoop echter dat het amendement de eindstreep niet haalt. Ik reken daar eerlijk gezegd een beetje op.
Wat gebeurt er als beslissingen verder worden uitgesteld? De Algemene Rekenkamer heeft al eens aangegeven dat het uitstellen van beslissingen in veel gevallen niet gebeurt vanwege capaciteitsproblemen maar vanwege prioriteitsproblemen. Is de minister het op grond van deze stelling met ons eens dat invoering van de dwangsomregeling geen negatieve kosten- en investeringsspiraal hoeft op te leveren? Dat heeft hij in zijn antwoord aan de Kamer immers betoogd.
De vragen over de fatale termijnen zijn naar tevredenheid beantwoord. Daar is een goede slag gemaakt.
Er is een discussie gevoerd over de overgangstermijn en het maken van eventuele uitzonderingen of het aanpassen van de wettelijke termijnen. Wij hebben daar in het verslag vragen over gesteld. Wat mijn fractie betreft, gaan wij daar niet zo maar toe over. Het kan immers onderuit halen waarvoor het wetsvoorstel uiteindelijk is bedoeld. Ik sluit mij aan bij de opmerking van de heer Van der Staaij: of de termijnen in de wetgeving zijn op orde of er wordt een overgangstermijn gehanteerd. Dat is een heldere lijn.
Ik heb al aangegeven dat wij ervan uitgaan dat het uiteindelijk één wetsvoorstel wordt op dit punt. Mijn fractie is van harte bereid om het wetsvoorstel te steunen, ook met de aangebrachte amenderingen. Ik denk in het bijzonder aan het amendement van de collega’s Fierens en Van Schijndel. Wij beraden ons apart over de door de heer Dittrich ingediende moties. Ik vraag mij af hoe het formeel in elkaar zit. De moties richten zich in het bijzonder tot de regering. Ik neem aan dat niet de initiatiefnemers moeten reageren op de moties of dat de initiatiefnemers aangespoord zullen worden om bij de regering een en ander te bevorderen. Het is tevens de vraag of door middel van een motie twee wetsvoorstellen apart benoemd moeten worden. Ik heb daar enige aarzeling bij. De heer Dittrich roept echter terecht de ombudsman aan omdat een zekere prioriteit nodig is. Ik ga ervan uit dat als het wetsvoorstel in werking treedt bij de betrokken instellingen de noodzaak tot bewegen nog nadrukkelijker onder ogen wordt gezien. Er moet wat gebeuren. De instellingen zitten niet te wachten op veel negatieve publiciteit. Het wetsvoorstel zal dan ook een automatische uitwerking hebben die niet met een motie benadrukt hoeft te worden. De vergadering wordt van 16.18 uur tot 16.45 uur geschorst.
De heer Wolfsen (p. 4981): Voorzitter. Ik dank de collega’s voor de constructieve woorden. Ik dank de leden die nu al hebben gezegd dat zij het voorstel zullen steunen. Een aantal leden heeft nog wel vragen en die zullen wij eerst beantwoorden. Collega Luchtenveld en ik hebben een verdeling gemaakt. Wij vragen de leden vooral zelf ook op te letten of wij daardoor niet vergeten om vragen te beantwoorden. De heer Dittrich heeft het kort samengevat. De bedoeling van het wetsvoorstel is inderdaad om burgers en bedrijven een instrument in handen te geven om bestuursorganen te prikkelen om snel en goed hun werk te doen. Dat is de kern van ons voorstel. Dat het een mooi en evenwichtig systeem is geworden, zoals de heer Van der Staaij heeft gezegd, is vooral ook te danken aan het amendement.
Collega Van Schijndel heeft gevraagd of het mogelijk is om vooraf een ingebrekestelling te sturen, dus als de termijn nog niet is verstreken. Kun je dan al wel een ingebrekestelling sturen om het bestuur te waarschuwen dat zij een dwangsom kwijt zijn als het de termijn overschrijdt? In dit wetsvoorstel is het uitgesloten. Wij hebben het volgende opgenomen. De ingebrekestelling kan worden verzonden zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een beslissing te geven. Het is dus gekoppeld aan de wettelijke beslistermijnen. Als een brief een dag te vroeg binnenkomt, zal het ook als een ingebrekestelling kunnen worden gezien. Wil het in werking treden, dan moet de termijn verstreken zijn. Zou je het anders willen regelen, dan moet je het echt expliciet in de wet opnemen.
Collega Van de Camp kwam met een hint, die ook in de brief van de minister is te vinden. Op pagina 4 staat de vraag waarom artikel 7, onderdeel A is gehandhaafd. De minister gaf de indieners van het amendement- Fierens c.s. dan ook in overweging om hun amendement in die zin aan te vullen. Dat is inmiddels gebeurd. Het is ook al gewijzigd rondgestuurd. Die hint van de minister hebben wij dus overgenomen.
Dan had de heer Van de Camp een vraag over de hoogte van de dwangsom. Soms is dat een quantité négligeable. Daar heeft hij gelijk in. Daarom is het amendement ook zo mooi. Nu kunnen wij maatwerk bieden. De dwangsom van € 30, € 40 of € 50 is voor sommigen te klein. De burger kan nu kiezen. Wij hebben voor dit bedrag gekozen, maar de burger kan wel maatwerk krijgen als hij dat wil. Als het om grote belangen gaat, kan de burger onmiddellijk naar de rechter gaan en om een grote, passende dwangsom vragen. Daarom is de wet uiteindelijk zo evenwichtig geworden. De burger kan kiezen: óf de standaarddwangsom, óf maatwerk. Voor beide is natuurlijk wel ingebrekestelling nodig. De burger houdt dus vrijheid. Hij kan kiezen tussen maatwerk of de standaardbedragen.
Er ontstaat een probleem als meer belanghebbenden in bezwaar gaan. De ene belanghebbende gaat de eerste dag al in bezwaar en de andere pas aan het einde. Dan kunnen de termijnen langs elkaar lopen. Dat probleem komt in de praktijk niet heel veel voor, omdat mensen vaak even nadenken voordat zij in bezwaar gaan. Het is echter wel een bestaand probleem. Ik ben er informeel al over benaderd. Ik denk dat dit in de overgangstermijn zal moeten worden geregeld. Wij moeten wel even kijken hoe serieus het probleem is. Als het zich echt blijkt voor te doen in de praktijk, dan moeten wij dat regelen. Als je ziet dat het te lang gaat duren, kun je natuurlijk een verdagingsbesluit nemen, maar dan nog kan dat misschien niet helemaal voorzien in serieuze problemen die kunnen ontstaan. Ik verzoek de minister van Justitie om als hij deze problemen in de overgangstermijn signaleert, daarop wetgeving te initiëren.
Minister Donner (p. 4981): Als ik er dan nog zit!
De heer Wolfsen (p. 4981-4982): Nu plaatst u ons voor een dilemma, maar dat is iets voor later. De heer Dittrich heeft moties ingediend die natuurlijk zijn gericht aan de regering. Ook hij vroeg of het een keus blijft tussen maatwerk en standaardbedragen. Dat klopt: of de burger stuurt die brief of hij gaat rechtstreeks naar de rechter.
Collega Van der Staaij had nog wat opmerkingen over de werklast van de rechterlijke macht. De minister heeft er al iets over gezegd en wij hebben dat ook gedaan. Het blijft een beetje koffiedik kijken. Wij vermoeden dat het nauwelijks effect zal hebben, dat bestuursorganen niet onnodig moeilijk zullen doen over de brieven die zullen uitgaan en dat er niet veel twist zal ontstaan, zodat het zal leiden tot werkverlichting voor de rechterlijke macht, omdat men niet meer via de rechter om een dwangsom hoeft te vragen. Wij hopen dat eerlijk gezegd, maar weten het natuurlijk niet zeker. Het punt is serieus genoeg om ook tijdens de evaluatie in het oog te houden. Wij verzoeken de regering bij dezen om aan de rechtbanken of de Raad voor de Rechtspraak te vragen in de toekomst goed bij te houden hoeveel van dit soort procedures er lopen.
Collega Slob vroeg of het amendement feitelijk inhoudt dat beide voorstellen in elkaar worden geschoven. Ik heb van de indieners van het amendement begrepen dat dit wel de bedoeling is. Ik heb de minister bij de vorige beraadslaging horen zeggen dat de regering voornemens is om als dit initiatiefwetsvoorstel wordt aangenomen het regeringsvoorstel in te trekken. Dan is er dus echt sprake van een in elkaar schuiven van beide wetsvoorstellen. Het is ook nadrukkelijk onze bedoeling. De heer Slob vroeg nog of mensen die maatwerk willen nog rechtstreeks naar de rechter kunnen. Dat is nadrukkelijk de bedoeling. Iedereen die maatwerk wil, kan altijd rechtstreeks naar de rechter na de ingebrekestelling. Dit waren mijn antwoorden op de vragen die zijn gesteld. De overige vragen neemt de heer Luchtenveld voor zijn rekening.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4982): Ik wil terugkomen op de opmerking over de premature ingebrekestelling. Ik proefde uit de woorden van de heer Wolfsen dat een dag te vroeg moet kunnen. De vraag is natuurlijk of de termijn van de dwangsom dan wel gaat lopen, want strikt genomen gaat het systeem ervan uit dat de dwangsom alleen verschuldigd is in het geval dat er een ingebrekestelling is verzonden nadat de termijn is afgelopen.
De heer Wolfsen (p. 4982): Dank voor deze precisering. Dat zal inderdaad het geval zijn. Je ziet het ook wel eens bij mensen die te vroeg in beroep gaan, terwijl de termijn nog niet loopt, dan blijven de termijnen ook intact. Als mensen te vroeg schrijven, gaat de dwangsom niet eerder lopen dan na die veertien dagen.
De heer Van der Staaij (SGP) (p. 4982): Strikt genomen vergt het systeem van de wet, zoals het is geformuleerd, dat de ingebrekestelling moet zijn verzonden nadat de termijn is verlopen. Als je een ingebrekestelling hebt verstuurd, terwijl de termijn nog niet afgelopen is, is er strikt genomen geen ingebrekestelling in de zin van de wet verzonden en kan er dus geen dwangsom verschuldigd zijn, zou ik denken.
De heer Wolfsen (p. 4982): Ja, zo zit de wet in elkaar. Het is in de praktijk niet uitgesloten dat een rechter er niet moeilijk over zal doen als de ingebrekestelling een dag te vroeg is verstuurd. Inderdaad moet de termijn eerst verlopen zijn voordat je een ingebrekestelling kunt versturen. Dat is de bedoeling van de wet.
De heer Luchtenveld (p. 4982-4983): Voorzitter. Bij de verschillende punten die langs zijn gekomen, is het nodige enthousiasme naar voren gekomen over het initiatiefwetsvoorstel en zijn, met name door de heer Van de Camp, voorbeelden gegeven van overheidsorganen die al vrijwillig met zo’n regeling werken of gaan werken. Noord-Brabant gaat ermee werken. Gelderland werkt er al mee. Utrecht is ermee bezig en in Zuid-Holland zal zo’n regeling ook binnenkort in werking treden. Er is dus al op de door ons voorgestelde regeling geanticipeerd. Uiteraard zijn de indieners hier blij mee. Overigens zouden we het een goede zaak vinden als overheidsorganen op nationaal niveau typen regelingen als deze vrijwillig ook al voor die termijnen van toepassing zouden verklaren. Voor ons kan daar morgen mee worden begonnen. Ik behandel straks apart het tijdstip waarop het verplicht zou moeten gaan gelden, bij de amendementen van mevrouw Fierens op de stukken nrs. 13 en 14.
Ik dank de heer Van Schijndel voor de complimenten die hij uitsprak voor het wetsvoorstel; op zijn punten met betrekking tot de Vreemdelingenwet kom ik ook nog terug. De heer Van der Staaij gaf in zijn termijn aan dat hij toch wil vasthouden aan de verplichting van een schriftelijke verklaring als men akkoord gaat met een termijnoverschrijding. Wij handhaven ons standpunt dat dit niet nodig is. In eerste termijn betoogde ik al dat het overheidsorgaan er zelf wel belang bij heeft, omdat moet worden bewezen dat de belanghebbende akkoord is gegaan met uitstel bij de vraag of er al dan niet een dwangsom moet worden toegekend. Het overheidsorgaan kan als voorwaarde stellen dat anderszins het verweer nooit meer kan worden gevoerd. Welnu, dat gaat ons een slag te ver, maar wij geven dit de Kamer in overweging als over het desbetreffende amendement moet worden gestemd.
Wanneer zou het verplicht moeten ingaan? Wij verwijzen naar hetgeen het kabinet hierover heeft gezegd. Minister Pechtold stelde dat het aantrekkelijk was om te experimenteren; naarmate de termijn korter wordt, gaat het verplichte karakter er meer af. Wat ons betreft, kunnen de experimenten morgen al starten. Wij zouden de Kamer in overweging willen geven om wellicht met een vaste datum van verplichtstelling te werken, omdat dit voordelen oplevert voor de communicatie. Dus niet zoveel dagen erna in het Staatsblad plaatsen, maar alle geluiden horende, communiceren dat de wet binnen afzienbare tijd in ieder geval hier kan worden aanvaard, waarbij een redelijke termijn in acht wordt genomen voor de Eerste Kamer. Ook moet dan worden bekeken hoe lang de termijn voor eventuele reparatiewetgeving of verlenging moet zijn. In dit licht zou een andere datum kunnen worden overwogen dan 1 januari 2009 of 2010. Aannemende dat de wet op uiterlijk 1 januari 2007 in het Staatsblad zou staan,heb je zo nog drie jaar om de wetgeving aan te passen. Wij willen de wetgever wel oproepen om zeer terughoudend te zijn met forse verlenging van de termijnen. Dat moeten echt goed beargumenteerde uitzonderingen zijn, want het hart wordt uit dit wetsvoorstel gesneden als alle termijnen zo lang worden gemaakt, dat zelden van termijnoverschrijding sprake is en keer op keer kan worden verdaagd. Op die manier krijgt de overheid een vrijbrief om traag te handelen en dat is uiteraard niet de bedoeling van het wetsvoorstel.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4983): Hartelijk dank voor uw reactie. Het kan natuurlijk nooit de bedoeling zijn dat alle termijnen worden verlengd; het gaat om het speuren naar mogelijke knelpunten; ik zeg dit nadrukkelijk met die voorzichtigheid. Als de burger echt centraal wordt gesteld, moet de termijn niet worden verlengd. Op dit moment is het al heel genereus: er staat nu nog tweeënhalf jaar, we kunnen middelen met vijf jaar en uitkomen op de helft. In die zin heb ik het ook met de collega’s besproken. Ik neem dit mee in mijn overwegingen, maar ons – en trouwens ook uw – ambitieniveau is hoog.
De heer Luchtenveld (p. 4983): In deze tweede termijn hebben wij de gelegenheid willen aangrijpen om te reageren op hetgeen de bewindslieden hebben gezegd, die hierin ook als onze adviseurs dienen. U weet zelf hoe kort twee jaar voor wetgeving soms kan zijn. Vaak duurt ook de voorbereiding al langer. Misschien moet ook hiervoor een dwangmiddel worden gevonden. Maar het is úw amendement, we moeten maar zien welke amendementen de Kamer uiteindelijk in stemming zal brengen.
Een hoofdpunt waarover de meningen fors uiteenlopen, betreft de vraag in hoeverre de Vreemdelingenwet 2000 in zijn geheel zou moeten worden uitgezonderd. De heer Van Schijndel is vooralsnog niet ingegaan op de uitdaging die wij hem de vorige keer hadden voorgelegd. Er is wel degelijk een juridisch houdbare uitzondering mogelijk van delen van de Vreemdelingenwet 2000, maar die zou beter moeten worden beargumenteerd en beperkter moeten worden gemaakt in het licht van de Grondwet en internationale verdragen. De heer Van Schijndel heeft een aantal argumenten genoemd op grond waarvan de gehele Vreemdelingenwet 2000 zou moeten worden uitgezonderd. Een aantal daarvan spreken ons bepaald niet aan, zoals het argument van belasting betalen. Als wij internationale verdragen sluiten, is Nederland ook in internationaal verband gehouden om een goede overheid te zijn. Als er belasting is betaald door burgers die in het buitenland verblijven en die op grond van internationale verdragen een aanvraag willen richten tot de Nederlandse regering, zou het raar zijn om te zeggen: u hebt nooit belasting betaald, dus u hebt van ons niets te verwachten. Dat soort argumenten overtuigt de indieners dus niet.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4983): Het is toch echt aan de indieners om mij en anderen in de Kamer te overtuigen.
De heer Luchtenveld (p. 4983): Nee hoor.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4983): Dit punt kwam ook aan de orde bij de interruptie van de heer Dittrich. De indieners moeten met juridische, internationaalrechtelijke en constitutionele argumenten komen om aan te tonen waarom dit niet kan. Ik heb een aantal argumenten gegeven; wellicht gaat de heer Luchtenveld daar nog nader op in. Het kan niet blijven bij uitspraken als ’’blanket’’, ’’internationale verplichtingen’’ en ’’dat spreekt mij niet aan’’. Dat is onvoldoende.
De heer Luchtenveld (p. 4983): Ons hoofdargument is dat wij tot op heden niet zien dat het nodig is om de gehele Vreemdelingenwet 2000 uit te zonderen, omdat wij denken dat die wet al redelijk ruime termijnen bevat. De heer Van der Staaij heeft dat toegelicht aan de hand van een aantal artikelen. Die wet is geschreven in een tijd dat het aantal asielaanvragen nog aanzienlijk hoger lag dan heden ten dage. Er zit ook nog een moratorium in; dat is dat jaar extra verlenging als je plotseling wordt geconfronteerd met het extreem oplopen van het aantal aanvragen. Verder bevat ons wetsvoorstel ook een aantal beperkingen inzake notoir misbruik. Notoir is hier het doen van aanvragen terwijl het niet de bedoeling is om daadwerkelijk een beslissing te krijgen en waarbij kan worden aangetoond dat de aanvraag is gericht op het verbeurd verklaren van een dwangsom. Dan kom je al gauw in situaties waar ook nog uitzonderingen in zitten. De andere mogelijkheid is dat de wetgeving nog kan worden aangepast in de periode voordat de wet verplichtend wordt. Er zou ook dan nog apart en beargumenteerd kunnen worden gekozen voor het verlengen van sommige termijnen in de Vreemdelingenwet 2000, wetende dat deze wet op een bepaalde datum verplichtend wordt ingevoerd.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4983): Dit zijn toch allemaal argumenten die zijn gebaseerd op hoe goed de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000 in elkaar zit. Dit zijn gewoon nationaal-rechtelijke argumenten. De Kamer is als medewetgever verplicht om na te gaan wat haar wetgevingsvrijheid nog is in het licht van de Grondwet en de internationale verplichtingen. Er moet dus een heldere uiteenzetting komen over de vraag waarom het in het algemeen uitzonderen van de Vreemdelingenwet 2000 in strijd is met artikel 26 of met een bepaling van het EVRM. Dat verwacht ik van de indieners.
De heer Luchtenveld (p. 4983-4984): In zijn algemeenheid vind ik dat de heer Van Schijndel geen gelijk heeft als hij zegt dat wij moeten aantonen waarom het niet zou kunnen. Hij dient een amendement in. Wij leggen een wetsvoorstel voor zonder dat amendement. Als hij dat wil amenderen, moet hij zijn amendement toelichten. Hij moet de Kamer dan overtuigen waarom zij voor het amendement zou moeten stemmen. Ik wil er best nog iets over zeggen. Overigens zijn beide bewindslieden de vorige keer vrij uitvoerig op dit punt ingegaan, en ik wil daarom niet alle argumenten herhalen en alle artikelen langs lopen. In artikel 1 van de Grondwet wordt gesproken over allen die hier in Nederland verblijven. Dat wil niet per definitie zeggen dat men de Nederlandse nationaliteit moet hebben; de groep is veel ruimer. Als men hier al is en een verlenging aanvraagt, zou het vreemd zijn dat men onder de uitzondering zou moeten vallen, ook omdat de desbetreffende termijnen al ruimer zijn. De Europese rechter zou uiteindelijk kunnen oordelen dat er sprake is van verboden discriminatie, omdat er hele groepen worden uitgesloten, hoewel dat niet het beoogde effect is van het wetsvoorstel. Maar de Vreemdelingenwet is nu eenmaal in belangrijke mate gericht op personen die geen Nederlander zijn. De vraag is dan: wat zou wel kunnen? Welnu, in ons wetsvoorstel zouden bijvoorbeeld de afgifte van visa en de aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf kunnen worden uitgezonderd. Als dit mede werd gedaan omdat het bedrag een heel andere uitwerking heeft in de desbetreffende landen en omdat er geen sprake is van een discriminatoir oogmerk, maar juist van het streven naar het voorkomen van misbruik van de dwangsomprocedure, zou dat naar ons oordeel in internationaal verband houdbaar zijn. Tot nu toe hebt u echter steeds aangegeven dat de VVD-fractie die weg niet op wil en dat u een daartoe strekkend amendement niet ver genoeg vindt gaan.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4984): Dat er een uitzondering wordt gemaakt voor de aanvraag voor de machtiging tot voorlopig verblijf en het aanvragen van visa, houdt een belangrijke handreiking in. Zelf heb ik nogal een punt gemaakt van de stimulans die kan uitgaan van het vooruitzicht van te verbeuren dwangsommen bij het aanvragen van asiel. Ik zal mij hier verder op beraden, en verzoek daarom de voorzitter bij deze om het wetsvoorstel niet al aanstaande dinsdag in stemming te brengen. U hebt zojuist het EVRM genoemd. Ik zou van u heel graag willen vernemen welke non-discriminatiebepaling daarin zich verzet tegen het amendement van de VVD-fractie wat betreft de artikel 1-problematiek. Ik heb het nu over de indirecte materiële discriminatieredenering die minister Pechtold de vorige keer hield. Ik heb een aantal argumenten gegeven waarom ik daar niets in zie. Ook daarover hoor ik graag het oordeel van de indieners en van de regering.
De heer Luchtenveld (p. 4984): Wij moeten heel zorgvuldig zijn en niet te snel allerlei argumenten en artikelen noemen. Artikel 12 en artikel 14 spelen een rol, naar ik heb begrepen, maar het kabinet zal daarop nog nader ingaan. In elk geval kunnen wij visa en voorlopig verblijf uitzonderen; dit betreft artikel 72 van de Vreemdelingenwet. De vraag blijft: waaraan bestaat er behoefte? Daarom hebben wij na de eerste termijn niet direct zelf het initiatief genomen tot een nota van wijziging, omdat wij denken dat dit niet nodig is, gelet op het beschikbare instrumentarium en het nog komende moment om wetgeving eventueel aan te passen. Op onderdelen kan het echter wel.
De heer Dittrich (D66) (p. 4984): Waarom zouden de afgifte van visa en het verlenen van de machtiging voor voorlopig verblijf wel kunnen worden uitgezonderd? Wat is daarbij de achterliggende gedachte? De heer Luchtenveld: Over het algemeen gaat het dan om personen die in het buitenland verblijven. Dat is een grote groep, en daardoor zouden ambassades, die daarbij een rol vervullen, overbelast kunnen raken. Dat is meer gerechtvaardigd vanuit vrees. Bovendien gaat het inderdaad soms in landen buiten Europa – dat argument is ook vorige keer aan de orde geweest – om een veel hoger bedrag dan de enkele tientallen euro’s per dag waar het in Nederland of in Europa om gaat.
De heer Dittrich (D66) (p. 4984): Laten wij terugkeren naar de grondgedachte van uw eigen wetsvoorstel. Dat was om overheidsorganen te prikkelen, tijdig adequaat te reageren op verzoeken van burgers. Wij zijn in de Kamer nu al tien jaar bezig met verschillende bewindspersonen die bijvoorbeeld over de mvv gaan. Wij hebben als Kamer gezegd dat dit binnen een termijn van drie maanden moet. Dat is in moties vastgelegd, wij hebben er debatten over gehad en toch lukt het maar niet. Dan zou je kunnen zeggen dat juist dit wetsvoorstel het extra stapje is dat de IND ertoe aanzet om op een adequate manier te gaan handelen.
De heer Luchtenveld (p. 4984): De heer Van Schijndel noemde een andere mogelijke lijn, namelijk dat men dan de leges niet verschuldigd is. Dat hebben wij nog even meegewogen. Dat zou iets kunnen zijn, maar wij hebben de aarzeling dat je dan bij die ene wet de leges zou kwijtschelden en bij andere wetten niet. Bij andere wetten kies je voor een ander systeem. Wij zijn daarvan niet overtuigd. Uiteindelijk is dat ook de reden dat wij na een iets langere schorsing hebben besloten om gehoord de Kamer nu niet met een nota van wijziging te komen. Op dit moment vraagt alleen de VVD-fractie daar om en dus zeggen wij tegen de VVD-fractie: als u toch iets zou willen, moet u met een beperkter amendement komen. Dat kan over de leges gaan, maar wij hebben een voorkeur voor een beperktere uitzondering. Dan is het aan de VVD-fractie om de Kamer te overtuigen van de noodzaak daarvan.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4984): In zijn eerste termijn heeft minister Donner er uitgebreid over gesproken dat goedbedoelde wetten soms heel ongewenste neveneffecten kunnen hebben. Wat vindt u van mijn gedachte dat het uitzonderen van visum, mvv en wellicht ook asielverzoeken het illusoir zou maken dat de IND zijn zaken ooit op orde zal krijgen en ooit niet meer overbelast zal zijn? Gezien de inventiviteit van mensen hier en mensen daar, van advocaten die bezig zijn, gezien het feit ook dat het gaat om bedragen die in het buitenland een grote waarde vertegenwoordigen, is het toch voorzienbaar dat de zaak in de soep gaat lopen?
De heer Luchtenveld (p. 4984): De wet voorziet ook in een evaluatiemoment. Bijsturen is altijd mogelijk en wetswijzigingen zijn ook mogelijk. Er zit een moratorium in de Vreemdelingenwet. Al in al zitten er dus behoorlijk wat waarborgen. De overheid kan ook nog zeggen dat een dwangsom niet wordt toegekend op de uitzonderingsgronden. Als dat goed gemotiveerd gebeurt, als echt blijkt dat er een heel systeem achter zit, kan dat ook. Ik heb de voorbeelden al in eerste termijn genoemd: als er opeens tweehonderd aanvragen komen voor een bouwvergunning, omdat iedereen een vergunning gaat aanvragen voor een verbouwing op een huis waarvan men niet eens eigenaar hoeft te zijn in de gemeente Abcoude of in de gemeente Eemnes, dan loopt het systeem daar waarschijnlijk ook spaak. Het gaat er om dat degene die de aanvraag doet in redelijkheid een beslissing wil hebben van de overheid, gericht op de inhoud van de zaak. Het risico dat het iemand alleen erom gaat, de dwangsom verbeurd te krijgen, is wat groter als het om een substantieel bedrag gaat. Wij zijn voorzichtig geweest met het verder opvoeren van het bedrag van de dwangsom, omdat je bij hoge bedragen eerder oneigenlijk gebruik zou krijgen. Het moet een prikkel zijn voor de overheid om op tijd te beslissen. Er zijn meerdere prikkels denkbaar. Dit is ook niet het instrument om de IND op orde te krijgen, het is hooguit een extra prikkel. Dan volgt er een toets en als het nog niet op orde blijkt te zijn over een paar jaar, dan is het verbeurd kunnen verklaren van een dwangsom als de IND in gebreke wordt gesteld, nog een optie. Wij willen best aangeven dat er mogelijkheden zijn om daar waar het risico het grootst is wellicht per amendering nog een verder slot op te zetten. Alleen laten wij het dan echt aan de VVD-fractie over om met voorstellen te komen. Wij zijn nog niet overtuigd van de noodzaak daarvan, omdat wij dat gevaar niet zo zien.
De heer Dittrich (D66) (p. 4985): Artikel 4.17 is het hoofdartikel van uw initiatiefvoorstel. Daarin staat: ’’Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig is gegeven’’. Als wij zouden veranderen in ’’Indien een beschikking op een aanvraag van een legaal in Nederland verblijvende persoon niet tijdig is gegeven’’ zouden wij het hele gedoe voorkomen rond mensen die buiten Nederland wonen en die hiervan misbruik zouden kunnen maken. Dit doet verder volkomen recht aan de inhoud van uw wetsvoorstel. Hoe staat u daar tegenover?
De heer Luchtenveld (p. 4985): Dat klinkt sympathiek, maar dan vallen degenen hierbuiten die legaal in Nederland verblijven en die hun aanvraag op Nederland willen richten. Ik vraag mij wel af of het bestuursorgaan dan weer moet gaan toetsen of mensen wel legaal in Nederland verblijven alvorens een beslissing te kunnen nemen over de dwangsom. Dat kan in sommige gevallen weer lastig zijn om vast te stellen. Ik kan hierop niet in definitieve zin reageren, maar ik vind deze suggestie zeker het overwegen waard.
Minister Donner (p. 4985): Voorzitter. Ik ben blij dat ik de Kamer weer van advies mag dienen.
De heer Van de Camp heeft naar aanleiding van mijn betoog van de vorige keer gesproken van ’’veel bestuur, weinig burger’’. Ik meen dat dit toch op een verkeerde perceptie berust, omdat wij dat bestuur niet hebben voor de lol van het bestuur maar ter bescherming van belangen van burgers. Als een milieuvergunning nodig is voor een installatie, is dat inderdaad vanwege de belangen van al die burgers die niet bij die aanvrage betrokken zijn. Het nemen van zorgvuldige beslissingen door bestuursorganen is niet in het belang van die ene aanvrager van de vergunning maar van al die burgers die betrokken zijn bij de eventuele gevolgen van wat er wordt aangevraagd. Dat is waarvoor wij het bestuur hebben. Wij kunnen dan ook niet zeggen dat wij de klemmen van het bestuur nog wat scherper aanzetten om de burger centraal te stellen. Nee, dan stellen wij de aanvrager centraal ten laste van de andere burgers, die eventueel de gevolgen hebben te dragen van zijn activiteiten. Dat is wat ik heb proberen te betogen. Dat is ook waarom ik vooropstel dat wij wel degelijk het belang van behoorlijk bestuur in het oog moeten houden. Regels zoals die hier worden voorgesteld, dragen bij aan een systeem waarin de fouten van de tweede orde – de procedurele fouten, de eventuele vertraging en verlenging – belangrijker worden bij de besluitvorming dan de substantie, namelijk dat er goede besluiten worden genomen.
Dat laat onverlet dat er soms bij bestuursapparaten ergerlijke termijnoverschrijdingen plaatsvinden. De oorzaak daarvan is vaak gelegen in het feit dat de Kamer aan de ene kant wel termijnen stelt waarbinnen moet worden besloten terwijl het aan de andere kant soms bestuurlijk moeilijk is om een besluit te nemen. Dat betekent dan dat nieuwe aanvragen zich opstapelen zonder dat er in de begroting het geld tegenover wordt gesteld om het apparaat uit te breiden. In het nieuwe systeem zullen daarnaast ook dwangsommen moeten worden betaald. Uiteindelijk zal de belastingbetaler al die bedragen moeten betalen. In die zin komt dit weer bij de burger zelf terecht, als gevolg van het feit dat het politieke bestuur geen greep kan krijgen op een apparaat dat behoorlijk functioneert, dan wel de middelen daarvoor niet beschikbaar stelt.
Hiervan heb ik aangegeven dat ik het volstrekt logisch vind dat wij proberen om er oplossingen voor te vinden en dat naar mijn mening het systeem van een automatische dwangsom zonder rechterlijke tussenkomst daartoe minder geëigend is. Het schept immers rechtsonzekerheid ten aanzien van het moment waarop de dwangsom wordt verbeurd en geeft geen antwoord aan het eind van de periode. Het is derhalve niet verwachtbaar dat de rechter wezenlijk minder zal worden belast.
Mevrouw Fierens heeft gelijk dat wanneer het voorstel van de regering wordt gecombineerd met dat van de initiatiefnemers, zoals dat het geval is in het amendement dat zij samen met de heer van Schijndel heeft ingediend, een mogelijkheid bestaat om de rechtszekerheid wel te creëren. Als zij van mening is dat dit een wenselijke toevoeging is, is het de vraag of zij niet de logische stap moet nemen om, gezien de nadelen, de automatische dwangsombepaling te schrappen. Ik blijf van mening dat de nadelen van het systeem van automatische dwangsomoplegging groter dan zijn de voordelen en de prikkel die ervan zal uitgaan. Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4985): Beluister ik de minister goed dat hij zegt gelukkiger te zijn geweest wanneer het initiatiefvoorstel niet ter tafel zou hebben gelegen?
Minister Donner (p. 4985): Ik herhaal dat de intentie van het initiatiefvoorstel en die van het kabinetsvoorstel dezelfde zijn. Beide beogen een adequaat systeem te vinden bij termijnoverschrijding. Ik meen inderdaad dat een systeem van gefixeerde dwangsommen en een geautomatiseerde verbeurdverklaring daarvan meer nadelen dan voordelen heeft. Om die reden heeft het kabinet het voorstel ingediend om deze problemen op te vangen met een directe toegang tot de rechter. De voordelen van de dwangsom blijven behouden. In die zin ben ik van mening dat er sprake zal zijn van een betere regeling wanneer het regeringsvoorstel zonder het element van de geautomatiseerde dwangsomregeling zou worden geaccepteerd. Anders zou de regering het niet hebben voorgesteld.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4985): Dat is helder.
In het tweede gedeelte van zijn brief wordt de minister wat genereuzer. Hij zegt over het initiatiefvoorstel dat het eigenlijk een mooie aanvulling is omdat het gaat over minder gecompliceerde aanvragen en beschikkingen en een extra contactmoment tussen bestuur en burger oplevert. In die zin wordt hij wat positiever. Hoe moet ik dat in relatie brengen tot de opmerkingen die de minister zojuist heeft gemaakt dat hij de voorkeur geeft aan de rechtsgang? Mede vanuit mijn praktijkervaring vind ik het juist zo positief dat het bestuur weer direct in aanraking komt met de burger en dat zij het onderling, zonder tussenkomst van de rechter, zullen kunnen regelen.
Minister Donner (p. 4985-4986): Deze redenering snap ik niet. De burger komt in aanraking met het bestuur via zijn aanvraag voor een vergunning of besluit. Ik verwacht niet dat de burger er zoveel gelukkiger van wordt als hij vervolgens weer in aanraking komt met het bestuur als dit de termijnen overschrijdt en hij dan automatisch een dwangsom krijgt. Ik zie niet dat de relatie tussen bestuur en burger daardoor inniger zou worden.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4986): De minister schrijft in zijn brief dat het een voordeel is dat dit contact er dan extra is.
Minister Donner (p. 4986): In ieder geval bestaat die mogelijkheid. Je moet soms in brieven aan het parlement met de genade meewerken wanneer je ziet dat de redeneringen die de regering volgt, niet aanspreken. Ik probeer dus bon mine à mauvais affaire te maken.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4986): Wij koesteren meer de opvatting dat het initiatiefwetsvoorstel zo simpel is omdat er geen tussenkomst van de rechter is. Die vormt voor velen een hoge drempel. Het initiatiefvoorstel is dus veel eenvoudiger en daarmee veel burgervriendelijker. De minister zegt dat hij de Kamer tegemoet wil komen. Ik probeer hem te overtuigen van dit voordeel.
Minister Donner (p. 4986): Nogmaals: ik denk dat het op papier aantrekkelijker voor de burgers is, maar dat dit in de praktijk niet het geval zal blijken omdat de nadelen groter zullen zijn. Ik denk daarom dat het in ieder geval winst is dat daarnaast de mogelijkheid ontstaat, zoals met het amendement wordt beoogd, van een vereenvoudigde toegang tot de rechter. Laat daar geen misverstand over bestaan, want dat biedt de burger wel deze mogelijkheid, vergeleken met het oorspronkelijke voorstel. Dit laat echter onverlet dat ik van mening blijf dat de geautomatiseerde regeling in de praktijk vermoedelijk meer nadelig zal zijn dan voordelig. Deze heeft in alle gevallen het grote structurele bezwaar dat, bij het geautomatiseerd zijn, fouten van de tweede orde van groter belang zijn dan fouten van de eerste orde; het gaat er namelijk om dat er goede besluiten genomen worden. Het spijt me, maar dat is het standpunt. Daarop berust ook het voorstel van het kabinet, omdat dit in onze ogen het grotere gewicht moet hebben, in het belang van de burgers die niet bij aanvraag betrokken zijn.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4986): Concluderend merk ik op dat de toekomst het zal uitwijzen. Ik meen dat het nu een beetje wrijft, maar wrijving is prachtig, want zo groeien parels ook. Parels ontstaan namelijk doordat twee zandkorrels in een schelp last van elkaar hebben. Daarbij ontstaat irritatie; uiteindelijk gaat het glimmen en zo ontstaat er een prachtige parel. Hoewel de twee voorstellen nu wat schuren, hoop ik dat het amendement, door die schuring, een fantastische parel op zal leveren voor de dienstverlening.
Minister Donner (p. 4986): Ik begrijp dat u als indiener dit als argument hanteert. Ik heb echter mijn twijfels en die heb ik tot uitdrukking gebracht. Daarmee heb ik aangegeven, zo zeg ik ook in antwoord op de vragen van de heer Van de Camp, wat het verschil is tussen de twee systemen; dit is ook beschreven. Daarbij gaat het er in wezen om wat de burger nu méér krijgt met het voorstel van het kabinet. In plaats van de ingebrekestelling die aan het bestuursorgaan wordt gericht, moet hij een brief sturen naar de rechter. In die zin blijft het hetzelfde. In dat proces komt hij uiteindelijk uit met meer rechtszekerheid, met een meer op maat gesneden dwangsom die aangepast is aan het probleem en met een rechterlijke uitspraak die hem een middel geeft ten aanzien van de besluitvorming in substantie. In die zin meen ik dat men met het regeringsvoorstel méér heeft dan met de geautomatiseerde dwangsomregeling. Ik merk dit ter toelichting op: dit zijn de overwegingen. Ik ben in dezen adviseur.
Als het wetsvoorstel wordt aangenomen met het amendement, zoals dit wordt voorgesteld door mevrouw Fierens en de heer Van Schijndel, en als het dan in het Staatsblad komt te staan, zou het vervolgens weinig zinvol zijn om het andere wetsvoorstel nog in overweging te houden. Dan zou er een moment komen om het in te trekken.
De heer Wolfsen (p. 4986): Dan is de keuze aan de burger?
Minister Donner (p. 4986-4987): Nee, de keuze is aan de burger, als het in de wet staat – niet als het voorstel hier ligt.
De heer Van de Camp stelde een aantal vragen met betrekking tot de brief van de regering. Hij verwees naar de vierde alinea op bladzijde 2 van deze brief. Daar worden inderdaad de twee systemen met elkaar vergeleken zonder de toevoeging van het amendement. Zou je het amendement daarbij wel betrekken, dan zou je bezig zijn met een Drostecacaoblikje, in die zin dat je systemen aan het vergelijken bent, waarbij het ene systeem al geïncorporeerd is in het andere systeem. Het betreft hier derhalve de pure vergelijking. Op latere bladzijden van de brief is wel rekening gehouden met het opnemen van het amendement.
Er is al ingegaan op de zinsnede die betrekking heeft op artikel 7:1a. Daarbij is erop gewezen dat dit punt al is aangepast in het voorstel.
De heer Van de Camp stelde verder de vraag in hoeverre het stelsel van 22 gevallen van silencio positivo aansluit bij de andere voorstellen. Dat punt komt aan de orde als de brief wordt besproken. De Kamer zal bij dat soort regelingen moeten bekijken of het niet zinvoller is om de hele figuur van de vergunning af te schaffen en er een gewone regeling van te maken, als men door het verloop van termijnen voldoet aan de regels.
De heren Van de Camp en Van der Staaij hebben gevraagd naar de problematiek bij de bezwaarschriftenprocedure. Dat probleem bestaat inderdaad, maar op papier. Of het nu de aanvrager is, of een derde belanghebbende, de praktijk wijst uit dat bezwaren meestal in de laatste week van de bezwaartermijn worden ingediend. Daarop is de eerste wet van Parkinson van toepassing. Dat probleem zal vermoedelijk worden geregeld in aanpassingswetgeving. Ik heb overlegd met de initiatiefnemers om dat punt aan te passen als dit wetsvoorstel is geregeld. Dat onderschrijft wel dat niet mag worden onderschat wat deze regeling aan aanpassing van wetgeving nodig zal maken. Daarbij kan niet worden gezegd: in het belang van de burger maken wij haar zo kort mogelijk. Nogmaals, het belang van de burger is gediend met een goed bestuur.
Een ingebrekestelling is, zeg ik in antwoord op vragen van de heer Van der Staaij, een ingebrekestelling, die geldt als een termijn is verlopen. Anders zou er een systeem komen waarbij direct bij de aanvraag de zin kan worden opgenomen ’’en als u te laat bent, stel ik u hierbij in gebreke’’. Een ingebrekestelling veronderstelt de constatering van de ingebrekestelling.
De heer Slob vroeg of ik het ermee eens ben dat de dwangsom geen negatieve investeringsspiraal in gang zal zetten. Ik vrees dat als een dwangsom breder verbeurd zal worden, dit betekent dat middelen zullen moeten worden uitgebreid om de dwangsom te betalen. Eventueel zullen diensten daaraan een argument ontlenen om uit te breiden, dan hoeft dat niet in de vorm van een dwangsom te worden betaald. In die zin heb ik mijn bedenkingen bij de illusie dat de dwangsom een prikkel is voor een ambtelijk apparaat. Het wordt immers niet uit het salaris betaald, zodat het een machtig instrument is tegen de autoriteiten die over de begroting beslissen om aan te geven dat steeds dwangsommen moeten worden betaald, zodat het goedkoper is om met meer ambtenaren te werken.
De heer Slob (ChristenUnie) (p. 4987): Ik vroeg daarnaar, omdat u in uw brief aan de Kamer verwijst naar het Rekenkamerrapport uit 2004, waarin wordt aangegeven dat het in de meeste gevallen geen capaciteits- maar een prioriteitsprobleem is. Als de dwangsomregeling in werking treedt, is dat een prikkel om de juiste prioriteiten te stellen. Dat hoeft dan niet direct extra geld te kosten.
Minister Donner (p. 4987): Dat is nu net het punt. Dit soort instrumenten maakt dat onmogelijk. Het is een probleem qua prioriteitsstelling, wat betekent dat er op dat moment zwaarder wegende punten zijn. Als door dit soort stimulansen de daadwerkelijke prioriteiten niet meer worden gesteld, maar puur de financiële – zorgen dat díe beslissingen waarvoor een eventuele dwangsom geldt, eerst worden genomen, hoe onbelangrijk zij ook zijn, zodat de belangrijke blijven liggen – is dat een negatief effect van dit soort regelingen. Zoals ik heb aangegeven, is het grote gevaar met al dit soort procedurele voorschriften dat de fouten van de tweede orde belangrijker worden dan die van de eerste orde.
Dat brengt mij ertoe te waarschuwen voor te korte overgangstermijnen. Dit soort wetgeving zal een substantiële aanpassing van termijnen noodzakelijk maken. Zoals gezegd, gaat dit niet buiten de Kamer om. Maar termijnen zijn nu op gemiddelde termijnen afgestemd, terwijl men met de dwangsomregeling op piektermijnen moet afstemmen omdat men anders dwangsommen moet betalen. Dus ook in die zin zullen de termijnen, alleen vanwege dat systeem, aangepast moeten worden.
Dan kom ik bij de vragen van de heer Van Schijndel met betrekking tot de uitzondering voor de Vreemdelingenwet. Daar is in eerste termijn uitvoerig bij stilgestaan door mijn collega van bestuurlijke vernieuwing. De heer Van Schijndel vroeg zojuist in de discussie met de heer Luchtenveld om welke bepalingen het gaat. In de eerste plaats verwijs ik naar artikel 14 EVRM. Het klopt dat die bepaling beperkt is tot discriminatie met betrekking tot de rechten die in het EVRM zelf voorzien worden. Dat is de reden waarom in het twaalfde protocol bij het EVRM het discriminatieverbod algemeen is gemaakt in de formulering ’’het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, et cetera’’. Nu maakt de Vreemdelingenwet per definitie een onderscheid naar nationaliteit. Dat is ook de reden waarom op artikel 1 in de Grondwet onmiddellijk artikel 2 volgt dat daar de basis voor vormt. Dit onderscheid is, als het gaat om de toelating, op zichzelf aanvaardbaar en logisch. Dit betekent echter niet dat alles wat vervolgens in een algemene regeling zoals deze een onderscheid maakt voor de Vreemdelingenwet daarmee even gerechtvaardigd is. Dat zal dan moeten blijken uit de motieven waarvoor die algemene regeling geldt. In die zin heeft de vreemdeling die in Nederland verblijft belang bij een tijdige besluitvorming. Dat niet alleen, hij betaalt er ook voor via de leges. Dus ook in die zin is het argument dat de vreemdeling niet bijdraagt aan de algemene middelen waaruit de dwangsom betaald moet worden onjuist, want er zal op een goed moment gekozen moeten worden om ook de kosten van de dwangsommen via de leges te dekken. Dat zijn de kosten van de procedure. Derhalve is dat geen steekhoudend argument. Het is ook aantoonbaar niet steekhoudend, want de vreemdeling die in Nederland verzoekt om bijvoorbeeld een verblijfsvergunning of een vestigingsvergunning waarbij de termijnen overschreden worden, betaalt vermoedelijk al jaren mee aan de middelen in Nederland. Echter, een vreemdeling die van buiten komt en die niet alleen een verblijfsvergunning maar ook een arbeidsvergunning aanvraagt, heeft niet meebetaald, maar valt wel onder de termijnen van de arbeidsvergunning. Kortom, die redenering is niet consistent te maken.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4987): Hoe kijkt de minister aan tegen de gedachte die al eerder in deze zaal is geopperd om meer langs de lijnen van de leges te werken? Ik denk dan aan de situatie waarin de aanvrager, die heeft betaald, een overheid tegenover zich vindt die niet presteert, dus niet tot een tijdige beslissing komt. Dan zou een restitutie van leges voor de hand liggen. Wanneer de dwangsomregeling daar bovenop komt, zou dat eigenlijk een dubbel systeem opleveren.
Minister Donner (p. 4987-4988): Dat ben ik met u eens, maar ook daarvoor geldt dat de Kamer moet kiezen. Als de wetgever ervoor kiest, zoals bij de Lex Silencio, de vergunning te verlenen, is er geen reden voor een dwangsom en ook geen reden voor restitutie van de leges. Of de wetgever kiest voor een regeling van dwangsommen en dan is er geen reden voor restitutie van de leges. Of de wetgever kiest voor een systeem van restitutie van de leges en dan is er geen reden voor een regeling van de dwangsom. Het zijn drie mechanismen van prikkels, maar wat niet kan, is dat er een algemene regeling is voor iedereen, waarin wordt aangegeven dat men een dwangsom beurt als de termijn wordt overschreden, maar dat het in de Vreemdelingenwet via de leges gebeurt. Het systeem van leges is vermoedelijk veel minder praktisch hanteerbaar dan een systeem zoals hier geldt; met een opbouw van de kosten. Als hiervoor wordt gekozen, zal dat ook voor vreemdelingen moeten gelden.
De heer Van de Camp vroeg naar de stelling in de brief dat bij bepaalde categorieën besluiten kan worden overwogen om ze uit te zonderen. De visumbeslissing is daarvan een onderdeel. Daarbij gaat het niet om personen die in Nederland verblijven, maar om personen die buiten Nederland verblijven. De ervaring leert dat de termijnstelling in Nederland mede berust op de veronderstelling van een adequaat functionerend postsysteem, maar dat is helemaal niet gegeven in een aantal landen waar veel aanvragen voor visa worden gedaan. Gegeven het aantal vreemdelingen dat zich in de directe omgeving bevindt, is het bij een buitenlandse post of ambassade heel makkelijk, als men weet dat er met een enkele overschrijding € 20 verdiend kan worden, een paar honderdduizend mensen te organiseren die allemaal een aanvraag indienen die nooit op tijd afgehandeld kan zijn. Na verloop van tijd verdienen zij dan allemaal ongeveer een maandsalaris.
Ik geef toe dat ik alweer rekening houd met de slechtheid van sommige mensen. Ik acht dat geen slechtheid, maar gewoon verstandig gebruikmaken van de gelegenheid die men biedt. Dan moet men geen gelegenheid bieden.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4988): Inderdaad denk ik dat de inventiviteit van mensen hier en elders, waar ook ter wereld, niet te onderschatten valt. Daar moeten wij als wetgever rekening mee houden. De minister noemde de asielaanvraag, het visum en de MVV. Er zou een extra stimulansje kunnen uitgaan van het vooruitzicht een dwangsom te kunnen beuren, met alle gevolgen van dien voor de IND. Hoe kijkt de minister daar tegenaan?
Minister Donner (p. 4988): U vraagt een standpunt over de uitvoering van andere wetssystemen. Ik heb in eerste termijn al gezegd dat er argumenten zijn om je af te vragen of de redenering die hieraan ten grondslag ligt onverkort geldt voor een aantal besluiten. Ik kan mij voorstellen dat een asielzoeker weliswaar belang heeft bij een zo snel mogelijk besluit over een asielvergunning, maar er wordt voorzien in kost en onderhoud door de overheid, ook als de termijnen worden overschreden. In die zin is er een zekere uitwisseling.
Er is een aantal besluiten in andere wetten waarvoor dit evenzeer geldt. Dat is het gegeven. De heer Dittrich heeft gelijk: ook als het geen formele discriminatie is vanwege de verschillende positie, is er wel materiële discriminatie, omdat slechts vreemdelingen gebruikmaken van de Vreemdelingenwet en Nederlanders niet. Derhalve moet worden bekeken voor welke andere besluiten deze redenering ook geldt. Anders zal altijd de suggestie blijven bestaan dat er sprake is van discriminatie.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4988): Ik ben nog niet helemaal overtuigd van uw advies over die indirecte of materiële discriminatie die wij te duchten zouden hebben. Minister Pechtold heeft er al eerder aan gerefereerd dat daar sprake van was. Het is eigenlijk een combinatie van enerzijds het in zijn geheel uitsluiten van een bepaalde wet – wat wij wel vaker doen met wetten als het terrein zich er minder toe leent – en anderzijds de motivatie, de toelichting, de intentie waarmee dat gebeurt. Als dat louter ziet op het tegengaan van te verwachten misbruik, dan is dat toch een zuivere intentie?
Minister Donner (p. 4988): Dan heeft u het over een andere situatie. Dat kan dus nooit de uitzondering voor de Vreemdelingenwet zijn, omdat er tal van situaties in het kader van die Vreemdelingenwet kunnen zijn waarin exact dezelfde overwegingen gelden als ten aanzien van de Nederlander die hier een vergunning aanvraagt. Ik noemde u al de voorbeelden van de verlenging van een vergunning, de verandering van een verblijfsvergunning in een vestigingsvergunning en andere aanvragen. Dan gaat het om personen die in Nederland verblijven. In alle gevallen geldt dat als wij het voor Nederlanders doen, daar dan ook EU-onderdanen onder moeten vallen. Dat zijn ook vreemdelingen die onder de Vreemdelingenwet vallen.
Ik ben met u eens dat het pas discriminatie is als ik gelijke gevallen ongelijk behandel. Maar dan moet ik dat doen vanuit de redenering van deze regeling van de dwangsomregeling. Dat is dus niet de redenering waar de Vreemdelingenwet aan ten grondslag ligt, die een gerechtvaardigd onderscheid maakt tussen Nederlanders en vreemdelingen als het gaat om hun verblijfsstatus. Maar de argumentatie die dat onderscheid rechtvaardigt, rechtvaardigt niet automatisch ook een onderscheid als het gaat om de overschrijding van termijnen. Als het gaat om de overschrijding van termijnen, als men ziet aankomen dat misbruik zal worden gemaakt van de regeling, dan kunnen er inderdaad goede argumenten zijn om voor die gevallen een uitzondering te maken. Maar ook in dat geval zult u moeten kijken of die redenering niet ook geldt voor een aantal gevallen waarin Nederlanders misbruik kunnen maken van de situatie. Dan zult u ze gelijkelijk moeten uitzonderen, en niet alleen als het om vreemdelingen gaat.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4988): Dat betekent dus dat de minister uitnodigt tot een zeer uitgebreide exercitie binnen het terrein van de hele Nederlandse wetgeving om die gelijkheid te gaan betrachten. Ik vraag mij echt af of dat kan worden gevraagd van de wetgever. Wij maken toch een procedureel onderscheid en wij hebben toch in het verleden heel vaak gehad, ook met de Wet AROB, dat om allerlei moverende redenen gewoon die bestuursrechtelijke rechtsbescherming werd uitgesloten? Dat is de macht van de wetgever.
Minister Donner (p. 4988): In de Wet AROB is er indertijd inderdaad begonnen met een uitzondering voor de Vreemdelingenwet vanwege het argument dat de Vreemdelingenwet haar eigen systeem van rechtsbescherming kende. Dat was met name gerechtvaardigd, omdat er in het kader van de Vreemdelingenwet besluiten genomen werden waar vervolgens tegen de uitvoering daarvan rechtsbescherming geboden was. Maar als toen ook al het argument was aangevoerd dat er voor vreemdelingen geen rechtsbescherming nodig was en voor Nederlanders wel, dan was dat vierkant een vorm van discriminatie geweest. Als ik een uitzondering maak vanwege het mogelijke misbruik door vreemdelingen van een regeling van de dwangsomregeling, dan zegt u dat ik een dergelijke uitgebreide exercitie niet van de wetgever mag verwachten. Dat is onjuist. Als de wetgever met het oog op misbruik een uitzondering wil maken, dan zal de wetgever dat voor de gelijke situaties gelijkelijk moeten doen. Dan zal de wetgever niet kunnen zeggen: bij vreemdelingen meen ik een situatie te vinden en als Nederlanders het doen, maak ik geen uitzondering. Dat is de consequentie. Als de wetgever een uitzondering maakt, dan zal hij het ook consequent moeten doen.
De heer Van Schijndel (VVD) (p. 4988-4989): Het gaat om een tendentiële verwachting die te maken heeft met verschillen in levensstandaard. Wij hebben in Nederland een bepaalde levensstandaard. Er zullen hier slechts weinigen zijn die er hun beroep van zullen maken om dwangsommen te verbeuren. Dat is ook gemakkelijk te detecteren en af te wijzen op basis van de uitzonderingsgronden enzovoorts. Op het terrein van het vreemdelingenrecht met asielaanvragen, mvv-aanvragen enzovoorts gaat het om mensen die uit het buitenland komen en om zaken die bewerkelijk en ingewikkeld zijn. Vanwege de andere levensstandaard kunnen wij verwachten dat daarvan op een inventieve manier gebruik zal worden gemaakt op de door u in eerste termijn felrealistisch geschetste manier. Dat is naar het oordeel van de VVD-fractie wel degelijk voldoende grond om over te gaan tot uitzondering.
Minister Donner (p. 4989): U hebt het nu over de zeer specifieke situatie die ik heb genoemd, de situatie van de visa die in het buitenland worden aangevraagd. De redenering berust op het gegeven dat de aanvraagoverschrijding dan gebeurt onder andere omstandigheden dan die welke zijn verondersteld in de voorgestelde wettelijke regeling. Ik heb aangegeven dat het in die situatie zou kunnen worden overwogen. U vroeg vervolgens naar het geval van de asieltoelating. Die wordt steeds hier gegeven, want anders is er geen asielaanvraag. Een asielaanvraag wordt niet bij een buitenlandse post gedaan.
Aan de andere kant zal de wetgever, als deze voor de visa een uitzondering maakt, in ieder geval moeten bekijken of er andere situaties zijn waarin ook in het buitenland een vergunning wordt aangevraagd en waarin vertraging ook die winst kan opleveren. Misschien moet dit ertoe leiden dat in de regeling een beperking wordt opgenomen tot de aanvragen die in Nederland worden ingediend. Ik denk dat daarvoor naar een argumentatie kan worden gezocht. Ik kan het niet in één keer overzien, maar dat is de situatie. Nogmaals, de meeste vreemdelingenvergunningen worden in Nederland aangevraagd. Derhalve geldt daarvoor niet de argumentatie die voor de visa geldt. Ik kan mij ook de situatie voorstellen van het bedrijf in het buitenland dat hier een vestigingsvergunning aanvraagt. Ook daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen het gevestigd zijn binnen de Europese Unie en daarbuiten. Nogmaals, het discriminatieverbod verbiedt niet dat er onderscheid wordt gemaakt, maar als er onderscheid wordt gemaakt dat materieel uitwerkt in die zin dat het in dit geval vooral personen van buiten Nederland treft en binnen Nederland niet, dan is er waarschijnlijk sprake van materiële discriminatie en zal moeten worden bekeken wat de rechtvaardiging is voor dit onderscheid. Ik deel geheel de argumentatie dat dit nooit kan gelden voor de gehele Vreemdelingenwet.
De vraag van mevrouw Fierens over het waarom van de beoordeling door de rechter heb ik impliciet al beantwoord. In het wetsvoorstel van de regering moet men naar de rechter. Dat levert een belasting op, zij het dat de zaak zich dan concentreert op de vraag of de termijn is overschreden, wat een relatief eenvoudig oordeelt vergt. Mogelijk hoeft men dan zelfs niet eens op te komen. Het initiatiefvoorstel schept rechtsonzekerheid. Je hoeft weliswaar niet op het moment dat de dwangsom wordt verbeurd de rechter in te schakelen, maar wel als bijvoorbeeld de gemeente niet uitbetaalt met als argument dat er nooit een vergunning is aangevraagd of dat je de noodzakelijke informatie niet hebt gegeven, zodat er geen termijn is gaan lopen. Kortom, alle geschillen die erover kunnen ontstaan, zullen altijd door de rechter moeten worden opgelost. Doordat in het regeringsvoorstel die rechtsonzekerheid wordt ondervangen door het oordeel van de rechter aan het begin, wordt het waarschijnlijk eenvoudiger. Vandaar mijn oordeel dat het voor de belasting van de rechter vermoedelijk weinig verschil zal maken.
Ik kom op de motie-Dittrich waarin een mening wordt weergegeven, namelijk dat overheidsorganen die een dwangsom moeten betalen publiek periodiek inzicht moeten geven. Van de regering wordt gevraagd om deze opvatting via de geëigende kanalen bekend te maken. Zij is daartoe gaarne bereid, maar iets anders kan het niet zijn. Het is immers slechts een oproep aan andere bestuursorganen om dat te doen.
Belangrijker is de tweede motie van de heer Dittrich waarin hij de regering verzoekt om te stimuleren dat de IND en het UWV conform de dwangsomregeling in het initiatiefwetsvoorstel handelen. Dat is niet mogelijk. Een initiatiefwetsvoorstel is niet meer dan een voorstel. Ik kan dus niet stimuleren dat bepaalde overheidsorganen zich conform het wetsvoorstel gedragen, terwijl andere overheidsorganen dat niet doen. Daarbij komt dat het UWV en de IND geen zelfstandige lichamen zijn waaraan de regering vriendelijk met de pet in de hand vraagt om conform het initiatiefwetsvoorstel te handelen. Of de heer Dittrich spreekt de regering erop aan dat zij het zo moeten doen, of hij doet dat niet. Rekeninghoudend met de basis voor de dwangsomregeling en alle eisen die daarvoor gelden, zal de wet dan moeten worden gewijzigd.
De heer Dittrich (D66) (p. 4989): Ik heb de motie ingediend, omdat in één van de laatste artikelen staat dat – ik heb de artikelen nu niet bij de hand – overheidsorganen kunnen zeggen dat zij deze wet voor hun organisatie nu nog niet geheel van toepassing kunnen verklaren en dat zij die wat later in werking kunnen laten treden. Zodoende kunnen zij zichzelf daarop voorbereiden. Uit die tekst maak ik op dat er sprake is van een zekere mate van vrijwilligheid bij het orgaan. De bedoeling van mijn motie is dat de regering juist tegen deze twee notoire organen zegt dat zij zo snel mogelijk moeten proberen om de hoofdgedachte van het initiatiefwetsvoorstel, namelijk de dwangsomregeling, op het eigen gedrag van toepassing te verklaren. De IND en het UWV reageren immers slecht op aanvragen van het publiek.
Minister Donner (p. 4989): De heer Dittrich doelt nu op de overgangsbepalingen die in de wet worden opgenomen. Hij bedoelt te zeggen dat, als er geen sprake meer is van een initiatiefwetsvoorstel maar van een wet, niet van de volle overgangstermijn gebruik moet worden gemaakt. Hij wil dat de genoemde organen een en ander eventueel eerder van toepassing verklaren.
De heer Dittrich (D66) (p. 4989): Zo moet de minister de motie inderdaad lezen.
Minister Donner (p. 4989): Ja, maar dat staat niet in de motie.
De heer Dittrich (D66) (p. 4989): Ik wil de motie graag aanpassen door het woord ’’initiatiefwetsvoorstel’’ te schrappen.
Minister Donner (p. 4989-4990): Ook dan geldt dat deze twee organen de grote problemen veroorzaken, omdat daar vermoedelijk de meeste maatregelen nodig zijn en de meeste kosten moeten worden gemaakt om te voldoen aan de voorgestelde regeling. Het is dus minder zinvol. Uiteraard kan de Kamer van de regering vragen om te bevorderen dat de regeling zo snel mogelijk wordt ingevoerd, maar vermoedelijk zal voor deze organen de volle overgangstermijn nodig zijn om de benodigde organisatorische aanpassingen te doen. Ik laat daarbij in het midden dat de IND op dit moment al volop met de reorganisatie bezig is met de intentie om beter te functioneren, mede naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): Kan ik uit de redenering van de minister opmaken dat juist de organen die slecht presteren uiteindelijk het meest worden ontzien, omdat die het meest moeten doen om conform de hoofdgedachte van de initiatiefnemers te werken? Dat is toch een vreemde redenering?
Minister Donner (p. 4990): Nee. de heer Dittrich heeft een beeld van besturen en organen die vooral bestaan om de burger te pesten. Dat is niet het geval.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): Nee, dat is niet mijn beeld. Ik baseer mij op de rapportage van de Nationale ombudsman.
Minister Donner (p. 4990): Die constateert dat die overschrijdingen daar vaak voorkomen. De reden is niet dat de medewerkers van die twee organen zich iedere ochtend afvragen hoeveel burgers zij op die dag kunnen pesten. Die organen hebben te maken met beperkingen, een schaarste aan middelen en personen in vergelijking met de vloed aan aanvragen. Dat leidt tot overschrijding van de termijnen. Als er juist bij dat soort organen aanpassingen nodig zijn, moeten dat zeer ingrijpende zijn, vermoedelijk ook budgettaire, om aan de termijnen te voldoen. Een en ander laat onverlet dat de Kamer kan vragen om alles op alles te zetten om ervoor te zorgen dat men niet de volle overgangstermijn nodig heeft. De regering zal hieraan gaarne meewerken, maar onder het voorbehoud dat de realisatie van deze regeling juist bij de grootste boosdoeners de meeste inspanningen zal vergen.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): De bedoeling van mijn motie is dat juist bij deze twee notoir lastige organisaties de hoofdgedachte van het initiatiefwetsvoorstel op zo kort mogelijke termijn wordt toegepast. Het kan best zijn dat daarvoor organisatorische veranderingen nodig zijn en daar kunnen we rekening mee houden, maar we moeten niet hebben dat deze organisaties de maximale termijn gaan gebruiken om maar niks te doen. Dat is de strekking van de motie. Deze roept de regering op om dit te bevorderen. Ik ben graag bereid om het woord ’’initiatiefwetsvoorstel’’ eruit te halen en daarvoor het woord ’’wet’’ in de plaats te zetten, zodat dit soort formaliteiten geen rol meer spelen. Het is echter niet zozeer een emotionele overweging, zoals u mij en de Kamer in de schoenen lijkt te schuiven; het is gewoon gebaseerd op feiten die de Nationale ombudsman constateert. De burgers in Nederland hebben er recht op dat deze overheidsorganen in de toekomst goed en adequaat op aanvragen reageren.
Minister Donner (p. 4990): Als de motie de regering zou vragen – en dat veronderstelt een ruime overgangsperiode – voor de organen van de regering niet te wachten tot het uiterste van de termijn, maar te bezien hoeveel eerder het kan, zou ze logisch zijn en niet emotioneel. Maar het zou toch vreemd zijn als de Kamer vond dat alle bestuursorganen, en juist degene waar het minder knelt, rustig tot het einde van de overgangsperiode zouden kunnen wachten met het zich houden aan de termijnen, behalve de twee instanties met de grootste problemen om daaraan te voldoen; die moeten het juist naar voren halen. Nee, de logica van de redenering is: als de regering wil bevorderen dat niet met het naleven wordt gewacht tot het uiterste wat de overgangstermijn toestaat en een en ander naar voren wil halen, mag niet van de twee instanties die de grootste moeite zullen opleveren verwacht worden dat die het in alle gevallen eerder doen en de rest tot het eind van de overgangsperiode kan wachten.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): U legt mij woorden in de mond en stelt de motie verkeerd voor. Als de Kamer vindt dat met name deze twee organisaties, die slecht bekendstaan vanwege rapportages van de Ombudsman, ervoor moeten zorgen dat ze snel aan deze wet volden, wil dat helemaal niet zeggen dat de Kamer vindt dat alle overige organisaties op hun handen kunnen blijven zitten. Daarom is deze gedachtewisseling ook zo goed; het komt dan ook goed in de Handelingen te staan. Welnu, dat is absoluut niet de bedoeling. Het gaat erom dat degene die slecht presteren, snel goed gaan presteren. Daarvoor hebben we de wet nodig en het instrument dat deze biedt. De Kamer roept de regering op om dit te bevorderen.
Minister Donner (p. 4990): Zolang het gaat om een initiatiefwetsvoorstel kan de regering moeilijk van bepaalde organisaties verwachten dat die zich eraan gaan houden. Pas als de wet aanvaard is, zou de motie moeten worden aangenomen. Het is nu prematuur om de motie te aanvaarden, terwijl het nog niet zeker is of de wet ooit wet zal worden.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): Nee hoor, want we hebben bij eerdere initiatiefwetsvoorstellen moties aangenomen. Je zou in de formulering kunnen opnemen dat het dictum gaat gelden vanaf het moment dat de wet van kracht wordt. De motie kan dus enigszins worden aangepast.
Minister Donner (p. 4990): Het gaat om twee organen waarvoor ik niet volledig verantwoordelijk ben; zo ben ik rechtstreeks verantwoordelijk voor het functioneren van de IND, maar niet voor het beleid dat hij uitvoert.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): Het zou wel eens goed zijn als u zich daar wat meer mee ging bemoeien…
Minister Donner (p. 4990): Het andere orgaan valt onder de verantwoordelijkheid van een andere minister. In alle gevallen zal ik er dus mee terug moeten naar het kabinet om een standpunt te formuleren.
De heer Dittrich (D66) (p. 4990): Ik zal in ieder geval naar aanleiding van deze gedachtewisseling de motie wat aanpassen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4990-4991): Ik heb hier nog een kleine aanvulling op. Het gaat natuurlijk om de intentie van de motie-Dittrich. De minister is hier als adviseur aanwezig; wellicht heeft hij suggesties over instrumenten die hij in handen heeft of over punten om over na te denken. Het gaat er nu om, juist de notoire boosdoeners aan te pakken om toch nog sneller tot een betere dienstverlening te kunnen komen. De minister is natuurlijk ’’krap’’ over de motie, maar mogelijk heeft hij nog suggesties. Ik ben daar heel benieuwd naar, vanuit het belang van een goede, zorgvuldige dienstverlening en een zorgvuldige overgangstermijn.
Minister Donner (p. 4991): Mevrouw Fierens spreekt mij aan alsof ik een KPMG-adviseur ben van overheidsorganen. Ik sta hier als minister. Ik weet maar al te goed dat als er op dit soort punten bij dit soort organisaties problemen ontstaan, die vaak gelegen zijn in de wijze waarop wetgeving in elkaar zit, de begrotingsmiddelen die beschikbaar zijn gesteld en de verschillende omstandigheden waaronder moet worden gefunctioneerd. Om nu te gaan vragen naar de notoire boosdoeners… Dit soort organen, die mogelijk wel vaker dit soort problemen scheppen, vind ik in wezen minder kwalijk dan organen die niet onder dit soort omstandigheden moeten functioneren en toch hun termijnen overschrijden. De Nationale ombudsman kan wel zeggen dat hij hier altijd problemen heeft, maar dat komt niet doordat men daar iedere ochtend naar het werk gaat en zegt: hoe kunnen wij de termijnen weer overschrijden? Het komt door de materiële problemen waarmee deze organen te maken hebben en door de eisen in de regelgeving dat er op maat moet worden besloten. Dat probleem wordt niet opgelost door algemene middelen. Kortom, mevrouw Fierens kan beter de organen aanspreken die zonder die moeilijkheden toch hun termijnen overschrijden.
De voorzitter (p. 4991): Mevrouw Fierens, toen de heer Van Schijndel heel veel interrupties pleegde, vroeg een ander Kamerlid mij of er wat minder kon worden geïnterrumpeerd.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4991): Voorzitter, dit is pas mijn tweede vraag.
De voorzitter (p. 4991): Volgt u mijn vriendelijk gebrachte suggestie op, zou ik zeggen.
Mevrouw Fierens (PvdA) (p. 4991): Ik spreek de minister natuurlijk niet aan als KPMG-adviseur. Ze zouden daar overigens reuzeblij met hem zijn, dat weet ik zeker! Ik spreek hem aan als minister van Justitie. Hij noemde een heel belangrijk instrument, een begrotingsinstrument. Het reorganiseren van een IND of een UWV is van heel erg groot belang. Misschien zou daar in het kabinet nog eens extra naar kunnen worden gekeken. Waar wij naar zoeken, en daarover zijn wij het eens, is een doorbraak naar een betere dienstverlening. Dat was mijn verzoek aan de minister: doet u er nu al het mogelijke aan om juist die doorbraak te bewerkstelligen, ook bij het UWV en de IND, en hebt u misschien nog suggesties aan de Kamer?
Minister Donner (p. 4991): Het betreft hier twee diensten waarvan ik niet precies weet wat de problemen zijn. Derhalve zal mevrouw Fierens de verantwoordelijke bewindslieden hierop moeten aanspreken. Ik geef alleen in het algemeen aan dat wij het dan daadwerkelijk hebben over wat helpt, anders dan de naar mijn mening geautomatiseerde dwangsomregelingen, namelijk door te kijken wat de problemen zijn, waardoor dit soort organen zich consistent niet aan de termijnen kunnen houden en wat wij daaraan kunnen doen. Dat kan een verlenging van de termijnen zijn, dat kunnen meer begrotingstechnische middelen zijn, maar wees ervan verzekerd dat iedere minister steeds probeert om met de beschikbare middelen zo goed mogelijk te schipperen tussen alle belangen die moeten worden gediend en zich niet alleen richt op de termijnen die moeten worden gehouden. Dat is weer dat probleem van fouten van de tweede orde en fouten van de eerste orde. De algemene beraadslaging wordt gesloten.
De voorzitter (p. 4991): Ik stel voor, op een nader te bepalen moment te stemmen. Ik heb goed geluisterd naar het verzoek van de heer Van Schijndel. Aldus wordt besloten.
Motie nr. 17 (Dittrich)
Voorgesteld 18 mei 2006
De Kamer, gehoord de beraadslaging,
overwegende, dat het voor burgers van belang is dat de overheidsorganen publiekelijk inzichtelijk maken in hoeverre zij dwangsommen hebben moeten betalen wegens te late besluiten op aanvragen;
overwegende, dat zo’n publieke verantwoording de kwaliteit van het werk kan verhogen;
spreekt als haar mening uit dat overheidsorganen die een dwangsom hebben moeten betalen wegens niet of niet tijdig beslissen op aanvragen van justitiabelen, zulks periodiek publiekelijk inzichtelijk maken;
verzoekt de regering deze opvatting via de geëigende kanalen bekend te maken.
Gewijzigde motie nr. 23herdruk (Dittrich), ter vervanging van die gedrukt onder nr. 18
Voorgesteld 27 juni 2006
De Kamer, gehoord de beraadslaging,
overwegende, dat blijkens de rapportage van de Nationale ombudsman overheidsorganisaties als de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) regelmatig te laat op aanvragen van burgers reageren;
overwegende, dat de Nationale ombudsman bij herhaling klachten van burgers ten aanzien van het te late reageren door IND en UWV honoreert;
constaterende, dat de hoofddoelstelling van het initiatiefwetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (29 934) is om onbehoorlijk gedrag van overheidsorganen tegen te gaan en te stimuleren dat er tijdig op aanvragen van burgers wordt beslist;
spreekt als haar mening uit dat het gewenst is dat overheidsorganisaties en zeker ook IND en UWV de dwangsomregeling uit het initiatiefwetsvoorstel, nadat dit kracht van wet heeft gekregen, zo snel als mogelijk is op de eigen organisatie van toepassing verklaren en alles op alles zetten om niet de volle wettelijke overgangsperiode daarvoor te benutten;
verzoekt de regering actief te stimuleren dat de betreffende overheidsorganisaties conform het bovenstaande zullen handelen en de Kamer daarover te berichten,
Stemming 27 juni 2006, p. 95-5845
In stemming komt de motie Dittrich (29 934, nr. 17).
De voorzitter: Ik constateer dat deze motie met algemene stemmen is aangenomen.
Stemming 7 juli 2006, p. 98-6085
De voorzitter: Ik constateer dat dit wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen. Ik vraag aan de heer Wolfsen of hij bereid is om het wetsvoorstel van hem en onze oud-collega Luchtenveld in de Eerste Kamer te verdedigen.
De heer Wolfsen (PvdA): Voorzitter. Ik hoor net van mijn fractievoorzitter: alleen als het niet controversieel is. Ik denk dat dat niet het geval is. Het spijt mij wel dat dit moet zonder collega Luchtenveld.
De voorzitter: Dat spijt ons ook. Het wetsvoorstel zal naar de Eerste Kamer worden gezonden.
Voorlopig verslag I
[29 934]
Het voorbereidend onderzoek van dit initiatief wetsvoorstel heeft de commissie aanleiding gegeven tot het stellen van de navolgende vragen en het maken van de navolgende opmerkingen.
De leden van de fractie van het CDA hebben met belangstelling het wetsvoorstel en wat daaromtrent is verhandeld bij de schriftelijke en mondelinge voorbereiding tot nu toe gelezen.
Zij achten het voorstel verbeterd door de incorporatie van een substantieel deel van het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (30 435). In dit laatste voorstel wordt de burger een effectief rechtsmiddel gegeven om op te komen tegen nalatig uitblijven van gevraagde beschikkingen. De weg naar de rechter wordt daartoe onder voorwaarden rechtstreeks opengesteld. In het wetsvoorstel wordt daarnaast, de kern van het oorspronkelijke initiatief, de burger facultatief de mogelijkheid gegeven na ingebrekestelling de vaststelling door het bestuursorgaan van een dwangsom te vorderen.
Dit laatste middel wordt in de memorie van toelichting een effectief rechtsmiddel genoemd. Deze leden van het CDA hebben hun vragen bij deze kwalificatie, zowel bij het bijvoeglijk naamwoord als bij het zelfstandig naamwoord.
De dwangsom garandeert geen beslissing zoals een rechterlijk vonnis dat wel doet. Er is ook, terecht, bewust door de indieners geen directe relatie gelegd met de schade die de termijnoverschrijding oplevert voor de aanvrager(s).
Verder valt op dat indien meerdere belanghebbenden een beschikking vragen een dwangsom naar evenredigheid moet worden «gedeeld». De omvang van de aanspraak hangt dus af van het aantal mensen dat een beschikking vraagt.
Deze leden begrijpen echter de ratio achter dit voorstel, namelijk de prikkeling van bestuursorganen op tijd te beslissen, wel degelijk. Zij vinden de doelstelling op zich sympathiek. Er wordt veel te vaak veel te laat beslist.
De leden van de CDA-fractie wijzen echter wel op het feit dat de hoeveelheid beslissingen en de verschillende aard en complexiteit van allerlei categorieën beslissingen zo hoog resp. uiteenlopend zijn dat enig begrip kan worden opgebracht.
Zoals ook de soms pijnlijk trage afhandeling van gerechtelijke procedures niet zo maar geheel is toe te rekenen aan rechters of zoals uitblijvende wetgeving niet zonder meer de wetgever kan worden verweten, is ook niet de enorme overschrijding van beslistermijnen 1 op 1 toe te rekenen aan bestuursorganen. In dit licht menen deze leden dat een integrale schouw van thans vigerende beslistermijnen een goede zaak is die in deze experimenteerperiode aan de orde zou moeten komen. Hoe zien de verdedigers van dit wetsvoorstel een dergelijke schouw – indien zij deze gewenst vinden – voor zich? Deze leden zouden deze vraag ook aan de regering willen stellen. Deze leden hebben voorts de indruk dat de massaliteit van de termijnoverschrijdingen soms te maken heeft met andere factoren dan organisatorisch en bureaucratisch onvermogen. Zaken als het voorkomen van onvoorziene pieken in aanvragen, de toenemende belasting van de voorbereidingen van beschikkingen door al dan niet verplichte advies aanvragen en inspraakmomenten, het optreden van derdenbelanghebbenden en afgebroken bemiddelingspogingen om maar enkele voorbeelden te noemen.
Vooral zeer gecompliceerde vergunningsaanvragen «vreten tijd». Deze leden hebben de indruk dat de verdedigers van het voorstel soms wel erg sterk vanuit het beeld «krachtige wat arrogante overheid versus eenvoudige wat hulpeloze burger» (nergens is sprake van rechtspersonen) redeneren.
Graag een reactie op dit punt. Naast een doorlichting van de redelijkheid van wettelijk voorgeschreven termijnen zou ook op die onderdelen die zich daarvoor lenen fatale termijnen kunnen worden gesteld. De verdedigers noemen adoptie en sociale zekerheid. De leden van de fractie van het CDA twijfelen nog of dit nu de meest gelukkige voorbeelden zijn.
Kunnen de verdedigers van dit wetsvoorstel deze beide voorbeelden toelichten, nu toch ook daar een grote zorgvuldigheid mede in het belang van derden belanghebbenden en (in het laatste voorbeeld) verantwoord beheer van collectieve middelen in het geding zijn? Tenslotte hebben deze leden nog een aantal specifieke vragen:
Waarom is in de wetstitel en elders in dit voorstel gekozen voor het woord «beslissen». Zien deze leden het goed, dan is dat woord in deze context synoniem aan het begrip »beschikken«. Het woord » beschikking«( en besluit(en)) heeft anders dan beslissen in de Awb een nauw omlijnde betekenis.
Indien de vertraging in verband waarmee een dwangsom wordt gevorderd in een situatie waarin meerdere aanvragers een beschikking vragen toe te rekenen is aan één van die aanvragers, betekent zulks dan dat geen van de aanvragers de termijnoverschrijding kon tegenwerpen? Hoe verhoudt zich het fenomeen( mislukte) «mediation» tot hetgeen in dit wetsvoorstel wordt geregeld? Zijn de verdedigers van dit voorstel niet bevreesd dat meer in het algemeen bemiddelingspogingen bijvoorbeeld in bezwaarschriftenprocedures vaker zullen worden nagelaten omdat deze zeker bij mislukking snel leiden tot termijnoverschrijding?
De verdedigers van dit wetsvoorstel gaan er van uit dat de prikkel van de dwangsom door het bestuursorgaan vastgesteld werkt omdat volksvertegenwoordigende organen bestuursorganen zullen aanspreken op die dwangsommen. Maar dat gebeurt, zo menen deze leden, ook nu met grote regelmaat. Bijvoorbeeld bij de bespreking van jaarverslagen van Commissaris der Koning of burgemeester of bij gelegenheid van de bespreking van jaarverslagen van de commissie voor de beroep- en bezwaarschriften.
Deze leden wijzen er verder op dat in bepaalde kwesties termijnoverschrijdingen kunnen plaatsvinden die volgens de aanvrager tot grote schade voor hem leidt, bijvoorbeeld in de sfeer van vergunningverlening. Is het dan niet te verwachten dat bestuursorganen zeer voorzichtig zullen zijn om een besluit te nemen waarbij een dwangsom wordt vastgesteld met het oog op civiele procedures die mogelijk volgen? Welke is de situatie indien de gewraakte termijnoverschrijding noch is toe te rekenen aan de aanvrager noch materieel aan het bestuursorgaan? Bijvoorbeeld in het geval een laat uitgebracht benodigd advies (anders dan Bibob) van een derde instantie of van een andere overheid hiervan de oorzaak is? De ingebrekestelling door de aanvrager is in dit wetsvoorstel vormvrij. Is in dit verband aan te geven of voor wat betreft betwiste (momenten van) ingebrekestelling de ontvangst of de verzendtheorie geldt en of de ingebrekestelling aangetekend dient te worden verzonden. Valt onder het begrip «noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie gevraagd» ook het advies dat is gevraagd aan een Europese instelling of ambt?
Is de «verjaringsperiode» van 5 jaren uit art. 4:20 wetsvoorstel in alle situaties van toepassing, dus ook in die waarvan later is gebleken dat bedrog door de aanvrager beslissend bleek voor de besluitvorming indertijd? Deze leden van de CDA-fractie begrijpen nog niet geheel wat in Artikel IIA van dit wetsvoorstel wordt bepaald. In het tweede lid wordt vastgesteld dat met name genoemde bepalingen uit anterieure verordeningen van rechtswege zijn vervallen. Dit is een gevolg dat normaliter door art. 122 Gemeentewet (en 119 Provinciewet) wordt verbonden aan de vaststelling van een latere, «posterieure», hogere regeling als dit wetsvoorstel beoogt.
Kennelijk willen de verdedigers van het wetsvoorstel vooral vastleggen dat de rest van die anterieure verordening niet vervalt. Lezen deze leden art. IIA 2e lid goed wanneer zij vaststellen dat die delen van de anterieure verordeningen die ex art. IIA eerste lid blijven gelden dus niet meer bij gemeentelijk besluit kunnen worden gewijzigd?
Nemen deze leden terecht aan dat die bepalingen in de anterieure verordening die in strijd zijn met bepalingen uit dit wetsvoorstel ook niet meer verbinden? Of is dat nu wel het geval gelet op het bepaalde in art. IIA van het wetsvoorstel? Bij overmacht als bedoeld in art. 4:15 moet het gaan om uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen en buiten de risicosfeer van het bestuursorgaan ontstaan. Hoe kwalificeren de verdedigers van het wetsvoorstel in dat verband de situatie waarbij een onvoorziene piek van aanvragen voor een bepaald type beslissing/beschikking bijvoorbeeld uit een bepaald deel van de stad «loskomt»?
Wat is te verstaan bijvoorbeeld onder de risicosfeer van een bestuurscommissie of een stichting die in een gemeente bevoegdheden tot beslissen heeft overgedragen gekregen?
Wat is de situatie indien mocht blijken dat de oorzaak van een vertraging is te herleiden tot een ander bestuursorgaan binnen dezelfde overheid? Is de gehoudenheid een dwangsom te betalen er dan een van de rechtspersoon gemeente?
Is het waar, gelet op art. 4:16 dat een gemeenteraad resp. provinciale staten in een verordening kunnen vastleggen dat de paragraaf 4.1.3.2 voor (categorieën van) besluiten van het college van b en w, resp. gedeputeerde staten geldt en/of voor categorieën van besluiten van andere bestuursorganen zoals de burgemeester en de Commissaris van de Koning?
De verdedigers van het voorstel zijn van opvatting dat het ongewenst is om een termijn te noemen bij overschrijding waarvan een ingebrekestelling onredelijk laat moet heten. Zijn zij van mening dat een termijn die langer is dan die welke voor het bestuursorgaan gold in ieder geval (het vermoeden van) onredelijkheid schept? Kan de bevoegdheid/verplichting om een dwangsom vast te stellen door het betrokken bestuursorgaan worden gedelegeerd? Kan deze worden gemandateerd? Of is daar gelet op de aard van de bevoegdheid/verplichting geen ruimte voor? Hoe beoordelen de verdedigers van dit wetsvoorstel de vrees van de hoogleraar Van Buuren dat hun voorstel gemakkelijk kan leiden tot defensief gedrag van betrokken bestuursorganen en calculerend gedrag van aanvragers waardoor ook de bestuurslasten toenemen. (De Gemeentestem no 7234, p. 460). Is met name bij beschikkingsfabrieken als bijv. de Informatie Beheer Groep het risico niet aanwezig dat studenten nog een dwangsommetje willen «scoren» en de uitkerende instantie van de weeromstuit het door de hoogleraar gevreesde defensieve gedrag gaat vertonen door extra formaliteiten met opschortende werking in te zetten, zoals het vragen van nadere gegevens?
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling en waardering kennis genomen van het initiatiefwetsvoorstel dat beoogt de burger te steunen in zijn worsteling met trage bureaucratie en vooral relevant lijkt te zijn in situaties waarin belangen van burgers ernstig geschaad worden door het trage functioneren van zogenaamde beschikkingenfabrieken. De dwangsomregeling en het directe beroep op de rechter kunnen dan onder omstandigheden soelaas bieden. Maar wordt het de burger die uitsluitsel wil van de overheid niet te ingewikkeld gemaakt? Deze leden verwijzen naar een bijdrage van prof. Van der Vlies in het Nederlands Juristenblad van 5 mei 2006, waarin deze hoogleraar constateert dat in de procedure bij de rechter ook weerwoord verwacht kan worden van het bestuur wat betreft de redelijkheid of onredelijkheid van de opstelling van de burger; zij vreest dat het voorstel «leidt tot bureaucratisering van de burger».
Kunnen de indieners deze vrees wegnemen? De aan het woord zijnde leden constateren met spijt dat toepassing op beschikkingenfabrieken voorlopig facultatief is en dat met name de IND buiten de regeling valt (zie de verwerping van de motie «Dittrich»). De situatie waarin beschikkingenfabrieken als IND en ook UWV, waar de meeste problemen zijn, zich nog langer aan redelijke termijnen voor hun taakvervulling kunnen onttrekken, is uit rechtsstatelijk oogpunt uiterst ongewenst; het min of meer gedogen van deze praktijk door het wetsvoorstel eveneens. Zien de indieners andere mogelijkheden om genoemde bestuursdiensten te dwingen of althans aan te sporen of althans de gedachten daarover op gang te brengen om hun werk sneller te verrichten? In de discussie is vooral gesproken over de IND en het UWV. Kunnen de indieners meedelen welke andere beschikkingenfabrieken onder de regeling zullen vallen en of bij deze diensten wellicht bereidheid bestaat de wet snel op hun eigen functioneren van toepassing te verklaren, waarbij de aan het woord zijnde leden nog wijzen op het feit dat er al een aantal zelfstandige bestuursorganen is dat zich door middel van een handvest publiekelijk verantwoordt bij het vervullen van hun taken.
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennis genomen van dit voorstel. Zij hechten er uit een oogpunt van een kwalitatief goed openbaar bestuur aan dat zowel zorgvuldig als slagvaardig wordt beslist. De maatschappelijke dynamiek vraagt dat burgers en bedrijven binnen redelijke termijnen weten waar ze met de overheid aan toe zijn.
In dat perspectief plaatsen deze leden het doel van dit voorstel, te weten het stimuleren van bestuursorganen tijdig besluiten te nemen. Het staat buiten kijf dat hier voor een lerende overheid sprake is van een verbeterpunt. Zij voegen aan deze observatie wel toe, dat in een zorgvuldige besluitvormingsprocedure niet elke termijnoverschrijding op voorhand als verwijtbaar moet worden gekwalificeerd. Het komt regelmatig voor dat het beslissende orgaan afhankelijk is van besluiten of adviezen van derden, waaronder andere overheidsinstellingen. Moeten wij nu werkelijk toe naar een cultuur, waarin elke termijnoverschrijding voor risico en rekening komt van het verantwoordelijke bestuursorgaan, zo zouden zij de initiatiefnemers willen vragen. Zou niet zodanig gedifferentieerd kunnen of zelfs moeten worden dat alleen bij substantiële en verwijtbare inbreuken op rechten en belangen van burgers en bedrijven de dwangsomfiguur in beeld komt, en voor het overige strakke termijnen worden gekoppeld aan zogeheten fictieve besluiten?
In het verlengde van deze vragen, vragen de leden van de D66-fractie zich voorts af of op dit punt ook niet een meer actieve rol van vertegenwoordigende en andere controlerende organen in de rede ligt. Hebben de initiatiefnemers de indruk dat controlerende organen zich op basis van dit voorstel actiever zullen opstellen? Deze leden betwijfelen dat, aangezien zij de indruk hebben dat bijvoorbeeld gemeenteraden en provinciale staten ook nu al oog hebben voor de wijze waarop bestuursorganen met besluitvormingstermijnen omgaan, maar blijkbaar onvoldoende aanleiding zien de op dit punt bestaande verantwoordelijkheid te operationaliseren en eventueel te effectueren.
Daarnaast willen deze leden vragen in hoeverre dit voorstel creatieve burgers in de kaart speelt, die wel een financieel extraatje kunnen gebruiken. Is het, met andere woorden, voorstelbaar dat calculerende burgers termijnoverschrijdingen kunnen uitlokken? Schiet het voorstel in dat geval zijn doel niet voorbij?
Het instellen van de dwangsomregeling is de eerste vijf jaar facultatief voor bestuursorganen. Waarom hebben de indieners er niet voor gekozen om eerst als proef bij een aantal bestuursorganen van variërende grote de voorgestelde dwangsommen toe te passen, met daaraan gekoppeld een evaluatie. Hiermee zou een beter zicht verkregen kunnen worden in de gevolgen van het introduceren van de voorgestelde dwangsomregeling.
De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de CU-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel dat beoogt niet tijdige besluitvorming door bestuursorganen tegen te gaan. Nu de Tweede Kamer het amendement Fierens en Van Schijndel (stuk nr.16) heeft aangenomen, waardoor het regeringsvoorstel 30 435 (beroep bij niet tijdig beslissen) is geïncorporeerd in wetsvoorstel 29 934, stellen deze leden de vraag aan de initiatiefnemers hoe zij de motieven voor het indienen van hun oorspronkelijk wetsvoorstel beoordelen. Tevens vragen deze leden aan de regering hoe zij, na aanvaarding van genoemd amendement, de motieven voor indiening van haar wetsvoorstel beoordeelt en of zij van mening is dat dit wetsvoorstel door haar kan worden ingetrokken.
Vervolgens vragen deze leden de initiatiefnemers een beschouwing te wijden aan de vraag welke (extra) belasting van de (administratieve) rechter het gevolg van hun wetsvoorstel zijn. Ook stellen deze leden de vraag over artikel 4:15, vierde lid, dat bij eerdergenoemd amendement is toegevoegd, waarom niet de clausule, voorkomend in de toelichting op het amendement, in de wet is opgenomen dat het bestuursorgaan de burger niet behoeft te informeren over de opschorting van de beslistermijn «in de gevallen waarin de burger daar uit de vergaderzaal al van op de hoogte is». Kunnen de initiatiefnemers voorbeelden geven van situaties waarin deze clausule van toepassing zou kunnen zijn?
Voorts vragen deze leden realistische voorbeelden te noemen van situaties waarin in de zin van artikel 4:15. tweede lid, onder C, sprake is van de zin van overmacht aan de zijde van het bestuursorgaan die langer dan enkele dagen zou kunnen voortduren.
Met betrekking tot artikel 6:12, eerste lid, stellen deze leden de vraag of daarin niet van een redactionele onvolkomenheid sprake is. Met betrekking tot het voorgestelde artikel 8:55b, derde lid, vragen deze leden op welke overwegingen de keuze van de formulering «zo mogelijk binnen dertien weken» berust. Achten de initiatiefnemers een strakkere omschrijving en een kortere termijn niet mogelijk of wenselijk?
Memorie van antwoord I
[29 934]
Met grote belangstelling hebben de indieners kennis genomen van het voorlopig verslag dat de vaste commissie voor Justitie over het wetsvoorstel heeft uitgebracht. De indieners zullen hierna graag ingaan op de gestelde vragen of gemaakte opmerkingen van de genoemde commissie.
De leden van de fractie van het CDA plaatsen vraagtekens bij de kwalificatie «effectief rechtsmiddel» in verband met de dwangsomregeling; zowel bij het bijvoeglijk naamwoord als bij het zelfstandig naamwoord. Naar de mening van de indieners betreft de dwangsom een effectief middel omdat zij er vanuit gaat dat bestuursorganen onder druk van een dwangsom wel degelijk tijdiger zullen gaan beslissen. Met het begrip rechtsmiddel wordt bedoeld een «rechtsmiddel» in de zin van «een middel tot handhaving van een recht» Er wordt niet bedoeld een rechtsmiddel om op te komen tegen een rechterlijke beslissing zoals verzet en hoger beroep. Om verwarring te voorkomen met het begrip «rechtsmiddel » zoals dat overigens ook in de Awb staat, zou het inderdaad beter zijn om van een «instrument» te spreken. De leden van de CDA-fractie vragen de verdedigers naar hun mening over een integrale schouw van thans vigerende beslistermijnen. De indieners staan zeker sympathiek ten aanzien van een dergelijke schouw, maar willen benadrukken dat het naar hun mening, in eerste instantie niet de mogelijk te korte wettelijke beslistermijnen zijn die structurele termijnoverschrijdingen veroorzaken. Hoewel de indieners in incidentele gevallen zich kunnen voorstellen dat een eventuele schouw te korte beslistermijnen bloot legt, zijn naar hun mening de oorzaken voor structurele termijnoverschrijdingen in het algemeen veel eerder te zoeken binnen de organisatie van het desbetreffende bestuursorgaan. De indieners voelen zich in deze mening gesterkt door publicaties van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman die dezelfde oorzaken voor vertragingen aanwijzen. Tenslotte zouden de indieners er wellicht ten overvloede nog op willen wijzen dat in geval een bestuursorgaan niet in staat is binnen de daarvoor geldende wettelijke termijn op een bezwaar te beslissen of daar waar de wet uitdrukkelijk de mogelijkheid daartoe biedt, ook nog de mogelijkheid tot verdaging open kan staan. Bij de genoemde schouw zou daarom naar onze mening ook meegenomen moeten worden in hoeverre bestuursorganen gebruik maken van die mogelijkheid.
De leden van het CDA hebben de indruk dat de verdedigers van het voorstel «soms wel erg sterk vanuit het beeld «krachtige wat arrogante overheid versus eenvoudige wat hulpeloze burger» (nergens is sprake van rechtspersonen) redeneren». De indieners kunnen zich niet in deze indruk vinden. Zij gaan slechts uit van de wettelijk vastgelegde beslistermijnen en overschrijdingen daarvan. Omdat ook zij inzien dat er factoren kunnen zijn waardoor een bestuursorgaan zich niet aan de wettelijke beslistermijnen kan houden, voorziet het wetsvoorstel in diverse opschortingsgronden (zoals vastgelegd in artikel 4:15). De wetgever heeft bij het vastleggen van wettelijke beslistermijnen al rekening gehouden met de aard en gecompliceerdheid van sommige beschikkingen. Als blijkt dat voor sommige beschikkingen structureel meer tijd nodig is, zou dat uit bovengenoemde schouw moeten blijken. Tenslotte willen de indieners er in dit verband op wijzen dat onder andere zowel de Algemene Rekenkamer als de Nationale Ombudsman herhaaldelijk bepaalde bestuurorganen terecht hebben moeten wijzen in verband met structurele termijnoverschrijdingen waarvan de oorzaken binnen die bestuursorganen zelf liggen.
Naast een doorlichting van de redelijkheid van wettelijk voorgeschreven termijnen zouden ook op die onderdelen die zich daarvoor lenen fatale termijnen kunnen worden gesteld. De verdedigers noemen adoptie en sociale zekerheid. De leden van de fractie van het CDA hebben twijfels bij de voorbeelden van adoptie en sociale zekerheid daar waar het gaat om het eventueel stellen van fatale termijnen. De indieners gaan hier graag op in. De genoemde leden stellen terecht dat bij genoemde beschikkingen ook belangen van derden of collectieve middelen in het geding zullen zijn. Het stelsel van beschikkingen komt immers voort uit het tegen elkaar afwegen van belangen van de aanvrager en het algemeen belang zoals een bestuursorgaan dat de beschikking moet verlenen dat beoordeelt. De voorbeelden van beschikkingen waarbij een fatale termijn zou kunnen worden overwogen betreffen beschikkingen die voor de individuele aanvrager grote belangen met zich meedragen en grote gevolgen kunnen hebben en waarvan bij het overschrijden van een fatale termijn de gevolgen voor derden of het algemeen belang relatief gering zijn. Bij het aanvragen van een uitkering zal in het individuele geval niet snel sprake zijn van een grote aantasting van de collectieve middelen, terwijl het individuele belang groot kan zijn. Bij bijvoorbeeld het uitblijven van beschikking bij een adoptieaanvraag kunnen de aanvragers te lang in het ongewisse gelaten worden. In geval van ongeschiktheid om te adopteren moet het bestuursorgaan dat binnen de wettelijke termijn kunnen weten. Toch achten de indieners achteraf het genoemde voorbeeld van adoptie niet helemaal gelukkig, daar zij van mening zijn dat in ieder geval het belang van het kind goed moet worden afgewogen. Dat verhoudt zich niet altijd tot een fatale termijn. Overigens willen de indieners er graag op wijzen dat er in het wetsvoorstel juist omwille van het derdenbelang dat in het geding kan zijn, zij niet gekozen hebben om in hun wetsvoorstel de variant van het stellen van fatale termijnen uit te werken. De indieners prefereren de dwangsom of de mogelijkheid van direct beroep als instrumenten tot het verkrijgen van een beschikking. Zie hiervoor verder de passages in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie hebben vragen bij het gebruik van de begrippen «beslissen», «beschikken», «beschikking» en «besluit(en)». De indieners wijzen er op dat de termen beslissen en beslissing ook nu al in de Awb voorkomen, onder andere in de titel over beschikkingen (titel 4.1) en in de hoofdstukken over bezwaar en administratief beroep (hoofdstukken 6 en 7). Zie in titel 4.1 bij voorbeeld de artikelen 4:1 tot en met 4:4, handelend over het beslissen op aanvragen. In het wetsvoorstel komen deze termen, naast de wetstitel en de citeertitel, voor in de opschriften van de nieuwe afdelingen en paragrafen, in enkele bepalingen die handelen over beslissingen van de rechter of beslissingen, genomen in bezwaar of in administratief beroep, en in het overgangsrecht (artikel III). Voor het overige wordt consequent gesproken van het geven van een beschikking of het nemen van een besluit. Dit is geheel in overeenstemming met de gebruikelijke terminologie in de Awb. Als antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie kan worden gegeven dat het inderdaad zo is dat indien een vertraging in verband waarmee een dwangsom wordt gevorderd in een situatie waarin meerdere aanvragers een beschikking vragen toe te rekenen is aan één van die aanvragers, dat dat betekent dat dan geen van de aanvragers de termijnoverschrijding kan tegenwerpen. Op grond van artikel 4:15 lid 2 onder b wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort als de vertraging aan een aanvrager kan worden toegerekend. Bepalend is niet het aantal aanvragers van één beschikking, maar die ene beschikking. Aanvragers vragen zelf met meerderen de beschikking aan, dat wil zeggen dat zij voor een aan hen toe te rekenen vertraging ook samen verantwoordelijk zijn.
De leden van de CDA-fractie hebben voorts enkele vragen in verband met de verhouding tussen het fenomeen van (mislukte) «mediation» en het wetsvoorstel. Met name willen deze leden weten of de verdedigers van dit voorstel niet bevreesd zijn dat meer in het algemeen bemiddelingspogingen bijvoorbeeld in bezwaarschriftenprocedures vaker zullen worden nagelaten omdat deze zeker bij mislukking snel leiden tot termijnoverschrijding?
De indieners delen deze vrees niet. De aanvrager zal het in eerste instantie vrijwel altijd te doen zijn om het krijgen van een beschikking. Als hij verwacht dat dat via mediation sneller kan dan door middel van een mogelijke dwangsomprocedure, dan zal hij de voorkeur aan mediation geven. Verder zal mediation altijd met instemming van de aanvrager moeten plaatsvinden. Bij die gelegenheid kan ook (schriftelijk) worden afgesproken dat de beslistermijn wordt opgeschort zolang de mediation duurt (zie art. 4:15, tweede lid, onderdeel a). Indien een mediation onverhoopt mislukt, kan daarna de dwangsomprocedure door de aanvrager ingang worden gezet. De verdedigers van dit wetsvoorstel gaan er volgens de leden van de CDA-fractie vanuit dat de prikkel van de dwangsom door het bestuursorgaan vastgesteld werkt omdat volksvertegenwoordigende organen bestuursorganen zullen aanspreken op die dwangsommen. Deze leden wijzen er op dat dat ook nu al met grote regelmaat gebeurt. De indieners zijn het eens met de genoemde leden dat volksvertegenwoordigende organen nu al vaak het bestuursorgaan op vertragingen aanspreken. De indieners juichen dit ook zeer toe. Maar helaas blijkt dat ondanks het feit dat volksvertegenwoordigende organen bestuursorganen aanspreken, er nog steeds sprake is van structurele termijnoverschrijdingen bij sommige bestuursorganen. De dwangsomregeling is daarom ook een nuttig instrument waardoor dergelijke termijnoverschrijdingen nog meer voor het voetlicht worden gebracht, alleen al omdat die op de begrotingen zullen moeten worden weergegeven. In aanvulling hierop en als antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie zijn de indieners daarom van mening dat een actievere opstelling van controlerende organen wel degelijk te verwachten is op het moment dat het budget van een bestuursorgaan door dwangsommen wordt aangetast.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of het niet te verwachten is dat bestuursorganen zeer voorzichtig zullen zijn om een besluit te nemen waarbij een dwangsom wordt vastgesteld met het oog op mogelijk nog te volgen civiele procedures. De indieners hebben niet de intentie om met dit wetsvoorstel iets te veranderen in wetgeving of jurisprudentie ten aanzien van schuld, aansprakelijkheid en schadevergoeding. Daarvan is ook geen sprake. Een dwangsom wordt gegeven na het overschrijden van een wettelijke termijn en kan niet worden gezien als «schuldbekennen» van het bestuursorgaan. Derhalve zijn er ook geen gevolgen te verwachten voor een eventuele civiele procedure waarin sprake kan zijn van schadevergoeding. Daarvoor blijven de normale eisen voor schadevergoeding, zoals vastgelegd in het burgerlijk recht, gelden. Welke is de situatie indien de gewraakte termijnoverschrijding noch is toe te rekenen aan de aanvrager noch materieel aan het bestuursorgaan? Bijvoorbeeld in het geval een laat uitgebracht benodigd advies van een derde instantie of van een andere overheid hiervan de oorzaak is? In antwoord op deze vragen van de leden van de CDA-fractie wijzen de indieners er allereerst op, dat een bestuursorgaan niet altijd verplicht is het advies van een derde af te wachten alvorens toch een besluit te nemen (vgl. artikel 3:6, tweede lid, Awb). Of er sprake is van overmacht bij het niet tijdig ter beschikking komen van informatie van een derde, zal afhangen van de omstandigheden. De rechter lijkt in elk geval geneigd dit tot de risicosfeer van het bestuursorgaan te rekenen indien het gaat om informatie van een ander bestuursorgaan (zie bijvoorbeeld CBB 25 november 2003, LJN AO1044). Tenslotte zij er op gewezen dat in het algemeen kan worden gesteld dat bij een wettelijke regeling die voor haar uitvoering in sterke mate afhankelijk is van informatie op de verstrekking waarvan de overheid geen of weinig invloed kan uitoefenen, ook een langere termijnstelling kent. Kortom kan derhalve een door een derde te laat uitgebracht advies niet zonder meer als excuus voor het bestuursorgaan gelden om te laat een beschikking af te geven. De indieners hopen hiermee tevens een gelijkaardige vraag van de leden van de fractie van D66 te hebben beantwoord.
De leden van de CDA-fractie vragen de indieners om aan te geven aan te geven of voor wat betreft betwiste (momenten van) ingebrekestelling de ontvangst of de verzendtheorie geldt en of de ingebrekestelling aangetekend dient te worden verzonden. Onder verwijzing naar artikel 4:17 derde lid kan in antwoord hierop worden gesteld dat de ontvangsttheorie geldt. Voor de verzending van een ingebrekestelling is aantekenen niet verplicht. Indien de verzender meer zekerheid wenst over de ontvangst kan hij of zij de aanvraag bijvoorbeeld aangetekend laten verzenden met ontvangstbevestiging of zelf zorg dragen voor de afgifte van de aanvraag en het desbetreffende bestuursorgaan laten tekenen voor ontvangst. Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of onder het begrip «noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie gevraagd» ook informatie valt die is gevraagd aan een Europese instelling of ambt? Dat kunnen de indieners bevestigen. Artikel 4:15 lid 1 onder b is ook geldig indien het een Europese instelling of ambt betreft.
Is de «verjaringsperiode» van 5 jaren uit art. 4:20 wetsvoorstel in alle situaties van toepassing, dus ook in die waarvan later is gebleken dat bedrog door de aanvrager beslissend bleek voor de besluitvorming indertijd? Ook deze vraag van de leden van de CDA-fractie kunnen de indieners bevestigd beantwoorden. Ook ingeval van bedrog is de verjaringstermijn van toepassing. Het bedrog zal dus binnen de termijn van 5 jaren moeten worden aangetoond.
Deze leden van de CDA-fractie «begrijpen nog niet geheel wat in Artikel IIA van dit wetsvoorstel wordt bepaald». Deze leden lichten hun vraag als volgt toe: «In het tweede lid wordt vastgesteld dat met name genoemde bepalingen uit anterieure verordeningen van rechtswege zijn vervallen. Dit is een gevolg dat normaliter door art. 122 Gemeentewet (en 119 Provinciewet) wordt verbonden aan de vaststelling van een latere, «posterieure », hogere regeling als dit wetsvoorstel beoogt. Kennelijk willen de verdedigers van het wetsvoorstel vooral vastleggen dat de rest van die anterieure verordening niet vervalt. Lezen deze leden art. IIA 2e lid goed wanneer zij vaststellen dat die delen van de anterieure verordeningen die ex art. IIA eerste lid blijven gelden dus niet meer bij gemeentelijk besluit kunnen worden gewijzigd? Nemen deze leden terecht aan dat die bepalingen in de anterieure verordening die in strijd zijn met bepalingen uit dit wetsvoorstel ook niet meer verbinden? Of is dat nu wel het geval gelet op het bepaalde in art. IIA van het wetsvoorstel?» Het antwoord van de indieners luidt als volgt: Het tweede lid van artikel IIA dient gelezen te worden in samenhang met het daaraan voorafgaande eerste lid. De gedachte achter deze beide bepalingen is de volgende. Er zijn gemeenten en provincies die, vooruitlopend op de aanvaarding en inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, zelf al regelingen hebben vastgesteld, strekkende tot het in het leven roepen van een eigen dwangsomregeling. Andere zijn daar nog mee bezig of overwegen dit te gaan doen. De opstellers van het wetsvoorstel hebben deze voortvarendheid uiteraard niet willen ontmoedigen. Zoals deze leden terecht stellen, is de normale gang van zaken bij de vaststelling van een latere, «posterieure» hogere regeling echter, dat bepalingen uit anterieure verordeningen die in hetzelfde onderwerp voorzien, van rechtswege vervallen. Voor gemeentelijke verordeningen is dat bijvoorbeeld geregeld in het door deze leden genoemde artikel 122 Gemeentewet. De eerste twee leden van artikel IIA strekken ertoe om dat in dit geval te voorkomen. De betrokken bepalingen uit decentrale verordeningen vervallen, in afwijking van het normale regime, niet van rechtswege bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel (eerste lid), maar pas op het tijdstip waarop de wettelijke dwangsomregeling zijn facultatieve karakter verliest (tweede lid).
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de indieners de situatie kwalificeren waarbij een onvoorziene piek van aanvragen voor een bepaald type beslissing/beschikking «bijvoorbeeld uit een bepaald deel van de stad «loskomt»?» De indieners achten het in sommige gevallen onvermijdelijk dat er sprake zal zijn van een zekere piekbelasting. Bijvoorbeeld zullen gemeenten na het afgeven van WOZ-beschikkingen onvermijdelijk te maken krijgen met een piek in bezwaarschriften of zal de Belastingdienst met pieken te maken blijven houden. Bij dergelijke bestuursorganen vloeien de pieken voort uit de aard en timing van de beschikkingen. De leden van de CDA-fractie vragen ook wat te verstaan is bijvoorbeeld onder de risicosfeer van een bestuurscommissie of een stichting die in een gemeente bevoegdheden tot beslissen heeft overgedragen gekregen? Wat is de situatie indien mocht blijken dat de oorzaak van een vertraging is te herleiden tot een ander bestuursorgaan binnen dezelfde overheid? Is de gehoudenheid een dwangsom te betalen er dan een van de rechtspersoon gemeente?
In antwoord hierop melden de indieners dat de verplichting een dwangsom te betalen altijd rust op het bestuursorgaan dat de beschikking tijdig had moeten geven. Dat volgt uit de tekst van het wetsvoorstel (vgl. art. 4:17, eerste lid). Dit geldt dus ook als de oorzaak van de vertraging niet aan dat bestuursorgaan te wijten is, bijvoorbeeld als die veroorzaakt wordt doordat een ander bestuursorgaan binnen dezelfde overheid niet meewerkt. Vermogensrechtelijk gaat het in dat geval inderdaad meestal om dezelfde rechtspersoon die de gevolgen draagt, maar bestuursrechtelijk is altijd uitsluitend het beschikkingsbevoegde bestuursorgaan aanspreekbaar. In het geval de bevoegdheid om bepaalde beschikkingen te geven binnen een gemeente is gedelegeerd aan een bestuurscommissie of aan een stichtingsorgaan, is die commissie of dat stichtingsorgaan het verantwoordelijke bestuursorgaan geworden, dat dus in voorkomend geval verplicht is om een dwangsom te betalen. In het geval van een stichtingsorgaan is dus ook de stichting vermogensrechtelijk aansprakelijk en niet de rechtspersoon gemeente.
De leden van de CDA-fractie vragen zich voorts af of het waar is dat een gemeenteraad respectievelijke provinciale staten in een verordening kunnen vastleggen dat de paragraaf 4.1.3.2 voor (categorieën van) besluiten van het college van B en W, respectievelijke gedeputeerde staten geldt en/of voor categorieën van besluiten van andere bestuursorganen zoals de burgemeester en de Commissaris van de Koning? Dat klopt inderdaad. De term «wettelijk voorschrift» in artikel 4:16 omvat niet alleen formele wetgeving, maar ook lagere wetgeving. Vergelijk in de Awb artikel 3:10, eerste lid, dat eenzelfde bepaling bevat voor het van toepassing verklaren van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De leden van de CDA-fractie halen de opvatting van de indieners van het voorstel aan dat het ongewenst is om een termijn te noemen bij overschrijding waarvan een ingebrekestelling onredelijk laat moet heten. Zijn zij van mening – zo vragen de leden van de CDA-fractie – dat een termijn die langer is dan die welke voor het bestuursorgaan gold in ieder geval (het vermoeden van) onredelijkheid schept? De indieners zijn dit niet per se van mening. Een dergelijke door de leden van de CDA-fractie gesuggereerde termijn wordt een fatale termijn waarna de burger indien hij alsnog een ingebrekestelling wenst te versturen, niet ontvankelijk zal worden verklaard. Zoals de indieners in antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer hebben aangevoerd vinden zij dit te ver voeren. Het is immers de burger die recht heeft op een tijdige beslissing. Het invoeren van een vaste termijn voor een ingebrekestelling zou kunnen betekenen dat een coulante burger die het bestuursorgaan meer tijd gunt om een beslissing te nemen of door dat bestuursorgaan aan het lijntje wordt gehouden, gestraft wordt in die zin dat hij zijn recht op een dwangsom daarmee verspeelt. Bovendien achten de indieners het risico dat een bestuursorgaan pas na lange tijd zal worden geconfronteerd met een ingebrekestelling niet zo groot, aangezien het vrijwel altijd in het belang van de burger zelf zal zijn om zo snel mogelijk een ingebrekestelling te sturen. Om het bestuursorgaan toch niet al te lang in het ongewisse te laten over de verschuldigdheid van een dwangsom hebben wij in ons voorstel wel de bepaling opgenomen dat een ingebrekestelling niet onredelijk laat mag worden ingediend. Wij willen er graag op wijzen dat de grond «onredelijk laat» reeds in de Awb wordt gebruikt (artikel 6:12, derde lid). Bovendien bestaat reeds de nodige rechtspraak over dit begrip, zoals in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is vermeld.
De leden van de CDA-fractie stellen voorts enkele vragen of het mogelijk is om de bevoegdheid/verplichting om een dwangsom vast te stellen door het betrokken bestuursorgaan kan worden gedelegeerd danwel gemandateerd? Als een beschikkingsbevoegdheid wordt gedelegeerd, krijgt het bestuursorgaan dat die bevoegdheid krijgt overgedragen vanzelf ook de bevoegdheid om ten aanzien van de niet-tijdige uitoefening van die bevoegdheid eventuele dwangsommen vast te stellen (evenals de verplichting om de dwangsommen te betalen; zie hierboven). Daarvoor is geen apart delegatiebesluit nodig, omdat dit reeds voortvloeit uit de wet. Een delegatiebesluit zou slechts nodig zijn in de situatie waarin een bestuursorgaan een beschikkingsbevoegdheid zelf blijft uitoefenen, maar het alleen de bevoegdheid om eventuele daarmee samenhangende dwangsommen vast te stellen, wil delegeren. Dat lijkt ons echter niet erg voor de hand te liggen. Tegen mandaat van de bevoegdheid om een dwangsom vast te stellen, zal in het algemeen geen bezwaar bestaan. Wij verwachten dat dit in de praktijk ook regel zal zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen de indieners om een oordeel over de vrees van de hoogleraar Van Buuren dat hun voorstel gemakkelijk kan leiden tot defensief gedrag van betrokken bestuursorganen en calculerend gedrag van aanvragers waardoor ook de bestuurslasten toenemen. «Is met name bij beschikkingsfabrieken als bijv. de Informatie Beheer Groep het risico niet aanwezig dat studenten nog een dwangsommetje willen «scoren» en de uitkerende instantie van de weeromstuit het door de hoogleraar gevreesde defensieve gedrag gaat vertonen door extra formaliteiten met opschortende werking in te zetten, zoals het vragen van nadere gegevens?», vragen dezelfde leden. Naar de mening van de indieners zal er van «dwangsommetje scoren» niet gemakkelijk sprake zijn. De indieners schatten het risico van defensief gedrag van het bestuursorgaan evenmin hoog in. Het enigszins kunstmatig hanteren van extra formaliteiten zal waarschijnlijk weinig genade vinden in de ogen van de rechter. Voorts is te verwachten dat ook hier volksvertegenwoordigende organen snel corrigerend zullen gaan optreden. In aanvulling hierop en als antwoord op een vraag van leden van de fractie van D66 merken de indieners op dat de kans dat calculerende burgers termijnoverschrijdingen zullen proberen uit te lokken nooit helemaal uit te sluiten is. De indieners zijn echter van mening dat het risico dat dit op grote schaal zal gebeuren niet groot is. Evident onzinnige aanvragen zullen bijvoorbeeld snel kunnen worden afgewezen. Bij aanvragen waarbij vertraging aan de aanvrager zelf te wijten is, wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort. Daarnaast zal in veel gevallen het zomaar aanvragen van beschikking louter vanwege de kans op een relatief kleine dwangsom niet erg waarschijnlijk zijn. Denk aan de kosten die gepaard gaan met het aanvragen van bijvoorbeeld een bouwvergunning of een verblijfsvergunning.
De leden van de PvdA-fractie verwijzen naar een bijdrage van professor Van der Vlies in het Nederlands Juristenblad van 5 mei 2006, waarin wordt geconstateerd dat in de procedure bij de rechter ook weerwoord verwacht kan worden van het bestuur wat betreft de redelijkheid of onredelijkheid van de opstelling van de burger; zij vreest dat het voorstel «leidt tot bureaucratisering van de burger».
De leden van de PvdA-fractie vragen die indieners deze vrees weg te nemen. Naar de indieners vermoeden doelt professor met de term «bureaucratisering van de burger» kennelijk op dat de burger onder andere:
- zich moet afvragen of hij het bestuur in gebreke wil stellen of juist wel wil instemmen met enig uitstel, bijvoorbeeld omdat dat ook in zijn belang is,
- instemming met uitstel alleen schriftelijk kan geven,
- bij gebruik maken van de dwangsomregeling eerst een ingebrekestelling moet sturen,
- eventuele meningsverschillen met het bestuur moet uitvechten,
- als hij instemt met uitstel voor de betrokken periode moet afzien van ingebrekestelling.
Bovenstaande punten zijn allen mogelijk, maar ook onontkoombaar. Ook in veel andere gevallen in de wet wordt schriftelijke actie van burgers verwacht en wordt verondersteld dat zij hun eigen keuzen en afwegingen maken. Hierbij valt te denken aan het doen van aanvragen of het indienen van bezwaar- of beroepschriften. Naar de mening van de indieners kan dit niet onder de noemer «bureaucratisering» worden geschikt. Voorts stelt professor Van der Vlies dat in procedures voor de rechter aan de orde kan komen of de burger wel een redelijke termijn heeft gesteld aan het bestuur. Hierbij wordt kennelijk gedoeld op de situatie dat een burger schriftelijk instemt met termijnoverschrijding ten behoeve van bijvoorbeeld een onderzoek waar het bestuursorgaan niet toe verplicht is, maar waar die burger zelf speciaal om heeft gevraagd (ten behoeve dus van de individuele behandeling die in het artikel van professor Van der Vlies in dit verband noemt). Iets dergelijks gebeurt naar men mag aannemen in overleg met het bestuursorgaan, waarbij de duur van het uitstel gerelateerd zal worden aan de tijd die voor dat onderzoek nodig is. Stel dat men het over die tijdsduur niet eens wordt, en er dus niet wordt ingestemd en opgeschort, maar het bestuursorgaan besluit gewoon zonder dat nadere onderzoek (want dat zal het dan doen met een dwangsom boven het hoofd), dan kan er bij de rechter inderdaad discussie ontstaan over de vraag of de burger van het bestuursorgaan mocht verwachten dat het toch dat nadere onderzoek zou doen, gegeven de wettelijke termijn, dan wel of de burger dan ook maar had moeten instemmen met een voorstel van het bestuur om de beslistermijn in dat geval op te schorten en of dat bestuursvoorstel in dit geval redelijk was. Zulke discussies komen ook nu wel voor bij beslissingen op bezwaar, waar het instemmingsvereiste bij verder uitstel al geldt.
De leden van de PvdA-fractie constateren «met spijt dat toepassing op beschikkingenfabrieken voorlopig facultatief is en dat met name de IND buiten de regeling valt». Zij achten het uit rechtsstatelijk oogpunt uiterst ongewenst als de IND en ook UWV, zich nog langer aan redelijke termijnen voor hun taakvervulling kunnen onttrekken. Deze leden willen van de indieners weten of er andere mogelijkheden om genoemde bestuursdiensten te dwingen zijn?
De indieners wijzen er op dat de voorgestelde dwangsomregeling tot 1 januari 2009 een facultatief karakter voor alle bestuursorganen heeft. Na die datum gaat de regeling van rechtswege gelden. Bestuursorganen hebben dus tot 2009 de tijd om zich voor te bereiden op het volledig van kracht worden van de dwangsomregeling en om de daarvoor noodzakelijke organisatorische maatregelen te treffen. Indien bestuursorganen reeds gereed zijn om tijdig beschikkingen af te geven, kunnen deze bestuursorganen de dwangsomregeling nog voor afloop van de facultatieve periode voor zichzelf vrijwillig van toepassing verklaren. De indieners vinden het feit dat enkele bestuursorganen reeds vrijwillig een dwangsomregeling hebben ingevoerd (enkele provincies en gemeenten) in dit verband hoopgevend. Er is geen sprake van dat er voor «beschikkingenfabrieken » in het algemeen een langere facultatieve periode wordt gehanteerd dan voor andere bestuursorganen. Evenmin valt de IND buiten de dwangsomregeling. Wel is het zo dat er voor beschikkingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 of het Soeverein Besluit van 12 december 1813 drie jaar langer dan voor andere bestuursorganen sprake is van een facultatief karakter van de wet. Het een en ander laat onverlet dat een bestuursorgaan, ook de bewindspersoon die verantwoordelijk is voor de IND, er ook tijdens de periode dat de dwangsomregeling nog facultatief is, zorg voor dient te dragen dat er tijdig wordt beslist. De leden van de PvdA-fractie vragen zich af «welke andere beschikkingenfabrieken onder de regeling zullen vallen en of bij deze diensten wellicht bereidheid bestaat de wet snel op hun eigen functioneren van toepassing te verklaren»? Alle bestuursorganen, «beschikkingenfabriek» of niet, vallen onder de voorgestelde regeling. In hoeverre bestuursorganen, waaronder beschikkingenfabrieken, bereid zijn om tijdens de facultatieve periode tot 1 januari 2009 de dwangsomregeling voor zichzelf van toepassing te verklaren, is de indieners niet bekend.
De leden van de fractie van D66 vragen zich af of wij niet naar een cultuur dreigen te gaan waarin elke termijnoverschrijding voor risico en rekening komt van het verantwoordelijke bestuursorgaan. Dezelfde leden stellen in dit verband de vraag of er niet zodanig gedifferentieerd zou kunnen of moeten worden dat alleen bij substantiële en verwijtbare inbreuken op rechten en belangen van burgers en bedrijven de dwangsomfiguur in beeld komt, en voor het overige strakke termijnen worden gekoppeld aan zogeheten fictieve besluiten?
De indieners zijn van mening dat termijnen die wettelijk zijn vastgelegd ook betekenis moeten hebben. Een korte overschrijding is ook een overschrijding, waarbij de indieners wel de mening van D66 volgen in de zin van dat bij een kleine overschrijding een kleine dwangsom past. Daarin voorziet het wetsvoorstel ook. Bij grote overschrijdingen zal de gang naar de rechter eerder passen dan de dwangsomregeling. Daarom voorziet het voorstel ook in de mogelijkheid van direct beroep. Een aanvrager blijft zelf verantwoordelijk voor zijn handelen als een beschikking te lang uitblijft. De dwangsom is naar de mening niet het niet doel, maar een van de middelen die een aanvrager ter beschikking heeft om bestuursorganen aan te zetten tot tijdig beslissen. De indieners zijn van mening dat de dwangsomregeling juist bijdraagt aan een betere verhouding tussen burger en bestuursorgaan, omdat de dwangsomregeling de een laagdrempelig instrument biedt waarmee de gang naar de rechter kan worden voorkomen.
De leden van de fractie van D66 vragen zich af waarom de indieners er niet voor hebben gekozen om eerst als proef bij een aantal bestuursorganen van variërende grootte de voorgestelde dwangsommen toe te passen, met daaraan gekoppeld een evaluatie. De indieners merken op dat de facultatieve periode die tot 1-1-2009 loopt, nu al de mogelijkheid tot eigen initiatieven biedt. Enkele bestuursorganen maken daar gebruik van door eigen of door dit wetsvoorstel geïnspireerde dwangsomregelingen in het leven te roepen. In feite bestaat daarmee nu al de mogelijkheid om met dwangsomregelingen te experimenteren. Toch zijn de indieners van mening dat er per 1-1-2009 voor alle bestuursorganen een uniforme dwangsomregeling moet gaan gelden. Tegen die tijd hebben de bestuursorganen voldoende tijd gehad om zich in te stellen op het structureel volgens de wettelijke beslistermijnen afgeven van beschikkingen. Te meer daar het gaat om iets waar men feitelijk al jaren toe verplicht is en waar onder andere Nationale Ombudsman en Algemene Rekenkamer al jaren op wijzen, namelijk het tijdig beslissen.
De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de CU-fractie vragen, nu het regeringsvoorstel 30 435 (beroep bij niet tijdig beslissen) is geïncorporeerd in wetsvoorstel 29 934, de indieners hoe zij de motieven voor het indienen van hun oorspronkelijk wetsvoorstel beoordelen. De indieners merken op dat de motieven voor het indienen van hun wetsvoorstel ongewijzigd zijn gebleven. Zowel bij de dwangsom als de mogelijkheid van beroep gaat het om instrumenten voor de burger om het recht op een tijdige beslissing van het bestuursorgaan beter te kunnen afdwingen. Dezelfde leden van de fracties van de SGP en CU vragen de initiatiefnemers een beschouwing te wijden aan de vraag welke (extra) belasting van de (administratieve) rechter het gevolg van hun wetsvoorstel zal zijn. De initiatiefnemers zien de dwangsomregeling als een laagdrempelig instrument voor het aanpakken van de problematiek van de «trage overheid». Vanwege deze lage drempel zal dit instrument daarom eerder worden gebruikt dan dat meteen de gang naar de rechter zal worden gemaakt. Hoewel het wetsvoorstel een direct beroep op de rechter mogelijk maakt, is moeilijk te voorzien in welke mate hiervan gebruik zal worden gemaakt. Wel voelen de indieners zich gesterkt door de mening van de Raad voor de Rechtspraak die stelt dat «De betrekkelijk eenvoudige aard van [uit de dwangsomregeling] voortvloeiende geschillen maakt dat de werklast van de bestuursrechter niet noemenswaard wordt vergroot».[31] De voorziene evaluaties van de dwangsomregeling zullen dit moeten uitwijzen. De leden van de fracties van de SGP en CU vragen zich af waarom de clausule dat het bestuursorgaan de burger niet behoeft te informeren over de opschorting van de beslistermijn «in de gevallen waarin de burger daar uit de vergaderzaal al van op de hoogte is» niet opgenomen is in de wet. Kunnen de initiatiefnemers voorbeelden geven van situaties waarin deze clausule van toepassing zou kunnen zijn? In antwoord op deze vraag melden de indieners dat artikel 4:15, vierde lid, Awb het bestuursorgaan verplicht om aan de aanvrager van de beschikking mededeling te doen van het eindigen van de opschorting van de beslistermijn, onder vermelding van de termijn binnen welke de beslissing alsnog moet worden gegeven. De functie van dit artikellid is het informeren van burger die op de beschikking wacht. De mededelingsplicht geldt blijkens de tekst van het vierde lid niet in alle gevallen waarin de opschorting van een termijn eindigt, doch alleen in de gevallen bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdelen b en c, van artikel 4:15. Er zijn dus ook gevallen waarin de mededelingsplicht niet geldt. Dat zijn de gevallen waarin de aanvrager uit de aard der zaak al op de hoogte is van het moment waarop de opschorting eindigt, ofwel omdat het bestuursorgaan hem heeft uitgenodigd zijn onvolledige aanvraag aan te vullen en hij daarvoor een termijn heeft gekregen (artikel 4:15, eerste lid, onderdeel a), ofwel omdat hij zelf schriftelijk heeft ingestemd met uitstel voor een bepaalde termijn (artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a). Wij begrijpen de passage «waarin de burger daar uit de vergaderzaal al van op de hoogte is» aldus dat op deze twee uitzonderingen, die dus al in de wet zijn opgenomen, wordt gedoeld.
Voorts vragen de leden van de SGP en CU realistische voorbeelden te noemen van situaties waarin in de zin van artikel 4:15. tweede lid, onder C, sprake is van de zin van overmacht aan de zijde van het bestuursorgaan die langer dan enkele dagen zou kunnen voortduren.
De indieners verwijzen naar de Memorie van Toelichting waarin is vooral is ingegaan op omstandigheden die niet als overmacht kunnen worden aangemerkt. Bij overmacht zal het moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en ook buiten zijn risicosfeer liggen. Of er sprake is van een dergelijke onmogelijkheid zal de rechter moeten bepalen. De indieners kunnen zich voorstellen dat onder omstandigheden bijvoorbeeld sprake kan zijn van overmacht in geval van een brand, overstroming of een langdurige algemene stroomstoring waarbij de voor een bestuursorgaan benodigde bescheiden voor het geven van een beschikking verloren zijn gegaan of voor langere tijd ontoegankelijk zijn.
Met betrekking tot artikel 6:12, eerste lid, stellen de leden van de fracties van de SGP en CU de vraag of daarin niet van een redactionele onvolkomenheid sprake is.
Hoewel de redactie van het eerste lid van artikel 6:12 AWB mogelijk aanscherping verdient, hebben de indieners slechts de voorgestelde formulering van het eerste lid van artikel 6:12 overgenomen van de huidige wetstekst.
Met betrekking tot het voorgestelde artikel 8:55b, derde lid, vragen de leden van de SGP en CU op welke overwegingen de keuze van de formulering «zo mogelijk binnen dertien weken» berust. Achten de initiatiefnemers een strakkere omschrijving en een kortere termijn niet mogelijk of wenselijk? De formulering «zo mogelijk binnen dertien weken» in artikel 8:55b is afkomstig uit het amendement van de Tweede-Kamerleden Fierens en Van Schijndel (29 934, nr. 16). De indieners van het amendement hebben het betrokken artikel in zijn geheel overgenomen uit het regeringsvoorstel voor een Wet beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2005/2006, 30 435, nr. 2). In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is uiteengezet dat in dit geval gekozen is voor de term «zo mogelijk», omdat uitzonderlijke gevallen denkbaar zijn waarin het beroep wegens niet tijdig beslissen dermate complex is dat een gewone in plaats van een versnelde behandeling nodig is, die niet binnen dertien weken kan worden afgerond. De indieners zijn van mening dat dit een redelijke bepaling betreft.
Aanvullende Memorie van antwoord I
[29 934]
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat van uw Kamer heeft op 31 oktober 2006 een voorlopig verslag vastgesteld over het voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen). In dat verslag zijn twee vragen aan de regering gesteld. Met deze brief zal ik, mede namens de minister van Justitie, deze vragen beantwoorden.
De leden van de CDA-fractie wezen op het feit dat de hoeveelheid beslissingen en de verschillende aard en complexiteit van allerlei categorieën beslissingen zo hoog respectievelijk uiteenlopend zijn dat er enig begrip voor kan worden opgebracht, dat bestuursorganen niet altijd op tijd kunnen beslissen. Deze leden meenden dat een integrale schouw van thans vigerende beslistermijnen een goede zaak is, die in de experimenteerperiode aan de orde zou moeten komen. Zij vroegen hierover ook de mening van de regering.
Als dit wetsvoorstel wet wordt en in werking treedt, lijkt het ons inderdaad gewenst om de thans in de wetgeving voorkomende beslistermijnen nog eens tegen het licht te houden en te bekijken of ze in alle gevallen haalbaar zijn, dan wel nog moeten worden aangepast. Wij zullen in dat geval onze ambtgenoten voorstellen een dergelijke integrale «schouw» te organiseren.
De experimenteerperiode geeft daarvoor ook de gelegenheid. De leden van de SGP-fractie en de leden van de CU-fractie vroegen de regering hoe zij, na aanvaarding van het amendement Fierens en Van Schijndel (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 16), de motieven voor indiening van het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 2) beoordeelt en of zij van mening is dat dit wetsvoorstel kan worden ingetrokken.
De regering heeft met de indiening van het wetsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen burgers een effectiever rechtsmiddel willen bieden in gevallen waarin de overheid te laat is met beslissen. Met het genoemde amendement is dit voorstel nagenoeg onveranderd opgenomen in het initiatiefvoorstel. Als het initiatiefvoorstel wordt aanvaard en bekrachtigd, verliest het regeringsvoorstel zijn zelfstandige betekenis. In dat geval zal het regeringsvoorstel worden ingetrokken.
Nader Voorlopig verslag I
[29 934]
Na lezing van de memorie van antwoord en de aanvulling op die memorie heeft de commissie behoefte de initiatiefnemer nog enkele opmerkingen en vragen ter beantwoording voor te leggen. Deze leden van het CDA danken de verdediger van het initiatief-wetsvoorstel voor de uitgebreide beantwoording van de door hen en andere leden gestelde vragen in het voorlopig verslag. Dat wil niet zeggen dat op een aantal punten geen verdere verheldering gewenst is. Deze leden komen op deze punten hierna terug.
Zij hebben echter eerst de behoefte om ook de regering dank te zeggen voor een in hun ogen wezenlijke toezegging, namelijk die om een integrale schouw te houden van de beroepstermijnen. Die zal, zo begrijpen deze leden, ambtelijk plaatsvinden . Zo begrijpen deze leden in ieder geval het slot van de tweede alinea van de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatief van 26 maart jl. (kenmerk 2007- 0000089003). Het valt deze leden op dat de verdediger van het wetsvoorstel toch vooral de oorzaken van de structurele vertraging in afhandeling van bezwaarschriften zoekt in de interne organisatie van bestuursorganen.
Deze leden zouden daarom willen vragen of de initiatiefnemer onder andere bedoelt dat te weinig ambtelijke kracht en dus geld, wordt vrijgemaakt voor de afhandeling van bezwaarschriften en andere beschikkings- en besluitvormingstrajecten. Of blijkt naar zijn inzicht uit empirisch onderzoek dat er andere structurele verklaringen zijn voor dit euvel? Verder hebben deze leden nog enkele vragen naar aanleiding van de memorie van antwoord en de verdere discussie rond het wetsvoorstel. Begrijpen de leden van de fractie van het CDA de wat moeizame zin die in de memorie van antwoord (p2) gewijd is aan adoptie goed indien zij vaststellen dat de verdediger van het wetsvoorstel van opvatting is dat adoptiebesluiten beter niet – voorlopig – onder de regeling zouden moeten worden gebracht door de betrokken bestuursorganen?
Kent de verdediger van het voorstel de kritiek op zijn initiatief uit de kring van de Vereniging voor bestuursrecht? Met name in het preadvies van Mr. M. Vos (Jonge Var reeks, Den Haag, 2007, p. 39 e.v.) waarin wordt gewezen op o.a. de bureaucratisering en de druk om wettelijke termijnen te verlengen die zouden kunnen uitgaan van het voorliggende wetsvoorstel? Hoe beoordeelt hij die kritiek?
Deze leden hadden in het voorlopig verslag gevraagd naar de reden waarom in de wetstitel en op sommige andere plaatsen is gekozen voor het woord «beslissen», waar toch kennelijk «beschikken» en/of «besluiten-» wordt bedoeld. In de memorie van antwoord wordt er op gewezen dat het woord beslissen ook wel voorkomt in de Algemene wet bestuursrecht. Dat is zeker het geval, maar dat gebeurt dan (art. 4:1; art. 4:4) duidelijk in de context van een (aanvraag tot) beschikking. Gelet op de verdere tekst van het voorstel lijken op dit punt in de praktijk niet gauw moeilijkheden te kunnen rijzen. Toch gaat met name van de wetstitel de suggestie uit dat ook andere (niet-)handelingen van een bestuursorgaan, bijvoorbeeld de beslissing van het college van B en W om in een bepaalde straat nog geen sneeuw te laten ruimen – vordering van een dwangsom zou kunnen opleveren. Gaarne een nadere reactie.
In de memorie van antwoord (p. 3) wordt volgehouden dat het toekennen van een dwangsom niet als «schuld bekennen» kan worden gezien en dus geen gevolgen heeft voor eventuele (civiele) procedures. De leden van de CDA-fractie vragen zich echter wel af of dit standpunt niet te rigide is. Immers, het zich niet verzetten tegen de claim op een dwangsom betekent toch al gauw dat voor zover in die civiele procedure formele zorgvuldigheid al dan niet in de semantiek van goede trouw, redelijkheid e.d. een rol speelt het bestuursorgaan dat de dwangsom heeft betaald op dat punt op achterstand staat. Gaarne ontvangen deze leden een reactie van de initiatiefnemer. Deze leden hebben verder nog een vraag over het bepaalde in artikel IIA van het wetsvoorstel. De bedoeling daarvan is, zo legt de memorie van antwoord uit, het regime van art. 122 Gemeentewet te doorbreken. Decentrale anterieure verordeningen vervallen op dit punt dus niet van rechtswege. Nemen deze leden terecht aan dat die uitzondering weer niet geldt voor die bepalingen uit die decentrale verordeningen die in strijd zijn met het bepaalde in het wetsvoorstel? Gaan zij er ook terecht van uit dat het recht van amendement (wijziging van de decentrale verordeningen in dit geval) blijft bestaan voor raad en Provinciale Staten? Tenslotte stellen deze leden nog enkele vragen die nu reeds in de praktijk, waar men op anticipeert op de regeling, zouden kunnen ontstaan.
1. Als een beschikking niet binnen de wettelijke beslistermijn kan worden genomen en er binnen die termijn overeenkomstig het bepaalde in artikel 4:14, eerste lid, Awb wordt meegedeeld binnen welke (nieuwe korte of redelijke) termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien, is er dan al geen sprake meer van niet tijdig beslissen? (Luchtenveld op 26 april 2006 in de TK, zie verslag van die datum pag. 14 bovenaan). Of is er juist ongeacht de op tijd gedane mededeling en het noemen van een nieuwe termijn wel al sprake van niet tijdig beslissen en is het om geen dwangsom te verbeuren altijd nodig dat zoals in het nieuwe artikel 4:15 Wwb vermeld is, de aanvrager met uitstel instemt?
2. Dient de mededeling, bedoeld in artikel 4:14, eerste lid, Awb schriftelijk te geschieden of kan het ook mondeling? Daarover is in de TK wel gediscussieerd, alleen de einduitkomst is de leden van de fractie het CDA nog niet duidelijk.
3. Kan het bestuursorgaan, nadat het hem ten tweede male niet lukt om de beschikking binnen de aangegeven termijn te nemen, wederom binnen die termijn meedelen dat een beschikking binnen een opnieuw te bepalen termijn tegemoet kan worden gezien? Of kan dat alleen met instemming van betrokkene, zoals artikel 4:15 Awb dat regelt?
4. De artikelen 4:14, 4:15, 4:16 en 4:17 Awb gaan over (niet) tijdig beschikken op aanvragen. In het vernieuwde artikel 7:14 en 7:27 Awb (de bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep) wordt d.m.v. het van toepassing verklaren van artikel 4:14, eerste lid en 4:15 Awb aangegeven dat die bepalingen ook van toepassing zijn bij het niet tijdig beslissen op bezwaar of op administratief beroep. In artikel 8:55a Awb wordt ook nog eens herhaald dat bij het niet tijdig beslissen op bezwaar of administratief beroep artikel 4:14, eerste lid, Awb van toepassing is. Nu kan volgens artikel 4:14 eerste lid, Awb een bestuursorgaan binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn mededelen dat de beschikking kan worden tegemoetgezien binnen een nieuw te bepalen korte of redelijke termijn.
In artikel 7:10 en 7:24 Awb staat dat de beslissing op bezwaar of administratief beroep verdaagd kan worden met 4 resp. 8 weken, verder staat in die artikelen dat een tweede verdaging alleen met instemming van betrokkene kan plaatsvinden.
Moet het nu zo worden gezien dat bij het verdragen van een besluit op bezwaar of op administratief beroep een eerste verdaging altijd zonder instemming kan en een tweede alleen met instemming? En geldt dit laatste misschien ook voor een tweede verdaging van een besluit op een aanvraag? De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het antwoord van de indieners op hun vraag over de vrees van prof. Van der Vlies dat invoering van het wetsvoorstel tot een «bureaucratisering van de burger» zou kunnen leiden. Zij constateerden dat de indieners in detail aangaven waaruit die bureaucratisering zou bestaan om daaraan vervolgens alleen het predikaat «bureaucratisering» te onthouden. Is de enig overgebleven indiener het dan wel eens met de stelling dat het wetsvoorstel de burgers althans in een positie brengt waarin zij over behoorlijke bureaucratische vaardigheden moeten beschikken om de door de wetgever geopende mogelijkheden optimaal te benutten en dat zij zich bij hun keuzes volgens een vorm van rationaliteit zullen moeten gedragen die spiegelbeeldig is aan die van een bureaucratisch werkend bestuursorgaan? Komen door het wetsvoorstel burgers die niet over bureaucratische competenties beschikken en zich niet inleven in de bestuurlijke redeneerwijze en manier van werken door de invoering van de wet dan niet in een structureel slechtere positie te verkeren dan de burgers die wel bureaucratisch vaardig zijn? Zou de extra aandacht en tijd die het bestuur moet geven aan degenen die van de wettelijke mogelijkheid van het vragen van een dwangsom gebruik maken, niet in mindering komen op de aandacht en tijd die besteed wordt aan andere, minder assertieve burgers?
Voorts hebben de aan het woord zijnde leden kennis genomen van de Preadviezen van de Jonge VAR 2006 die aan het onderwerp gewijd zijn en nu nog net op tijd beschikbaar komen voor parlementaire deliberatie. Het preadvies van mevrouw Vos noemt op p. 39–40 enkele nadelen van het wetsvoorstel. Zo zal het bestuur een boekhouding moeten gaan aanleggen van dat deel van het tijdsverloop dat in aanmerking komt voor de opschortingsgronden, iets wat nu niet gebeurt. De hoogte van de dwangsom zal niet veel indruk maken bij grote projecten zoals grote bouwprojecten. Calculerend gedrag is van zowel de burger als het bestuursorgaan te verwachten. Vos denkt dat van het wetsvoorstel wel een prikkel zal uitgaan op bestuursorganen die in staat zijn tijdig te beslissen, maar niet op bestuursorganen met een hoge werklast en grote achterstanden. Daar kan het moeten voldoen aan de dwangsomregeling ten koste gaan van andere gevallen en met name van de minder mondige burger. Kan de indiener reageren op deze mogelijke nadelen van het wetsvoorstel? Deelt hij de visie van mevrouw Vos dat er wellicht andere of aanvullende maatregelen denkbaar zijn om het bestuur te dwingen of ertoe te brengen sneller te beslissen?
Nadere Memorie van antwoord I
[29 934]
De indiener dankt de leden van de fracties van het CDA en de PvdA voor hun vragen en de grondige wijze waarop zij zich in het voorliggende wetsvoorstel hebben verdiept. De leden van het CDA stellen vragen over de oorzaken van de structurele vertraging in de afhandeling van bezwaarschriften. Deze leden vragen of de initiatiefnemer onder andere bedoelt dat te weinig ambtelijke kracht en dus geld, wordt vrijgemaakt voor de afhandeling van bezwaarschriften en andere beschikkings- en besluitvormingstrajecten. Of blijkt naar zijn inzicht uit empirisch onderzoek dat er andere structurele verklaringen zijn voor dit euvel?
De indiener zou deze vraag graag als volgt willen beantwoorden. Meermalen is geconstateerd dat de oorzaken voor de structurele vertragingen in de afhandeling van onder andere bezwaarschriften inderdaad vooral te vinden zijn binnen de organisaties die dergelijke beschikkingen moeten afgeven. Zo stelde het toenmalige kabinet[32] in het jaar 2000 al dat de oplossing van het probleem dat sommige beslissingen lang uitbleven moest «worden gevonden in organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen» bij de betreffende bestuursorganen. Het kabinet stelde dat er velerlei oorzaken ten grondslag liggen aan het niet halen van beslistermijnen, variërend van het onvoldoende prioriteit geven aan de behandeling van bezwaarschriften, een gebrekkige communicatie, de inrichting van de procedure enzovoorts. Het door de leden van de CDA-fractie aangehaalde preadvies van mevrouw M. Vos somt eveneens een aantal oorzaken van het niet halen van beslistermijnen op. Zijn deelt de oorzaken in naar de mate waarin het bestuursorgaan de oorzaak voor niet tijdig beslissen kan beïnvloeden: intern (in beginsel volledige invloed), gemengd (gedeeltelijke invloed bestuursorgaan, gedeeltelijk door externe factoren bepaald) en extern (geen invloed bestuursorgaan). Binnen deze categorieën is er een onderscheid mogelijk naar oorzaken die meer permanent en oorzaken die meer incidenteel van karakter zijn. Mevrouw Vos noemt in dat kader velerlei oorzaken, variërend van oorzaken die liggen in de sfeer van de cultuur binnen een organisatie, de inrichting interne werkprocessen, (te) lage prioriteitstelling tot gebrek aan capaciteit of bijvoorbeeld de complexiteit van een zaak. Ook de Algemene Rekenkamer was van mening «dat veel overschrijdingen van de beslistermijn kunnen worden voorkomen. Voorwaarde daarvoor is dat het bestuur, het management en de medewerkers het belang van het halen van de termijnen erkennen en zich daadwerkelijk inspannen om de termijnen te halen. Om termijnoverschrijdingen te voorkomen zijn vooral organisatorische aanpassingen nodig.»[33] De indiener is van mening dat het onderhavige wetsvoorstel een bijdrage kan leveren aan het stimuleren van dergelijke aanpassingen. De indiener deelt de mening van het toenmalige kabinet dat «in de eerste plaats […] bestuursorganen en rechterlijke colleges zelf meer prioriteit [zullen] dienen te geven aan tijdigheid van de besluitvorming door de interne werkprocessen zodanig in te richten dat onnodige vertragingen worden voorkomen.»[34] Het kabinet wees toen op het bevorderen van het gebruikmaken van kwaliteitsinstrumenten. Of en zo ja, hoeveel extra kracht of geld de benodigde organisatorische maatregelen vergen is niet te zeggen. Dat dit in voorkomende gevallen extra menskracht zou kunnen vergen, is naar de mening van de indiener echter van geringer belang dan het naleven van wettelijke termijnen. Bovendien zal naar de mening van de indiener vooral het niet nakomen van wettelijke beslistermijnen extra menskracht vergen om teleurgestelde burgers te woord te staan, te reageren op berichten van ombudsmannen, het beantwoorden van bezwaarschriften of het op een andere wijze rekenschap afleggen. Op dit punt wil de indiener nog graag melden dat eventuele extra inspanningen door de desbetreffende bestuursorganen om voortaan wel op tijd te beslissen, wellicht gecompenseerd kunnen worden door geringere inspanningen van de rechterlijke macht of de (Nationale) Ombudsman.
Begrijpen de leden van de fractie van het CDA de wat moeizame zin die in de memorie van antwoord (p. 2) gewijd is aan adoptie goed indien zij vaststellen dat de verdediger van het wetsvoorstel van opvatting is dat adoptiebesluiten – voorlopig – beter niet onder de regeling zouden moeten worden gebracht door de betrokken bestuursorganen? Met excuses voor het klaarblijkelijk onduidelijke antwoord, moet de indiener toch stellen dat de leden van de CDA-fractie ten onrechte begrepen hebben dat adoptie niet onder de dwangsomregeling zou moeten worden gebracht. Wat de indiener in zijn memorie van antwoord wel meende te moeten stellen, is dat er voor adoptiebesluiten geen fatale termijnen zouden moeten gaan gelden. De voorbeelden van beschikkingen waarbij wel een fatale termijn zou kunnen worden overwogen, betreffen beschikkingen die voor de individuele aanvrager grote belangen met zich meebrengen en grote gevolgen kunnen hebben, maar waarvan bij het overschrijden van een termijn de gevolgen voor derden of het algemeen belang relatief gering zijn. In geval van adoptie is dat niet het geval. Het belang van het kind is naar de mening van de indiener te groot om ten behoeve van de adoptiefouder in spe een fatale termijn vast te leggen en daarbij het risico van een verkeerde beslissing voor het kind te riskeren. Kent de verdediger van het voorstel de kritiek op zijn initiatief uit de kring van de Vereniging voor bestuursrecht, zo vragen de leden van de CDA-fractie? Met name in het preadvies van Mr. M. Vos (Jonge Var reeks, Den Haag, 2007, p. 39 e.v.) waarin wordt gewezen op o.a. de bureaucratisering en de druk om wettelijke termijnen te verlengen die zouden kunnen uitgaan van het voorliggende wetsvoorstel? Hoe beoordeelt hij die kritiek? De indiener gaat hierna graag in op de opmerkingen van mr. M. Vos.
Mevrouw Vos heeft wisselende verwachtingen ten aanzien van de effectiviteit van de dwangsomregeling daar waar het gaat om tijdig beslissen.
Enerzijds is zij van mening dat de dwangsomregeling voor een deel van de bestuursorganen de prikkel is die overheden zal aanzetten tot het halen van hun beslistermijnen. Dat betreft naar haar mening vooral de bestuursorganen «die in staat zijn tot tijdig beslissen als zij daar hun prioriteit van maken. Anderzijds zouden naar de mening van mevrouw Vos «overheden die te kampen hebben met hoge werklast en fikse achterstanden» wellicht minder gevoelig zijn voor de prikkel die uit zal gaan van de dwangsomregeling. Mevrouw Vos meent dat de laatstgenoemde bestuursorganen het aan tijd ontbreekt om de dwangsomregeling in te voeren. Die organen hebben het naar haar mening te druk om op aanvragen en bezwaren te reageren. Bij die bestuursorganen is – zo stelt mevrouw Vos – «het werk om uiteenlopende redenen boven het hoofd» gegroeid. De indiener kan bovengenoemde redeneerwijze van mevrouw Vos weliswaar volgen maar deelt die niet. In navolging van het bovenstaande antwoord op een vraag van de leden van het CDA, wil de indiener stellen dat het bij de dwangsomregeling gaat om het navolgen van wettelijk vastgelegde beslistermijnen. Het probleem dat een bestuursorgaan zou kunnen hebben met de dwangsomregeling ligt niet in de extra administratieve inspanningen die die dwangsomregeling van de organisatie zou kunnen vereisen, maar veeleer in het onvermogen om op tijd te beslissen. Immers: bestuursorganen die op tijd kunnen beslissen, zullen nauwelijks extra inspanningen hoeven te verrichten voor het administreren van de gang van een aanvraag van een beschikking. Een bestuursorgaan dat structureel op tijd beslist heeft nauwelijks omkijken naar de dwangsomregeling. De meeste handelingen waarvan mevrouw Vos gewag maakt (vaststellen van de verschuldigdheid van de dwangsom, de hoogte ervan bepalen, het uitbetalen) zijn immers alleen aan de orde als een bestuursorgaan een wettelijke beslistermijn overschrijdt. Op dit punt zou de indiener graag willen opmerken dat het moeten bijhouden van de termijn waarop beschikkingen worden gegeven door het bestuursorgaan niet of nauwelijks extra bureaucratie zou mogen vergen. Het gaat immers om wettelijke beslistermijnen. Een bestuursorgaan dat hiervoor geen «boekhouding » meent te moeten bijhouden, kan dit alleen doen als men weet dat men standaard op tijd beslist. In geval dat het bestuursorgaan geen vorm van dergelijke administratieve controle kent en er juist wel sprake is van termijnoverschrijdingen, geeft dat al aan dat het betreffende bestuursorgaan het zich meent te kunnen veroorloven die wettelijke beslistermijnen niet serieus te nemen. Juist op die bestuursorganen richt dit wetsvoorstel zich. Met andere woorden: of een bestuursorgaan beslist op tijd en hoeft de door mevrouw Vos genoemde handelingen niet te verrichten of een bestuursorgaan beslist niet op tijd en moet daardoor die maatregelen wel verrichten. Dat laatste is wat de indiener beoogt om voortaan tijdig beslissen te stimuleren. Mocht mevrouw Vos doelen op een situatie waarin een bestuursorgaan stelselmatig te laat beslist en – ondanks dat – zelfs niet (meer) bijhoudt hoe royaal die overschrijdingen zijn, dan is er reden temeer om door middel van een financiële prikkel een eind te maken aan die praktijk van kennelijke onverschilligheid ten aanzien van wettelijke termijnen. De indiener hoopt met het bovenstaande Niet is bedoeld gelijkwaardige maar soortgelijke vragen van de leden van de PvdA-fractie te hebben beantwoord. Over de druk op de wettelijke beslistermijnen zou de indiener als volgt willen reageren. Bij de vaststelling van de wettelijke beslistermijnen is rekening gehouden met de werklast en complexiteit die bepaalde beschikkingen met zich meebrengen. Als een bestuursorgaan daar structureel niet aan tegemoet kan komen, duidt dat zoals hierboven is uiteengezet op manco’s in de organisatie of mogelijk op onrealistische wettelijke termijnen. Van dat laatste zal naar verwachting slechts bij uitzondering sprake zijn.
De leden van de CDA-fractie hadden in het voorlopig verslag gevraagd naar de reden waarom in de wetstitel en op sommige andere plaatsen is gekozen voor het woord «beslissen», waar toch kennelijk «beschikken» en/of «besluiten» wordt bedoeld. In de memorie van antwoord wordt er op gewezen dat het woord beslissen ook wel voorkomt in de Algemene wet bestuursrecht. Dat is zeker het geval, maar dat gebeurt dan (art. 4:1; art. 4:4) duidelijk in de context van een (aanvraag tot) beschikking. Gelet op de verdere tekst van het voorstel lijken op dit punt in de praktijk niet gauw moeilijkheden te kunnen rijzen. Toch gaat met name van de wetstitel de suggestie uit dat ook andere (niet-)handelingen van een bestuursorgaan, bijvoorbeeld de beslissing van het college van B en W om in een bepaalde straat nog geen sneeuw te laten ruimen – vordering van een dwangsom zou kunnen opleveren. Gaarne een nadere reactie. De indiener zou hier graag als volgt op willen reageren. De leden van de CDA-fractie hebben gelijk als zij stellen dat de citeertitel niet de vlag is die de lading dekt. De titel is in die zin in feite te ruim. Citeertitels zijn echter noodzakelijkerwijs beknopt. Bijvoorbeeld ook het begrip «niet tijdig» in de citeertitel kan niet zonder verdere uitleg in de wetstekst of de toelichting. De indiener verwacht overigens niet dat de citeertitel tot misverstanden zal leiden, ook al omdat het hier gaat om een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en er straks dus rechtstreeks naar laatstgenoemde wet kan worden verwezen.
In de memorie van antwoord (p. 3) wordt volgehouden dat het toekennen van een dwangsom niet als «schuld bekennen» kan worden gezien en dus geen gevolgen heeft voor eventuele (civiele) procedures, zo stellen de leden van de CDA-fractie. Deze leden vragen zich echter wel af of dit standpunt niet te rigide is. Immers, het zich niet verzetten tegen de claim op een dwangsom betekent toch al gauw dat voor zover in die civiele procedure formele zorgvuldigheid al dan niet in de semantiek van goede trouw, redelijkheid e.d. een rol speelt het bestuursorgaan dat de dwangsom heeft betaald op dat punt op achterstand staat. Gaarne ontvangen deze leden een reactie van de initiatiefnemer. De indiener deelt de mening van de leden van de CDA-fractie dat het feit dat een bestuurorgaan een dwangsom heeft voldaan wegens niet tijdig beslissen het uiteraard niet waarschijnlijk maakt dat het bestuursorgaan zelf later weer zal ontkennen dat sprake is geweest van niet tijdig beslissen, tenzij het kan aantonen dat de dwangsom bij nader inzien (abusievelijk) onverschuldigd is betaald. In die zin zal men het betalen van een dwangsom in de meeste gevallen inderdaad kunnen zien als het erkennen dat er een fout is gemaakt. Dat wil nog niet zeggen dat de civiele rechter daar zonder meer op af heeft te gaan in een eventuele schadeprocedure waarin de vraag aan de orde is of er door een termijnoverschrijding aan de kant van het bestuur schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking komt. Overigens is het enkele feit van termijnoverschrijding niet voldoende voor het doen ontstaan van een recht op schadevergoeding. Daarvoor is op grond van het burgerlijk recht méér vereist, zoals daadwerkelijk geleden schade en een causaal verband tussen het niet tijdig beslissen en de geleden schade. De indiener beoogt niet om enige verandering aan te brengen in de bestaande jurisprudentie rondom dit onderwerp.
De leden van de CDA-fractie hebben verder nog een vraag over het bepaalde in artikel IIA van het wetsvoorstel. De bedoeling daarvan is, zo legt de memorie van antwoord uit, het regime van art. 122 Gemeentewet te doorbreken. Decentrale anterieure verordeningen vervallen op dit punt dus niet van rechtswege. Nemen deze leden terecht aan dat die uitzondering weer niet geldt voor die bepalingen uit die decentrale verordeningen die in strijd zijn met het bepaalde in het wetsvoorstel? Gaan zij er ook terecht van uit dat het recht van amendement (wijziging van de decentrale verordeningen in dit geval) blijft bestaan voor raad en Provinciale Staten? De indiener wil hier graag als volgt op reageren. Het eerste lid van artikel IIA zegt dat de inwerkingtreding van de wet geen gevolgen heeft voor al bestaande bepalingen in verordeningen over financiële tegemoetkomingen of dwangsommen bij niet tijdig beslissen, noch voor de bevoegdheid om dergelijke bepalingen vast te stellen. Daarbij wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen verordeningen die wel of niet in overeenstemming zijn met deze wet. De bevoegdheid om dergelijke al bestaande verordeningen te wijzigen – of zelfs geheel nieuw vast te stellen – blijft inderdaad bestaan. Een en ander geldt overigens slechts tot 1 januari 2009 (zie artikel II van het wetsvoorstel en het tweede lid van artikel IIA). Tenslotte stellen de leden van de CDA-fractie nog enkele vragen die nu reeds in de praktijk, waar men op anticipeert op de regeling, zouden kunnen ontstaan.
1. Als een beschikking niet binnen de wettelijke beslistermijn kan worden genomen en er binnen die termijn overeenkomstig het bepaalde in artikel 4:14, eerste lid, Awb wordt meegedeeld binnen welke (nieuwe korte of redelijke) termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien, is er dan al geen sprake meer van niet tijdig beslissen? (Luchtenveld op 26 april 2006 in de TK, zie verslag van die datum pag. 14 bovenaan). Of is er juist ongeacht de op tijd gedane mededeling en het noemen van een nieuwe termijn wel al sprake van niet tijdig beslissen en is het om geen dwangsom te verbeuren altijd nodig dat zoals in het nieuwe artikel 4:15 Wwb vermeld is, de aanvrager met uitstel instemt? De indiener zou hier graag als volgt willen antwoorden. Artikel 4:14, eerste lid, bepaalt dat in de situatie waarin een bestuursorgaan ziet aankomen dat een door de wetgever bepaalde termijn niet kan worden gehaald, het daarvan mededeling doet aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn waarbinnen een besluit wel tegemoet kan worden gezien. Deze mededeling is van zuiver informatieve aard en leidt dus niet tot verlenging van de beslistermijn. Als het bestuursorgaan aan ziet komen dat het meer tijd nodig heeft, kan het wel proberen om de termijn met schriftelijke instemming van de aanvrager op te schorten (artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a). Dat moet dan gebeuren voordat de wettelijke termijn verstreken is. Voor zover de langere duur veroorzaakt wordt door een van de andere in artikel 4:15 genoemde gronden en er ook aan de overige in dat artikel genoemde voorwaarden is voldaan, is de termijn uit dien hoofde al opgeschort en is instemming van de aanvrager dus niet vereist, terwijl een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid, dan evenmin aan de orde is.
2. Dient de mededeling, zo vragen de leden van de CDA-fractie, bedoeld in artikel 4:14, eerste lid, Awb schriftelijk te geschieden of kan het ook mondeling? Daarover is in de TK wel gediscussieerd, alleen de einduitkomst is de leden van de fractie het CDA nog niet duidelijk. Het antwoord van de indiener luidt als volgt. Het eerste lid van artikel 4:14 Awb verplicht niet tot het uitsluitend schriftelijk doen van de in dat lid bedoelde mededeling. Om misverstanden te voorkomen is het in de meeste gevallen uiteraard wel zo verstandig om dit schriftelijk te doen, maar een wettelijke plicht is het dus niet.
3. Kan het bestuursorgaan, zo vragen dezelfde leden, nadat het hem ten tweede male niet lukt om de beschikking binnen de aangegeven termijn te nemen, wederom binnen die termijn meedelen dat een beschikking binnen een opnieuw te bepalen termijn tegemoet kan worden gezien? Of kan dat alleen met instemming van betrokkene, zoals artikel 4:15 Awb dat regelt?
De indiener wil hier graag als volgt op antwoorden. Hiervoor werd al ingegaan op de betekenis van artikel 4:14, eerste lid. De mededeling van artikel 4:14, eerste lid, verlengt de door de bij wet genoemde termijn niet, maar informeert de aanvrager alleen over het tijdstip waarop hij het gevraagde besluit tegemoet kan zien. Wordt dat tijdstip opnieuw niet gehaald, dan ligt het in de rede dat daarvan opnieuw mededeling wordt gedaan. Verlenging door opschorting van de termijn met instemming van de aanvrager is alleen mogelijk als de wettelijke termijn nog niet verstreken is, en kan dus niet meer plaatsvinden als een reeds krachtens artikel 4:14, eerste lid, meegedeelde termijn ook weer dreigt te verlopen.
4. De artikelen 4:14, 4:15, 4:16 en 4:17 Awb gaan over (niet) tijdig beschikken op aanvragen. In het vernieuwde artikel 7:14 en 7:27 Awb (de bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep) wordt d.m.v. het van toepassing verklaren van artikel 4:14, eerste lid en 4:15 Awb aangegeven dat die bepalingen ook van toepassing zijn bij het niet tijdig beslissen op bezwaar of op administratief beroep. In artikel 8:55a Awb wordt ook nog eens herhaald dat bij het niet tijdig beslissen op bezwaar of administratief beroep artikel 4:14, eerste lid, Awb van toepassing is. Nu kan volgens artikel 4:14 eerste lid, Awb een bestuursorgaan binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn mededelen dat de beschikking kan worden tegemoet gezien binnen een nieuw te bepalen korte of redelijke termijn. In artikel 7:10 en 7:24 Awb staat dat de beslissing op bezwaar of administratief beroep verdaagd kan worden met 4 resp. 8 weken, verder staat in die artikelen dat een tweede verdaging alleen met instemming van betrokkene kan plaatsvinden. Moet, zo vragen de leden van de CDA-fractie, het nu zo worden gezien dat bij het verdagen van een besluit op bezwaar of op administratief beroep een eerste verdaging altijd zonder instemming kan en een tweede alleen met instemming? En geldt dit laatste misschien ook voor een tweede verdaging van een besluit op een aanvraag?
De indiener wil hier graag als volgt op antwoorden. Artikel 7:10 Awb bevat de bezwaartermijn. Het eerste lid bepaalt dat die is in beginsel zes weken bedraagt. Het derde lid bepaalt dat het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar met ten hoogste vier weken kan verdagen. Het vierde lid bepaalt ten slotte dat verder uitstel slechts mogelijk is met instemming van de indiener van het bezwaarschrift en voor zover andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen worden geschaad of ermee instemmen. Op grond van het bovenstaande blijkt dat de bezwaartermijn slecht eenmaal kan worden verdaagd zonder instemming maar onder mededeling aan de bezwaarmaker. Verdere verlenging van de beslistermijn kan slechts met instemming van de bezwaarmaker (en eventuele derdebelanghebbenden) plaatsvinden. Artikel 7:24 bevat een soortgelijke bepaling voor administratief beroep. Zoals uit de hierboven gegeven antwoorden al kan worden afgeleid, geeft de Algemene wet bestuursrecht voor besluiten op aanvraag niet een algemene mogelijkheid om zond er instemming van de aanvragerde beslissing te verdagen. Als er een wettelijke termijn geldt, kan het wel zijn dat de betrokken bijzondere wet een dergelijke verdagingsmogelijkheid bevat. In dat geval geldt daarvoor dan dus inderdaad hetzelfde als – krachtens de Awb – bij de beslissing op bezwaar. De leden van de PvdA-fractie vragen de indiener of hij het eens is met de stelling dat het wetsvoorstel de burgers althans in een positie brengt waarin zij over behoorlijke bureaucratische vaardigheden moeten beschikken om de door de wetgever geopende mogelijkheden optimaal te benutten en dat zij zich bij hun keuzes volgens een vorm van rationaliteit zullen moeten gedragen die spiegelbeeldig is aan die van een bureaucratisch werkend bestuursorgaan? Komen door het wetsvoorstel burgers die niet over bureaucratische competenties beschikken en zich niet inleven in de bestuurlijke redeneerwijze en manier van werken door de invoering van de wet dan niet in een structureel slechtere positie te verkeren dan de burgers die wel bureaucratisch vaardig zijn? Zou de extra aandacht en tijd die het bestuur moet geven aan degenen die van de wettelijke mogelijkheid van het vragen van een dwangsom gebruik maken, niet in mindering komen op de aandacht en tijd die besteed wordt aan andere, minder assertieve burgers? De indiener zou hier graag als volgt op willen antwoorden. De stelling van de leden van de PvdA-fractie dat de burgers over behoorlijke bureaucratische vaardigheden moeten beschikken om de door de wetgever geopende mogelijkheden optimaal te benutten en dat zij zich bij hun keuzes volgens een vorm van rationaliteit zullen moeten gedragen die spiegelbeeldig is aan die van een bureaucratisch werkend bestuursorgaan, kan de indiener voor een deel onderschrijven. Enerzijds zal de burger inderdaad over «bureaucratische vaardigheden» moeten beschikken om van zijn wettelijke mogelijkheden gebruik te kunnen maken. Daarmee onderscheidt het onderhavige wetsvoorstel zich niet of nauwelijks van andere wetten. Immers in vele gevallen wordt van de burger die voor zijn recht wil opkomen dat hij daarvoor meer of minder ingewikkelde handelingen verricht. Het algemeen aanvaarde indienen van een (schriftelijke) klacht of het schrijven van een bezwaarschrift zijn daar voorbeelden van. De indiener zou willen benadrukken dat de dwangsomregeling het voor burgers juist overzichtelijker maakt ten opzichte van de huidige praktijk. In geval van een fictieve weigering moet de burger nu eerst bezwaar maken en dan door middel van een voorlopige voorziening de rechter om een dwangsom vragen. Naar de mening van de indiener is nog ingewikkelder dan het schrijven van een relatief eenvoudige ingebrekestelling. Anderzijds meent de indiener dat de dwangsomregeling zodanig laagdrempelig is dat de vaardigheden waarover een burger moet beschikken binnen vrijwel ieders bereik liggen. Eventueel kan een van de Juridische Loketten hierbij behulpzaam zijn. Voor het ingang zetten van de dwangsomregeling is immers niet meer vereist dan het sturen van een ingebrekestelling. Voor een dergelijke handeling zijn wellicht niet meer vaardigheden, en in veel gevallen zelfs minder, vereist dan voor het aanvragen van een beschikking. Dat meer vaardige burgers in een betere positie verkeren omdat zij zich beter kunnen inleven in de bestuurlijke redeneerwijze en manier van werken van bestuursorganen is juist. Het onderhavige wetsvoorstel is echter niet de veroorzaker van dat fenomeen. Een bijkomend effect, waar de leden van de PvdA-fractie terecht op wijzen, zou inderdaad kunnen zijn dat bestuursorganen hun aandacht juist gaan schenken aan die assertieve in plaats van aan de minder assertieve burgers. Naar de mening van de indiener is dit in zijn algemeenheid niet een gevolg van dit wetsvoorstel. Bovendien is het aan het bestuursorgaan om te voorkomen dat de assertieve burger in een voordeliger positie komt te verkeren ten opzichte van de minder assertieve burger. Dit kan het bestuursorgaan vooral doen door tijdig te beslissen. Dat is immers de doelstelling van dit wetsvoorstel en niet de dwangsomprocedure op zich. Naar de indiener verwacht en wenst zullen na de aanvaarding van het wetsvoorstel en voor de algemene invoering in 2009 duidelijke voorlichtingscampagnes worden gehouden, bijvoorbeeld door Postbus 51 spotjes, maar ook door bijvoorbeeld een duidelijke website, alsmede informatiefolders bij overheidsloketten. Vergelijk ook de websites over de zorgtoeslag en de huurtoeslag. Bovendien zullen consumentenorganisaties zoals de Vereniging Eigen Huis, vakbonden en cliëntenraden van bijvoorbeeld sociale diensten naar verwachting burgers en cliënten voortdurend informatie en ondersteuning geven.
Voorts hebben de leden van de PvdA-fractie, evenals de leden van de CDA-fractie, kennis genomen van de eerder genoemde Preadviezen van de Jonge VAR 2006. De indiener wil, er vanuit gaande dat een aantal van de vragen van de leden van de PvdA al beantwoord zijn bij de gelijkaardige vragen van de leden van de CDA-fractie, graag ingaan op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of de indiener de visie van mevrouw Vos deelt dat er wellicht andere of aanvullende maatregelen denkbaar zijn om het bestuur te dwingen of ertoe te brengen sneller te beslissen? De indiener deelt die mening inderdaad. De dwangsomregeling zal naar zijn mening een prikkel tot sneller beslissen vormen, maar dat wil nog niet zeggen dat andere prikkels of andere methoden om die snelheid te bevorderen uitgesloten zijn. Mevrouw Vos somt een aantal mogelijkheden op die kunnen bijdragen aan snellere besluitvorming. Daaronder behoren een aantal rechtsmiddelen zoals het instellen van beroep bij een rechter of het klagen bij een ombudsman, het eventueel introduceren van fatale termijnen voor een aantal beschikkingen en het introduceren van langere beslistermijnen. In navolging van de indiener – zie de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel – is mevrouw Vos van mening dat er de juiste organisatorische maatregelen genomen moeten worden.
«Kennelijk moeten zij daartoe geprikkeld worden. Maar hoe?» Op die laatste vraag heeft de indiener een andere visie dan mevrouw Vos. Daar waar mevrouw Vos pleit voor een «zachte aanpak» en daarmee van initiatieven als het Programma Andere Overheid, die ondersteuning bieden aan bestuursorganen die de niet tijdig de problematiek te lijf willen» is de indiener van mening dat – in ieder geval ook – een hardere aanpak nodig is waarmee wel degelijk ook sancties kunnen worden gesteld op termijnoverschrijding. De zachte aanpak heeft gezien de langdurige rapportages over structurele termijnoverschrijdingen klaarblijkelijk te weinig opgeleverd. De dwangsomprocedure levert een van de genoemde sancties op. Zelfs de mogelijke dwangsomregeling helpt al. In dit verband zou de indiener graag de woorden van mevrouw Vos willen aanhalen: «De toekomstige sancties op termijnoverschrijding dwingen bestuursorganen te kijken naar de wijze waarop zij omgaan met beslistermijnen en zo nodig maatregelen te treffen.» De indiener verwacht dan ook dat als de dwangsomregeling daadwerkelijk ingevoerd is, dat gemeenteraden of andere controlerende organen beter in staat zullen zijn om structurele termijnoverschrijdingen vast te stellen en te doen corrigeren.
Nota van verbetering
Het opschrift wordt vervangen door:
Voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen)
Toelichting NvV
Het opschrift zoals het was komen te luiden na aanvaarding van amendement 29 934, nr. 16, was ten onrechte niet boven het voorstel geplaatst.
Handelingen I 20 november 2007
[29 934]
Aan de orde is de behandeling van: – het voorstel van wet van het lid Wolfsen tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen) (29934).
De voorzitter (p. 268): Ik heet de initiatiefnemer, de heer Wolfsen, die ik overigens hartelijk feliciteer met zijn nieuwe ambt, en zijn adviseurs, de heren Luchtenveld, De Voogd, Crince le Roy, Van de Loop en Scheltema van harte welkom in de Eerste Kamer. De beraadslaging wordt geopend.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD) (p. 268): Mevrouw de voorzitter. De VVD-fractie heeft met instemming kennisgenomen van het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamerleden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht. De VVD-fractie deelt de mening van de initiatiefnemers dat de Nederlandse burger moet kunnen vertrouwen op termijnen die de overheid zichzelf heeft gesteld. De inspanningsverplichting jegens de burger wordt met dit wetsvoorstel als spreekwoordelijke stok achter de deur niet vrijblijvend, maar verplichtend. Althans, dat is de strekking, maar daarover straks meer. Het wetsvoorstel zelf wordt door de VVD-fractie weliswaar positief beoordeeld, maar toch gezien als ’’second best’’ oplossing.
De beste zekerheid lijkt immers het automatisch verlenen van een beschikking wanneer het bestuursorgaan niet tijdig beschikt. Wat dit betreft verdient de indertijd breed gesteunde motie-Koopmans/De Krom sympathie, waarin is gevraagd om het instellen van fatale termijnen in de AWB. Aarzelend, maar toch, in navolging van de Raad van State en de initiatiefnemers erkennen wij echter dat deze zogenaamde valbijloplossing een aantal nadelige effecten kan hebben, zoals het schaden van belangen van derden of wellicht het algemeen belang. In dat licht beschouwen wij de beschermingsconstructie die dit initiatiefwetsvoorstel biedt als een waardevol alternatief. Het houdt het midden tussen de bevordering van een snelle besluitvorming en de afweging van belangen van derden.
Al met al is de VVD-fractie van mening dat hier een laagdrempelige regeling wordt geïntroduceerd, die helpt te voorkomen dat burgers onnodig naar de rechter worden gedwongen. Wellicht kan het moment waarop het facultatieve karakter van de regeling overgaat in de gelding van rechtswege gebruikt worden voor een eerste evaluatie van deze wettelijke regeling. Graag horen wij de mening van de initiatiefnemers hierover.
Tot zover het goede nieuws. Opmerkelijk is dat juist vanuit de lokale overheden positief op dit voorstel wordt gereageerd en dat een van de initiatiefnemers, de toekomstige burgemeester van Utrecht, met de uitwerking van het wetsvoorstel zal worden geconfronteerd. Ik feliciteer hem met zijn benoeming. Vooral gemeenten zien zich hierdoor intern gesteund om de dienstverlening aan de burger te verbeteren. De spreekwoordelijke externe stok wordt dus vooral intern als een positief hulpmiddel beschouwd. Anderzijds heeft het voorstel alle risico’s van schijnzekerheid: de risicoparagraaf van de gemeentelijke begroting wordt uitgebreid en de calculatie tussen het betalen van een verplichte dwangsom en mogelijke procesrisico’s wordt opportuun.
Bij luchtvaartmaatschappijen is het gebruik om bij niet-nakoming van de prestatieverplichting tot vervoer een vergoeding uit te betalen, zo heb ik onlangs helaas zelf mogen ondervinden. Daarmee is voor de vervoerder de kous af, in de veronderstelling dat de gedupeerde passagier hiermee tevreden is gesteld. Ik kan u verzekeren: in de praktijk is het tegendeel waar. Ooit zal ook deze regeling in het leven zijn geroepen om klantenbinding, vertrouwen en prestatie te verbeteren, maar uiteindelijk is zij verworden tot een afkoopsom die zijn doel voorbij schiet.
De VVD-fractie vertrouwt erop dat deze wet niet diezelfde weg zal gaan, dat toepassing op den duur tot de uitzonderingen gaat behoren en dat de wet zichzelf uiteindelijk overbodig zal maken, want de burger wil geen geld, maar een besluit. Maar ook vertrouwt de VVD-fractie erop dat de bestuursorganen er niet toe worden verleid om mogelijke dwangsommen vooraf in bijvoorbeeld de leges te verwerken of dat op voorhand, voor alle zekerheid, negatief wordt beschikt. Hetzelfde geldt voor de mogelijke opschortende werking door bijvoorbeeld het verzoek om nadere gegevens. Kortom: er zijn vele creatieve oplossingen mogelijk om de werking en het effect van de wet te omzeilen. Ik zal geen suggesties doen aan de gemeente Utrecht, maar zij zijn er wel. De VVD-fractie is alles overwegende toch vol vertrouwen dat de bestuursorganen deze wet gebruiken als een steun in de rug om de dienstverlening aan de burger nog beter te maken en zo mee te helpen het vertrouwen tussen burger en overheid te verbeteren. Wellicht stimuleert de gevraagde scherpte bestuursorganen ook tot kritische beschouwing over de vraag of vergunningen wel echt nodig zijn of mogelijk vereenvoudigd kunnen worden. Ook in dat opzicht leidt de initiatiefwet tot een evenwichtiger opstelling van het bestuursorgaan. Al die effecten zouden in de door mij genoemde evaluatie meegenomen kunnen worden.
Met kanttekeningen en beschouwingen, dat wel, maar zonder de spanning op te willen voeren: de VVD-fractie zal dit voorstel steunen.
De voorzitter: Het woord is aan de heer Rehwinkel, die zijn maidenspeech zal houden.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 268-270): Mevrouw de voorzitter. Ik zou bijna met een raadsel kunnen beginnen. Het is inderdaad mijn maidenspeech, maar toch niet de eerste keer dat ik hier sta. Ik heb bij de behandeling van een aantal huwelijkswetten rondom het Koninklijk Huis als lid van de Verenigde Vergadering ook vanaf deze plek het woord mogen voeren. Het is mij een eer om dat nu als lid van deze Kamer te mogen doen.
Het initiatiefvoorstel van de heer Wolfsen, inderdaad oorspronkelijk mee ingediend door het oud-Tweede Kamerlid voor de VVD de heer Luchtenveld, die hier vandaag ook aanwezig is – goed dat hij er is, fijn om hem te zien – wil burgers een effectief rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Het beoogt het bestuur te sanctioneren met het opleggen van een dwangsom bij het niet naleven van wettelijk voorgeschreven beslistermijnen. Ik dank de heren Wolfsen en Luchtenveld voor hun initiatief. Ik kan de heer Wolfsen, anders dan de heer Luchtenveld, nog toewensen dat hij als Tweede Kamerlid de hopelijk succesvolle afronding van dit wetsvoorstel mag meemaken. Zeker weten wij nu dat hij snel onder deze wet zal vallen. Inderdaad wordt hij een volgende keer niet door de Utrechtse kiezer, maar op aantallen dwangsommen beoordeeld.
De AWB geeft termijnen waarbinnen de overheid moet beslissen. Die termijnen beschermen burgers tegen onbehoorlijk gedrag van de overheid en ze verschaffen ook rechtszekerheid, omdat burgers zo weten binnen welke termijn zij duidelijkheid krijgen over het standpunt van de overheid. Die termijnen blijken nu veelvuldig te worden overschreden. Voor een bestuursorgaan mag gelden dat het zich aan gestelde termijnen houdt. Er is sprake van structurele vertragingen in de afhandeling van onder andere bezwaarschriften. Vanuit die optiek beoordelen wij als PvdA-fractie het ingediende wetsvoorstel positief. Wij hopen dat extra inspanningen van bestuursorganen ertoe zullen leiden dat voortaan wel op tijd wordt beslist.
Bij de schriftelijke behandeling is gewaarschuwd voor het wat te eenvoudige beeld van een krachtige, wat arrogante overheid versus de eenvoudige en wat hulpeloze burger. Wij stellen ons achter die waarschuwing. Dit wetsvoorstel kan een bijdrage zijn om niet tijdig beslissen te voorkomen, maar de indiener wijst er zelf op dat allerlei oorzaken ten grondslag liggen aan het niet halen van beslistermijnen. Die kunnen variëren van te lage prioriteitstelling tot gebrek aan capaciteit of bijvoorbeeld de complexiteit van een zaak. Het mag duidelijk zijn dat met dit wetsvoorstel laatstgenoemde problemen, complexiteit en gebrek aan capaciteit, niet zomaar zijn opgelost.
Zeker moet ook de waarschuwing uit het preadvies van mevrouw mr. M. Vos ter harte worden genomen. Zij wijst op bestuursorganen die het werk om uiteenlopende redenen boven het hoofd is gegroeid. De indiener reageert wel op de waarschuwing van mevrouw Vos, maar dat doet hij door te spreken van kennelijke onverschilligheid bij die bestuursorganen ten aanzien van wettelijke termijnen. Er kunnen echter ook problemen van bestuurskracht zijn die meer serieuze aandacht verdienen. Bij de uitvoering van de wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, die dan met recht de wet-Wolfsen mag heten – wet-Wolfsen/Luchtenveld, vooruit – moet daarvoor aandacht bestaan.
De voorgestelde dwangsomregeling heeft tot 1 januari 2009 een facultatief karakter voor alle bestuursorganen. Na die datum gaat de regeling van rechtswege gelden. Bestuursorganen hebben dus tot 2009 de tijd om zich voor te bereiden op het volledig van kracht worden van de dwangsomregeling en om de daarvoor noodzakelijke organisatorische maatregelen te treffen. Indien bestuursorganen al gereed zijn om tijdig beschikkingen af te geven, kunnen die bestuursorganen de dwangsomregeling nog voor afloop van de facultatieve periode voor zichzelf vrijwillig van toepassing verklaren. Enkele provincies en gemeenten hebben dat al gedaan. Zij worden met uitvoeringsproblemen geconfronteerd die ons nu ten voordele kunnen zijn.
De indiener verwacht dat, als de dwangsomregeling daadwerkelijk is ingevoerd, gemeenteraden of andere controlerende organen beter in staat zijn om structurele termijnoverschrijdingen vast te stellen en te corrigeren. Maar ik meen dat daar eerder zicht op zou moeten ontstaan, eerder dus dan het moment dat de dwangsomregeling daadwerkelijk en definitief is ingevoerd. Zowel de indiener als de ministers wil ik graag vragen waar de meeste dwangsommen worden verwacht. Noemt u eens een aantal organen of overheden. De bedoeling van dit wetsvoorstel is onvermijdelijk ook een zekere ’’naming and blaming’’. Als je van gemeenten en deelgemeenten hoort spreken waar in soms tientallen procenten van de gevallen afhandelingstermijnen niet worden gehaald, dan mag je alleen maar hopen dat dit niet juist is. Ik stel dit uitdrukkelijk ook als vraag.
Ik wil de ministers ook vragen of zij bereid zijn om ontwikkelingen te volgen. Met name de structurele problemen van bestuurskracht dienen als zodanig te worden benoemd. Mijn vraag is er vooral op gericht om onvoldoende bestuurskrachtige gemeenten, die dus niet voor die facultatieve regeling kiezen, te schouwen. Dat aspect kan volgens ons onderdeel vormen van de integrale schouw naar in de wetgeving voorkomende beslistermijnen die al is aangekondigd voor het geval het voorstel wet wordt. Het toetsen van termijnen moet ook gebeuren vanuit het oogpunt van op te brengen bestuurskracht. Ik vermoed dat het probleem van onvoldoende bestuurskracht zich met name bij gemeenten en minder bij bijvoorbeeld provincies zal voordoen. Nou, wordt hier gezegd. Ook in dat geval is er reden om te schouwen. Bent u bereid dat in beeld te brengen?
Het mag overigens duidelijk zijn dat het toetsen van wettelijke beslistermijnen ook onze hand in eigen boezem is. Er werd net ’’nou’’ geroepen door iemand die ongetwijfeld ook als vertegenwoordiger van een gemeente zijn hand in eigen boezem zal steken. Dat moeten wij ook als Eerste en Tweede Kamer doen, want de Eerste en Tweede Kamer zullen zich over de redelijkheid van wettelijk gestelde termijnen moeten buigen. Dat kan ook het voordeel van dit wetsvoorstel zijn.
De vraag kan ook worden gesteld of eenmaal uitgekeerde bedragen op basis van de wet-Wolfsen meetellen voor de vermogenstoets bij later in de tijd, dus nadat de dwangsom is uitbetaald, ingediende aanvragen voor een uitkering levensonderhoud, voor bijzondere bijstand, voor bijvoorbeeld een langdurigheidstoeslag, maar bijvoorbeeld ook bij aanvragen kwijtschelding gemeentebelastingen. Beoordeling van kwijtscheldingsaanvragen van gemeentelijke belastingen en heffingen geschiedt aan de hand van de Invorderingswet 1990 en aan de hand van verschillende uitvoeringsregelingen. Laten die ruimte om dwangsombepalingen buiten de vermogenstoets te houden? Het wapen van de dwangsom mag toch niet minder krachtig zijn voor mensen die kwetsbaar zijn en het meest afhankelijk zijn van voortvarende besluitvorming van de overheid? Ik sluit mij aan bij de vraag die zojuist door de VVD-fractie is gesteld. Hoe kan, meer in het algemeen, worden voorkomen dat dwangsombepalingen via belastingverhogingen, bijvoorbeeld via de leges, op de burger worden afgewenteld? Hierbij wil ik het laten. Als nieuw lid van de Eerste Kamer past mij bescheidenheid. De tijd die wij hier nemen kan bovendien door de heer Wolfsen niet aan voorbereiding op het burgemeestersambt worden besteed. Ik zou graag in de komende jaren vanuit Naarden met de heer Wolfsen willen duelleren over het zo tijdig mogelijk beslissen door, in ons geval, de gemeentelijke overheid.
De voorzitter (p. 270): Mijnheer Rehwinkel, van harte gefeliciteerd met uw maidenspeech. Het oogmerk van het initiatiefwetsvoorstel, het scheppen van een effectiever rechtsmiddel voor burgers tegen te trage besluitvorming van overheden, zal u niet alleen als lid van deze Kamer aanspreken, maar ook als burgemeester van Naarden. Ik heb vernomen dat u daar bekendstaat als iemand die van opschieten houdt. Naarden zal dus, als het aan u ligt, niet snel een dwangsom opgelegd krijgen, als althans het wetsvoorstel door deze Kamer wordt aanvaard.
U bent afkomstig uit een SDAP-milieu. Dat heeft zijn sporen nagelaten, gelet op uw studie en al uw andere activiteiten. U studeerde bestuurswetenschappen aan de Rijksuniversiteit Groningen en promoveerde in 1991 aan diezelfde universiteit op de staatsrechtelijke positie van de minister-president. De mooie titel van uw proefschrift is: ’’De minister-president: eerste onder gelijken of gelijke onder de eersten?’’. Daarna vertrok u uit Groningen om in Den Haag particulier secretaris te worden van de toenmalige minister van Onderwijs en Wetenschappen, de heer Ritzen. Vervolgens werkte u tot begin 1995 bij de Wiardi Beckman Stichting, het wetenschappelijk instituut van de PvdA. Daarna werd u lid van, zoals wij het noemen, de overkant, de Tweede Kamer. Dat lidmaatschap duurde ongeveer zevenenhalf jaar. Daarna bleef u echter actief in de politiek-bestuurlijke sector, want vanaf 2003 was u directeur van het Nederlands Centrum voor Staatsrecht en Politiek. Nu bent u dan, sinds 1 februari 2004, burgemeester van de prachtige vestingstad Naarden.
Koud één dag burgemeester ervoer u meteen wat het is om midden tussen de burgers te staan. De plaatselijke carnavalsvereniging De Vestingnarren hees u op het podium voor het stadhuis voor een duet met de zanger Frans Bauer. Dat moet een bijzondere ervaring zijn geweest voor een niet-katholieke en nuchtere Groninger. Overigens bent u een van de eerste burgemeesters met een eigen weblog.
U gaat publieke optredens bepaald niet uit de weg. Journalisten weten u met name gemakkelijk te vinden voor commentaar op ontwikkelingen rond het Koninklijk Huis in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid. Afgelopen zomer ontlokte u zelf echter de nodige commentaren met uw artikel in de Volkskrant over de opheffing van het verschil in strafmaat tussen majesteitsschennis en andere vormen van belediging.
Mijnheer Rehwinkel, u bent niet benauwd voor het ventileren van een opvatting en evenmin voor het debat daarover. Dat, gevoegd bij uw kennis en ervaring, maken u zeer welkom in deze Kamer. Ik wens u van harte geluk met uw werkzaamheden hier. Ik schors de vergadering enkele minuten om de heer Rehwinkel te feliciteren. De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
De heer Engels (D66) (p. 270-271): Voorzitter. Graag maak ik melding van het feit dat ik mede namens de fractie van de OSF en de fractie van de Partij voor de Dieren spreek. Voor mij is het hiermee al een memorabele dag. Ik begin met het overbrengen van de gelukwensen van onze fracties aan de heer Rehwinkel, ter gelegenheid van zijn maidenspeech.
Toen Peter Rehwinkel lang geleden – ik hoorde net dat het 1987 was – als jonge onderzoeker zijn opwachting maakte bij de vakgroep staatsrecht in Groningen, kon ik niet vermoeden – hij kon dat waarschijnlijk wel – dat, en vooral waar wij veel later opnieuw collega’s zouden worden. Wij delen overigens nog een bijzonderheid: wij zijn de enige twee promovendi van onze oud-collega Jan Vis. Dat bindt ons tot in lengte van jaren. Bovendien zijn wij beiden ook nog voorstander van bestuurlijke vernieuwing. Ik weet niet of dat laatste zo blijft.
Vervolgens wil ik graag de heren Wolfsen en Luchtenveld complimenteren met dit initiatiefvoorstel. Zoals wij allen weten is het geen sinecure om als Kamerlid een wetsvoorstel voor te bereiden en door de Staten- Generaal te loodsen. Dat is en blijft een prestatie. Tot slot van deze inleidende opmerkingen past mij nog een tweede felicitatie aan het adres van de heer Wolfsen, dit in verband met zijn verkiezing, aanbeveling en benoeming tot burgemeester van Utrecht.
Nu ter zake. Dit wetsvoorstel vloeit voort uit de ambitie om overheidsorganen sneller tot besluitvorming te bewegen. Zo vindt er toch nog bestuurlijke vernieuwing plaats in deze kabinetsperiode. Het streven het openbaar bestuur niet alleen democratisch en doelmatig in te richten en te laten functioneren, maar vooral ook slagvaardig te laten opereren, kan op zichzelf genomen voluit worden ondersteund. Juist in een nog steeds complexer wordende samenleving, waarin maatschappelijke problemen ingewikkelder en indringender worden, is zorgvuldigheid van publiek handelen niet de enige eis die aan het openbaar bestuur gesteld moet worden. De noodzaak van een slagkrachtige overheid is al terug te vinden bij Machiavelli. Deze ten onrechte vaak verguisde denker legde de grondslag voor de fundering van publiek gezag los van religie en moraal. Tegelijkertijd maakte hij daarmee duidelijk dat voor de aanvaarding van dat publiek gezag slagvaardigheid en succesvol handelen essentieel zijn.
Inmiddels bevinden wij ons in een democratische rechtsstaat, waarin volkssoevereiniteit, mensenrechten, machtenscheiding en de rule of law op een verschillende, maar wel samenhangende wijze de legitimatie van de statelijke macht vormgeven. Vanwege de grote betekenis van dat principiële normencomplex, lijken voor de rechtvaardiging van overheidshandelen evenzeer van belang zijnde waarden als doelmatigheid en slagvaardigheid wel eens in de verdrukking te komen. Wij hebben in de afgelopen decennia de zogeheten beginselen van behoorlijk bestuur een beduidende plaats gegeven in het geheel van de juridische eisen die wij tegenwoordig aan het overheidshandelen stellen. Naar mijn opvatting zouden uitgangspunten van doelmatigheid en slagvaardigheid daarin meer prominent tot uitdrukking moeten komen.
Met dit uitstapje wil ik aangeven dat onze fracties zich in zijn algemeenheid goed thuis voelen bij de uitgangspunten die aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggen, een wetsvoorstel waarin gelukkig, vanwege het amendement op stuk nr. 16, het regeringsvoorstel 30435 inmiddels is opgenomen. Een kwalitatief goed openbaar bestuur functioneert dusdanig dat zowel zorgvuldig als slagvaardig wordt beslist. De maatschappelijke dynamiek vraagt dat burgers, bedrijven en instellingen binnen redelijke termijnen weten waar zij met de overheid aan toe zijn. Een effectief en efficiënt werkende overheid draagt aldus in belangrijke mate bij aan vertrouwen en draagvlak in de samenleving.
In die zin is ook begrijpelijk dat de initiatiefnemers nadrukkelijk vertrekken vanuit het perspectief van de burger. En dat perspectief is, zoals bekend, nog steeds een van de wezenlijke inspiraties voor het politiek handelen van D66. Het zal dan ook niet hebben verbaasd dat mijn fractie in de schriftelijke voorbereiding van een positieve grondhouding heeft blijk gegeven.
Toch hebben wij ook laten doorschemeren dat in de beargumentering van de initiatiefnemers naar onze smaak op onderdelen al te zeer de indruk wordt gewekt dat er op het punt van termijnoverschrijdingen een tamelijk eenzijdige risico- en schuldaansprakelijkheid wordt neergelegd bij bestuursorganen. Als wij echter spreken over de verhouding tussen burger en bestuur – iets waartoe mijn fractie altijd graag bereid is – spreken wij over een wederkerige verhouding. Ik bedoel daarmee dat het openbaar bestuur mag rekenen op burgerschap, dat wil zeggen op een maatschappelijke attitude waarin de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbenden nadrukkelijk een plaats krijgt in publieke afwegingen en besluiten. In dat licht hebben wij gevraagd of wij met dit voorstel niet een stap zetten die de zogeheten afrekencultuur dichterbij brengt en mogelijk calculerend maatschappelijk gedrag van creatieve burgers uitlokt. In hun reactie op dit deel van onze schriftelijke inbreng, lijken de initiatiefnemers het element van verwijtbaar overheidshandelen sterk te relativeren. Ik lees in hun statement dat termijnen er niet voor niets zijn en dat de dwangsomregeling tot een betere verhouding tussen burger en bestuur leidt omdat daarmee de gang naar de rechter wordt voorkomen. Wij vragen om een verduidelijking, alvorens wij ons laten overtuigen dat het gevaar voor ’’dwangsommetje scoren’’ nauwelijks bestaat. Graag nodig ik de initiatiefnemers uit die verduidelijking te geven.
Hierop voortbordurend kan ik melden dat wij het een goede suggestie vinden van de CDA-fractie om een algemene schouw te houden van de thans geldende beslistermijnen. Met name mijn fractievoorzitter vindt dit een belangrijk punt. Wij zijn ingenomen met de positieve reactie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op dit punt. Wij zien daarin een erkenning dat er weliswaar een krachtig offensief nodig is in de richting van te traag werkende bestuursorganen, maar dat termijnoverschrijdingen niet automatisch en eenzijdig voor rekening en risico van de overheid zijn.
Een ander argument van de initiatiefnemers is de veronderstelde prikkel die van de dwangsomfiguur uitgaat in de richting van de volksvertegenwoordigende organen. Blijkbaar is de veronderstelling dat de controlerende rol van deze organen tot dusver is tekortgeschoten bij de termijnoverschrijdingen. De initiatiefnemers denken kennelijk dat de politieke controle op dit punt zal worden versterkt omdat de gevolgen van deze regeling in budgettaire zin op de begroting zichtbaar worden. Ook van dit argument is mijn fractie niet onder de indruk. Afgezien van de wijze waarop de financiële gevolgen van gesanctioneerde termijnoverschrijdingen in beeld komen – naar onze mening vooral in de jaarstukken – zal dat naar onze inschatting niet het eerste aanknopingspunt zijn om de controle aan te scherpen. Nog niet eens zozeer omdat nog maar moet blijken hoe substantieel die effecten zullen zijn. Het punt is dat volksvertegenwoordigers het meest scherp zijn waar zij het gevoel hebben dat burgers, bedrijven en instellingen door ondermaats presteren van bestuursorganen – en met name van hun ambtenaren – benadeeld worden. Bij uitstek op dit type kwesties spreken burgers hun volksvertegenwoordigers aan. Bij uitstek op dit type kwesties voelen volksvertegenwoordigers zich ook aangesproken en reageren zij adequaat. Soms wel eens te adequaat overigens, maar dit terzijde. Nu wil mijn fractie niet de indruk wekken dat volksvertegenwoordigingen in alle opzichten goed functioneren, maar op dit punt zouden wij menen dat van dit voorstel niet de kwaliteitsimpuls uitgaat die de initiatiefnemers voor ogen staat. Graag horen wij de reactie van de initiatiefnemers.
Als een na laatste punt zou ik graag nog een reactie horen op de brief van de VNG die wij hebben ontvangen en die naar ik aanneem bij de initiatiefnemers bekend is. Graag hoor ik van de beide ministers of zij zich al een oordeel hebben gevormd over de vraag of tot bekrachtiging zal worden overgegaan. Als ik de berichtgeving in de kranten de laatste tijd goed heb gevolgd, mag niet worden uitgesloten dat in de ministerraad al vroegtijdig wordt beraadslaagd en wellicht ook besloten over de bekrachtiging van nog niet aangenomen wetsvoorstellen.
De heer Dölle (CDA) (p. 271-273): Voorzitter. Namens onze fractie wil ik de heer Wolfsen feliciteren met deze kroonbenoeming. Ook feliciteert mijn fractie de heer Rehwinkel met zijn maidenspeech. Ik zal verder niet in zijn biografie treden, maar wij kennen elkaar al uit Groningen en dat maakt de inbreng tot dit moment vrij Gronings. Maar dat zal straks afnemen.
Uit alles blijkt dat de verdedigers bij de opstelling en bij de defensie van het voorliggende voorstel werden geïnspireerd door de wens een snellere besluitvorming op aanvragen van burgers voor een beschikking te bevorderen. Die wens heeft onze fractie ook.
Onze dank geldt vervolgens ook de regering, want haar wetsvoorstel en geesteskind Wet beroep bij niet tijdig beslissen is via amendering in hoofdzaak opgenomen in het nu geagendeerde initiatiefwetsvoorstel. Onze fractie kon zich, zoals wij ook bij de schriftelijke voorbereiding lieten weten, goed vinden in dat regeringsontwerp. Wij hebben ons ook terdege afgevraagd – vandaar de uitgebreide inbreng in twee instanties – of in dat licht het initiatiefwetsvoorstel-Wolfsen/Luchtenveld nog wel nuttig is en meerwaarde bezit. Zou het misschien zelfs wel contraproductief kunnen zijn? Het is immers een tweede drukmiddel, naast het beroep op de rechter, in de vorm van een door burgers zonder rechterlijke tussenkomst gevorderde dwangsom. Is dat wel gewenst? Het schriftelijke debat met de initiatiefnemers over deze kwestie was daarom uitgebreid, en wat ons betreft tot op redelijke hoogte nog bevredigend ook. Dat betekent niet dat onze twijfels geheel zijn weggenomen. Met name het impliciete requisitoir tegen de bestuursorganen was hier en daar te schril. Is het inderdaad in de volle breedte ’’de schuld’’ van de bestuursorganen dat termijnen zo massaal worden overschreden? Wij kennen de rapporten van de Algemene Rekenkamer en de kabinetsnotities, waarnaar ook de initiatiefnemers verwijzen. Het is dan ook zonneklaar dat bestuurlijke en ambtelijke herprioriteringen, organisatiewijzigingen en extra geld in belangrijke mate inderdaad het euvel kunnen terugdringen. Onze fractie voelt zich voor alles volksvertegenwoordiger en wil zich tolk weten van de terechte teleurstelling die soms uitmondt in ergernis van burgers, die veel te lang op uitsluitsel van hun aanvraag moeten wachten. Maar wij voelen ons als medewetgever ook verantwoordelijk voor de uitvoerbaarheid van wettelijke voorschriften, ook waar deze voorschriften termijnen als hier bedoeld vastleggen. Daarom ligt hier niet alleen een verantwoordelijkheid voor bestuursorganen, maar ook voor de nationale wetgever om te blijven controleren of zijn wilsvaststellingen in het licht van voortschrijdende ontwikkelingen of als gevolg van praktische hindernissen nog wel van voldoende werkelijkheidszin getuigen. Dus niet alleen de stok hanteren door in dit geval de burger recht op dwangsom tot ruim € 1200 te verlenen, te betalen door het bestuursorgaan, maar ook door als medewetgever in de spiegel te kijken. Het is immers heel goed voorstelbaar dat, nadat een wet in het Staatsblad is verschenen, de praktijk leert dat de complexiteit van de afhandeling van de aanvragen onvoldoende verdisconteerd is. Zelfs een wetgever kan er soms, vaak uiteraard onbedoeld, achteraf naast blijken te zitten. Daar komt bij dat niet alle structurele hobbels in de termijndiscipline gladgestreken kunnen worden door veel geld, meer ambtenaren of reorganisatieprojecten binnen het ambtelijk apparaat. Daarom willen wij een integrale schouw van die termijnbepalingen. Dat is voor ons heel wezenlijk, zeker van die welke in de praktijk steeds weer massaal worden overschreden. Wij hebben daarover de initiatiefnemers weinig of hooguit enigszins knorrig gehoord.
Gelukkig heeft minister Ter Horst, ongetwijfeld namens de regering sprekend, het voortouw willen nemen. Zij heeft dat voornemen in een brief neergelegd, waarin op deze door onze fractie opgeworpen kwestie wordt ingegaan. Die toezegging is voor ons essentieel. Het is ook goed om te vernemen dat de VNG hier nogal aan hecht. Er zijn ook nog enkele andere zaken die wij, ondanks de uitgebreide en zorgvuldige beantwoording door de initiatiefnemers, in deze plenaire behandeling naar voren brengen. De beantwoording is op die punten voor ons tot nu toe niet geheel helder. Lokt het wetsvoorstel niet te veel strategisch gedrag uit door bestuursorganen? Er dreigen twee gevaren: geconfronteerd met een dreigende deadline en met een burger die niet wil instemmen met eenmalige verlenging van de afhandelingstermijn, kan een bestuursorgaan, bijvoorbeeld het college van B en W, teneinde een dwangsom te vermijden overgaan tot een overhaaste, niet voldoende uitgebalanceerde beslissing. Het kan ook te snel een exceptie inroepen als bedoeld in artikel 4 lid 15 Awb.
Er kan bij het bestuursorgaan vrees ontstaan voor processueel nadeel in het geval burgers later schadevergoedingen claimen bij de civiele rechter. De initiatiefnemers wijzen er weliswaar terecht op dat voor het ontstaan van zo’n recht op schadevergoeding meer nodig is dan het enkele feit van een termijnoverschrijding, maar dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan dat een dwangsom heeft uitbetaald en dus geen beroep op een exceptie deed, en dus verwijtbare termijnoverschrijding ’’bekent’’, een civiele procedure duidelijk met achterstand ingaat. In ieder geval lijkt de formele onzorgvuldigheid al vast te staan. Maar het is niet alleen strategisch gedrag van bestuursorganen dat een risico kan vormen van de aanvaarding van dit wetsvoorstel, dat kan ook strategisch gedrag van burgers zijn. Dat mag niet op voorhand worden uitgesloten. Indien van de burger wordt gevraagd instemming te verlenen met betrekking tot verlenging kan de verleiding om een dwangsommetje te scoren – studententerm – wel eens groot blijken te zijn. In hoeverre is de weigering van de burger in te stemmen met een verzoek van een bestuursorgaan onderhevig aan een eventuele rechterlijke toets, waarbij een begrip als ’’goede trouw’’ een rol speelt?
De stellingname onderaan bladzijde 3 van de nadere memorie van antwoord frappeert ons. Daar staat namelijk dat de bevoegdheid van decentrale overheden om bestaande verordeningen over financiële tegemoetkomingen en dwangsommen bij termijnoverschrijding te handhaven of zelfs nieuw vast te stellen, wordt gehandhaafd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen verordeningen die wel, en verordeningen die niet in overeenstemming zijn met deze nu voorliggende wet. Onze fractie leidt uit deze zin af dat dit wetsvoorstel tot 2009 geen gevolgen heeft voor die anterieure en posterieure verordeningen. Betekent dit dan ook dat decentrale overheden in die verordeningen lagere dwangsommen kunnen vastleggen? Kunnen zij in die verordeningen ook op allerlei andere punten afwijken van dit wetsvoorstel? Het antwoord hierop is voor ons erg belangrijk, dan begrijpen wij beter wat er wordt bedoeld.
De beantwoording van een aantal vragen over de artikelen 4:14 tot en met 4:17 bracht nog geen volledige duidelijkheid. De initiatiefnemers betogen dat de mededeling dat de termijn niet wordt gehaald een mededeling van informatieve aard is, en niet de verplichting van het bestuursorgaan teniet doet om bij een niet-tijdige beschikking de dwangsom te betalen. Die verplichting verdwijnt slechts als de burger instemt met de verdaging c.q. verlenging. Hiervoor is dit punt al even ter sprake gekomen, in verband met eventueel strategisch gedrag van de burger en het bestuursorgaan. Dit betekent immers feitelijk dat de eenmalige verlenging die in veel situaties tot nu toe wordt gepraktiseerd, erg sterk onder druk komt. Dit is wellicht ook de bedoeling, maar het betekent nogal wat, want het maakt de integrale schouw van afhandelingstermijnen alleen nog maar dringender. Graag vernemen wij het oordeel van de heer Wolfsen en van de regering over dit risico. Is ook overwogen om de eenmalige verlenging niet, maar alle verdere verlengingen wel afhankelijk te maken van de instemming van de burger? Dat zou een grote stap in de goede richting, namelijk het scherp houden van bestuursorganen, zijn geweest, maar het risico van grootscheepse struikelpartijen in het openbaar bestuur hebben verkleind.
Wij kunnen niet onvermeld laten dat in het thans voorliggende voorstel het nieuwe artikel 8:55a, waarin het gaat om beroep bij niet tijdig beslissen, kennelijk van een wat andere gedachtegang uitgaat als het gaat om de gevolgen van niet tijdig beslissen. In lid 1 onder a van dat artikel is namelijk bepaald dat de afdeling die over beroep gaat bij niet tijdig beslissen van toepassing is als de wettelijke beslistermijn is overschreden en het bestuursorgaan geen mededeling heeft gedaan als bedoeld in artikel 4:14, lid 1.
De mededeling als bedoeld in dat artikel kan hier kennelijk wel worden ingezet om te voorkomen dat beroep wordt ingesteld tegen niet tijdig beslissen. De vraag die ons nu bezighoudt, is echter hoe dit zich verhoudt met het bepaalde in artikel 8:55, tweede lid, nu daarin is vermeld dat de bepalingen over beroep bij niet tijdig beslissen tevens van toepassing zijn als paragraaf 4.1.3.2 van toepassing is. Waar het eigenlijk op neerkomt, is de vraag of op dit punt de fusie tussen het regeringsvoorstel en het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel niet is gaan schuren.
Wij nemen aan dat het de initiatiefnemers bekend is dat vanuit de kring van de VNG een aantal vragen is gerezen. De heer Rehwinkel heeft er al één gesteld over de dwangsom en de vermogenstoets. Een andere vraag is in hoeverre het ambtenarenrecht onder deze wet valt. Zo is de vraag opgeworpen of de aanvraag om een verlofdag, waar laat op wordt gereageerd, een termijnoverschrijding is, als bedoeld in dit wetsvoorstel. Het impliciete verwijt zou dan zijn dat de initiatiefnemers te weinig rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat de AMvB ook op dit onderwerp van toepassing zou zijn. Een andere vraag is, of de begrippen ’’kennelijk niet ontvankelijk’’ en ’’kennelijk ongegrond’’ die in dit wetsvoorstel voorkomen, maar overigens niet in een AMvB, gelukkig geredigeerd zijn. Dan gaat het simpelweg om artikel 4:17, lid 6, onder c. Deze vragen komen op vanuit de kring van de zo ’’geliefde’’ VNG.
De heer Holdijk (SGP)(p. 273-274): Voorzitter. Om te beginnen wil ik namens onze fracties de oorspronkelijke indieners graag gelukwensen met het feit dat hun initiatiefvoorstel het stadium van plenaire behandeling in deze Kamer heeft bereikt, kort voor het moment waarop de enig overgebleven formele indiener de Tweede Kamer zal verlaten om burgemeester van de Domstad te worden, een ambt waarin wij hem veel voldoening toewensen. Een gelukkige omstandigheid is dat er na de memorie van antwoord aan deze Kamer, toen er nog sprake was van twee formele indieners, sinds de nadere memorie van antwoord tot op dit moment in elk geval één formele indiener in staat is het wetsvoorstel hier te verdedigen, zij het met bijstand.
Het is duidelijk voor welk probleem het wetsvoorstel een – niet de – oplossing wil bieden: het niet tijdig, dat wil zeggen niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn, beslissen door een bestuursorgaan. Duidelijk is ook dat de citeertitel niet geheel de vlag is die de lading dekt. Zij is in feite te ruim, omdat het alleen gaat over aanvragen tot beschikking en niet over andere (niet- )handelingen van een bestuursorgaan. De indiener heeft dit zelf in de nadere memorie van antwoord erkend. Het is goed dit te signaleren, al was het alleen maar om misplaatste verwachtingen bij de burger te voorkomen.
Blijft echter voluit staan dat het voorstel tegemoet wil komen aan een problematiek die al jarenlang door burgers wordt ervaren: de soms uiterst trage overheid. Zoals zo vaak het geval is, moeten we ook hier niet menen dat een probleem als sneeuw voor de zon verdwijnt zodra er maar een wet is gemaakt. De indiener zal zich dat zeker bewust zijn. Uit verschillende mogelijke alternatieve oplossingen heeft hij gekozen voor het instrument dwangsom, eventueel gevolgd door beroep op de rechter. Wij achten het gelukkig dat hij niet heeft gekozen voor een breed stelsel van fatale termijnen of voor het Spaanse systeem van de silencio positivo. Over laatstgenoemd alternatief heeft de Raad van State zich in een advies van 1 april 2005 zeer kritisch uitgelaten, en terecht, menen wij, vooral vanwege de met zulke wetgeving samenhangende rechtsonzekerheid en vanwege het algemeen belang en het belang van derden.
Wij kunnen ons voorstellen dat de indiener heeft uitgezien naar een reactie van het kabinet op dit alom gesignaleerde probleem. Dat werd ook tijd. Reeds op 28 maart 2002 is een voorontwerp uitgebracht door de commissie-Scheltema: Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen. Daar ging de kabinetsnotitie Termijnen voor bestuur en rechter (27461) van 11 oktober 2000 aan vooraf.
Wij zien het voorstel dan ook als een reactie op de kritiek op het overschrijden van beslistermijnen, geuit in diverse rapporten van de Nationale Ombudsman en het rapport van de Algemene Rekenkamer van 31 maart 2004, getiteld ’’Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?’’. Het actieprogramma Andere overheid schijnt bij de kwesties waarmee wij ons thans bezighouden, te hebben geleid tot een zekere verbetering bij de departementen. Die geleidelijke verbetering neemt niet weg dat in de praktijk blijkt, onder andere uit onderzoek van de Stichting Rekenschap, dat het ene bestuursorgaan er wel in slaagt zich aan de wettelijke termijnen te houden, terwijl een ander, vergelijkbaar orgaan daar niet in slaagt. Er blijken grote verschillen te zijn, waarvoor velerlei oorzaken zijn.Het is in zekere zin een merkwaardige leemte in onze wetgeving dat er geen instrument of rechtsmiddel bestaat voor de burger om de overheden tot meer spoed te manen bij overschrijding van termijnen. Met artikel 6:2, aanhef en sub b, AWB heeft de burger thans al wel een instrument in handen om ingeval van niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift via de (voorzieningen- )rechter in korte tijd een besluit af te dwingen, mits van spoedeisendheid sprake is. Anders dan bij het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift, kan de burger bij niet tijdig beslissen op een aanvraag niet direct de weg naar de voorzieningenrechter bewandelen om op korte termijn een besluit af te dwingen. Op grond van het connexiteitsvereiste (art. 8:81 AWB) is tevens het indienen van een bezwaarschrift vereist. Daarbij komt dat het bestuursorgaan op grond van artikel 6:20 AWB niet de verplichting heeft om, hangende de behandeling van het bezwaarschrift, een primair besluit te nemen. Nadeel van het zonder meer openstellen van rechtstreeks beroep op de bestuursrechter zou zijn de procedurele benadering. Er komt immers slechts een primair besluit. De burger zou daartoe eerst beroep moeten instellen en vervolgens eventueel bezwaar moeten maken tegen het reële primaire besluit. De reguliere volgorde die in de bestuurlijke procedure gangbaar is, zou daarmee overhoop worden gehaald.
Een mogelijke oplossing zou zijn om het ongebruikt verstrijken van de beslistermijn als zodanig als een spoedeisend belang bij het verkrijgen van een reëel besluit te beschouwen en het connexiteitsvereiste te laten vervallen, maar ieder zal inzien dat dit een wat gekunstelde oplossing is. Zowel de indiener als het kabinet heeft gekozen voor een andere, minder gecompliceerde weg. Of dit altijd een effectieve weg zal zijn, moet nog blijken. Daarover zijn door voorgaande sprekers al tal van vragen gelanceerd.
Een dwangsom, die na zes weken maximaal € 1260 kan bedragen, zal bij grote financiële belangen weinig indruk maken. Het zal in de meeste gevallen gaan om eenvoudige beschikkingen waarmee individuele burgers en kleine bedrijven te maken krijgen. Over effectiviteit gesproken, in reactie op de stelling van de interviewer dat boetes gemeenten waarschijnlijk prikkelen tot sneller werken, verklaarde VNG-directeur Pans in een interview in Forum van 30 juni 2005 het volgende: U zegt terecht: waarschijnlijk. Ik denk niet dat daar een positief effect van uitgaat. Dat is een wat ander geluid dan ik uit de bijdrage van mevrouw Huijbregts meende op te maken.
Uit het voorstel, zoals door de Tweede Kamer geamendeerd, wordt duidelijk dat als het middel van de dwangsom niet werkt, het middel van het rechtstreeks beroep uitkomst moet bieden. Duidelijk is dat zowel het ene als het andere middel niet in de weg kan staan aan een vordering tot schadevergoeding wegens termijnoverschrijding. Wegens zo’n termijnoverschrijding bij een vergunningaanvraag werd een varkenshouder uit Asten in 2000 op grond van een uitspraak van de Hoge Raad ruim een miljoen gulden toegekend.
Wij zullen het er waarschijnlijk over eens zijn dat de oplossing voor het probleem als zodanig niet primair moet worden gezocht in wettelijke bepalingen en gerechtelijke procedures. Een vraag waarop de indiener ongetwijfeld zal willen ingaan, is of het wetsvoorstel geen onbedoelde neveneffecten zal hebben, zodat afbreuk wordt gedaan aan de bedoelde effectiviteit. In de stukken is reeds sprake van strategisch defensief gedrag van overheden en van calculerend gedrag van burgers.
De heer Dölle maakte daarvan al even melding. Het risico bestaat, en wordt ook door de indieners erkend, zo las ik, dat een bestuursorgaan snel een afwijzend besluit zal nemen om aan een dwangsom te ontkomen. De vraag die hier de aandacht mag hebben, is hoe dat risico uit te bannen.
Als laatste onderdeel van mijn bijdrage richt ik mij tot het kabinet. De minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie zijn immers verantwoordelijk voor de Algemene wet bestuursrecht. Vóór de aanvaarding van het amendement-Fierens/Van Schijndel op 27 juni 2006 was te verwachten dat het initiatiefvoorstel tezamen met het regeringsvoorstel (30435), mits aanvaard door de Tweede Kamer, in deze Kamer zou worden behandeld. Het initiatiefvoorstel vertoont na de amendering grote gelijkenis met het regeringsvoorstel, maar zij zijn niet identiek aan elkaar, zoals de minister van Justitie in zijn brief aan de Tweede Kamer van 16 mei 2006 schrijft. Er zijn verschillen, bijvoorbeeld wat betreft de bepaling van de hoogte van de dwangsom.
Sinds de Tweede Kamer op 3 april 2006 het verslag heeft uitgebracht over dit voorstel, heeft de behandeling aldaar geen vervolg gekregen. Een voor de hand liggende vraag is derhalve hoe het kabinet de toekomst van zijn eigen wetsvoorstel ziet. Wordt het ingetrokken, als het initiatiefvoorstel zou worden aanvaard? Dat staat niet los van de vraag of het initiatiefvoorstel zal worden bekrachtigd, zoals de heer Engels zo-even te berde bracht.
Een tweede vraag is of het kabinet bereid en voornemens is na te gaan of en, zo ja, wanneer de thans bestaande wettelijke beslistermijnen wel in alle gevallen realistisch en dus werkbaar zijn.
De heer Dölle gebruikte hiervoor de benaming van een integrale schouw van de wettelijke termijnen en daar sluit ik mij graag bij aan.
Verwijzend naar de eerder door mij genoemde notitie Termijnen voor bestuur en rechter, is de vraag of het kabinet een standpunt heeft bepaald over de stelling die de heer S. Jansen in 2002 in zijn proefschrift ’’De redelijke termijn, met name in het bestuursrecht’’ verdedigde, dat de Staat moet worden aangesproken wegens onrechtmatige daad, hetgeen tot een schadevergoeding aan de burger zou kunnen leiden, wanneer juridische procedures te lang duren. Dan gaat het niet over de procedures in het kader van dit wetsvoorstel, maar in ruimere zin. Deze vraag heeft zijdelings betrekking op dit wetsvoorstel, maar past wel bij het overschrijden van termijnen, waar wij ons op deze dag mee bezighouden.
De heer Kox (SP) (p. 274-276): Voorzitter. Het is fijn om de heer Luchtenveld hier te zien. Zijn vorige initiatiefwetsvoorstel moest het in deze Kamer doen met de gewaardeerde steun van de fractie van D66 maar die was niet genoeg om van een wetsvoorstel een wet te maken. Ik wens hem een beter afscheid als initiatiefrijk maker van een initiatiefwetsvoorstel toe en de kans lijkt mij redelijk groot dat hij hier toch met een mooie prijs weggaat. Ik ben ook blij met de aanwezigheid van de heer Wolfsen. Ook hij stelt zijn laatste parlementaire loodjes hier aan de orde en ik vind het fijn dat wij nog met hem kunnen spreken. Ik feliciteer hem met zijn benoeming tot burgemeester van Utrecht. Het is geen Tilburg, mijnheer Wolfsen, maar het is toch ook wel een mooie plaats. Ik hoop dat het u goed gaat.
Ik ben natuurlijk ook altijd blij dat de ministers er zijn, maar die worden ervoor betaald. Zij mogen zelfs van mij, zeg ik tegen mevrouw Ter Horst, met hun centen precies doen wat zij zelf willen. Daarover maak ik mij geen zorgen. Ik vind het echter vooral belangrijk dat wij de twee parlementariërs hier in ons midden hebben om over hun afscheidswetsvoorstel te praten.
Het aangename is namelijk dat het een wetsvoorstel is waarvan heel veel mensen in het verleden hebben gezegd dat wij zoiets zouden moeten hebben. Ik was erg veel jaren terug in de rechtshulpverlening werkzaam. Daarin kreeg je voortdurend het gevoel van fundamentele ongelijkheid: als burger of als hulpverlener van een burger hoef je maar een dag te laat te zijn en het is gedaan met de koopman, terwijl de regering of overheidsinstanties zich van alles en nog wat kunnen permitteren met termijnen. Het is in deze twee parlementariërs te prijzen dat zij datgene doen waarvan zo veel mensen, onder wie ik, gedacht hebben dat het gedaan zou moeten worden. Dit is werkelijk initiatiefrijk en te prijzen.
Zoals de initiatiefnemers zelf zeggen, gaat het om een klein, krachtig en eenvoudig wetsvoorstel. Zo’n wetsvoorstel is het inderdaad. Je hoeft er niet diep op te studeren en het is niet ingewikkeld om te lezen. Het is een wetsvoorstel dat aan anderen ten voorbeeld gesteld zou kunnen worden.
Tegelijkertijd zullen de initiatiefnemers met mij van mening zijn dat het wetsvoorstel een signaal vormt. Wij hebben dit wetsvoorstel omdat wij weten dat er te vaak iets niet goed gaat. Bij het UWV, bij de IND, maar ook bij allerlei andere overheidsinstanties worden beslissingen niet genomen voor het tijdstip waarop ze genomen zouden moeten zijn. Wij hebben daarover interessant materiaal van de Rekenkamer en van de ombudsman gekregen. Het feit dat dit wetsvoorstel voorgelegd moet worden aan het parlement, geeft aan dat er iets niet goed gaat op dit punt.
De vraag is natuurlijk waarom overheden niet op tijd beslissen. Komt dit omdat termijnen eigenlijk te kort zijn? Komt het omdat kwesties te moeilijk zijn geworden? Komt het omdat er te weinig of te weinig deskundig personeel is? Komt het omdat er te weinig daadkracht is bij ambtenaren of bestuurders? Is het een vorm van bestuurlijke arrogantie, een gebrek aan inzicht in wat de burger wil of een gebrek aan respect voor die burger? Dit zijn allemaal vragen die je je eigenlijk moet stellen als zo’n wetsvoorstel voorgelegd wordt, maar die niet door dit wetsvoorstel beantwoord worden. Dit is ook niet de bedoeling van de initiatiefnemers. Zij willen met dit wetsvoorstel, dit signaal, een mogelijkheid geven om er iets tegen te ondernemen.
Tegelijkertijd zou ik mede in de richting van de ministers willen zeggen dat wij eigenlijk antwoord op deze vragen zouden moeten krijgen. Pas als wij weten waardoor dit frequent overschrijden van termijnen wordt veroorzaakt, kunnen wij misschien werken aan een cultuuromslag. Daarop zal het vooral aankomen. Het zou toch zo moeten zijn, om het enigszins moralistisch te zeggen, dat dienaren van de overheid denken: ’’Al beslis ik dan niet voor de burger op tijd, dan doe ik het toch ten minste voor de betrouwbaarheid van de overheid en voor het vertrouwen van die burger in de overheid.’’ Dat een burger zich erover moet beklagen dat termijnen niet worden gehaald, zou juist door de overheid en door de dienaren van de overheid als zwaarste verwijt gezien moeten worden. Misschien kan ik hierop een reactie krijgen.
Het is natuurlijk de vraag wat de effecten van dit voorstel zullen zijn. Je kunt daar heel lang over tobben. Je kunt heel veel bedenken wat allemaal fout zou kunnen gaan. Tegelijkertijd zou dit voorstel kunnen leiden tot snellere besliswegen, tot helderder structuren bij instanties, tot meer en beter personeel en tot meer daadkracht bij met name bestuurders. Bovendien zou het kunnen bijdragen tot minder arrogantie bij hen die beslissingen moeten nemen. Zij dienen zich gewoon te realiseren dat het heel normaal is dat je binnen de tijd die daarvoor staat je beslissing neemt, omdat per slot van rekening van de burger eveneens verlangd wordt dat hij of zij binnen de termijn die daarvoor staat zijn of haar deel van het werk doet.
Tegelijkertijd zitten er bepaalde risico’s aan vast. Ik hoor graag de inschatting daarvan van de kant van de initiatiefnemers en van de regering. Leidt het niet tot sneller afwijzen? Dan zouden wij er niet veel mee opschieten. Kan het leiden tot cynisch gedrag bij ambtenaren en beslissers, die redeneren: ’’Uiteindelijk betalen die burgers toch zelf de rekening, dus laat ze maar komen’’? Een andere vraag is wie die dwangsom zal gaan vragen. Zullen dat weer de gisseren onder ons zijn of zullen het inderdaad de mensen zijn die door overheidsinstanties op een bepaald punt in de kou worden gezet en die deze dwangsom behoren te krijgen? Wij weten niet hoe dit gaat aflopen. Daarom lijkt het mij van belang dat wij op enige termijn kunnen evalueren wat nu de effecten van deze nieuwe regeling zijn. Werkt ze? Hoe werkt ze? Zijn er bijkomende problemen? De collega’s Dölle en Rehwinkel hebben al een aantal elementen genoemd, zoals de vermogenstoets. Uitkeringsinstanties denken misschien: ik zal je terugpakken door het geld dat je als dwangsom binnenhaalt, te verrekenen met je uitkering. Dan trekt men toch aan het kortste einde. Dat zal moeten worden geëvalueerd. Ik hoor graag van de regering – want die gaat daarover – hoe wij dat zouden moeten doen.
Ik vraag ook of bij de indieners en bij de regering al inzicht bestaat in lokale en provinciale dwangsomregelingen. Een heleboel provincies en gemeenteraden hebben immers al een eigen dwangsomregeling aangenomen die erg op deze regeling lijkt. Hebben wij al enig inzicht in de werking daarvan of is de termijn nog te kort om daar al iets zinnigs over te zeggen?
Voor de SP-fractie is het initiatiefwetsvoorstel meer dan de moeite waard. Wij vinden het goed gevonden. Het had er al veel eerder moeten zijn. Dat zeg ik tegen iedereen die in het parlement zit, dus ook tegen mijn fractie, natuurlijk aan de overkant, want wij mogen dat allemaal niet. Anders hadden wij dat natuurlijk allang gedaan; zo pleit ik mijzelf vrij. Ik vind het dus meer dan de moeite waard, maar ik verwacht er geen wonderen van. Dat moet niemand doen, want het zou heel treurig zijn als de overheid vanwege een boete van € 20 ineens wel goed gaat functioneren. Dat zou te gemakkelijk zijn.
Ik heb nog een vraag aan de regering, met name aan de minister van Justitie. Zijn voorganger, die samen met minister Pechtold de inbreng van de regering over dit initiatiefwetsvoorstel voor zijn rekening nam, was niet echt enthousiast. Eerlijk gezegd begrijp ik uit de stukken dat, als het aan minister Donner had gelegen, dit initiatiefwetsvoorstel het niet tot hier had gebracht. Hij kon daar niets tegen doen, want er was algemene steun in de Tweede Kamer. Hoe denkt zijn opvolger daar echter over? Hij denkt natuurlijk precies hetzelfde als zijn voorganger, want de regering is eerlijk. Misschien zit er echter toch enige nuance in en is hij er toch iets blijer mee dan minister Donner dacht te kunnen zijn. Dat vraag ik natuurlijk ook aan de minister van BZK, hoewel zij op dit punt een iets makkelijkere positie heeft omdat haar voorganger Pechtold niet echt als tegenstander van dit initiatiefwetsvoorstel gezien kon worden. Misschien heeft zij echter toch een andere appreciatie van dit voorstel.
Het is goed dat de Tweede Kamer en de regering in staat zijn gebleken om twee voorstellen tot op bepaalde hoogte in elkaar te schuiven, zodat de burger met één wetsvoorstel twee rechten toebedeeld krijgt. Ook daarvan moeten wij zien wat dat gaat opleveren.
Tot slot vraag ik de regering niet hoe het zit met die ene wet waarover collega Holdijk zojuist sprak, maar met de motie-Koopmans/De Krom. Is die motie hiermee een schone dood gestorven of mogen wij daarover in de toekomst toch nog iets van de regering verwachten? Ik doel op het voorstel om met fatale termijnen te gaan werken. Ik zie de bezwaren die daaraan zitten en die door de Raad van State zijn onderkend, maar ik zie ook erg veel voordelen. Op sommige overheidsinstanties zou dat een prikkelender werking kunnen hebben dan de invoering van een dwangsom, maar ik hoor graag de opvatting van de regering daarover.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 276): Voorzitter. Het voordeel van de rol van hekkensluiter is dat je kunt aansluiten bij alle verstandige woorden die al zijn uitgesproken in de Eerste Kamer. Ik kan mijn spreektijd dus beperken tot wat echt nog een keer gezegd moet worden. Om te beginnen is dat een welgemeende felicitatie met het prachtige initiatiefwetsvoorstel dat voorligt. Ik sluit mij overigens aan bij de VVD-fractie die het voorstel als ’’second best’’ kwalificeerde. Wat ons betreft zou een te late behandeling van een aanvraag een positieve beschikking tot gevolg moeten hebben.
Wij zijn echter erg tevreden met hoe het er nu voorligt. Dit wetsvoorstel vormt, zo kan ik wel stellen, de rode draad van het Kamerlidmaatschap van de heer Wolfsen. De eerste aanzet deed hij in zijn maidenspeech. Het is hem gelukt om de laatste behandeling van zijn wetsvoorstel zo ongeveer tot zijn afscheidsoptreden te maken. Er zijn gevallen van een ongelukkiger timing bekend!
De rechtszekerheid staat of valt met een betrouwbare overheid. Zo’n overheid houdt zich aan de wet, net zo vanzelfsprekend als zij haar burgers daaraan houdt. Vijf jaar geleden gaf de heer Wolfsen in zijn maidenspeech al de onderbouwing voor deze initiatiefwet: hij haalde toen een teleurgestelde Nationale ombudsman aan, die de vrees had uitgesproken dat het zonder financiële prikkels waarschijnlijk niet zou gaan lukken om de overheid aan haar termijnen te houden. ’’Een financieel prikkeltje doet soms wonderen’’, stelde de heer Wolfsen. ’’Het is verrassend eenvoudig en zo goed als zeker effectief. Het moedigt in dit geval alleen maar aan wat toch al moest, namelijk voortvarend handelen.’’
Zo simpel is het inderdaad. Als boetes werken voor burgers, dan werken ze ook voor bestuursorganen. Natuurlijk is het behalen van beslistermijnen ook nu al een zorg van overheden. De urgentie ervan zal door de wet met sprongen vooruitgaan. Wanneer ik naar de inspiratiebron van de heer Wolfsen terugga, wordt mijn verbazing groter dat met het langere respijt voor beschikkingen op basis van de Vreemdelingenwet en het Soeverein Besluit uit 1813, de grootste zondaar met fluwelen handschoentjes wordt aangepakt. Al vanaf het begin van de jaren negentig regent het klachten over de trage afhandeling door de IND. In de memorie van toelichting haalt de heer Wolfsen een rapport uit 1995 aan over forse termijnoverschrijdingen in asielzaken. Het is wrang dat de organisatie die deels de aanzet heeft gegeven tot dit initiatief nu meer ruimte krijgt dan andere. De effecten van overschrijding zijn over het algemeen ingrijpend. Het gezin kan zich niet herenigen, er is geen aanspraak op voorzieningen in verband met de Koppelingswet en zelfs de ziektekostenverzekering is niet toegankelijk. Dan hebben wij het nog niet over de onzekerheid die lange procedures bij asielzoekers teweegbrengt.
Als een dwangsom ervoor moet zorgen dat de IND zijn werk doet, waarom zouden wij dan dralen met de invoering ervan? De aantallen kunnen geen reden meer zijn. Zowel de aanvragen op reguliere gronden als de asielaanvragen zijn uitermate overzichtelijk. Ook hebben wij een besluitmoratorium. Voor een beslissing op reguliere gronden is al een mvv-behandeling geweest. Ook hebben wij langere beslistermijnen. De Tweede Kamer heeft daarop aangedrongen, maar ik blijf het erg jammer vinden. Van het verlengde respijt gaat naar mijn idee een verkeerde symboliek uit, namelijk dat de ene wat meer gelijk is dan de andere.
Met het wetsvoorstel wordt de verhouding tussen burger en overheid verder gejuridiseerd. Daar is geen ontkomen aan. De tijdige ingebrekestelling waaraan een burger moet voldoen, vereist bijvoorbeeld een zekere procedurele kennis. Dat stelt eisen aan de informatievoorziening door de bestuursorganen. Niettemin zullen burgers behoefte hebben aan rechtsbijstand, om te weten of zij in hun recht staan, om te beoordelen of het bestuursorgaan zich aan de juiste procedurele stappen houdt en of de dwangsom op een juiste wijze is vastgesteld. Om tal van redenen kan er in deze procedure een meningsverschil bestaan tussen bestuursorganen en de burger. Gaat de indiener ervan uit dat de rechtshulp die de burger hierbij zoekt toevoegingswaardig is? Gaat de minister hiervan misschien uit? Als dit niet het geval is, ben ik benieuwd naar de argumenten en wil ik graag weten of er geen ongelijkheid zou kunnen ontstaan tussen de bemiddelde en de minder bemiddelde burger. Is er al onderzoek gedaan naar de omvang van de mogelijke druk op de rechtshulp die de wet naar verwachting met zich zal brengen?
Als het vandaag meezit, zal de dag waarop de wet in werking treedt samenvallen met de dag waarop de heer Wolfsen aantreedt als burgervader van Utrecht. Wij begrijpen dat Utrecht er veel aan gelegen zal zijn dat dit wetsvoorstel geen wassen neus wordt. Utrecht zal alles op alles zetten om de wet onmiddellijk in te voeren en vrijwillig eerder van toepassing te verklaren. Dit zou een heel waardig welkomstgeschenk zijn voor de nieuwe burgervader. Ik wens de heer Wolfsen daarmee, net als met zijn burgemeesterschap, veel succes.
De vergadering wordt van 14.50 uur tot 17.00 uur geschorst.
De heer Wolfsen (p. 276-277): Mevrouw de voorzitter. Allereerst een woord van dank aan uw adres voor het feit dat u dit wetsvoorstel nog hebt willen agenderen voor het kerstreces en voor mijn vertrek uit de Tweede Kamer. Dus dank daarvoor, ook namens de heer Luchtenveld. Anders hadden wij toch wel een beetje met de handen in het haar gezeten, want wie had dit wetsvoorstel hier dan moeten verdedigen?
Vervolgens graag mijn felicitaties aan het adres van de heer Rehwinkel met zijn maidenspeech. Ik vind het heel bijzonder dat hij en ik over hetzelfde onderwerp onze maidenspeech hebben gehouden. Ook zie ik met vreugde terug op de te korte periode die wij samen aan de overzijde in een fractie hebben mogen zitten. Goed om hem hier weer te ontmoeten!
Ook dank aan degenen die mij persoonlijk hebben gefeliciteerd met mijn vertrek naar Utrecht. Inderdaad, een prachtige stad om burgemeester van te mogen worden. Die felicitaties neem ik dan ook dankbaar aan.
Ten slotte nog een woord van dank aan iedereen die dit wetsvoorstel al zo welwillend heeft benaderd en voor de positieve woorden die erover zijn gesproken. Terecht zijn er nog de nodige vragen gesteld. Die begrijpen wij wel, maar veel leden hebben zich toch al in positieve bewoordingen over dit wetsvoorstel uitgelaten, waarvoor nogmaals dank.
Voorzitter. Ik wil enkele inleidende opmerkingen maken. Vervolgens willen wij de vragen beantwoorden. Enkele neem ik voor mijn rekening, maar ik vraag u graag toestemming om ook de heer Luchtenveld als deskundige, en zeker nu als deskundige binnen de VNG en in gemeenteland, enkele vragen te laten beantwoorden.
De voorzitter (p. 277): Ik kijk even rond en constateer dat de leden er uiteraard geen bezwaar tegen hebben dat de heer Luchtenveld straks het woord voert.
De heer Wolfsen (p. 278-279): Dank u zeer! Afsluitend zal ik nog enkele algemene opmerkingen maken. Voorzitter. In mijn maidenspeech op 3 september 2002 – mevrouw Strik was zo alert om die terug te lezen – heb ik inderdaad al opmerkingen gemaakt over het gebrek aan voortvarendheid bij de overheid. Mijn inspiratiebron was eigenlijk het jaarverslag van de Ombudsman dat op dat moment verscheen. Ik mocht daar mijn maidenspeech over houden en heb ook uit dat jaarverslag geciteerd. Als u mij toestaat, zou ik dat citaat uit het jaarverslag van de Ombudsman over 2001 nu willen herhalen: ’’Wanneer de jaarverslagen 1998, 1999 en 2000 naast elkaar worden gelegd, valt in het beeld dat de Ombudsman van de overheid schetst, vooral het gebrek aan voortvarendheid op. De overheid behoort de vaart erin te houden. Op dat punt worden burgers geregeld in hun verwachtingen teleurgesteld. Klachten over de duur van de behandeling van een brief, verzoek, aanvraag of bezwaarschrift staan bij de Nationale Ombudsman steevast op de eerste plaats.’’ Een aantal jaren daarna werd dat nog eens bevestigd in het jaarverslag 2005. Ik citeer nu uit het persbericht dat de ombudsman zelf over dat jaarverslag heeft doen verschijnen. De kop was: ’’Te veel mensen in financiële nood door de overheid.’’ Ik citeer: ’’De Nationale Ombudsman vraagt in zijn jaarverslag aandacht voor de financiële nood waarin mensen raken door de trage behandeling van hun aanvrage voor een uitkering, subsidie of vergunning. Veel mensen hebben in 2005 geklaagd over de trage verlening van huursubsidie, over de toekenning van uitkeringen, of het uitblijven van betalingen op grond van de Ziektewet. De afgelopen tijd zijn daar klachten over de toekenning van de huur- en zorgtoeslag bij gekomen. Te veel mensen komen in ernstige financiële problemen. De Ombudsman wijst erop dat de overheid er is voor de burger.’’
Voorzitter. Dit waren, kort samengevat, onze inspiratiebronnen om te komen tot dit wetsvoorstel. Natuurlijk hebben wij ook naar de oorzaken gezocht. Hoe komt het toch dat de overheid zo vaak te laat beslist? Het is niet eenvoudig om die oorzaken goed op een rij te krijgen. Ik zeg dit in alle eerlijkheid. Die oorzaken zijn zeer divers. De Algemene Rekenkamer heeft er ook onderzoek naar gedaan, de Ombudsman zelf, net als allerlei andere instanties en natuurlijk wijzelf ook bij bestuursorganen. Het varieert, soms is het heel simpelweg gebrek aan aandacht van bestuurders voor dit fenomeen. Het beslissen op bezwaarschriften heeft gewoon een mindere, een lagere prioriteit van bestuurders, maar zeer ten onrechte. Het kan ook liggen aan gebrekkige automatiseringssystemen, gebrekkige organisatiestructuren, bestuurders die er te weinig aandacht voor hebben, maar soms ook – daarom is zo’n evaluatie, zo’n schouw ook zo ontzettend goed – dat in de praktijk wettelijke termijnen echt te kort zijn. Ook dit zien wij eerlijk onder ogen. Een bekend voorbeeld is de Wet op de architectentitel. Als je een buitenlandse titel hier geldig wil laten verklaren, dan is de termijn die daarvoor staat altijd te kort. Die zou dan ook moeten worden verlengd. De oorzaken zijn dus ontzettend divers en op alle vragen die hierover zijn gesteld, kan dan ook geen eenduidig antwoord worden gegeven, helaas!
Diverse leden hebben gesproken over een second best oplossing of een mogelijkheid of een oplossing, zoals de heer Holdijk zei. Wij zijn het daarmee eens. Zelf hebben wij ook gezocht naar de beste variant. Als je daarover gaat doordenken, zie je vaak dat het betere de vijand is van het goede. Oorspronkelijk dachten wij: je moet leges betalen voor het aanvragen van een vergunning, ook voor de kwaliteit van de besluitvorming, maar als je te laat bent, betaal je die leges terug. Tot een heldere ambtenaar op Binnenlandse Zaken ons zei: Weet je wel wat je aan leges moet betalen als je bijvoorbeeld gaat boren in de Waddenzee? Miljoenen zijn daarmee gemoeid. Zou het iets te laat zijn, dan zou de overheid miljoenen mislopen. Die mogelijkheid hebben wij dan ook maar onmiddellijk afgeschreven. Ook over de silencio positivo hebben wij positief nagedacht. In haar eenvoud is dit inderdaad een hele mooie regeling, maar een heel simpel voorbeeld. Als er een bouwvergunning wordt aangevraagd voor een brandgevaarlijk huis naast jou en die vergunning zou worden verleend omdat er te laat wordt beslist, dan woon je toch mooi wel naast een brandgevaarlijk huis. Wie wil dat in Nederland? Of als er derden mee gemoeid zijn? Daarom hebben wij die silencio positivo – waar wij echt positief tegenover staan en wat een goede variant zou zijn – om die reden afgewezen, waarbij wij de mogelijkheid op zich vanzelfsprekend niet afwijzen. Wij zouden het ook op prijs stellen als onze collega’s aan de overkant of u hier in deze Kamer of de regering serieus naar die opties gaan kijken. Maar om dat helemaal uit te werken in één wetsvoorstel voor alle mogelijkheden was voor ons – ik zeg dit in alle eerlijkheid – ondoenlijk. Wat wij nu presenteren, is dus een heel simpel financieel prikkeltje dat soms wonderen doet, maar niet meer is dan een oplossing om deze kwestie te gaan aanpakken. Natuurlijk is de beste oplossing, het zij hier herhaald, dat de overheid op tijd een goede beslissing neemt. Daar streven wij ook allemaal naar, dat is ook een verantwoordelijkheid van de overheid. Hoe minder deze wet in de toekomst hoeft te worden gebruikt, hoe liever het ons vanzelfsprekend is!
Nog enkele opmerkingen over de neveneffecten. Er is gesproken over calculerende burgers of een calculerende overheid. Zou het geen afkoopregeling kunnen worden, vroeg mevrouw Huijbrechts? Het is voor ons heel moeilijk in de schatten welke effecten deze wet zal bewerkstelligen. Wij verwachten en hopen oprecht dat het niet zal gebeuren. Wij hebben ook allerlei varianten ingebouwd. Als er sprake is van overmacht, hoeft er niet betaald te worden. Er zit een drempel in van de ingebrekestelling. Er is gevraagd of het in de praktijk niet tot gemakkelijke afwijzingen zou kunnen leiden.
Aanvankelijk dachten wij dat ook wel, maar naderhand niet meer zo. Veronderstel dat een bestuursorgaan heel gemakkelijk en evident zou afwijzen waar een positieve vergunning of beslissing op haar plek zou zijn?
De heer Luchtenveld zal straks wel iets zeggen over de schadevergoedingsprocedures in het civiel recht. Als men heel gemakkelijk zou afwijzen, om bijvoorbeeld weg te lopen voor een beslissing, dan zou dat via het civiel recht wel eens tot serieuze schadevergoedingen kunnen leiden. Omdat het wel eens neveneffecten zou kunnen hebben – wij kunnen die natuurlijk niet uitsluiten, maar in het algemeen gaan wij uit van de goede trouw van bestuurders in Nederland – vinden ook wij een evaluatie zeer op haar plaats en wij hechten er dan ook zeer aan dat die gaat plaatsvinden. In reactie op diverse vragen en opmerkingen komt het mogelijke probleem van de neveneffecten nog wel terug.
Voorzitter. Ik ga verder met de vragen. De heer Holdijk sprak over de citeertitel die niet helemaal de lading dekt. Wij zijn dat met hem eens. De titel is eigenlijk een beetje spreektaal. Het gaat over beslissen en zo is het ook gebruikt. In de wet zelf – dat is natuurlijk toch de kern, want daarmee gaat straks ook worden gewerkt – is het allemaal keurig en zuiver gesteld.
Mevrouw Strik stelde vragen over de precieze werking van de tijdige ingebrekestelling. Die ingebrekestelling is op zich niet aan termijnen gebonden; die is op elk moment mogelijk. Er zit wel een negatieve termijn aan: zij mag niet onredelijk laat worden gedaan. Calculerend gebruik van de burger, die de zaak bijvoorbeeld even laat lopen om later extra te kunnen incasseren, is niet toegestaan. Over wat onredelijk laat is, bestaat enige jurisprudentie; vijf à zes maanden is niet op voorhand of in alle gevallen te laat, maar dat zou wel kunnen. Het gaat hier dus om maatwerk en het is niet aan termijnen gebonden, mits het niet onredelijk laat gebeurt.
De heer Dölle stelde vragen over de verlenging van de termijn en de mededeling die het bestuursorgaan moet doen als de termijn niet wordt gehaald. Aan het doen of nalaten van de mededeling op zich zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Het heeft ook geen effect op de verplichting om een dwangsom te betalen; te laat is te laat, ook al wordt de mededeling daarna gedaan. Tot 1 januari 2009 echter heeft de mededeling wel een rechtsgevolg, omdat een bestuursorgaan dat de mededeling doet, tot die tijd voorkomt dat het ’’twee keer stilzit’’: én te laat beslissen én dat ook niet meedelen. In dat geval kan een burger rechtstreeks in beroep gaan. Een overheid of bestuursorgaan kan dit voorkomen door die mededeling te doen. Tot 1 januari 2009 heeft dit dus wel een rechtgevolg en het voorkomt dat het bestuursorgaan ’’twee keer stilzit’’; de mogelijkheid van de gang naar de rechter kan door een mededeling worden uitgeschakeld.
De heer Dölle vroeg ook naar de mogelijkheden voor bestuursorganen tot 1 januari 2009: als dit initiatiefwetsvoorstel wordt aangenomen, kunnen zij dan zelf nog verordeningen maken? Ja, dat kan. Tot 1 januari 2009 zijn bestuursorganen volstrekt vrij: ze kunnen zelf nog verordeningen maken en alternatieven bedenken. Als het voorstel is aangenomen en kracht van wet krijgt, kunnen ze deze ook zelf eerder van toepassing verklaren. Ze mogen alternatieven bedenken, ze mogen deze van toepassing verklaren en de dwangsommen lager of hoger vaststellen – dat is allemaal geen enkel probleem. Maar op 1 januari 2009 geldt voor alle bestuursorganen dat deze wet van toepassing wordt en vervallen alle op dat moment van kracht zijnde verordeningen en is er in heel Nederland één uniforme regeling. Dat is natuurlijk ook wel zo mooi. Verder vroeg de heer Dölle of belanghebbenden nog wel zullen instemmen met opschorting als zij daarmee hun dwangsom verspelen; ze zouden zo immers geld weggeven. Wij gaan ervan uit dat aanvragers het meeste belang hebben bij een goede beslissing. Als een bestuursorgaan aannemelijk kan maken dat het meer tijd nodig heeft, zal de belanghebbende daarmee instemmen, zo is onze vaste overtuiging. Het lijkt ons verder een zaak van goede communicatie. Het is mogelijk dat een burger doet wat de heer Dölle vreest, maar wij verwachten dat niet omdat deze belang heeft bij een goede en verstandige beslissing.
De heer Dölle vroeg ook naar de verhouding tussen artikel 8.55a, eerste lid en 8.55a, tweede lid. Artikel 8.55a vervalt op 1 januari 2009. Tot die tijd regelt het artikel dat rechtstreeks beroep mogelijk is als de overheid te laat beslist en zij niet laat weten wanneer die beslissing wel komt; zie artikel 4.14, lid 1 over het ’’dubbele stilzitten’’. Tot 1 januari 2009 voorkomt artikel 4.14, lid 1 dat rechtstreeks beroep kan worden ingesteld. Het tweede lid stelt dat de regeling van rechtstreeks beroep geldt als een bestuursorgaan op grond van artikel 4.16 besluit dat de dwangsomregeling vóór 1 januari al van toepassing wordt. Dit is dus een variant op de mogelijkheid die ik net beschreef en voor gemeenten die nog geen eigen regeling hebben. Zowel artikel 4.16 als artikel 8.55a vervallen per 1 januari 2009 van rechtswege.
Diverse leden vroegen hoe het gaat met de schouw: hoe begint hij, wie doet hem? Ik wil deze vraag doorschuiven naar beide ministers en vragen hoe zij daartegen aankijken. Natuurlijk moet die schouw plaatsvinden; wij vinden die goed en moedigen die ook zeer aan. Tegelijk zou je hem kunnen beschouwen als een vorm van evaluatie, omdat je bijvoorbeeld oploopt tegen termijnen die evident te kort zijn.
De heer Rehwinkel vroeg naar een soort speciale schouw voor wat minder bestuurskrachtige gemeenten. Wij begrijpen zijn zorg. Dit hoeft niet per se te maken te hebben met de omvang van de gemeenten, maar kan ook komen door de aandacht van gekozen bestuurders of hun bestuurskracht. Wij vinden dit een goede suggestie, maar vinden het ook wat lastig om daar als wetgever een oordeel over uit te spreken. Met de toestemming van de Kamer zouden wij deze vraag daarom willen doorgeleiden naar de minister van Binnenlandse Zaken, die een toezichthoudende taak op de gemeenten vervult. Het zou ons dus zeer dierbaar zijn als de minister hierover iets wilde zeggen.
De heer Kox vroeg naar ervaringen met regelingen die nu al in gemeenten en provincies van kracht zijn. Wij hebben de afgelopen week wat rondgebeld en waar gemeenten en provincies al een dergelijke regeling hebben geïntroduceerd, blijkt er weinig gebruik van te worden gemaakt. Men kent geen problemen op dit vlak, maar de loutere invoering van de regeling heeft – en dat is bemoedigend – een agenderende functie gehad: er is op lokaal niveau zeer veel over deze problematiek gesproken, het probleem staat er nu op de agenda.
We kunnen op dit moment dus constateren dat het wel tot deze agendering heeft geleid en dat negatieve ervaringen, ontwijkgedrag en calculerende burgers nergens zijn aangetroffen. Maar laten we ook eerlijk zijn: het is allemaal nog erg recent, dus daar mag je niet echt conclusies uit trekken.
Nog een paar afsluitende opmerkingen. Wij hopen dat de burgerjaarverslagen over de controlerende taak van de volksvertegenwoordigers, in de toekomst meer aandacht zullen schenken aan dit probleem, zodat volksvertegenwoordigers in gemeenteraden, Provinciale Staten en in de Kamer hieraan aandacht schenken en bestuurders hierop kunnen aanspreken. We hopen ook dat de Nationale ombudsman zijn goede werk op dit vlak voortzet en aan de bel blijft trekken als hij misstanden constateert. Dit waren de vragen die ik voor mijn rekening neem. De heer Luchtenveld zal nu nog een aantal vragen beantwoorden en daarna maak ik nog wat afrondende opmerkingen. Ik zal daarbij opletten dat er vanwege onze taakverdeling geen vragen tussen wal en schip belanden, al ben ik er zeker van dat de Kamer daar ook zeer alert op zal zijn.
De heer Luchtenveld (p. 279-280): Voorzitter. Verschillende leden hebben gevraagd naar de reactie op de brief van de VNG aan de Kamer waarin een aantal punten aan de orde werden gesteld. Sommigen hebben hier een aantal punten expliciet uitgelicht, anderen vroegen om een algemene reactie op alle punten. Het eerste wat aan de orde kwam was de samenloop van dwangsom en uitkering, bijvoorbeeld een bijstandsuitkering. Ik moest mijn licht laten schijnen op de situatie dat iemand die een uitkering geniet, een dwangsom krijgt toegewezen; wordt er dan gekort op de uitkering? Eén ding is duidelijk: een dwangsom is geen inkomen. Er kan dus niet worden gekort op de uitkering, er kan bijvoorbeeld ook niet worden gekort op woontoeslag of huursubsidie. De vermogenstoets kan wel een rol spelen: bij het aanvragen van de uitkering, maar ook tijdens het ontvangen van een uitkering, is het van belang dat iemands kapitaal niet boven de vermogenstoets uitkomt. Voor een alleenstaande is dit bedrag op dit moment € 5245 en voor een alleenstaande ouder of gehuwde is het € 10.490. Door zo’n dwangsom kan men daar tijdelijk boven komen. Uit onderzoek, ons aangereikt door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blijkt echter dat 75% van de bijstandsaanvragers op dit moment een negatief vermogen heeft. Het valt dus niet te verwachten dat mensen snel boven die norm zullen uitkomen. Voor bijzondere bijstand geldt nog iets anders. In beginsel mag met alle inkomens- en vermogensbestanddelen rekening worden gehouden bij de toekenning van de bijzondere bijstand. Het reeds verbeurd zijn verklaard van een dwangsom kan in dat geval een rol spelen bij de bereidheid van de gemeente om bijzondere bijstand te verstrekken. In zijn algemeenheid roepen wij gemeenten ertoe op om daarin terughoudend te zijn. De bedoeling van de prikkel is natuurlijk dat een verbeurdverklaarde dwangsom zo veel mogelijk bij de aanvrager blijft en niet wordt verrekend.
Is het wetsvoorstel ook van toepassing op het ambtenarenrecht? En zo ja, is dat wel gewenst? Het ambtenarenrecht is niet uitgesloten, dus is het wetsvoorstel ook daarop van toepassing. Primair is het wetsvoorstel bedoeld voor burgers die opkomen tegen een overheid die niet tijdig beslist. Ook een ambtenaar die een aanvraag indient, kan echter een beroep doen op de wet. Onze inschatting is dat dit niet zo vaak aan de orde zal zijn. De VNG geeft het voorbeeld van de verlofaanvraag. Die is in de praktijk vrijwel altijd afgedaan voor de dag waarvoor het verlof is aangevraagd. Er geldt een redelijke termijn van acht weken. Meestal wordt verlof niet eens acht weken van tevoren aangevraagd, dus daarna zal er meestal geen behoefte meer bestaan aan behandeling van de aanvraag. Aan de dwangsom kom je in het ambtenarenrecht vaak niet toe. Er zijn wel bijzondere omstandigheden, zoals bij het aanvragen van lang buitengewoon verlof, waarin het wetsvoorstel van toepassing is.
Er is gevraagd of de overheid kan overgaan tot het afwijzen van een aanvraag omdat zij niet op tijd extern advies kan inwinnen. De bedoeling van de wet is dat zodanige afspraken worden gemaakt, ook in financiële zin, dat adviezen tijdig worden uitgebracht. Knelpunten in de praktijk kunnen aan de orde komen bij de schouw. Ook als de overheid adviezen niet tijdig ontvangt, is zij gehouden om een beslissing te nemen. De overheid mag niet lichtvaardig overgaan tot het afwijzen van aanvragen. Onder omstandigheden kan zij daarvoor aansprakelijk zijn; ik zal hierover straks nog iets zeggen.
Er is gevraagd naar de kennelijk niet-ontvankelijkheid zoals bedoeld in artikel 4:17, lid 6c: om welke aanvragen gaat het daarbij? Ook de Algemene wet bestuursrecht kent dit begrip, maar daarbij gaat het meer om beslissingen op bezwaar dan om eerste aanvragen. Er kan in dit geval worden gedacht aan aanvragen die evident niet aan de voorwaarden voldoen, zoals een 40-jarige die AOW aanvraagt of iemand met een koophuis die in aanmerking wil komen voor huurtoeslag. Het is duidelijk dat dit soort aanvragen nooit tot een positieve beslissing zouden kunnen leiden, zodat ze als niet-ontvankelijk kunnen worden beschouwd. Ze kunnen dan ook op basis van artikel 4:17, lid 6c niet leiden tot het verbeurdverklaren van een dwangsom.
Krijgt de overheid bij verbeurdverklaring van een dwangsom geen achterstandspositie bij de civiele aansprakelijkheid? In de nadere memorie van antwoord hebben wij daarover op pagina 4 al het een en ander gezegd. Het wetsvoorstel beoogt op zichzelf niet om verandering aan te brengen in de aansprakelijkheidspositie van de overheid in civielrechtelijke zin. Er is ook al gezegd dat aan verschillende vereisten moet worden voldaan om tot schade te komen: onrechtmatigheid, schuld, schade en een causaal verband tussen vertraagd optreden en ontstane schade. Ook moet zijn voldaan aan het relativiteitsbeginsel. Ook onder de huidige wet kan de overheid al in een nadelige positie komen door niet tijdig te beslissen. Het is nu al mogelijk om het niet nemen van een beslissing als een fictieve weigering te beschouwen. Dit kan leiden tot het treffen van een voorziening door een rechter. Ook dit kan een rol spelen in een civielrechtelijke procedure. Er verandert dus niet heel veel. Een gegeven kan zijn dat een overheid (te) laat heeft beslist, maar dit hoeft niet doorslaggevend te zijn voor de schadepositie.
In hoeverre is het noodzakelijk en wenselijk om een toevoeging te krijgen om een burger bij te laten staan in zijn strijd tegen een overheid die niet tot een besluit komt? Hierover hebben wij in de pauze gesproken. In het algemeen is het voor de ingebrekestelling niet nodig om juridische bijstand te krijgen. Als dit wetsvoorstel wordt aanvaard, zal er algemene voorlichting op gang komen. Indien een burger er alleen niet in slaagt, zal hij in het algemeen via een juridisch loket of andere adviseurs voldoende hulp krijgen voor het schrijven van een ingebrekestelling.
De heer Kox (SP) (p. 280): Moet er onder beslissingen niet een mooie zin komen te staan zoals ’’Als wij niet tijdig beslissen, dan kunt u een dwangsom vorderen’’? Dat zou veel schelen, want burgers zullen dat niet zelf bedenken.
De heer Luchtenveld (p. 280): De vraag is natuurlijk of men een brief krijgt als er geen enkel besluit wordt genomen. Als men geen brief krijgt, kan die zin er ook niet in staan. Er zal algemene voorlichting worden gegeven over deze wet. Als men de overheid in gebreke kan stellen, is een brief of zelfs een e-mail daarvoor voldoende. Het is volgens ons niet nodig om een toevoeging aan te vragen, naar een advocaat te gaan en hem die brief te laten schrijven. Dit ligt anders als het overheidsorgaan nog steeds niet beslist en het besluit uitblijft, of als men de dwangsom niet verbeurd verklaart, niet vaststelt of te laag vaststelt. Dan is er een geschil en moet soms alsnog de rechter worden ingeschakeld om een beslissing af te dwingen. In dat soort omstandigheden kan juridische bijstand wel geboden zijn.
De heer Kox (SP) (p. 280): Ik ben blij met de alertheid van de heer Luchtenveld. Ik stelde een domme vraag, maar die werd ingegeven door de wetenschap dat vaak te veel kennis over dit soort procedures bij burgers wordt verondersteld. Als de overheid geen duidelijke informatie geeft aan de burger – let wel, u hebt dit recht erbij gekregen – kan het krijgen van een toevoeging om de procedure te voeren de moeite waard zijn. Misschien wil de minister van Justitie daarop straks ook nog ingaan.
De heer Luchtenveld (p. 280): Ik wijs erop dat de overheid niet de enige hoeft te zijn die voorlichting geeft over de nieuwe wet. Ook consumentenorganisaties, bijvoorbeeld op het gebied van bouwen, wonen en zorg, kunnen erop wijzen dat er recht is op een beslissing binnen een bepaalde tijd en dat anders een dwangsom kan worden gevraagd. Het is denkbaar dat de algemene voorlichting ervoor zorgt dat mensen op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. Er zullen altijd mensen zijn die er geen gebruik van maken. Met dit wetsvoorstel wordt in ieder geval voor heel veel mensen de mogelijkheid geschapen om er wel gebruik van te maken. Hiermee ben ik aan het einde gekomen van de beantwoording van de vragen die ik voor mijn rekening zou nemen.
De heer Wolfsen (p. 280-281): Voorzitter. Ik heb nog een paar afsluitende opmerkingen.
De gestelde vragen heb ik afgevinkt. Mevrouw Huijbregts heeft de motie-Koopmans/De Krom aangesneden. Wij staan er positief tegenover. Dit hebben wij niet echt laten terugkomen in de antwoorden, omdat het betere de vijand van het goede is. Laten wij eerst hiermee aan de slag gaan en dan later een vervolgstap zetten.
Mevrouw Huijbregts heeft ook de afkoopsom aan de orde gesteld. Zij maakte een vergelijking met de luchtvaart. Mensen zeggen: ik betaal maar want dan ben ik ervan af. In dat geval is er een contractuele verhouding, wat hierbij niet het geval is. Ook als de dwangsom verbeurdverklaard wordt, ontslaat dat de overheid of het bestuursorgaan niet van de verplichting om met een beschikking te komen. Men kan de verplichting om te beslissen niet afkopen door die dwangsom te betalen. In het civiele recht is dit gemakkelijker door te zeggen: ik betaal de schadevergoeding, dat is het einde van het contract en daarmee is onze relatie ook ten einde. Daar bestaat een iets andere verhouding, maar ik begrijp de angst van mevrouw Huijbregts-Schiedon. Wij hopen dat deze niet zal worden bewaarheid. Ik dank haar voor de steun die zij tevoren heeft uitgesproken om ons niet onnodig in spanning te laten.
De heer Rehwinkel heeft geen vraag gesteld, maar noemde een begrip dat ons zeer aansprak.
Tijdens de beraadslaging in onze Kamer hebben wij daaraan even aandacht geschonken. Hij noemde de rechtszekerheid. Daarom vinden wij dit zo’n belangrijk wetsvoorstel en hebben wij ons hiervoor zo sterk ingezet. Rechtszekerheid betekent de voorspelbaarheid van het recht. Hoe reageert het recht op te laat beslissen? Er bestaan vaak fatale termijnen voor de burger. Een dag te laat met een bezwaar is definitief te laat. Als een milde rechter eens de hand over het hart strijkt, wordt dit vaak door een hogere rechter gecorrigeerd. Als het de prestaties van de overheid betreft, heeft ook de burger recht op die rechtszekerheid.
De heer Rehwinkel heeft gezegd uit te zien naar een eventueel duel vanuit Naarden met mij in Utrecht. Voor mij geldt hetzelfde, maar natuurlijk wel op een positieve manier. Misschien kunnen wij waar het goed gaat van elkaar leren. Wij moeten deze wet vooral op een positieve manier uitvoeren en niet proberen er in negatieve zin over te spreken, in de zin dat gemeenten veel dwangsommen zullen verbeuren. Hoe minder de wet zal worden gebruikt, hoe liever het ons is. De heer Engels heeft eveneens een begrip gehanteerd dat ons zeer aansprak, namelijk de wederkerigheid. Hij heeft gewaarschuwd voor de angst, de afrekencultuur of het dwangsommetjes scoren. Dat willen wij inderdaad niet. Wij zoeken een goede balans tussen de burger en de overheid. Het moet geen afrekencultuur worden. De overheid mag van de burger verwachten dat hij op tijd in bezwaar gaat. Als dit een dag te laat gebeurt, weet de overheid waar zij aan toe is. Dan maakt niemand meer bezwaar.
Op dezelfde wijze moet de burger dat ook weten van de overheid. De wederkerigheid en de waarschuwende woorden die de heer Engels daarbij heeft gebruikt, spreken ons zeer aan.
De heer Dölle heeft vanuit hetzelfde perspectief gesproken. Hij sprak over burgerschap. Het ligt niet altijd alleen aan de overheid, zei hij. Hij proefde in onze toelichting dat wij soms wat te kritisch waren over bestuursorganen, dat wij daarover in wat te negatieve woorden spraken. Dat is beslist niet onze bedoeling geweest. Natuurlijk moeten burgers zich ook verantwoord gedragen. Daarom hebben wij allerlei escapes in het wetsvoorstel opgenomen: men moet niet onredelijk laat zijn en als sprake is van overmacht, hoeft de dwangsom niet te worden betaald. Wij verwachten ook van de burger dat hij zich verantwoord en netjes gedraagt en op tijd reageert als hij een beslissing wenst en ook op tijd reageert als hij de overheid in gebreke wil stellen. Wie onredelijk laat is, is ook echt te laat. Het moet van twee kanten komen.
De heer Dölle heeft het woord ’’knorrig’’ genoemd. Mijn excuses dat wij op hem de indruk hebben gewekt dat wij wat knorrig hebben gereageerd op de schouw. Dat is bepaald niet onze bedoeling geweest, want wij vinden die juist heel goed. De vraag is of men eerst deze schouw moet verrichten en dan pas de wet moet invoeren. Ook daarin moet een balans worden gevonden, maar wij zouden het prettig vinden als wij deze indruk bij hem kunnen wegnemen. Wij hebben het bepaald niet knorrig bedoeld, ook al is dit wellicht zo bij de heer Dölle overgekomen. Over het strategische gedrag hebben wij al gesproken.
De heer Holdijk heeft opgemerkt dat het voorstel maar één oplossing is. Dit is al grotendeels aan de orde geweest. Ook heeft hij enkele relativerende opmerkingen gemaakt over het feit dat niet alle problemen als sneeuw voor de zon zullen verdwijnen na aanneming van dit wetsvoorstel. Dit moeten wij helaas met hem eens zijn.
De heer Kox heeft gezegd dat wij zoiets nodig hebben en heeft gevraagd waarom dit niet eerder is ingevoerd. Wij hopen dat hij het wetsvoorstel zal steunen, dan krijgt hij zoiets. Dat hebben wij graag voor hem gedaan. Wij hebben gehoord over de agenderende functie bij bestuursorganen. Als zo’n verordening bestaat, zal men erover spreken, zaken oplijnen, elkaar aanspreken, noem maar op.
Mevrouw Strik heeft gezegd dat de grootste zondaar, de IND, met fluwelen handschoenen wordt aangepakt. Dit gebeurt niet door ons, dus ik neem aan dat zij dit niet tegen ons heeft gezegd, maar wel tegen onze collega’s in de Tweede Kamer. Die hebben dit erin geamendeerd. Het stond niet in ons oorspronkelijke wetsvoorstel. Wij hebben gezegd: een bestuursorgaan is een bestuursorgaan en de wet is voor iedereen gelijk, dus de IND valt daar ook onder en ook het UWV, et cetera. In de Tweede Kamer is echter het amendement ingediend en aangenomen. Wij hebben wel enig begrip voor de serieuze problemen bij de IND. Daarom hebben wij de IND iets meer respijt gegeven, maar over een aantal jaren valt ook daarvoor definitief de bijl. Tot slot heeft zij gevraagd naar de situatie straks in Utrecht. Ik kan verklappen dat ik met een gewaardeerd lid van deze Kamer, de heer Hermans, dit wetsvoorstel als geschenk, in de vorm van een verordening, heb aangeboden aan de gemeenteraad van Utrecht. Als ik straks lid zal zijn van het college, zal ik daarin deze kwestie onmiddellijk agenderen. Het zou mij een lief ding waard zijn, als ook in Utrecht zeer weinig gebruik zal hoeven worden gemaakt van de dwangsom, maar ik bedank mevrouw Strik voor haar aanmoediging.
De heer Engels (D66) (p. 281): Een van de stellingen van de heer Wolfsen luidde dat van dit wetsvoorstel een sterke prikkel zou uitgaan voor volksvertegenwoordigingen. Ik heb daar een ander beeld tegenover gezet, namelijk dat volksvertegenwoordigingen in mijn waarneming al sterk de neiging hebben om bestuursorganen kritisch te volgen op het nakomen van termijnen, omdat zij daarover vaak in de supermarkt worden klemgereden. Die prikkel zie ik niet zo. Is dit wetsvoorstel daarvoor echt een kwaliteitsimpuls of niet? Verder is de stelling geuit dat de dwangsomregeling zal leiden tot een betere verhouding tussen burger en bestuur, omdat geen gang naar de rechter plaatsvindt. Mijn stelling is dat zeker in wat kleinere gemeenten in het geval van een dwangsom de relatie tussen burger en bestuur misschien even iets minder goed is dan men normaal kan verwachten.
De heer Wolfsen (p. 281): Ik denk dat de heer Engels voor een belangrijk deel gelijk heeft dat volksvertegenwoordigers door burgers worden aangesproken. Ik heb zelf een periode in de gemeenteraad gezeten en ook als Kamerlid wordt men bij herhaling op verjaardagen aangesproken of wordt men gebeld en tegenwoordig heel veel gemaild met het verzoek: doe daar wat aan, dit duurt te lang, dat duurt te lang. Heel veel volksvertegenwoordigers doen dit gelukkig al, maar lang niet allemaal. Dit wetsvoorstel heeft ook een preventieve functie. Wij hopen dat volksvertegenwoordigers bestuurders nog meer op tijdig beslissen zullen aanspreken dan zij al deden. Het heeft te maken met de kwaliteit van de overheid. Als men op een verjaardag hoort dat te laat over een vergunning is beslist, blijkt dat een hele gemeente, een heel ministerie of een hele provincie daarop wordt aangekeken. Het heeft ook te maken met de geloofwaardigheid van de overheid en met het vertrouwen dat zij burgers schenkt. Deze worden aangetast als men, heel basaal, niet op tijd beslist. Wij verwachten van deze wet geen grote dingen, maar wel een enigszins aanmoedigende functie.
Er is gevraagd naar de verhouding tussen een bestuursorgaan en een burger als een dwangsom wordt opgelegd. Als nu te laat wordt beslist, moet men een bezwaar indienen tegen de fictieve weigering en kan men een voorlopige voorziening vragen. Nu moet men onmiddellijk naar de rechter. Wij menen dat dit nog bezwarender is voor de relatie en dat de drempel voor burgers te hoog is. Dit houdt de mensen er onnodig van af om de bestuurder een prikkel te geven. Daarom vinden wij het heel goed dat dit alternatief er is. Wij vinden het ook heel goed dat eerst een ingebrekestelling moet plaatsvinden. Dit is van regeringszijde aangebracht, omdat dit ook in het wetsvoorstel van de regering stond. Men moet eerst een brief schrijven. Men gaat niet onmiddellijk naar de rechter, maar stuurt eerst een briefje. Dat kan de verhoudingen goed houden. Het instrument waarnaar men grijpt, alleen maar een briefje, schaadt de verhoudingen naar onze mening het minst, althans veel minder dan een gang naar de rechter, direct of via een voorlopige voorziening.
Minister Ter Horst (p. 281-282): Voorzitter. Ik dank u voor de gelegenheid een aantal opmerkingen te maken over dit initiatiefwetsvoorstel. De minister van Justitie zal dit straks ook doen.
In de eerste plaats maak ik mijn complimenten aan de indieners van het wetsvoorstel, de heer Wolfsen en de heer Luchtenveld. Ik vind het buitengewoon chic van vooral de heer Wolfsen dat hij afscheid neemt met een wetsvoorstel waarmee hij ongetwijfeld zelf last zal krijgen. Dat is wel eens anders bij volksvertegenwoordigers. Het kabinet heeft nog geen standpunt ingenomen. Dat zullen wij zoals gebruikelijk ordelijk aan het eind van het proces doen, als de vraag zich voordoet of het voorstel moet worden bekrachtigd. Ik spreek hier dus meer als adviseur van de Kamer. Dat is voor mij een bijzondere rol. Het wetsvoorstel pakt absoluut een hardnekkig probleem aan. Het is buitengewoon ergerlijk voor mensen als zij lang moeten wachten op beslissingen van de overheid. Er wordt daarover veel geklaagd. Dat kan men zien in het jaarverslag van de Nationale ombudsman.
Het kabinet deelt het doel van het wetsvoorstel dan ook zonder enige reserve. Nogmaals, de indieners verdienen alle lof voor hun initiatief en voor de tijd die zij daarin hebben gestoken. Ik ben het helemaal met de heer Kox eens, die dat het meest expliciet verwoordde: eigenlijk iedereen zat erop te wachten en nu ligt het er. Het onderwerp leeft ook, zoals de heer Wolfsen al heeft aangegeven. Een aantal provincies en gemeenten heeft de dwangsom al ingevoerd, vooruitlopend op de wet. Dat is toch heel bijzonder. Dat zullen zij niet alleen doen om zich in te dekken, maar ook omdat zij het gewoon een goed idee vinden. Overigens is het nog te recent om daadwerkelijk van de ervaringen van die provincies en gemeenten te kunnen leren.
Zal die dwangsom daadwerkelijk bijdragen aan het gestelde doel, dat wij absoluut delen? Het toekomstbeeld dat de indieners van het initiatiefwetsvoorstel hebben geschetst, is dat er straks bijna nooit meer een termijn zal worden overschreden en dat er dus nauwelijks dwangsommen zullen worden uitgekeerd; een dwangsom is alleen een hulpmiddel voor het geval er in incidentele gevallen toch iets misgaat. Dat ideaal spreekt ook het kabinet aan, maar er zijn overheidsorganisaties die dat nu al realiseren zonder dat de burgers naar het middel van de dwangsom moeten grijpen. Andere overheidsorganisaties zijn nog niet zo ver, maar zijn er wel mee bezig. Eigenlijk hoor je zelden iets over die organisaties die het goed doen of goed op weg zijn. Meestal gaat de aandacht uit naar die plekken waar het nog niet goed gaat; lees het jaarlijks verslag van de Ombudsman. Daarin gaat de aandacht natuurlijk voornamelijk uit naar organisaties die het niet goed doen.
Goedlopende organisaties zullen niet zitten te wachten op het middel van de dwangsom, want – de indieners zullen zich dat ook realiseren – het zou gebruikt kunnen worden als een extra wapen door die mensen die het prettig vinden om te klagen, bezwaar te maken en in beroep te gaan. Die mensen zijn er in gemeenten; zij zijn er waarschijnlijk ook op rijksniveau. Het is natuurlijk niet de bedoeling van het wetsvoorstel om aan hen een extra instrument te geven. Goedlopende organisaties hoeven zich natuurlijk geen zorgen te maken. Als zij hun zaakjes op orde hebben en op tijd reageren, zullen zij van die mensen geen last hebben. Maar als het gebeurt en als deze mensen in groten getale aanwezig zijn, dan betekent dat een kostenpost voor die gemeenten.
Hoe zit het met organisaties die achterblijven of organisaties die het goed deden, maar weer terugvallen? Je moet jezelf afvragen of de dreiging van de dwangsom die situatie zal verbeteren. De indieners zullen ook van oordeel zijn dat in organisaties die de boel niet op orde hebben de dwangsom als zodanig niet zal leiden tot een verbetering, omdat daar fundamentele problemen zijn. Dan heb ik het niet over de cultuur binnen een organisatie, omdat ik ervan overtuigd ben dat het instellen van een dwangsom zal leiden tot een wijziging van die cultuur. Het is eigenlijk heel flauw dat het soms nodig is, maar zo werkt het wel. Ik heb dat in Nijmegen ook zelf meegemaakt. Daar hadden wij geen dwangsom, maar was de burgemeester de ’’dwangsom’’, op een aardige manier. Toen ik merkte dat wij veel te laat waren met het beschikken op bezwaar en beroep, heb ik tegen de directeur Juridische Zaken gezegd: als hij binnen een bepaalde termijn de zaak op orde had, kreeg de hele afdeling moorkoppen en als dat niet lukte, zou ik met hem een ernstig gesprek voeren. Zij hebben het gehaald en dat was buitengewoon aardig. Zij hebben er ook veel energie in gestoken. Er zijn dus andere mogelijkheden dan een dwangsom, maar ik wil niet zeggen dat het overal geldt. Daarmee is wel aangegeven – ik weet dat de heer Wolfsen dat zelf weet en dat hij dat middel absoluut zal toepassen – dat aandacht van het bestuur voor het snel beschikken op vergunningaanvragen of het snel beantwoorden van brieven buitengewoon belangrijk is. Wij hopen dat het zal werken zoals de indieners dat voor ogen hebben, maar wij zullen ook merken dat het soms niet het gewenste effect heeft. Dan moeten er andere instrumenten aan te pas komen.
Ik wil nog iets zeggen over de organisaties die het goed op orde hebben en waar die cultuuromslag zichtbaar is geweest. De Belastingdienst en het UWV zijn voorbeelden waar het nog wel problematisch is. Er is gezegd dat dit organisaties zijn met hoge koorts, die je dus even met rust zou moeten laten om orde op zaken te stellen. Aangegeven is dat in dergelijke gevallen sprake zou moeten zijn van stelselwijzigingen en van reorganisaties om tot verbeteringen te komen. Wij zijn het erover eens dat de dwangsom niet tot het gewenste resultaat zal leiden bij organisaties met dit soort problemen.
Ik wil nog een zorg uitspreken over de termijn van een jaar. Wij zitten nu iets meer dan een jaar voor 1 januari 2009. Dat is naar de beoordeling van het kabinet voldoende om voorbereid te zijn op deze maatregel, dus daar heb ik het niet over. Maar stel dat de schouw, die zal beginnen op het moment dat dit wetsvoorstel wordt aanvaard, leidt tot de conclusie dat sommige termijnen die nu zijn gesteld in de wet- en regelgeving moeten worden gewijzigd. U weet natuurlijk ook dat de termijnen die in de wet- en regelgeving zijn opgenomen niet waren bedoeld om tot 100% realisatie te komen voor het einde van die termijn. Ik wil niet zeggen dat het nattevingerwerk was – dat zult u mij niet horen zeggen – maar het was wel een algemene termijn. Stel dat die schouw leidt tot het oordeel dat in sommige gevallen de termijnen moeten worden verlengd, dan is het de vraag of dat je binnen een jaar lukt. Dat is de zorg van het kabinet. Het gaat niet om de voorbereiding van bestuursorganen op de wet. Het gaat erom dat het resultaat van de schouw is dat termijnen in wetten zullen moeten worden gewijzigd. U weet als geen ander hoe lang het duurt om een wet te wijzigen. Deze zorg van het kabinet wil ik nog even onder uw aandacht brengen.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 282): De minister spreekt over organisaties met hoge koorts die misschien met rust moeten worden gelaten. Wat bedoelt zij daar precies mee te zeggen? Ik heb in eerste termijn gezegd dat er soms redenen van bestuurskracht aanwezig kunnen zijn. Daarover zou u als minister toch ook gerapporteerd moeten en willen worden? Dan moet je niet zeggen dat wij gaan werken aan aanpassing van termijnen, maar dan moet u als minister van Binnenlandse Zaken ook gerapporteerd worden, bijvoorbeeld over onvoldoende bestuurskrachtige gemeenten. Dat vergt dan toch een daarop gerichte aanpak?
Minister Ter Horst (p. 282-283): Ik kom terug op het punt van de bestuurskracht. Er kunnen ten minste twee modaliteiten zijn. Een mogelijkheid is dat een gemeente niet in staat is, bijvoorbeeld door te weinig druk van het bestuur, om die termijnen te halen. De andere mogelijkheid is dat je op basis van de schouw, bijvoorbeeld als heel veel gemeenten voortdurend de termijnen overschrijden, in alle redelijkheid moet zeggen dat er een wijziging moet komen in de termijnen. Op landelijk niveau moeten degenen die de wetten maken er ook in redelijkheid naar kijken. Als bijvoorbeeld tweederde van de gemeenten een bepaalde termijn overschrijdt, kan de wetgever niet zeggen: jullie moeten toch maar zorgen dat je het binnen die termijn haalt. Dat bedoel ik met die redelijkheid.
Mevrouw Huijbregts heeft gevraagd of het mogelijk is om te evalueren in de periode dat de regeling nog facultatief is. Die periode is vrij kort. Ik zei al dat een aantal provincies hun dwangsomregeling hebben ingevoerd. Dat zijn de provincies Gelderland, Zuid- Holland, Drenthe, Overijssel en Utrecht, dus dat is toch niet mis, bijna de helft van het aantal provincies. Van de gemeenten hebben onder andere Amersfoort en Rotterdam – er zijn er meer – dat gedaan. Wij hebben daarvan nog geen ervaringen kunnen horen en kunnen daar nu niet van leren. Ik verwacht niet dat in de loop van deze periode nog gemeenten of provincies de dwangsomregeling zullen invoeren zoals die in de wet is gegeven. In die zin valt er nog niet zo vreselijk veel te evalueren.
De heer Rehwinkel heeft gevraagd hoe kan worden voorkomen dat de dwangsombetalingen via belastingverhoging op de burger worden afgewenteld. Gezien de formulering van de vraag zou het wenselijk zijn dat je tot het antwoord komt: dat gaan wij op die en die manier doen. Maar hij weet natuurlijk ook dat het antwoord op die vraag moet zijn: dat kunnen wij niet voorkomen. Het kan zijn dat een gemeente de kosten die worden gemaakt door de uitbetaling van dwangsommen, weer op de een of andere manier ten laste laat komen van de burger. Op die manier komt natuurlijk alles in een begroting ten laste van de burger.
De heer Rehwinkel heeft bijzondere aandacht gevraagd voor onvoldoende bestuurskrachtige gemeenten. Ik heb al gesproken over de redelijkheid. De wetgeving zal er in redelijkheid van moeten uitgaan dat een meerderheid van de gemeenten erin slaagt om binnen een termijn iets te realiseren. Als gemeenten dat niet doen, moeten wij naar de bestuurskracht kijken. Het aardige is dat de staatssecretaris van BZK een bestuurskrachtmeting doet. Dit element zou daarin kunnen worden meegenomen. Ik vind het heel interessant om in de bestuurskrachtmeting ook te bekijken hoe gemeenten met deze kwestie omgaan. Voor provincies wordt geen bestuurskrachtmeting verricht, maar er zijn andere mogelijkheden. Ik denk bijvoorbeeld aan begrotingsscans. In overleg met VNG en ipo zullen wij bezien welke instrumenten wij hebben om ook bij provincies te meten of zij in staat zijn om daadwerkelijk de bestuurskracht te ontwikkelen om binnen de termijnen hun zaken voor elkaar te krijgen. Ik zeg erbij dat autonomie autonomie is. Dit wetsvoorstel is bedoeld om ervoor te zorgen dat gemeenten en provincies zo weinig mogelijk dwangsommen zullen uitbetalen. Ik kan mij niet voorstellen dat het anders zal gaan.
De heer Rehwinkel heeft gevraagd waar de meeste dwangsommen worden verwacht. Het zou nattevingerwerk zijn als ik daar iets over zou zeggen. Wij weten niet wat bestuursorganen eraan gaan doen om ervoor te zorgen dat ze binnen termijnen blijven. Bovendien is het nog mogelijk dat de wetgever iets aan de termijnen gaat doen.
De heer Holdijk heeft gevraagd wat er, als dit wetsvoorstel wordt aangenomen, gebeurt met het wetsvoorstel dat de regering in voorbereiding had. In de brief hebben wij geprobeerd aan te geven dat dat regeringsvoorstel zal worden teruggetrokken. Daarnaast heeft hij gevraagd wat het wet worden van dit wetsvoorstel betekent voor de termijnen waarbinnen bepaalde zaken geregeld moeten zijn. Wij vinden het zinvol om de in de wetgeving voorkomende beslistermijnen dan nog eens tegen het licht te houden om te bekijken of ze in alle gevallen haalbaar zijn. Hoe zit het met de burger? Moet hij niet worden voorgelicht over deze kwestie? Bij alle brieven die van gemeenten uitgaan, staat vóór de handtekening het zinnetje dat er binnen zoveel weken bezwaar en beroep kan worden aangetekend. Als je iemand een brief stuurt dat hij een gratificatie krijgt, staat dat er ook in. Ik heb indertijd gevraagd of dat niet kon worden geschrapt, maar dat bleek niet mogelijk. Ik weet niet of hierover iets in die zin geregeld is, maar ik denk wel dat gemeenten hierover informatie zullen geven. Als gemeenten het niet doen, zullen allerlei consumentenorganisaties het wel doen, zo is mijn verwachting.
De heer Kox (SP) (p. 283): Ik heb even zitten nadenken of ik echt zo dom was als ik zei dat ik was. Dat ben ik nog steeds, maar ik ben het met de minister eens dat er ook andere manieren van communicatie zijn. Je kunt bijvoorbeeld een bevestiging krijgen van het feit dat je iets gevraagd hebt. Op zo’n bevestiging kan een zinnetje staan dat de burger er rekening mee moet houden dat er termijnen zijn en dat er bij overschrijding daarvan een dwangsom is. Daarbij kan een verwijzing naar een website worden opgenomen. Wij moeten ervan uitgaan dat overheidsinstanties er van hun kant alles aan doen om duidelijk te maken hoe het in elkaar zit. Dat kan helpen. Als je wilt stoppen met roken, moet je ook tegen iedereen zeggen dat je dat wilt.
Minister Ter Horst (p. 283): In eerste instantie laat ik dit aan de indieners over. Ik weet niet of het ook hun idee is geweest dat gemeenten hier actiever aan werken dan alleen via consumentenorganisaties en algemene voorlichting. In een standaardantwoordbrief kan hierover een passage worden opgenomen.
De heer Kox heeft mij proberen uit te dagen om te zeggen dat iedereen zelf over de centen mag beschikken die hij krijgt. Dat vind ik ook. Niemand in het kabinet zal zich daarmee bemoeien.
Minister Hirsch Ballin (p. 283-284): Voorzitter. Het initiatiefvoorstel van de heer Wolfsen, oorspronkelijk van de heren Wolfsen en Luchtenveld, is bijzonder. Dat blijkt al uit het feit dat de vragen van de leden van de Eerste Kamer door vijf personen in zes rondes worden beantwoord. Voor een evaluatie van dit wetsvoorstel verwijs ik naar de volgende periodieke evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht in 2011. De ervaring leert dat je enige ervaring met de wet moet hebben om zinvolle conclusies te kunnen trekken. Dat raakt wel de voorwaarden waaronder de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel plaatsvindt.
Mijn collega van BZK heeft al gewezen op de vragen rond het invoeringstraject. Er is de noodzaak om nog eens goed naar de termijnen te kijken. Laten deze zich verenigen met de straffe regelingen die in het wetvoorstel zijn voorzien? Wij moeten dat serieus doen, want niemand heeft er iets aan als het tot allerhande problemen gaat leiden. Ik hoop dat dit allemaal nog op tijd lukt. Een voorbereidingstermijn van één jaar is krap, zeker wanneer de conclusie is dat nog eens goed naar deze punten moet worden gekeken en dat misschien zelfs wetswijziging wenselijk is.
Hoe verhoudt dit zich tot de lex silencio? In het coalitieakkoord is opgenomen dat zal worden voorbereid een regeling strekkende tot het ruimer toepassen van de lex silencio positivo naar Spaans voorbeeld. Het is de gedachte dat in een ruimer aantal gevallen een besluit uit het zwijgen voortkomt. Nog dit kalenderjaar zal ik samen met de staatssecretaris van EZ een brief sturen over dit onderwerp. Het is niet ver buiten een redelijke inschatting om aan te nemen dat in ieder geval tot de conclusies zal moeten behoren dat moet worden bekeken of een vergunningstelsel zich leent voor toepassing van de lex silencio positivo. De werking van het wetsvoorstel, de beslistermijnen en de mogelijke toepassing van de lex silencio positivo moeten in verhouding tot elkaar worden gezien. Er is bovendien nog een raakvlak met de Europese Dienstenrichtlijn, die voorschrijft dat er in bepaalde gevallen bij stilzwijgen een positieve beslissing wordt aangenomen.
Daarnaast is er de motie van de leden Koopmans en De Krom over de fatale termijnen. De heer Dölle heeft gevraagd of de eenmalige verlenging die nu veel wordt gebruikt, onder druk zal komen te staan in verband met artikel 4:14, eerste lid. Ik denk dat daar een misverstand in het spel is. Veel wetten kennen nu een mogelijkheid van verdaging. Dat is een echte verlenging van de termijn. Artikel 4:14, eerste lid, geeft slechts aan dat de termijn niet wordt gehaald. Dat is iets anders dan een verdaging, al ligt het qua oorzaak dicht bij elkaar.
De heer Holdijk heeft gevraagd wat de regering vindt van de stelling in het proefschrift van de heer Jansen dat overschrijding van termijnen tot aansprakelijkheid van de overheid moet leiden. Die stelling onderschrijven wij. De rechtspraak is dat overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot schadevergoeding kan leiden. Dat kan ook het geval zijn bij overschrijding van een wettelijke beslistermijn. Natuurlijk moet wel aan de andere voorwaarden voor die schadeplichtigheid, zoals de aantoonbaarheid van de schade, worden voldaan.
De heer Scheltema (p. 284): Voorzitter. De vragen zijn zo uitvoerig behandeld dat er voor mij maar één vraag rest van de heer Dölle, over hoe het regeringsvoorstel bij amendement is ingewerkt in het initiatiefvoorstel van de heren Wolfsen en Luchtenveld. Hij vraagt zich af of er geen frictie ontstaat door de manier waarop artikel 8:55a is geformuleerd. Ik meen dat die frictie er niet is, omdat artikel 8:55a vervalt op 1 januari 2009, waardoor op dat moment zowel de dwangsomregeling als de regeling van rechtstreeks beroep bij de rechter in volle omvang geldt. Tot 1 januari 2009 geldt de dwangsomregeling nog niet, behalve wanneer die vrijwillig van toepassing is verklaard. De regeling van het rechtstreeks beroep op de rechter geldt alleen maar in ergerlijke gevallen die in artikel 8:55a zijn omschreven. Om het in die overgangsperiode niet te gecompliceerd te maken, is gezegd dat bij vrijwillige toepassing van de regeling van de dwangsom in die periode, ook de regeling van rechtstreeks beroep volledig van toepassing is, omdat verschillende soorten regimes in die termijn niet wenselijk is. Er ontstaat dus geen frictie; in beginsel ontstaat een overzichtelijke regeling.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 284): Eén vraag had de minister doorgeschoven naar de indieners. Zal ik die nu beantwoorden of zal ik wachten tot de tweede termijn?
De voorzitter: Dat mag nu.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 284): De heer Kox heeft gevraagd naar de bedoeling van de indieners. Wij hebben bewust afgezien van het opnemen in de wet zelf van een plicht tot informeren, want daarmee zouden wij de zaak onnodig juridiseren. Wij gaan ervan uit dat bestuurders actief voorlichting zullen verstrekken. Wij zullen volksvertegenwoordigers en bestuursorganen erop aanspreken om dat te doen. Tot op heden hebben wij steeds onze medewerking verleend aan congressen en wij juichen de voorlichtende functie van MKB-Nederland toe. Wij moedigen dat aan en wij gaan ervan uit dat bij ontvangstbevestigingen, die soms automatisch worden verstuurd, dit soort informatie wordt opgenomen. Maar wij hebben er bewust niet voor gekozen om sancties op te leggen als dat niet zou gebeuren, want dan zit je onmiddellijk in juridische verhoudingen. Hierbij een kleine correctie om geen parlementaire onjuistheid te laten voortbestaan: er lag een amendement van de Kamer en er was grote druk vanuit de Tweede Kamer om de IND iets meer tijd te geven. Wij hebben onder druk daarvan toen zelf een nota van wijziging voorgesteld. Wij delen de zorg van de minister over de schouw. Echter, de schouw is nu al in volle gang en het is formeel wel een jaar, maar feitelijk drie jaar. Dat is zodanig lang dat wij het wel verantwoord achten om 1 januari 2009 als ingangsdatum in de wet op te nemen.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD) (p. 284-285): Voorzitter. De VVD-fractie heeft in eerste termijn al een oordeel gegeven over dit voorstel. De brede en heldere beantwoording van de initiatiefnemers heeft ons in ons oordeel bevestigd, overigens ook in de kanttekeningen die wij erbij hebben geplaatst. Interessant is de nadruk die is gelegd op de functie in de schouw van monitoring op reële termijnen. Wij zijn blij dat de minister bereid is om als daar bepaalde beelden uit naar voren komen, die ter discussie te stellen.
De minister heeft aangegeven niet voor 2009 te willen evalueren. Ik begrijp haar argumenten daarvoor, omdat in die vrijwillige periode het nu lijkt alsof hiermee maar een beperkt aantal bestuursorganen aan het werk gaat. Ik verzeker haar dat dat er in de loop van 2008 wel meer zullen worden. Een vorm van evaluatie kan wellicht beter opgedragen worden aan de VNG en het ipo. Die zal een groot aantal antwoorden opleveren op vragen die hier gesteld zijn, bijvoorbeeld de vraag: wat is de meest effectieve manier van communiceren? Ik denk dat wij ons daarover hier niet zo druk moeten maken.
Ten slotte moet mij wel de verzuchting van het hart dat ik hoop weinig ervaring te hoeven opdoen met de werking van deze wet.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 285): Voorzitter. Ik dank u, de initiatiefnemer, de bewindslieden en de fractiewoordvoerders voor de vriendelijke woorden ter gelegenheid van mijn maidenspeech. Inderdaad is het heel bijzonder dat de heer Wolfsen en ik over hetzelfde onderwerp onze maidenspeech hebben gehouden. Hij citeerde dat hem toen al een gebrek aan voortvarendheid bij de overheid was opgevallen. Het siert hem echt dat hij dat punt zo vroegtijdig heeft geagendeerd. Wij zullen duelleren de komende jaren, maar hij heeft het in een aantal opzichten al van mij gewonnen, want ik heb wel eens een initiatiefwet gemaakt – over het kiesrecht niet-Nederlanders – maar ik heb het niet zo ver geschopt als hij, gezien de plek waar hij nu zit.
Ik waardeer dat de heer Wolfsen erkent dat de wettelijke termijnen soms tekortschieten. Hij erkent dat dat onder ogen gezien moet worden, dat daarvoor de schouw moet worden verricht en dat dat soms tot aanpassing moet leiden. Overigens valt het mij op dat wij in dit debat al snel over gemeenten spreken, terwijl wij ook zouden moeten spreken over uitvoeringsorganen als het UWV. Kennelijk hebben wij de gemeenten op ons netvlies staan, maar juist bij die uitvoeringsorganen is soms van onacceptabele beschikkingen en termijnen sprake die onze aandacht verdienen.
Dit wetsvoorstel is om te waarschuwen voor gevaren en wij moeten dit wetsvoorstel niet terugbrengen naar ’’een simpel financieel prikkeltje’’. Wij hebben echt de verwachting dat met dit wetsvoorstel het belangrijke probleem van het overschrijden van termijnen kan worden aangepakt. Daar gaat het om en niet zozeer om het toekennen van een financiële tegemoetkoming bij het overschrijden van termijnen.
Ik vond het interessant wat de heer Wolfsen meldde over eerste ervaringen die zijn opgedaan, waaruit blijkt dat het vooral dat effect heeft. Er is nog geen sprake van calculerend gedrag, zodat het juist die agenderende functie heeft gehad. De heer Luchtenveld deed een algemene oproep aan gemeenten als het gaat om de vermogenstoets. Er werd op gewezen dat bij 75% van de bijstandsaanvragen sprake is van negatief vermogen, maar bij de andere 25% kan het er wel degelijk overheen schieten. Ik denk dat dat een aangelegen punt moet zijn en nodig de minister uit, in haar tweede termijn daarover iets meer te zeggen. Ik meen dat er wel degelijk mogelijkheden zijn. Er is sprake van de Invorderingswet 1990 en van verschillende uitvoeringsregelingen, die volgens mij de ruimte kunnen bieden om die vermogenstoets buiten beschouwing te laten. Wij zouden het zeer betreuren als juist bij toekenning van dwangsommen aan burgers uit bepaalde inkomenscategorieën blijkt dat er nog een teleurstellend vervolg is: de vermogenstoets. Andere fracties hebben daar ook opmerkingen over gemaakt. Wij overwogen om hierover met een motie te komen, maar ik hoop eerlijk gezegd dat de minister mogelijkheden ziet om die vermogenstoets buiten beschouwing te laten, of dat zij dat verder wil verkennen, zodat de motie niet nodig is.
De heer Kox (SP) (p. 285): Wat is betreuren? Betekent dit dat de fractie van de Partij van de Arbeid vindt dat dit moet worden opgelost? Dan moet er wel een toezegging zijn, want anders hebben wij een klein probleempje met deze overigens uitstekende wet. Daarover zijn wij het eens?
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 285): Dat punt moeten wij nader bezien. De minister heeft daar niet veel over gezegd; zij sloot zich aan bij de woorden van de heer Luchtenveld daarover. Dat is niet genoeg, want dan kun je gemeenten wel oproepen terughoudend te zijn, maar je bent wel overgeleverd aan de goede wil van gemeenten om daarin terughoudend te zijn. Zeker als het de eigen fout van een gemeente is, zou je denken dat er geen dwangsom kan worden toegekend, waarna daarmee in de vermogenstoets rekening wordt gehouden. Ik hoop dat de minister daarover in haar tweede termijn iets meer wil zeggen. Dan beoordelen wij ons verdere handelen.
De heer Dölle (CDA) (p. 285): Om misverstanden te voorkomen: onze vragen over het effect van het uitbetalen van dwangsommen op de vermogenstoets was informatief. Dat wil nog niet zeggen dat het op de ene of op de andere manier moet worden opgelost, maar wij gaan daar zeker over nadenken.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 285): Het punt had gelukkig uw aandacht. Wij vroegen ons af, in hoeverre wordt opgeroepen om dit bij juridische loketten actief onder de aandacht te brengen en of in het algemeen is nagedacht over de communicatie als het wetsvoorstel wordt aangenomen. Is bijvoorbeeld gedacht aan communicatie via postbus 51? Als ik de bewindslieden heb gehoord, kunnen zij nog geen formeel standpunt innemen. Ik meen dat daarover beraadslaging in de ministerraad moet plaatsvinden. Maar als de doelstellingen van het wetsvoorstel worden gedeeld, zoals de minister van BZK het zei, zou je toch denken dat het contraseign dit wetsvoorstel niet meer kan ontgaan. Daar hopen wij op.
De heer Engels (D66) (p. 285-286): Voorzitter. Ik dank de heren initiatiefnemers, de beide bewindslieden en de regeringscommissaris voor de antwoorden die zij hebben gegeven op alle vragen, al waren zij niet alle van mij. Veel punten zijn genoegzaam en voldoende besproken, zodat ik ronduit kan zeggen dat de fracties van D66, de OSF en de Partij voor de Dieren het voorstel zullen steunen.
Ik wil nog wel één kwestie aan de orde stellen, waarbij mijn invalshoek de volgende is. Ik doel op de vraag naar de eindigheid van juridische middelen om het openbaar bestuur aan te zetten tot een snellere besluitvorming. Hoe meer je juridiseert, hoe meer het gevaar van meer bureaucratie ontstaat. Het is mijn overtuiging dat er een eindigheid is aan de juridische inkadering, omdat er van nature ruimte moet zijn voor de politiek bestuurlijke dynamiek van de overheid. Dat brengt mij op een punt dat hierbij aansluit: de heer Wolfsen heeft aangegeven dat voor de traagheid vele oorzaken zijn te noemen. Ik kan hem daarin volgen, maar noem nog twee elementen die niet in de stukken staan, maar wel belangrijk zijn. Zij zijn ook belemmerend voor een slagvaardige overheid, die je niet met moorkoppen te lijf kunt gaan. De eerste is een vergruizend politiek primaat, een van de knelpunten bij gemeenten en andere overheidsorganen. Minder slagvaardig optreden heeft volgens mij te maken met het feit dat de politieke aansturing niet in alle opzichten voldoet. Verder zit het hem vooral in de kwaliteit van ambtelijke adviseurs als het gaat om de mate van dienstverlening aan burgers, interactief opereren en vooral ook efficiënt werken, die vaak bepalen of een overheidsorgaan al of niet het keurmerk van slagvaardigheid heeft. Daar zit een groot spanningsveld tussen politieke en bestuurlijke verantwoordelijken en degenen die ambtelijke verantwoordelijkheid dragen. Dat stijgt inderdaad uit boven dit wetsvoorstel, maar het is iets wat de komende tijd meer aandacht dan ooit verdient.
De heer Dölle (CDA) (p. 286): Voorzitter. Ook van onze kant dank voor de antwoorden.
Wij zijn blij dat de heer Wolfsen geen knorrigheid constateert waar het gaat om de voor ons erg belangrijke schouw. Die ziet hij ook wel zitten, zeg ik maar even huiselijk, wat past in de licht serene sfeer die langzamerhand hier ontstaat.
Over strategisch gedrag van bestuursorganen zegt de heer Luchtenveld dat het mee zal vallen, want de vrees dat overheden te snel een negatieve beschikking geven of te snel een beroep doen op overmacht of iets dergelijks, hoeft niet. Een overheid die dat doet, kan worden geconfronteerd met de civiele rechter. Daarbij moet wel in acht worden genomen dat men niet zo snel naar een civiele rechter zal gaan. Ik vermoed dat de grond overmacht veel zal worden aangevoerd, en niet alleen bij gemeenten, maar ook bij studiefinanciering, UWV enzovoorts. Ik heb daar in eerste termijn niet naar gevraagd, maar dat doe ik nu. Wellicht is het goed om nog iets te zeggen over de betekenis van overmacht in deze context van dit wetsvoorstel.
Ik begrijp dat men in provinciale of gemeentelijke verordeningen of waterschapskeuren duidelijk kan afwijken van deze wet wat betreft de dwangsommen, waarbij men er bovenuit kan gaan, en vormvereisten zoals ingebrekestellingen en dergelijke kan variëren, maar dat mag slechts een jaar. Dat geeft toch een wat wonderlijk beeld. Wanneer dit wetsvoorstel in 2009 daadwerkelijk gaat gelden, kan dat de nodige problemen opleveren wanneer burgers zijn ingeleid via zo’n decentrale verordening. Ik zal hier niet meer woorden aan wijden.
Het kan zijn dat een burger vraagt om een benoeming, een vergunning, bijvoorbeeld omdat hij een wielerwedstrijd wil houden, een parkeerontheffing, een beschikking of een subsidie, maar dat deze niet op tijd afkomt. Ik neem de gemeente nog een keer als voorbeeld, maar niet de gemeente Naarden. Als de gemeente laat weten er niet op tijd uit te komen en geen beroep doet op een exceptie, dan is het toch aan de burger om te beslissen of hij instemt met dat besluit of gaat voor de dwangsom, om het eigentijds te zeggen?
De verwachting van de initiatiefnemers dat de burgers niet voor de dwangsom zal gaan, omdat hij belang heeft bij de vergunning, subsidie, uitkering, benoeming, ontheffing, concessie of wat dan ook, is misschien toch een miskenning van het feit dat burgers wel degelijk geïnteresseerd kunnen zijn in die € 1200. De vergunning waar het om gaat, staat daar wat buiten, want ik neem niet aan dat overheden wraak gaan nemen door daarmee niet meer af te komen. De kern van mijn betoog is de vraag of de indieners niet al te optimistisch zijn over het gedrag van sommige groepen burgers in bepaalde situaties die toch niets menselijks vreemd is.
Dan heb ik nog een vraag, waarbij ik mij verontschuldig voor het feit dat ik deze niet eerder heb gesteld, omdat deze niet eerder was opgekomen. Geldt dit regime ook wanneer het verzoek tot uitstel van betaling bij de vierde tranche van de AWB verder wordt gejuridiseerd tot een beschikking en wanneer te laat wordt gereageerd op verzoeken tot uitstel om te betalen aan de overheid, die talrijk kunnen zijn?
De heer Holdijk (SGP) (p. 286-287): Voorzitter. Namens de fracties die ik in eerste termijn mocht vertegenwoordigen, dank ik de initiatiefnemers, de beide ministers en de regeringscommissaris voor hun reactie op onze bijdrage en de bijdragen van anderen.
Het viel mij op dat de heer Wolfsen het hele instrument van de dwangsom in mijn ogen wel erg marginaliseerde, toen hij de woorden gebruikte: een simpel financieel prikkeltje. Ik geloof dat deze woorden niet helemaal corresponderen met de verwachtingen die hij heeft uitgesproken over het effect van dit voorstel. Het gaat mij er niet om zout te leggen op deze slak. Als ik het objectief probeer te benaderen, doet het niet helemaal recht aan de inhoud van het voorstel om het zo te marginaliseren.
Ik denk dat wij het er allen over eens zijn dat het uiteindelijk moet gaan om een tijdige, goed onderbouwde, verantwoorde beslissing. Dat is in het belang van de burger en van de overheid, omdat daarmee procedures worden voorkomen, et cetera. Naarmate deze wet minder wordt gebruikt, kan dat er paradoxaal genoeg toe bijdragen dat de besluitvorming aan kwaliteit gaat winnen. Dan zou het een van de mooiste wetsvoorstellen zijn die wij dit jaar in deze Kamer kunnen aannemen. Bij de vraag wat wij willen met dit wetsvoorstel, zijn wij het eens met degenen die zeggen dat versnelling van de besluitvorming meer een kwestie is van verandering van organisaties dan van wetgeving. Daarmee zeg ik in andere woorden ongeveer hetzelfde als wat ik in eerste termijn opmerkte.
Namens het kabinet is gezegd dat het nog geen standpunt heeft ingenomen over de bekrachtiging en dat dit eerst zal gebeuren als het wetsvoorstel zou worden aangenomen.
Tegelijkertijd hoor ik uit de mond van dezelfde minister dat het regeringsvoorstel wordt ingetrokken als het initiatiefvoorstel wordt aanvaard. Ik ben zo vrij om daaraan de conclusie te verbinden dat het regeringsvoorstel van tafel is als het initiatiefvoorstel wordt aangenomen. De pluspunten die vergelijkenderwijs door het kabinet aan het regeringsvoorstel zijn toegekend, worden daarmee tegelijkertijd losgelaten. Ik hoor graag of de bedoeling is om daarin te berusten. In de brief van de minister van Justitie is rechtszekerheid genoemd als een van de pluspunten van het regeringsvoorstel. Wanneer het initiatiefvoorstel in zijn oorspronkelijke vorm hier had voorgelegen, met daarnaast het regeringsvoorstel, zou onze voorkeur sterk naar het regeringsvoorstel zijn uitgegaan. Maar goed, wij weten wat er is gebeurd in de Tweede Kamer. Dat leidt ertoe dat de initiatiefnemers ons per saldo hebben kunnen overtuigen van de waarde van dit wetsvoorstel, met inbegrip van de amendering.
De heer Kox (SP) (p. 287): Mevrouw de voorzitter. Collega Dölle heeft ons er in eerste termijn al op gewezen dat er veel Groningse geleerdheid aan dit debat deelneemt. Inmiddels is mij ook gebleken dat er erg veel bestaande, voormalige of toekomstige burgemeesterlijke geleerdheid aan het debat deelneemt. Dat doet je als eenvoudig Eerste Kamerlid klein voelen, maar in dit geval is dat niet erg, want de initiatiefnemers hebben juist aangekondigd dat dit een klein, eenvoudig en voor iedere burger te begrijpen wetsvoorstel is.
De beantwoording in eerste termijn vanachter die tafel – er zit een heleboel; het kost een paar centen, maar je krijgt daar ook iets voor terug – heeft mij overtuigd. Dit is een goed wetsvoorstel. Ik ben het erg eens met initiatiefnemer Wolfsen dat het betere soms de vijand is van het goede. Dat geldt zeker in deze context. Het is goed dat wij dit wetsvoorstel hebben en dat wij niet al te lang zijn blijven tobben over hoe het allemaal nog beter had gekund.
Tegelijkertijd heb ik goed geluisterd naar de vertegenwoordigers van de regering, die het wetsvoorstel kunnen steunen, hoewel zij daar nog over moeten praten. Zij hebben echter ook aangegeven dat in de komende tijd een aantal zaken nog moeten worden opgelost.
De minister van Justitie heeft een aantal punten genoemd waarover wij de komende tijd nog standpunten van de regering mogen verwachten. De minister van BZK heeft gezegd dat misschien enkele wetten moeten worden aangepast omdat die op gespannen voet komen te staan met de bedoeling van dit wetsvoorstel. Juist omdat het zo’n heldere, kleine en eenvoudige wet wordt, hecht ik erg aan goede, eenvoudige en heldere voorlichting over het bestaan van die wet. Wij kunnen hier immers wel een wet aannemen, maar daarmee is zij nog niet gekend. Ik heb zowel van de heer Wolfsen als van de minister van BZK positieve uitlatingen gehoord over de wens dat uitvoerders, instanties en gemeenten bekendheid aan deze regeling geven. Ook collega’s willen hier erg veel helderheid over hebben. Als de minister van BZK in tweede termijn kan zeggen dat zij het helemaal eens is met de woorden van de heer Wolfsen, zijn wij het op dit punt helemaal eens.
Wij zijn het er ook over eens dat er geëvalueerd moet worden. De minister van Justitie vindt 2011 een goede termijn, omdat de AWB dan in haar geheel wordt geëvalueerd. Dat lijkt mij een verstandig voorstel. Ik vind het positief dat een eerste verkennende ronde van de initiatiefnemers bij de organen die al een dwangsomregeling hebben ingevoerd, uitwijst dat die regeling in ieder geval niet tot problemen heeft geleid en agenderend werkt. Ik denk dat dat in het algemeen zo zal zijn. Door je met de kwestie bezig te houden, realiseer je je beter dat het eigenlijk heel raar is om niet op tijd te beslissen. Dat zou moeten leiden tot een cultuurverandering. Het zou, een enkele uitzondering daargelaten, je eer te na moeten zijn om niet op tijd te beslissen.
Collega Rehwinkel drong er in zijn tweede termijn op aan dat er veel duidelijkheid moet komen over eventuele gevolgen voor mensen met een uitkering die een dwangsom krijgen. Hij sprak over een motie. Ik zou het nog fijner en chiquer vinden als zowel de indieners als de regering duidelijk maken dat het niet wenselijk is dat iemand slachtoffer kan worden van het feit dat hij slachtoffer is geworden van een overheid die te laat beslist.
Mijn laatste opmerking betreft de opmerking van de minister van BZK dat het kabinet de koninklijke weg volgt en het wetsvoorstel dus afwacht voordat het kabinet gaat praten over bekrachtiging daarvan. Het is geen referendumwet. Ik neem dus niet aan dat er geheime besluiten over genomen zijn in het kabinet; die kunnen wij trouwens toch niet kennen. Zit er echter ook nog iets Donneriaans in die opmerking? Ik heb in eerste termijn eraan herinnerd dat de vorige minister van Justitie eigenlijk niet gecharmeerd was van dit wetsvoorstel. Dat hebben wij bij de huidige minister van Justitie niet gemerkt. Was dat alleen maar een formele opmerking en kunnen wij ervan uitgaan dat dit wetsvoorstel, zoals collega Holdijk zei, een van de mooiste wetten van dit jaar kan worden of zit er toch nog iets onder het gras? Ik mag hopen en aannemen van niet. Per slot van rekening hebben wij hier vandaag een wet aangenomen waarvan Kamerbreed werd gezegd dat zij beslist niet moeders mooiste was. Het zou dus een mooie compensatie zijn om op één dag moeders mooiste tot wet te promoveren.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 287-288): Voorzitter. Het doel van dit wetsvoorstel is natuurlijk het bereiken van een voortvarende overheid, zodat de burger op tijd weet waaraan hij toe is. Een overheid kan immers zelf denken allerlei redenen te hebben om meer tijd te nemen, maar – om de indiener te citeren – ’’gecertificeerd te laat is ook te laat’’. Dat willen wij niet meer zien.
Wij geven de burger dus een middel in handen om ervoor te zorgen dat dit niet meer gaat gebeuren en dat de overheid voortvarend handelt. Als je burgers een rechtsmiddel geeft, moeten zij dat ook echt kunnen gebruiken. Ik heb hier vaker de angst voor de calculerende burger horen uitspreken. De tegenhanger van de calculerende burger is de burger die niet juridisch is onderlegd en die de wet niet altijd kent. Ik denk dat het goed is om daar voldoende aandacht voor te hebben bij de uitwerking van deze wet. Er is natuurlijk een verschil tussen capabele en minder capabele en tussen bemiddelde en minder bemiddelde mensen. Wij willen natuurlijk niet dat deze wet alleen gevolgen kan hebben voor een enkele groep. Iedereen moet er op de juiste manier voor kunnen zorgen dat men tijdig de beslissing krijgt waarom men heeft gevraagd. Daar zal een goede ondersteuning soms onmisbaar bij zijn. Sommige middelen, zoals de WOB, waar ook geen toevoeging voor is en waarbij geen rechtshulp mogelijk is, worden nauwelijks gebruikt. Alleen journalisten die daar een specialistisch bedrijfje voor hebben, maken daar gebruik van, omdat het zo complex is dat niemand weet hoe het moet. Dan denkt men: laat maar zitten. Dit is typisch iets wat misschien eenvoudiger kan zijn, maar waarop je wel moet letten. Soms moet je dus bekijken of er ondersteuning is als daarom wordt gevraagd. Een juridisch loket kan prima zijn. Ik vind het goed dat de indieners de mogelijkheid hebben opengehouden van meer rechtshulp als het complexer wordt. Vorige week heb ik staatssecretaris Albayrak nog horen zeggen dat je het begin van de procedure zo goed mogelijk moet maken, want dan heb je in een later stadium minder procedures nodig. Ik zou dat ook op dit punt zeggen: zorg ervoor dat snel de juiste stappen gezet kunnen worden, ook door de burgers.
Informatievoorziening is natuurlijk zo’n eerste stap. Daar heeft de heer Kox zojuist al op aangedrongen. Ik heb daarover ook positieve geluiden gehoord vanachter de tafel, maar dit is niet in het wetsvoorstel verwerkt. Ik vraag dringend om daar bij alle bestuursorganen aandacht voor te vragen. Daarbij gaat het dus niet alleen om gemeenten en provincies. Ook via andere vakministeries moet ervoor worden gezorgd dat hun uitvoeringsorganen er voldoende aandacht aan besteden dat hier informatie over komt. Er werd gesuggereerd dat er een ontvangstbevestiging zou moeten komen. Ook bij de eerste beschikking, als die negatief is, moet niet alleen worden aangegeven dat bezwaar en beroep mogelijk zijn, maar ook dat het uitblijven van een beslissing op bezwaar evengoed dit gevolg kan hebben. Minister Ter Horst gaf aan dat in ieder geval in Nijmegen die kennisgeving er standaard op staat, maar is dat voor bestuursorganen juridisch verplicht? Als dat zo is, zou het heel logisch zijn dat daarvoor hetzelfde zou gelden. Daar krijg ik graag antwoord op.
Voor de evaluatie lijkt 2011 mij inderdaad een heel goed moment. Ik zou daarbij dan ook aandacht willen vragen voor de vraag wie er gebruik heeft gemaakt van de regeling. Zijn dat bepaalde groepen of niet? Is er voldoende bekendheid met de mogelijkheid? Dan kunnen wij bekijken of er sprake is geweest van goede informatievoorziening en goede ondersteuning. Verschillende sprekers hebben het gehad over de krappe beslistermijn. De schouw zou daar mogelijk meer duidelijkheid over kunnen scheppen. Het is natuurlijk heel interessant om te bekijken of dat nieuwe informatie oplevert, maar tegelijkertijd zou mij dat verbazen. Als ik mij niet vergis, zijn er immers al meerdere evaluaties van de AWB geweest. Ik vraag mij af of de vraag of de beslistermijn krap is, daarbij al aan de orde is geweest. Of is daarbij juist geconstateerd dat dit goed werkte?
De heer Wolfsen maakte een opmerking over de IND. Hij gaf aan dat de IND in een lastige positie heeft verkeerd en ook problemen had. Het kabinet heeft een traject ingezet, ook naar aanleiding van een rapport van de Rekenkamer. Het traject zou in het jaar 2008 afgerond moeten zijn. Dat zou precies samenvallen met de invoeringsdatum van de wet. Ik pleit ervoor dat parlement en ministers proberen, zo veel stappen te zetten dat het systeem eerder op de IND van toepassing kan worden verklaard.
Ik wens het kabinet veel wijsheid toe bij de beraadslaging als de wet eenmaal is aangenomen. Ik zie uit naar het jaarverslag 2008 van de gemeente Utrecht.
De heer Wolfsen (p. 288-289): Voorzitter. Dank voor alle waarderende woorden voor het wetsvoorstel. Er zijn een aantal nieuwe vragen gesteld. Sommige vragen waren al in eerste termijn gesteld. Ik neem er een paar voor mijn rekening. Ook de heer Luchtenveld en de ministers nemen er een paar voor hun rekening. Eén vraag zal ik proberen te slijten aan de regeringscommissaris, die buitengewoon deskundig is op het vlak van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
Mevrouw Huijbregts heeft de functie van de schouw benadrukt. Wij zijn het daarmee eens. Wij willen graag reële en eerlijke beslistermijnen, zodat iedereen weet dat de overheid zich aan de wet kan houden. De heer Rehwinkel zei terecht dat dit de rechtszekerheid ten goede komt. Ook de wens dat de wet zo weinig mogelijk gebruikt hoeft te worden, wordt door ons onderschreven.
De heer Rehwinkel heeft gezegd dat de wettelijke termijnen niet altijd reëel zijn. Zijn opmerking dat het zeker niet alleen om gemeenten gaat, is mij uit het hart gegrepen. Alle bestuursorganen in Nederland vallen straks onder de wet, ook al is aan het begin de IND even daarvan uitgesloten. Ik zal proberen in het vervolg het woord ’’gemeente’’ te mijden.
De heer Rehwinkel en de heer Holdijk vragen of ik niet onnodig bescheiden ben door te spreken van een kleine financiële prikkel. Ik heb dat in de Tweede Kamer gezegd bij de behandeling van het jaarverslag van de ombudsman in 2002. Ik heb toen het idee geopperd van een kleine financiële prikkel. Ik heb dat niet gedaan om een en ander te relativeren, maar om de ambitie uit te spreken dat zo’n prikkel kan werken. Het was misschien een bescheiden opmerking, maar mijn ambitie was groot. Ik ben op dit vlak dan ook buitengewoon ambitieus. Eerst heb ik de minister van Binnenlandse Zaken een tot twee jaar respijt gegeven. Toen de vorderingen onvoldoende waren, hebben wij naar de pen gegrepen voor het schrijven van een initiatiefwetsvoorstel.
De heer Engels vraagt naar de eindigheid van de inzet van juridische middelen. Op die bijna filosofische vraag kan ik vandaag geen antwoord geven. Ik bevond mij vroeger in Groningen onder het gehoor van de heer Engels en de heer Dölle. Ik kan niet zeggen dat hun wijze colleges aan mij hebben geleid tot dit wetsvoorstel. Het kan er echter enigszins aan bijgedragen hebben. Ik tob ook met deze vraag. Wij hebben bewust gekozen om de bevestiging van ontvangst niet dwingend voor te schrijven, juist om juridisering te voorkomen. Wij hebben ook bewust gekozen met het wachten met een initiatief. Wij denken echter dat deze zeer ambitieuze, maar kleine prikkel een bijdrage kan leveren. Ik sluit niet uit dat de middelen uitgeput zijn. Ik denk dat wij het hierbij voorlopig moeten laten. Ik overweeg een volgende stap bij de silencio positivo. Ik zie zeker mogelijkheden om de fatale termijn ook buiten de Woningwet te gebruiken.
De heer Engels spreekt van vergruizing van het politieke klimaat. Wij zijn daar altijd nog zelf bij.
De minister van Binnenlandse Zaken, oud-burgemeester van Nijmegen, heeft een mooi voorbeeld gegeven. Ik ben die ambtenaar ook tegengekomen op congressen. Sommigen dreigden hem met pek en veren de zaal uit te jagen, omdat er altijd een goede reden voor is als het wat langer duurt. Ik wil niet onnodig vriendelijk zijn tegen de minister, maar tijdens een van die congressen stak een moedige ambtenaar uit Nijmegen de vinger op. Die vond het goed dat het onderwerp geagendeerd werd. Hij vertelde dat in zijn gemeente de burgemeester aandacht heeft voor de kwestie. Hij vond dat het goed werkte. Ik weet niet of het gestimuleerd is door de raad of dat het bestuur het spontaan heeft opgepakt. De volksvertegenwoordigers en de bestuurders zijn medeverantwoordelijk voor de vergruizing. Ik ben het ermee eens dat wij moeten letten op de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning en de ambtelijke adviezen. Dat is een wat ingewikkelde kwestie. Ik schuif die dan ook vooruit naar de begrotingsbehandeling van Binnenlandse Zaken en Justitie. Dit is echter een belangrijk onderwerp.
De heer Dölle sprak ook over de schouw. Ik ben hem dankbaar dat ik zijn gevoel van knorrigheid heb kunnen wegnemen. Hij vroeg naar het begrip overmacht. Ik heb als voorbeelden brand, overstroming en stroomstoring genoemd. Ik heb ook een negatief voorbeeld genoemd. Ziekte van een ambtenaar zal er niet onder vallen. De jurisprudentie moet tot een invulling van dit begrip komen.
De afwijkingsmogelijkheid dat waterschappen en gemeenten afwijkende verordeningen kunnen maken, blijft bestaan tot 1 januari 2009. Ik geef de heer Dölle gelijk dat dit tot een zekere verwarring kan leiden. Wijze bestuursorganen bedenken echter geen verordeningen meer, maar zullen met een besluit de wet van toepassing verklaren. Dat bewerkstelligt meer eenvormigheid. Tot die tijd laten wij de bestuursorganen vrij om voor alternatieven te zorgen.
De heer Dölle wijst erop dat calculerende burgers bij het instemmen met uitstel de overheid aan de beslistermijn van acht weken kunnen houden omdat zij denken: kassa! Ik kan dat niet uitsluiten. Verstandige burgers begrijpen echter dat een ingewikkelde beslissing meer tijd vergt van een bestuursorgaan om tot een kwalitatief goede beslissing te komen. De summiere ervaringen tot op heden lijken daarop ook te wijzen.
De heer Dölle (CDA) (p. 289): Binnenkort worden verzoeken tot uitstel beschouwd als verzoeken om een beschikking die valt onder de Awb. Mijn vraag is of dat regime ook geldt voor de talloze verzoeken tot uitstel van betaling bij belasting, leges of wat dan ook. Het is immers interessant als bij de vraag naar een gunst de vrager € 1200 krijgt bij een te late reactie.
De heer Wolfsen (p. 289): Die terechte vraag is voor mij te ingewikkeld. De regeringscommissaris is heel goed thuis in de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Ik vraag hem straks een antwoord te geven. Als hij geen antwoord heeft, zal ik alsnog om een kleine schorsing vragen. Mijn hoop is echter op hem gevestigd.
De heer Holdijk vroeg of er niet te veel wordt gemarginaliseerd, maar dat is absoluut niet mijn bedoeling geweest. Het is een heel simpel instrument met grote ambities! Dank voor de steun die hij overigens uitsprak. De opmerkingen van de heer Kox over voorlichting kan ik alleen maar van harte onderschrijven. Ik zou het niet verder willen juridiseren, maar zijn pleidooi wel zeer willen onderstrepen.
Mevrouw Strik citeerde mij toen zij zei dat gecertificeerd te laat ook te laat is. Ik heb dat inderdaad gezegd. Aan de ene kant vind ik het heel goed om je te onderwerpen aan allerlei regimes, maar wij moeten daar niet onnodig veel van verwachten. Je moet gewoon proberen altijd op tijd te zijn. Hoe simpeler dat kan – zelfs zonder certificering of zelfs zonder wetten – hoe liever mij dat is. Zij onderstreepte eveneens dat zo belangrijke punt van de voorlichting.
De IND blijft inderdaad een belangrijk punt. Op zich vind ook ik het jammer dat die er vooralsnog buiten is gebleven, al heb ik er wel begrip voor, want het is een buitengewoon ingewikkelde dienst. Er zijn grote problemen geweest, maar er worden ook grote verbeterslagen gemaakt. Laatst hebben wij daar in de Tweede Kamer nog de Ombudsman over horen spreken. Hij zei dat het nu echt stukken beter gaat, maar dat nog niet ideaal is. Wij hebben daarom bewust in de wet de mogelijkheid opgenomen dat, mocht de minister vinden dat de wet op de IND van toepassing kan worden verklaard of dat de Kamer dat via moties of op andere manieren zou willen afdwingen, dat dan wel mogelijk is. Er is een uiterste datum, maar het kan natuurlijk eerder.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289): U zei dat u had nagedacht over die verplichte kennisgeving van de mogelijkheid voor een dwangsom, maar dat u daar niet voor had gekozen. Erkent u wel dat die dwangsom ook een rechtsmiddel is?
De heer Wolfsen (p. 289): Zeker!
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289): Waarom maakt u dan onderscheid tussen twee soorten rechtsmiddelen? Bij een beschikking is het verplicht om aan te geven dat bezwaar en beroep mogelijk is. Ik heb het nu over het te lang duren van reageren op een bezwaarschrift. Waarom dat onderscheid?
De heer Wolfsen (p. 289): Onze aanvankelijke afweging was: er is niks, de overheid zit stil. Je kunt dan ook niet verplichten om iets ergens in op te nemen, want er gebeurt immers niets. Als wij dan toch die verplichte voorlichting in de wet zouden willen opnemen, dan zouden wij ook moeten opnemen dat er altijd een verplichte ontvangstbevestiging zal moeten worden gestuurd.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289): Ik begrijp wel dat dit lastig is.
De heer Wolfsen (p. 289): Wij hebben toen gekozen voor één lijn, dus niet in algemene zin verplichtend voorschrijven dat altijd informatie moet worden gegeven. Het zou een variant geweest kunnen zijn om ook in het geval van bezwaarschriften op te nemen: U kunt ons in gebreke stellen als wij te laat zijn.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289): U hebt op dat punt gekozen voor die ene lijn, maar dat betekent dan wel dat er geen een lijn is als het erom gaat welke mogelijkheden de burger heeft als er geen besluit komt.
De heer Wolfsen (p. 289): Ja, ik moet u daar gelijk in geven!
De heer Dölle (CDA) (p. 289): Het woord ’’rechtsmiddel’’ wordt gebruikt en u verbindt daar bepaalde associaties aan, maar onze fractie heeft in de schriftelijke voorbereiding nadrukkelijk gevraagd of dit een rechtsmiddel was. Toen hebben de indieners daarop geantwoord: Neen, het is een instrument!
De heer Wolfsen (p. 289): Dank voor deze correctie. Wij staan nog steeds op dat standpunt.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289): Nu zit er ook de mogelijkheid in om in beroep te gaan tegen het niet tijdig beslissen. Ik neem aan dat dit wel een rechtsmiddel is?
De heer Wolfsen (p. 289): Ja, het in beroep gaan is een rechtsmiddel!
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 289-290): Wordt dat dan een Wolfsen verplichte kennisgeving? Komt dat dan bij de eerste beschikking?
De heer Wolfsen (p. 290): In beschikkingen moet worden opgenomen welke rechtsmiddelen tegen die beschikking openstaan. Alle rechtsmiddelen worden altijd genoemd als er algemene bepalingen in de Awb zijn. Rechtsmiddelen moeten worden opgenomen in de beschikking. Dat is goed geregeld, zowel voor bezwaar als voor beroep, maar deze mogelijkheid is niet dwingend voorgeschreven. Ik ben het met u eens dat er voor rechtsmiddelen wel sprake is van een eenduidig regime, maar voor dit instrument eigenlijk ook, namelijk dat je het niet meldt.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 290): Ja, maar het beroep tegen niet tijdig beslissen, wordt dus wel opgenomen?
De heer Wolfsen (p. 290): Ja! Voorzitter. Ik ben hiermee gekomen aan het eind van de reeks vragen die aan mij zijn gesteld! Rest mij nog u te danken voor uw gastvrijheid. Ik wil bij deze gelegenheid ook graag danken degenen die ons bij het opstellen van dit wetsvoorstel hebben ondersteund. Enkelen hebben al gezegd hoe ingewikkeld het is om een initiatiefwetsvoorstel te maken. Wij hebben royale bijstand gekregen van ambtenaren van Binnenlandse Zaken en van Justitie en ik dank beide bewindslieden daarvoor. Ook dank ik degenen die steeds aan onze zijde hebben gezeten. Ik wil geen namen noemen, maar wel een uitzondering maken, namelijk die van mijn medewerker Ton Langenhuyzen die er ongewoon veel energie in heeft gestopt. Hij werkt altijd wel hard, maar hij heeft zich hier zo op gestort dat ik hem nu graag op deze plaats persoonlijk daarvoor wil bedanken!
De heer Dölle (CDA) (p. 290): Ik weet niet of de heer Luchtenveld er nog op ingaat, maar een voor ons belangrijke vraag was die over de burger die een beschikking vraagt waar de overheid niet op tijd uitkomt en die vraagt of de burger instemt met verlenging of verdaging.
De heer Wolfsen (p. 290): De heer Luchtenveld komt daar zeker op terug!
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 290): Met alle respect voor de heer Luchtenveld, maar ik had een vraag die ik toch graag aan de overgebleven indiener wil stellen. De heer Luchtenveld heeft iets gezegd over de samenval van de dwangsombetaling en de vermogenstoets. Ik was blij met zijn visie, namelijk dat je daar eigenlijk de algemene oproep richting gemeenten zou moeten doen om terughoudend met die vermogenstoets te zijn. Het punt is nu wel bij deze wetsbehandeling aan de orde en ik zou dan de overgebleven initiatiefnemer graag willen vragen of wij eigenlijk ook niet al bij dit wetgevingstraject die oproep zouden moeten doen? Zouden wij gemeenten nu al niet moeten oproepen om er terughoudend in te zijn, dus eigenlijk de woorden van de heer Luchtenveld volgend?
De heer Wolfsen (p. 290): Er bestaat geen verschil van mening op dit punt tussen de heer Luchtenveld en mij. Bij de beraadslaging hebben wij ons wel gerealiseerd dat gemeenten eigenlijk ook wel weinig ruimte hebben. Maar waar ruimte is, moeten wij niet proberen om de werking van dit instrument ongedaan te maken door te verrekenen met bedragen die burgers op andere terreinen van de gemeenten te goed hebben. Ik ben het dus met u eens en steun uw oproep, maar aan de andere kant hecht ik er ook zeer aan dat daar waar geen ruimte is gemeenten niet onnodig creatief moeten gaan proberen om de grenzen van vermogenstoetsen of wat dan ook te gaan aftasten, als u althans begrijpt wat ik bedoel! Heel veel wetgeving biedt die ruimte gewoon niet!
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 290): De vraag is natuurlijk wel of wij die ruimte voldoende hebben verkend. Ik zou er al tevreden mee zijn als wij van plan zouden zijn om die ruimte te verkennen – ik heb niet voor niets de Invorderingswet 1990 en verschillende uitvoeringsregelingen genoemd – en als wij op zijn minst die oproep dus zouden doen om terughoudend te zijn als er sprake is van een dwangsombetaling en ook van een vermogenstoets. Als je het hebt over die € 5240 als bijstandsuitkering voor een alleenstaande zou het toch onredelijk zijn als die eventuele € 1200 dwangsombepaling een struikelblok wordt bij de vermogenstoets?
De heer Wolfsen (p. 290): Dat onderschrijf ik zeer. Sterker nog – maar wij hebben het niet overlegd – ik zou het ook goed vinden als die soort zaken bij de evaluatie wordt meegenomen. Iets wat wettelijk niet goed is geregeld en als onbedoeld de werking van zo’n dwangsom ongedaan kan worden gemaakt door de verrekenverplichting, zou dan via de andere kant gecorrigeerd moeten worden.
De heer Luchtenveld (p. 290): Voorzitter. Over de vermogenstoets is volgens mij niet zo veel meer te zeggen, behalve dat het hierbij niet alleen gaat om gemeenten, maar ook om het Rijk, die deze toets bijvoorbeeld toepast voor de huurtoeslag. Inderdaad moet bij de evaluatie blijken in hoeverre hierbij knelpunten zijn, maar de grondhouding moet zijn dat het verbeuren van de dwangsom in principe is bedoeld om bij de burger terecht te komen en niet moet worden verrekend met andere zaken.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 290): Ik trap nu in de val die ik zelf had opengezet: inderdaad moeten we niet alleen maar over gemeenten spreken. Het is dus niet alleen een oproep aan gemeenten, maar ook aan het Rijk en andere bestuurlijke niveaus.
De heer Luchtenveld (p. 290-291): De heer Dölle wees op de eerste kennisgeving van de overheid dat een besluit niet tijdig wordt genomen. De overheid kan dit dus doen, maar kan soms op basis van bijzondere wetgeving ook verdagen, dus de termijn oprekken door een verdagingbeslissing te nemen. De praktijk leert dat ook dit niet gebeurt, terwijl wel die mogelijkheid bestaat. Als een burger naar de stand van zaken informeert, kondigt men aan dat het later wordt, soms zelfs telefonisch en niet eens schriftelijk, zonder dat een verdagingsbesluit wordt genomen. Het zou dan een goede zaak zijn als men een officieel verdagingsbesluit nam, waar tegelijk de eindtermijn in is gegeven.
Als de overheid vraagt om instemming van de burger met een of twee weken langer, zal deze daar dan mee instemmen? Nu is er natuurlijk de ingebrekestelling, waarmee een termijn van twee weken verloopt en er daardoor nauwelijks een dwangsom te incasseren zou zijn; € 20 of € 40 zet natuurlijk niet veel zoden aan de dijk, voor € 1260 moet het echt een behoorlijke termijnoverschrijding zijn. Verder gaan wij ervan uit dat in verreweg de meeste gevallen de burger behoefte heeft aan het besluit van de overheid. Wij denken niet dat de overheid een negatief besluit zou nemen als een burger om een dwangsom vraagt; wij denken eerder dat het van belang is dat de burger dat besluit wil hebben. Ook denken wij dat de burger, als deze staat voor de afweging van bijvoorbeeld een beroep of nóg een gang naar de rechter vanwege de dwangsomprocedure, dat niet zal doen als die beslissing redelijkerwijs in het verschiet ligt, als de overheid aannemelijk kan maken dat zij maar een korte tijd extra nodig heeft en al helemaal niet als de overheid ook nog zou kunnen verdagen; zoals gezegd, is dat formele verdagingsbesluit altijd nog een mogelijke reactie van de overheid. Wij denken dus dat het in de praktijk wel zal meevallen met die calculerende burgers, in ieder geval wat dit mogelijke effect betreft.
De heer Dölle (CDA) (p. 291): Mijn verwachting is iets anders, maar ik geef onmiddellijk toe dat de praktijk dit moet uitwijzen. Dit bezwaar wordt echter in vele, wellicht wat angstige, ambtelijke echelons geuit. Daar wijst men erop dat de overheid in een aantal gevallen te afhankelijk wordt van de goede wil van de burger en vreest men dat deze vaak zal kiezen voor een aantrekkelijke geldsom. Maar ook wij willen dit afwachten.
De heer Luchtenveld (p. 291): Ook hier is bestuurlijke aandacht het juiste antwoord. Het lijkt me hoe dan ook goed dat het bestuursorgaan zich dit van tevoren realiseert en bijvoorbeeld de risico’s op termijnoverschrijding inventariseert. Ik ken gemeenten die steekproefsgewijs dossiers hierop zijn nagegaan en zich hebben afgevraagd hoe zij het proces konden versnellen. Een gemeente kan tijdig de gedragslijn aanpassen, in de zin dat zij altijd tijdig een uitstel van de termijn zal aanvragen en tijdig verdagingsbeslissingen zal voorbereiden. Gemeenten hoeven dus niet te wachten tot het moment dat de ingebrekestellingen in de bus vallen.
De heer Dölle (CDA) (p. 291): Dat ben ik met u eens, maar in het verleden was bijvoorbeeld de trage gang van de rechterlijke macht ook niet zo gemakkelijk op te lossen, omdat daar structurele problemen waren. De heer Luchtenveld: Maar naar aanleiding van bevindingen van de Ombudsman zijn er ook al jaren verbeterprocessen aan de gang. De hoop en verwachting van de indieners is dan ook dat we niet helemaal bij nul zullen hoeven beginnen en dat dit een extra zetje zal opleveren in het verbeterproces.
Minister Ter Horst (p. 291): Voorzitter. De heer Rehwinkel ging nogmaals in op de mogelijkheden van de vermogenstoets. Ik sluit mij aan bij de oproep van de indiener aan gemeenten en andere bestuursorganen. Ik denk overigens dat wij hier niet zo negatief over hoeven zijn: 75% van de bijstandsaanvragers heeft immers een negatief vermogen.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 291): Ik ben blij met deze opmerking van de minister en hoop dat zij dit ook onder de aandacht van haar collega van Sociale Zaken wil brengen, die hier per slot van rekening over gaat.
Minister Ter Horst (p. 291): Er is ook gesuggereerd om dit bij de evaluatie te betrekken. Ik neem dit gaarne mee. De heer Engels sprak over het gebrek aan bestuurlijke aansturing. Daarvan is natuurlijk soms sprake. Hij sprak ook in negatieve zin over de kwaliteit van het ambtelijk apparaat. Het aardige van dit initiatiefvoorstel vind ik nu juist dat het een instrument vormt om beide bloot te leggen: goede bestuurders kunnen aan de slag als het uitwijst dat het ambtelijk apparaat van een te laag niveau is; bij een gebrekkige aansturing kunnen andere toezichtorganen in actie komen.
Mevrouw Strik wilde het jaarverslag van Utrecht bestuderen. Dat is natuurlijk mogelijk, maar ik denk dat zij het burgerjaarverslag zou moeten inzien. Ik verwacht namelijk dat de burgemeester, die verantwoordelijk is voor de dienstverlening, hierover rapporteert; voor alle andere bestuursorganen is dit overigens wel het jaarverslag. De heer Holdijk vroeg nogmaals expliciet of het regeringsvoorstel vervalt met de aanneming van dit wetsvoorstel. Ik neem aan dat hij niet de aanneming, maar de bekrachtiging bedoelde. Maar inderdaad is die voor het kabinet reden om zijn eigen voorstel te laten vallen. Wat betekent dit voor de voordelen die in het regeringsvoorstel stonden? Wij vinden dat het initiatiefvoorstel daar voldoende recht aan doet en hebben daarom geen behoefte meer aan een eigen voorstel in die richting.
Nu de vragen van de heer Kox. Ik ben het geheel eens met de opmerkingen van de heer Wolfsen over de voorlichting. Ik kan de heer Kox wel het volgende toezeggen: als dit wetsvoorstel is aangenomen en bekrachtigd, zal er ongetwijfeld een circulaire uitgaan naar de bestuursorganen en daarin zouden we de goede voorlichting voor de burgers kunnen meenemen; dat helpt in ieder geval een beetje. Verder vroeg de heer Kox of er sprake was van formele terughoudendheid van het kabinet, of dat er iets anders achter zat. Laat ik hier het volgende op zeggen: de minister van Justitie en ikzelf hebben er alle vertrouwen in dat dit een goede gang door het kabinet zal hebben.
Mevrouw Strik vroeg tot slot nog iets over de juridische verplichting van bezwaar en beroep. Ik weet niet of het nog nodig is dat ik daarop inga, want het is zonet uitgebreid besproken. Inderdaad is er een verschil tussen de verplichting om te melden dat iemand recht heeft op bezwaar en beroep en het instrument van de mogelijkheid van een dwangsom. Ook in mijn optiek zijn deze zaken dus van een iets andere orde, maar wij vinden beiden dat bestuursorganen burgers hierover goed moeten informeren.
Minister Hirsch Ballin (p. 291-292): Voorzitter. De initiatiefnemer heeft al het nodige naar voren gebracht over de uitvoering en de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Hij heeft gezegd dat er een speciale regeling is getroffen voor de IND. Daarbij teken ik aan dat dit niet het gehele werkterrein van de IND betreft. Daarnaar zullen wij nog goed moet kijken, met name in verhouding tot de Rijkswet op het Nederlanderschap. Ook bij andere onderwerpen bestaat mogelijk behoefte aan verdagingsbevoegdheden of nieuwe regelingen voor de termijnen. Wij moeten nog het nodige werk verrichten, zoals schouwen en bepalen wat er nog te doen is als dit wetsvoorstel door uw Kamer wordt aanvaard; als ik het goed heb geproefd, ziet het daarnaar uit.
Mevrouw Strik heeft gevraagd naar mijn gevoelens rondom het wetsvoorstel en om vergelijkingen te maken met eerder geuite gevoelens. Ik wil vandaag natuurlijk niet achterblijven in het uiten van warme gevoelens.
De heer Rehwinkel heb ik nog niet gecomplimenteerd met zijn maidenspeech. Het gaf mij een bijzonder goed gevoel dat ik voor de tweede keer een maidenspeech van hem mocht meemaken. De eerste was toen wij samen lid waren van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Dat laat nog eens zien dat een maidenspeech niet per definitie de laatste hoeft te zijn.
Vandaag heb ik ook de ’’widowspeech’’ van de heer Wolfsen mogen meemaken. Bij die gelegenheid wil ik graag uiting geven aan mijn gevoelens van dankbaarheid voor de samenwerking van de afgelopen maanden op het gebied van wetgeving. Ik had niet voorzien dat die op deze manier een afronding zou krijgen, nu wij hier samen zitten bij de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Dankzij die samenwerking is een flink aantal wetsvoorstellen de afgelopen veertien maanden afgehandeld. Een paar helaas niet – de heer Wolfsen weet nu precies wat ik bedoel – maar wij hebben nog een maand. Ook bij deze bijna-afronding van de samenwerking heb ik dus goede gevoelens.
Heb ik die goede gevoelens ook voor het wetsvoorstel zelf? Ja, nu ik daar zo naar wordt gevraagd; ik moet even opletten hoe mijn ’’ja’’ in de Handelingen terechtkomt. Het is een ja, met toch een enkele caveat. Het is een goede zaak als de overheid wordt gestimuleerd om op tijd te beslissen. Het redelijkerwijs mogelijke moet daaraan worden gedaan. Op een aantal punten moeten wij echter nog wel kijken naar de uitvoerbaarheid. Vandaar de schouw en de daaruit voortvloeiende mogelijkheid om ten aanzien van de termijn van inwerkingtreding en de beslistermijn met nadere voorstellen te komen.
Het is onze hoop en bedoeling dat de evaluatie een verder inzicht zal geven. De Algemene wet bestuursrecht wordt iedere vijf jaar geëvalueerd door een onafhankelijke commissie. Dat is een goede zaak, gelet op het algemene belang dat met deze wet is gemoeid. Omdat het zo’n grote wet is met een breed toepassingsbereik overeenkomstig de bedoelingen van artikel 107 van de Grondwet, concentreert de evaluatie zich op deelonderwerpen. Deze worden per evaluatieronde geselecteerd. Het ligt voor de hand dat het tijdig beslissen en de rechtsbescherming daarbij – wat tenslotte een van de doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht is – onderwerp zijn van de komende evaluatie. Er zal empirisch onderzoek worden gedaan om dit goed in beeld te krijgen. Daaruit zal duidelijk worden ten aanzien van welke besluiten met welke doelstellingen gebruik wordt gemaakt van de regeling die in dit wetsvoorstel is vervat.
De heer Dölle (CDA) (p. 292): De minister zegt dat de regering naar aanleiding van de schouw of van andere overwegingen nog met voorstellen kan komen. In welke vorm zal dat dan gebeuren?
Minister Hirsch Ballin (p. 292): Dat hangt uiteraard af van de aard van de bevindingen. Het kunnen voorstellen van organisatorische maar ook van legislatieve aard zijn. Wij zullen ook nog moeten bezien hoe de verhouding is tot de rijkswetgeving, waarbij andere toepassingsvragen een rol spelen.
De heer Dölle (CDA) (p. 292): Hoe zullen voorstellen van legislatieve aard vorm worden gegeven? Wordt dat een wijzigingsvoorstel op dit wetsvoorstel?
Minister Hirsch Ballin (p. 292): Ik heb zojuist twee dingen genoemd. Ten eerste het tijdstip van inwerkingtreding. Daarover is net gesproken in verband met het jaar voorbereiding. Ten tweede moet er wel worden gekeken – ook de initiatiefnemer heeft dit onder de aandacht gebracht – naar de veranderende verhouding tussen de Algemene wet bestuursrecht en de bijzondere wetten met de termijnenregelingen. Daarmee moet wel kunnen worden gewerkt.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 292): Ik kan mij eerlijk gezegd niet zo goed herinneren dat ik heb geïnformeerd naar de gevoelens van de minister. Daarvoor heb ik altijd wel een brede belangstelling, dus ik dank hem voor zijn antwoord. Ik kan mij wel herinneren te hebben gevraagd of de krappe beslistermijn al in eerdere evaluaties van de AWB is opgemerkt. Ook heb ik aandacht gevraagd voor mensen die misschien meer ondersteuning nodig hebben bij het gebruikmaken van het instrument dwangsom. Kan daaraan aandacht worden besteed bij de evaluatie in 2011? Daarbij gaat het om het gebruik en de bekendheid onder verschillende groepen.
Minister Hirsch Ballin (p. 292): De twee vragen raken elkaar. Het beroep dat wordt gedaan op de geldende beslistermijnen, loopt op dit moment hoofdzakelijk langs de mogelijkheid om op te komen tegen het uitblijven van een besluit, dat qua rechtsbescherming gelijk wordt gesteld met een besluit, met een paar bijzondere voorzieningen. Dat heeft in eerdere evaluaties van en commentaren op de Algemene wet bestuursrecht aandacht gekregen. De vraag is hoe in de praktijk van dit wetsvoorstel gebruik zal worden gemaakt. Ik houd mij even aan het feit dat de Kamer nog geen besluit heeft genomen maar ik ga ervan uit dat het zo gaat lopen. De vraag is of burgers de weg weten te vinden naar de nieuwe mogelijkheden van bescherming tegen overschrijding van de beslistermijn die met de wet zijn beoogd.
De heer Scheltema (p. 292-293): Voorzitter. Ik heb nog twee punten.
De heer Dölle heeft gevraagd of aanvragen voor kwijtschelding of uitstel van betaling een beschikking opleveren die onder deze regeling valt. Dit heeft hij in het bijzonder in verband gebracht met de vierde tranche van de AWB, die hier binnenkort zal worden behandeld. Die beschikkingen bestaan ook nu al, ze zijn niet alleen een gevolg van de vierde tranche. Het wetsvoorstel dat er ligt, is heel algemeen en maakt geen onderscheid tussen verschillende soorten beschikkingen. Dit betekent dat de regels voor alle beschikkingen gelden. Ik zou overigens verwachten dat juist beschikkingen tot kwijtschelding en uitstel van betaling zo eenvoudig zijn dat de problemen daar niet snel culmineren.
De minister van Justitie reageerde op de vraag of dit in eerdere evaluaties aan de orde is gekomen. Zoals hij al zei, is dat inderdaad het geval. Die en andere studies zijn mede aanleiding geweest tot het indienen van het wetsvoorstel beroep tegen niet tijdig beslissen, dat als het ware uiteindelijk in dit wetsvoorstel terecht is gekomen. De beraadslaging wordt gesloten. Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.
De voorzitter (p. 293): Ik feliciteer in ieder geval de initiatiefnemer, de heer Wolfsen, van harte met het aannemen van het wetsvoorstel, maar ook de heer Luchtenveld en de adviseurs wil ik niet onvermeld laten.
Sluiting 19.22 uur
Brief 6 maart 2008
Op 20 november jl. heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel van het lid Wolfsen tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen) (Kamerstukken 29 934) zonder stemming aangenomen. Mede namens de minister van Justitie kan ik u meedelen dat het kabinet op 29 februari jl. heeft besloten:
1. de Koningin te verzoeken het initiatiefvoorstel van wet te bekrachtigen;
2. dit verzoek echter pas te zullen doen, indien verzekerd is dat tegelijk met de inwerkingtreding van de in het wetsvoorstel opgenomen dwangsomregeling, de termijnen voor het beslissen op Wob-verzoeken en op bezwaren krachtens de Algemene wet bestuursrecht, zijn aangepast teneinde het in beginsel mogelijk te maken om in alle gevallen binnen die termijnen een beslissing te nemen, met dien verstande dat de regeling uiterlijk per 1 januari 2010 in werking treedt. Een wetsvoorstel dat strekt tot aanpassing van bovenbedoelde termijnen wordt inmiddels met spoed voorbereid;
3. daarnaast dit voorjaar alle wetgeving door te lichten op de noodzaak voor het aanpassen van wettelijke termijnen. Dit besluit wordt hieronder toegelicht.
Het wetsvoorstel zoals dat oorspronkelijk was ingediend, voorzag in een periode van vijf jaar waarin de in het voorstel opgenomen dwangsomregeling facultatief zou zijn en waarin de regeling enkele malen zou worden geëvalueerd. Zowel wetgever als bestuursorganen zouden op die manier enige tijd met de regeling kunnen experimenteren en van de daarmee opgedane ervaringen kunnen leren, terwijl de wetgever daarnaast voldoende tijd zou hebben om de bestaande wettelijke termijnen – waar dat nodig zou blijken – aan te passen. Bij het vaststellen van de huidige termijnen heeft de wetgever immers niet steeds voor ogen gestaan dat deze ook in honderd procent van de gevallen volledig haalbaar zouden zijn. De indieners van het wetsvoorstel hebben ook zelf steeds voor ogen gehad dat hun voorstel zou dwingen tot een herbeoordeling van de haalbaarheid van bestaande termijnen. Voor enkele algemene typen verschoonbare vertragingen hebben zij in hun voorstel zelf al nieuwe opschortingsgronden geformuleerd, op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht, maar daar is hoogstwaarschijnlijk niet alles mee gedekt. Door amendering van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is deze «oefenperiode» in feite teruggebracht tot één jaar. In het wetsvoorstel zoals het door de beide Kamers is aangenomen, is bepaald dat de dwangsomregeling met ingang van 1 januari 2009 van rechtswege van toepassing wordt op alle beschikkingen op aanvraag en op alle beslissingen in bezwaar en in administratief beroep. De enige uitzonderingen die daarop zijn gemaakt, zijn beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 of het Soeverein Besluit van 12 december 1813, en beslissingen op bezwaar, gemaakt tegen zodanige beschikkingen. Daarvoor blijft het facultatieve stelsel nog drie jaar langer van toepassing. Bekrachtiging van het wetsvoorstel heeft daardoor tot gevolg dat de wetgever nu geen vijf jaar maar – praktisch gesproken – krap één jaar heeft om na te gaan of er termijnen zijn die moeten worden aangepast en om dat vervolgens ook te doen.
In de Eerste Kamer is de vraag aan de orde geweest hoe dit zou kunnen worden aangepakt. Ik heb toen, mede namens de minister van Justitie, aangekondigd dat wij onze ambtgenoten zouden voorstellen om de thans in de wetgeving voorkomende beslistermijnen opnieuw tegen het licht te houden en te bekijken of ze in alle gevallen haalbaar zijn, dan wel nog moeten worden aangepast (brief van 28 maart 2007, Kamerstukken I 2006–2007, 29 934, E). Tijdens de mondelinge behandeling in de Eerste Kamer, op 20 november vorig jaar, is uitgebreid gesproken over de noodzaak van een dergelijke «schouw» en over de inmiddels zeer korte tijd die daarvoor nog beschikbaar zou zijn. Na aanvaarding van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is deze kwestie in de ministerraad besproken. Om meer zicht te krijgen op de mogelijkheden en risico’s heeft het kabinet toen besloten om onmiddellijk een zeer snelle inventarisatie te doen. Die inventarisatie heeft inmiddels plaatsgevonden en de uitkomsten ervan zijn in het kabinet besproken. Uit deze eerste snelle inventarisatie bleek dat er bij veel termijnen geen problemen worden verwacht, maar dat daarnaast waarschijnlijk op uiteenlopende terreinen enkele wettelijke termijnen zullen moeten worden aangepast. Het kabinet gaat ervan uit dat de daarvoor benodigde wetgeving tijdig tot stand kan worden gebracht. Zelfs als dat niet helemaal op tijd zou lukken, worden bij deze termijnen geen onoverkomelijke risico’s gelopen. Dat ligt anders bij de termijnen waarbinnen bestuursorganen dienen te beslissen op een verzoek om informatie krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (artikel 6 Wob) of op een bezwaarschrift krachtens de Algemene wet bestuursrecht (artikel 7:10 Awb). Alle bestuursorganen hebben – vaak op grote schaal – met deze termijnen te maken. Uit de inventarisatie bleek dat deze termijnen in zeer brede kring worden ervaren als te krap en te uniform. In de praktijk worden deze termijnen in een groot aantal gevallen niet gehaald, terwijl dat lang niet altijd op te lossen valt door organisatorische maatregelen. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan zeer omvangrijke informatieverzoeken (Wob) en aan situaties waarin in bezwaar een nieuw inhoudelijk besluit moet worden voorbereid, waarvoor nieuwe gegevens moeten worden verzameld. Inwerkingtreding van de dwangsomregeling zal daarom gepaard moeten gaan met een zodanige wijziging van deze termijnen, dat het in beginsel mogelijk moet zijn om ze wel in alle gevallen te halen. Daarvoor wordt momenteel een wetsvoorstel voorbereid. Wij gaan er vooralsnog van uit dat het mogelijk moet zijn om deze wetswijziging nog dit kalenderjaar in het Staatsblad te krijgen, tegelijk met de – dan dus bekrachtigde – Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
Daarnaast zal de aangekondigde «schouw» van alle wettelijke termijnen gewoon doorgang vinden. In de ministerraad hebben alle ministers hun medewerking, zo nog opportuun, hieraan toegezegd. Voor het tijdig tot stand brengen van de daaruit voortvloeiende wetgeving zullen wij te zijner tijd ook een beroep op de Kamers doen. In de tijd gezien, stellen wij ons dit als volgt voor. Elke minister onderzoekt in beginsel voor de termijnen in de onder zijn of haar verantwoordelijkheid vallende wetgeving, of deze uitvoerbaar zijn, dan wel aanpassing behoeven. Ik zal zelf daarnaast de VNG en het IPO vragen te stimuleren dat gemeenten en provincies ditzelfde doen voor hun eigen wetgeving en mij tevens te melden in welke gevallen gemeenten en provincies verwachten op onoplosbare uitvoeringsproblemen te stuiten bij het halen van termijnen die in de nationale wetgeving zijn opgenomen. Voor de zomer zullen de minister van Justitie en ik aan de beide Kamers verslag uitbrengen van de bevindingen en conclusies van het kabinet.
Brief 22 april 2008
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en het Huis der Koningin heeft in haar vergadering van 8 april kennis genomen van uw brief d.d. 4 april (kenmerk: 2008 – 0000155512) inzake de bekrachtiging van het initiatief-wetsvoorstel Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (29 934). Voorts heeft de commissie ook kennis genomen van de vragen gesteld aan de regering over deze bovengenoemde brief door de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties van de Tweede Kamer der Staten- Generaal.
De commissie wenst u met dit schrijven te informeren dat zij – gelet op de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel in de Eerste Kamer op 20 november 2007 en de door u in uw brief van 4 april jl. geschetste stappen voorafgaand aan bekrachtiging – met veel belangstelling de beantwoording van de vragen van de Tweede Kamercommissie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tegemoet ziet. Tevens wenst de commissie u te informeren dat zij na uw beantwoording van de Tweede Kamervragen zich zal beraden of het wenselijk wordt geacht nog nadere, aanvullende vragen te stellen.
Brief 3 juli 2008
Bij brief van 6 maart 2008 (Kamerstuk 29 934, nr. 24) heb ik u geïnformeerd over de bekrachtiging van het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen; Kamerstukken 29 934). In die brief heb ik u onder meer laten weten dat de reeds aangekondigde «schouw» van wettelijke termijnen gewoon doorgang zal vinden. Ik heb toegezegd u, samen met de minister van Justitie, voor de zomer verslag uit te brengen van de bevindingen en conclusies van het kabinet.
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer heeft voorts op 10 april jl. een aantal vragen gesteld over de bekrachtiging van bovengenoemde wet. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Eerste Kamer heeft zich hierbij bij brief van 22 april jl. aangesloten (Kamerstuk 29 934, J). In deze brief informeer ik u, mede namens de minister van Justitie, over de stand van zaken rond de bekrachtiging van het wetsvoorstel. Daarbij ga ik in het bijzonder in op de resultaten van de schouw naar wettelijke beslistermijnen. Tevens treft u in bijlage 1 de antwoorden op de gestelde vragen aan (Kamerstuk 29 934, nr. 26).
Zoals in de hiervoor genoemde brief is aangegeven, is uit de eerder uitgevoerde snelle inventarisatie naar voren gekomen dat de beslistermijn voor aanvragen op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en voor beslissingen op bezwaar krachtens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een knelpunt vormt dat niet met organisatorische verbeteringen kan worden opgelost. Voor aanpassing van deze termijnen is een wetsvoorstel in voorbereiding. Het streven is er op gericht dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na de zomer bij de Tweede Kamer in te dienen ten einde de mogelijkheid open te houden de parlementaire behandeling hiervan af te ronden voor 1 januari 2009 en de Wet dwangsom per die datum in werking te laten treden.
Inmiddels is de schouw ook afgerond. Hieruit is naar voren gekomen dat nog enkele andere wettelijke beslistermijnen als knellend worden ervaren. Het kabinet acht het van groot belang kritisch te bezien wat daarvan de oorzaak is. Alleen als organisatorische maatregelen geen oplossing kunnen bieden, is verlenging van de wettelijke beslistermijn een optie. Terughoudendheid is daarbij naar het oordeel van het kabinet op zijn plaats. Niettemin verwacht het kabinet dat aanpassing van enkele wettelijke beslistermijnen noodzakelijk zal zijn. Voor zover dat het geval is, streeft het kabinet ernaar zo spoedig mogelijk één of meer wetsvoorstellen ter zake bij de Tweede Kamer in te dienen. Voor de goede orde merken wij in dat kader nog op dat de bekrachtiging van de Wet dwangsom niet afhangt van de voortgang van deze wetsvoorstellen. Wel zou het kabinet het zeer op prijs stellen indien deze wetsvoorstellen door uw Kamers met voortvarendheid worden behandeld. In het kader van het hiervoor genoemde onderzoek houdt het kabinet nadrukkelijk rekening met hetgeen door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) in het kader van de schouw naar voren is gebracht. VNG heeft in een bijlage bij haar brief van 6 mei jl. (bijlage 2)1 een aantal formeelwettelijke beslistermijnen genoemd, die in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk als knellend worden ervaren. Het IPO heeft in haar reactie (bijlage 3)[35] gemeld dat de provincies de wettelijke beslistermijnen in het algemeen op zichzelf niet als te krap ervaren, waarbij in ogenschouw is gehouden dat de wetgever al verruiming heeft aangekondigd van de beslistermijnen bij beslissingen op bezwaar in de Awb, de Wob en de Wet voorkeursrecht gemeenten (de termijn op grond van artikel 15 van deze wet vervalt).
De VNG geeft ten slotte nog aan dat er onvoldoende tijd is om alle mogelijk knellende wettelijke termijnen in kaart te brengen. VNG stelt nader onderzoek voor. Naar aanleiding van de brief van de VNG heeft ook de voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat, Algemene Zaken en Huis der Koningin van de Eerste Kamer hier aandacht voor gevraagd (brief van 27 mei jl.). Het kabinet zal in overleg met de VNG bezien welk aanvullend onderzoek thans reeds noodzakelijk is. Dit laat onverlet dat ook na de inwerkingtreding van de Wet dwangsom nog knelpunten aan het licht kunnen komen, die mogelijk leiden tot nadere aanpassingsvoorstellen.
Lijst met vragen en antwoorden
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1 heeft de navolgende vragen over de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 6 maart 2008 over de bekrachtiging van het initiatiefwets-voorstel Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (TK 29 934 nr. 24) aan de regering voorgelegd.
De regering heeft deze vragen beantwoord bij brief van 3 juli 2008. De vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.
1 Kent u de expliciete wens van de Tweede Kamer, die blijkt uit amendement 29 934, nr. 14 en de beraadslagingen daaromtrent, om de inwerkingtreding van de dwangsomregeling te stellen op 1 januari 2009? Met hoeveel stemmen vóór is dat amendement aangenomen?
Het genoemde amendement en de daarover gevoerde beraadslagingen zijn ons uiteraard bekend. Zoals blijkt uit de Handelingen van de Tweede Kamer van 27 juni 2006 (Handelingen TK 2005/06, blz. 5844) hebben de aanwezige leden van de fracties SP, GroenLinks, de PvdA, de Groep Wilders, D66, de VVD, het CDA, de LPF en de Groep Nawijn voor dit amendement gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het amendement met een ruime meerderheid is aangenomen.
2 Hoe luidt het procedurele tijdpad voor het wetsvoorstel tot aanpassing van wettelijke termijnen voor beslissingen op verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en op bezwaren krachtens de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat inmiddels met spoed wordt voorbereid? Wanneer wordt het wetsvoorstel uiterlijk naar de Kamer gestuurd? Kan het wetsvoorstel de Kamer nog tijdig genoeg bereiken zodat de in de initiatiefwet Wolfsen bedoelde datum van inwerkingtreding van de dwangsomregeling per 1 januari 2009 alsnog kan worden gehaald?
Het streven van het kabinet is erop gericht om de datum van inwerkingtreding van de dwangsomregeling per 1 januari 2009 te halen. Op dit moment wordt met spoed een wetsvoorstel tot aanpassing van de bedoelde termijnen voorbereid. Het kabinet streeft ernaar dit wetsvoorstel nog vóór het zomerreces naar de Raad van State te zenden, opdat het zo spoedig mogelijk na het zomerreces bij de Tweede Kamer kan worden gediend. Indien het wetsvoorstel voortvarend wordt behandeld in de beide kamers, is invoering per 1 januari 2009 haalbaar.
3 Wat heeft de wetgever voor ogen gestaan bij het vaststellen van de huidige termijnen, anders dan dat deze in «honderd procent van de gevallen volledig haalbaar zouden zijn»? Welk percentage stond de wetgever wel voor ogen als het gaat om beslistermijnen ter zake van Wob-verzoeken en bezwaren krachtens de Awb?
Bij het vaststellen van wettelijke termijnen kon er tot nu toe steeds van worden uitgegaan dat in sommige gevallen – een percentage valt op voorhand moeilijk te noemen – termijnoverschrijding mogelijk zou zijn. Met inwerkingtreding van de dwangsomregeling kan dat niet meer. Het kabinet acht voortvarende besluitvorming van groot belang, maar wil wel benadrukken dat snelheid niet ten koste mag gaan van zorgvuldigheid van de besluitvorming.
4 In hoeveel gevallen worden nu jaarlijks de wettelijke beslistermijnen in geval van beslissingen op Wob-verzoeken overschreden? Wat zouden deze overschrijdingen aan dwangsommen kosten als de dwangsomregeling al in werking zou zijn geweest?
In hoeveel gevallen jaarlijks de wettelijke beslistermijn bij Wob-verzoeken wordt overschreden, valt niet precies na te gaan. Wel kan worden gezegd dat het om een aanzienlijk aantal gevallen gaat. Hoeveel dwangsommen op grond daarvan betaald zouden moeten worden, is evenmin goed in te schatten. Een dwangsom is volgens het wetsvoorstel pas verschuldigd, nadat het betreffende bestuursorgaan in gebreke is gesteld en binnen twee weken daarna nog geen beschikking is gegeven. Tegen die achtergrond geldt ten eerste dat niet voorspelbaar is in hoeveel gevallen een beroep zal worden gedaan op deze regeling door verzending van een ingebrekestelling. Verder ligt het in de rede dat een bestuursorgaan na ontvangst van een ingebrekestelling alsnog zo spoedig mogelijk, binnen de genoemde twee weken, beslist, zodat uiteindelijk geen dwangsom is verschuldigd. Maar hoe vaak dat gebeurt, is eveneens lastig op voorhand in te schatten.
5 Waarom moeten beslistermijnen, zoals die in het kader van de Wob en bezwaren krachtens de Awb, worden verlengd? Waarom kunnen de betreffende bestuursorganen niet binnen de daarvoor door de wetgever beoogde termijn beslissen?
Voor dit antwoord zij verwezen naar de toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de bedoelde beslistermijnen. Dit wetsvoorstel wordt zo spoedig mogelijk bij uw kamer ingediend.
6 Hoe lang is al bekend dat de beslistermijnen, zoals die in het kader van de Wob en bezwaren krachtens de Awb, te kort zouden zijn?
Dat bestuursorganen niet in alle gevallen met genoemde beslistermijnen uit de voeten kunnen, is al langer bekend. Tot nu toe bestond er nog geen noodzaak om deze termijnen te wijzigen, omdat het in de praktijk acceptabel werd geacht dat deze termijnen in sommige gevallen niet werden gehaald, bijv. omdat de beslissing in overleg met en met instemming van de betrokken burger werd uitgesteld.
7 In hoeveel gevallen zal door de voorgenomen verlengingen van wettelijke beslistermijnen de aanvrager in de toekomst langer op een beslissing moeten wachten dan het geval zou zijn als de beslistermijnen niet verlengd zouden worden?
Wat het effect zal zijn van verlenging van wettelijke beslistermijnen op de duur van de besluitvorming is in het algemeen moeilijk te voorspellen. Gelet op ons uitgangspunt dat het kabinet alleen overgaat tot verlenging van beslistermijnen indien de huidige termijnen ook bij goed georganiseerde werkprocessen onhaalbaar zijn, verwachten wij dat het effect zeer beperkt zal zijn. Benadrukt zij dat wettelijke beslistermijnen uiterste termijnen zijn. Voorop staat dat bestuursorganen aanvragen voortvarend moeten behandelen en zo spoedig mogelijk daarop moeten beslissen.
8 Gaat u met het uitstellen van het verzoek tot bekrachtiging van wetsvoorstel 29 934 in tegen de wens van de Kamer om de dwangsomregeling per 1 januari 2009 in werking te laten treden?
Nee. Zoals in het antwoord op vraag 2 is aangegeven, zet het kabinet alles op alles om de dwangsomregeling per 1 januari 2009 in werking te kunnen laten treden conform de wens van de Kamer.
9 Wat is in juridische zin het gevolg van het pas na 1 januari 2009 in werking treden van de dwangsomregeling gezien het feit dat in die wet expliciet de datum van 1 januari 2009 is vastgelegd
Deze vraag wordt samen met vraag 10 beantwoord.
10 Kan op het moment dat de «Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen» in het Staatsblad komt te staan de datum van 1 januari 2009 zoals die nu in het wetsvoorstel staat, blijven staan ook al komt de wet pas na 1 januari 2009 in het Staatsblad? Zo ja, is die wet dan met terugwerkende kracht van kracht? Zo neen, waarom niet en hoe gaat u dit veranderen?
Het kabinet gaat er vooralsnog van uit dat de dwangsomregeling op 1 januari 2009 in werking treedt. Mocht dat niet lukken, dan zullen wij bezien in hoeverre de uitgestelde bekrachtiging noopt tot wijziging van de (inwerkingtredingsbepaling van de) Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: Wet dwangsom).
11 Is het verlengen van een aantal wettelijke beslistermijnen in de geest van het beoogd effect van de dwangsomregeling, namelijk dat aanvragers tijdig een beschikking krijgen?
Invoering van de dwangsomregeling maakt het noodzakelijk te inventariseren welke beslistermijnen te kort zijn en deze zonodig via wetgeving aan te passen. Uitgangspunt is dat beslistermijnen realistisch moeten zijn. Dit hebben de indieners zich blijkens het verslag van de plenaire behandeling ook steeds gerealiseerd.
12 Is het in de parlementaire geschiedenis vaker voorgekomen dat een door beide Kamers der Staten-Generaal breed aanvaard initiatiefwetsvoorstel slechts onder voorwaarden, in casu, het opstellen van aanvullende wetgeving en aanpassing van de datum van inwerkingtreding, van een contraseign wordt voorzien? Zo ja, betrof het naar uw oordeel vergelijkbare situaties? Zo neen, wat is de rechtvaardiging dat dat nu wel gebeurt?
Het is in de parlementaire geschiedenis vaker voorgekomen dat de bekrachtiging van een door beide Kamers der Staten-Generaal aanvaard initiatiefwetsvoorstel niet onmiddellijk plaatsvond omdat eerst aanvullende wetgeving tot stand moest komen. Aan de staatsrechtelijke literatuur kunnen de volgende voorbeelden worden ontleend: het wetsvoorstel voor de Kaderwet volwasseneneducatie (Kamerstukken 16 689; aangenomen door de Eerste Kamer op 17 april 1984 en bekrachtigd op 10 september 1985; Stbl. 1985, 532) en het wetsvoorstel inzake vrijstelling onroerendezaakbelasting (OZB) voor substraatteelt (kamerstukken 26 423; aangenomen door de Eerste Kamer op 26 oktober 1999 en bekrachtigd op 5 februari 2001; Stbl 2001, 111). In het eerstgenoemde geval moest eerst nog een invoeringswet worden vastgesteld, waarbij de materie zo weerbarstig bleek dat ook de Kaderwet zelf moest worden gewijzigd teneinde de datum van inwerkingtreding uit te stellen. In het als tweede genoemde voorbeeld moest het wetsvoorstel na de kamerbehandeling nog worden aangemeld bij de Europese Commissie in Brussel. Deze procedure nam vervolgens zoveel tijd in beslag dat in verband daarmee de inwerkingtredingsbepaling voorafgaand aan de bekrachtiging nog diende te worden gewijzigd. Hiermee wat de effecten betreft vergelijkbaar zijn die situaties waarin de inwerkingtreding van een initiatiefwet bij een apart koninklijk besluit dient te worden geregeld, dat pas geruime tijd na de bekrachtiging kan worden genomen, omdat het wetsvoorstel zelf eerst nog gewijzigd diende te worden of omdat andere regelgeving of maatregelen tot stand moeten worden gebracht die geruime tijd vergden. Het wetsvoorstel voor een Wet op de woningsplitsing is hier een voorbeeld van (Kamerstukken 16 781; aangenomen door de Eerste Kamer op 17 april 1984, op dezelfde dag dus als de boven vermelde Kaderwet volwasseneneducatie; bekrachtigd op 28 oktober 1985; in werking getreden op 1 mei 1987). Inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kon pas plaatsvinden na vaststelling van nadere regelgeving. De periode die daarvoor nodig was is toen tevens benut om het wetsvoorstel zelf nog te wijzigen. Uit het voorgaande blijkt al dat de redenen voor uitstel van bekrachtiging of inwerkingtreding sterk kunnen verschillen. De situatie waarin wij ons thans bevinden, vertoont de meeste overeenkomsten met het als eerste vermelde voorbeeld, waar de bekrachtiging afhankelijk was van de totstandkoming van een invoeringswet, zij het dat het kabinet op dit moment – en ik wil dat hier met nadruk herhalen – vooralsnog niet de conclusie heeft getrokken dat uitstel van de datum van 1 januari 2009 onvermijdelijk is. Voor de goede orde merken wij nog op dat i.c. de bekrachtiging is uitgesteld, dus niet, zoals in de vraag is vermeld, de contrasignering die volgt op de bekrachtiging.
13 Is het staatsrechtelijk te verdedigen dat een wetsvoorstel, waarin is bepaald dat de dwangsomregeling met ingang van 1 januari 2009 van rechtswege van toepassing wordt op alle beschikkingen op aanvraag en op alle beslissingen in bezwaar en administratief beroep, door een mededeling in een brief aan de Kamer een jaar later in werking treedt? Zo ja, waarom?
Zoals uiteengezet in het antwoord op vraag 2 en 12 is op dit moment geen sprake van uitstel van de inwerkingtreding van de dwangsomregeling die in het wetsvoorstel is voorzien voor 1 januari 2009. Het kabinet zet juist alles op alles om deze datum nog te halen en tegelijkertijd een verantwoorde invoering mogelijk te maken.
14 Waarom schept u een eigen afwegingsruimte, terwijl de Tweede Kamer noch de Eerste Kamer op aanvullende wetgeving en/of een andere datum van inwerkingtreding hebben aangedrongen? Is het staatsrechtelijk zuiver in dit stadium van het wetgevingsproces, na de aanvaarding in beide Kamers der Staten-Generaal, alsnog een wetswijziging voorafgaand aan de bekrachtiging te bepleiten? Zo ja, waarom?
De regering is gehouden een beslissing te nemen over de bekrachtiging van een initiatiefwetsvoorstel, nadat dit door de Eerste Kamer is aangenomen. Hoewel bekrachtiging gebruikelijk is, is het geen automatisme en mag het dat ook niet zijn. Dit vloeit voort uit ons grondwettelijk systeem waarin de wetgevende macht is toebedeeld aan de Staten-Generaal en de regering gezamenlijk. Dat betekent ook dat staatsrechtelijk bezien aan de regering altijd een eigen afwegingsruimte toekomt. Het is een goede gang van zaken als het kabinet al tijdens de behandeling van een initiatiefwetsvoorstel in de Staten-Generaal zicht geeft op de afwegingen die het zich voorstelt te gaan maken. Dat is in dit geval ook gebeurd. Zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer is er door de betrokken bewindslieden op gewezen dat er zeer waarschijnlijk aanvullende wetgeving nodig zou blijken te zijn en dat het kabinet zich met het oog daarop zorgen maakte over de bekorting van de invoeringstermijn.
15 Kunt u nader uiteen zetten waarom u kiest voor de datum van 1 januari 2010, terwijl de Kamer bewust de datum van inwerkingtreding, door toedoen van het amendement Fierens (Kamerstuk 29 934, nr. 14) naar voren heeft willen halen teneinde overheidsorganen te dwingen serieus werk te maken van het halen van de wettelijke termijnen?
Als gezegd heeft het kabinet niet gekozen voor 1 januari 2010 als inwerkingtredingsdatum, maar streeft het nog steeds naar inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2009. Dat is wel afhankelijk gesteld van voorafgaande wijziging van enkele termijnbepalingen in de Awb en de Wob. Indien de daarvoor noodzakelijke wetgevingsprocedure onverhoopt meer tijd zou vergen waardoor 1 januari 2009 niet meer haalbaar is, dan zal de inwerkingtredingsdatum navenant moeten opschuiven. Aan dat eventuele en onverhoopte opschuiven is voor alle zekerheid weer een grens gesteld: 1 januari 2010. Maar het gaat daarbij dus bepaald niet om een streefdatum en het gaat het kabinet er dus ook niet om dat de uitvoerende overheidsorganisaties meer tijd zou moeten worden gelaten, zoals in de vraag wordt verondersteld.
16 Hoe verhoudt uw handelwijze zich tot de artikelen 128 t/m 130 van de Aanwijzingen voor de regelgeving?
Wij zien geen verband tussen onze handelwijze en de aanwijzingen 128 tot en met 130 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, die over de toedeling van bestuursbevoegdheden gaan. Wellicht doelt deze vraag op de artikelen 128 en 130 van de Grondwet zoals die voor 1983 luidden. De bij die artikelen vastgestelde formulieren zijn na 1983 van kracht gebleven op grond van additioneel artikel XIX van de Grondwet. De toepassing van deze formulieren is een vastgelegde procedure.
17 Waarom is de brief van 6 maart 2008 niet tevens aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal gericht en gestuurd, nu de brief betrekking heeft op een door de Staten-Generaal aanvaard wetsvoorstel?
De brief is aanvankelijk abusievelijk alleen naar de voorzitter van de Tweede Kamer gezonden. Op 4 april jl. is de brief ook naar de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal gestuurd.
18 Is de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel over drie jaar haalbaar voor beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 of het Soeverein Besluit van 12 december 1813, en beslissingen op bezwaar gemaakt tegen zodanige beschikkingen?
Wat betreft beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet 2000, geldt dat deze termijn op basis van de huidige inzichten haalbaar is. De visaverlening op basis van het Soeverein Besluit is mede afhankelijk van (de ontwikkeling van) Europese regelgeving. In EU-verband wordt gewerkt aan een nieuwe EU-visumcode. Deze code zal voor alle lidstaten bindende beslistermijnen bevatten. Afhankelijk van de toekomstige Europese beslistermijnen zal bezien moeten worden of inwerkingtreding van het wetsvoorstel haalbaar is. Naar het zich op dit moment laat aanzien, zullen de Europese termijnen zo kort zijn dat visaverlening uitgezonderd zal dienen te worden van het wetsvoorstel.
19 Hoe verhoudt de «zeer snelle inventarisatie» zich tot de «schouw» om de thans in de wetgeving voorkomende beslistermijnen opnieuw tegen het licht te houden en te bekijken of ze in alle gevallen haalbaar zijn, dan wel nog moeten worden aangepast?
De zeer snelle inventarisatie (quick scan) heeft direct na bespreking van het aanvaarde wetsvoorstel in de ministerraad, gedurende de periode van het kerstreces, plaatsgevonden. Deze inventarisatie was erop gericht om zeer snel zicht te krijgen op mogelijke onoverkomelijke risico’s. De uitkomst was dat bij veel wettelijke termijnen geen problemen worden verwacht. Wel kwamen twee meer algemene knelpunten (genoemd in vraag 5) naar voren. De schouw van wettelijke termijnen is inmiddels ook uitgevoerd. Het doel daarvan was te inventariseren of sommige wettelijke beslistermijnen aanpassing behoeven omdat zij ondanks organisatorische maatregelen niet goed uitvoerbaar zijn. Mogelijke uitkomst daarvan is dat nog één of meer afzonderlijke wetsvoorstellen zullen worden ingediend tot aanpassing van enkele termijnen. Voor de goede orde merken wij nog op dat de bekrachtiging van de Wet dwangsom niet afhangt van de aanvaarding van deze wetsvoorstellen. Verwezen zij tevens naar de brief van heden aan Uw Kamer.
20 Welke organisatorische maatregelen worden er door de verschillende bewindspersonen genomen om te bewerkstelligen dat wettelijke termijnen in het algemeen worden gehaald?
De ministeries en zelfstandige bestuursorganen zijn bezig hun organisatie in te richten op de invoering van de Wet dwangsom. Voorbeelden van maatregelen die worden genomen zijn verbetering van de digitale werkprocessen, invoering van termijnbewaking vanuit een centraal punt, invoering van managementrapportages en het besluit om de directiebudgetten te belasten voor de opgelegde dwangsommen.
21 Op welke wijze wordt het probleem, dat wettelijke termijnen in zeer brede kring als «te uniform» worden ervaren, aangepakt? Wanneer zijn de eerste signalen ontvangen dat de beslistermijnen inzake de Wob en bezwaren krachtens de Awb te krap zouden zijn?
Zie het antwoord op vraag 6.
22 Indien de wetswijziging ten aanzien van de wijziging van beslistermijnen niet nog dit kalenderjaar in het Staatsblad komt, betekent dit dan dat de dwangsomregeling mogelijk nog later dan 1 januari 2010 in werking treedt?
In de brief van 6 maart 2008 is aangeven, dat de dwangsomregeling in ieder geval per 1 januari 2010 in werking zal treden. Dat zal dus ook gebeuren indien de wetswijziging op dat moment nog niet in het Staatsblad staat.
23 Is in de Eerste Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel in het algemeen en bij de besprekingen over de «schouw» in het bijzonder expliciet gesproken over een latere datum van inwerkingtreding van de dwangsomregeling dan 1 januari 2009?
In de Eerste Kamer is van de kant van het kabinet naar voren gebracht dat, in het geval zou blijken dat sommige gevallen termijnen in wetgeving aanpassing behoeven, het de vraag is of dat binnen een jaar lukt. Overigens is het kabinet van mening dat we dit wel moeten proberen, zoals uit de eerder gegeven antwoorden al blijkt.
24 Zijn overschrijdingen van beslistermijnen in de huidige praktijk per se een indicatie dat die beslistermijnen te kort zijn?
Indien een beslistermijn meer dan incidenteel wordt overschreden, betekent dit niet per se dat de betreffende beslistermijn te kort is. Organisatorische problemen kunnen er ook de oorzaak van zijn dat niet op tijd kan worden beslist.
25 Hoe kan worden voorkomen dat door de schouw de indruk ontstaat dat overschrijdingen van een beslistermijn betekenen dat die beslistermijn moet worden verlengd?
In het kader van de schouw wordt niet alleen onderzocht welke beslistermijnen regelmatig worden overschreden, maar ook wat daarvan de oorzaak is. Alleen als organisatorische maatregelen geen soelaas kunnen bieden, zullen beslistermijnen worden verlengd. Het is ook in het belang van het kabinet, dat inzet op hoge kwaliteit van overheidsdienstverlening, dat terughoudend wordt omgegaan met termijnverlenging. Onze insteek is dat dit alleen wordt voorgesteld indien is gebleken dat de huidige beslistermijnen – ondanks evt. daartoe getroffen maatregelen – niet uitvoerbaar (blijken te) zijn.
26 Wat is het voordeel voor aanvragers als bestaande beslistermijnen zullen worden verlengd?
Het is in het belang van de aanvrager dat het door hem aangevraagde besluit voldoet aan bepaalde kwaliteitseisen. Snelheid en zorgvuldigheid zijn daar beide aspecten van. Realistische beslistermijnen zijn op beide aspecten toegesneden. Indien wij voorstellen doen tot verlenging van een beslistermijn, zal de reden zijn dat de huidige beslistermijn niet realistisch is.
27 Waarom is niet reeds eerder – bijvoorbeeld na aanvaarding van het wetsvoorstel in de Kamer – begonnen met de schouw naar beslistermijnen?
Deze vraag wordt samen met vraag 34 beantwoord.
28 Is er tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Wolfsen in de Kamer al gesproken over een schouw naar wettelijke beslistermijnen?
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel, zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer, is onder ogen gezien dat termijnoverschrijdingen in een aantal gevallen misschien eerder te wijten zijn aan te korte wettelijke beslistermijnen dan aan onvoldoende inzet of bewerktuiging van de betrokken bestuursorganen. De Raad van State wees er in zijn advies al op dat onderzoek op dit punt noodzakelijk was en waarschuwde daarbij dat deze operatie – met inbegrip van de eventueel nodige aanpassing van de betrokken wettelijke regelingen – tijdig zou moeten worden afgerond, voordat de experimentele periode van vijf jaar – die toen nog in het wetsvoorstel zat – zou zijn verstreken. Het woord «schouw», als aanduiding voor deze operatie, is voor het eerst tijdens de behandeling in de Eerste Kamer gebruikt.
29 Waarom wordt een uitzondering gemaakt voor beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 en – vooral – het Soeverein Besluit van 12 december 1813?
Deze uitzondering is door de Kamerleden Wolfsen en Luchtenveld op 26 juni 2006 zelf ingebracht. Hun motieven daarvoor zijn opgenomen in de betreffende Nota van Wijziging van die datum (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 21). De redenen laten zich samenvatten als (a) de ongewenstheid van versnelde toepassing van de dwangsomregeling op de Vreemdelingenwet, (b) het voorkomen van uitlokking van misbruik en (c) de benodigde tijd voor aanpassing van de inrichting van de IND. Deze overwegingen zijn eveneens van toepassing op besluitvorming op basis van het Soeverein Besluit, waarvan de uitvoering is ondergebracht bij de Visadienst van de IND.
30 Hoeveel beschikkingen en bezwaren staan er nog open op grond van deze wetten?
Vraag 30 wordt samen met vraag 31 beantwoord.
31 Om hoeveel weken overschrijding van de beslistermijn gaat het in deze zaken?
Wat betreft de Vreemdelingenwet 2000 c.q. het Soeverein Besluit zijn de volgende cijfers beschikbaar. Bij de IND was per 31 maart 2008 uitgesplitst per procedure het navolgende aantal aanvragen nog in behandeling:
– machtiging tot voorlopig verblijf: 5300
– visum kort verblijf: 800
– verblijfsvergunning regulier: 6500
– verblijfsvergunning asiel: 6400
Bij de verblijfsvergunning asiel overschrijdt de gemiddelde doorlooptijd de beslistermijn met acht weken. In de overige gevallen overschrijdt de gemiddelde doorlooptijd de beslistermijn niet. Op deze datum was voorts bij de IND het navolgende aantal bezwaren in behandeling:
– machtiging tot voorlopig verblijf: 500
– visum kort verblijf: 1200
– verblijfsvergunning regulier: 4800
– verblijfsvergunning asiel: 80
Bij de bezwaarprocedures inzake de machtiging tot voorlopig verblijf, visum kort verblijf, de reguliere verblijfsvergunning en de asielvergunning overschrijdt de gemiddelde doorlooptijd de beslistermijn met respectievelijk 14, 1, 18 en 70 weken. Hierbij past de kanttekening dat op dit moment in de systemen van de IND geen volledige registratie plaatsvindt van de factoren die van invloed zijn op de doorlooptijden en op het halen van de wettelijke termijn (zoals onvolledige aanvragen, besluitmoratoria of nadere onderzoeken). Er wordt gewerkt aan een verbeterde registratie waarmee beter kan worden gevolgd of de wettelijke termijn, al dan niet na wettelijk toegestane verlengingen, is gehaald. In veel gevallen zijn de vreemdelingen overigens schriftelijk geïnformeerd over de termijnoverschrijding. Daarnaast kent de bezwaarprocedure bij de asielvergunning een lange doorlooptijd omdat dit een procedure betreft die bij inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 is afgeschaft. De thans nog in behandeling zijnde procedures betreffen met name bezwaren waarbij de oorspronkelijke beschikking door de rechter is vernietigd.
Wat betreft het Soeverein Besluit kan worden opgemerkt dat jaarlijks meer dan 460 000 visumaanvragen worden ingediend. De gemiddelde doorlooptijd overschrijdt de huidige beslistermijn niet. Op 15 mei 2008 waren bij het ministerie van Buitenlandse Zaken 124 bezwaarschriften in behandeling tegen beslissingen op basis van het Soeverein Besluit. De gemiddelde doorlooptijd van de door het ministerie behandelde bezwaarschriften op basis van het Soeverein Besluit is 14 weken. Deze doorlooptijden met betrekking tot de visumaanvragen zijn gemiddelden. Een groot gedeelte wordt ruim binnen de wettelijke beslistermijn afgehandeld. Dit neemt niet weg dat een niet onaanzienlijk aantal deze termijn overschrijdt.
32 Aan hoeveel weken oprekking van de termijn voor een verzoek om informatie krachtens de Wob en voor een bezwaarschrift krachtens de Awb moeten we hier denken?
Wij achten het niet juist thans reeds op de inhoud van het nog in te dienen wetsvoorstel vooruit te lopen. Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2 streven wij ernaar het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na het zomerreces bij uw Kamer in te dienen.
33 Waarop baseert u de toelichting in de brief dat de Kamer door amendering de «oefenperiode» in feite heeft teruggebracht tot een jaar? Is dit niet een miskenning van het feit dat tijdens de plenaire behandeling nadrukkelijk is gesproken van het bekorten van de periode van vijf jaar tot ongeveer 2,5 jaar en dat die periode na – overigens unanieme – aanvaarding van het wetsvoorstel door de Kamer op 3 juli 2006 ook beschikbaar was?
De vijf jaar waarin de dwangsomregeling facultatief zou zijn, zou volgens het oorspronkelijke wetsvoorstel ingaan op het moment van inwerkingtreding van de wet, die onmiddellijk na de bekrachtiging was voorzien. Die periode is door amendering omgezet in een periode met vaste einddatum, te weten 1 januari 2009. Op het moment dat de bekrachtiging in het kabinet aan de orde was, resteerde daardoor nog ongeveer een jaar. Als we voor de voorbereiding op de invoering de periode tussen aanname door de Tweede Kamer en aanname door de Eerste Kamer meetellen, dan worden deze getallen respectievelijk 6,5 en 2,5 jaar. Ook zo bezien is dus sprake van een aanmerkelijke inkorting ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel.
34 Miskent u door de brief van 6 maart 2008 niet het feit dat de indieners reeds in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstuk 29 934, nr. 8) u hebben uitgenodigd om de wettelijke termijnen door te lichten? Kunt u aangeven waarom er op het moment dat de Kamer het initiatiefwetsvoorstel met algemene stemmen had aangenomen niet op deze uitnodiging is ingegaan?
Zoals gebruikelijk zijn veel uitvoerende diensten en ook decentrale overheden al snel na aanvaarding van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer begonnen met bestudering van de gevolgen van dit voorstel voor hun werkprocessen. Dat is geen centraal geregisseerd proces geweest. Het was wel een noodzakelijke eerste stap. Van alleen het «schouwen» van wetteksten wordt men immers niet wijzer, tenzij we blindelings voor algemene verruimingen zouden hebben gekozen, wat niet in overeenstemming zou zijn met de strekking van het wetsvoorstel en ook niet met het streven naar betere dienstverlening door het kabinet. Pas als zou blijken dat bepaalde wettelijke termijnen in zeer veel gevallen problemen zouden opleveren voor de uitvoering die bovendien niet oplosbaar zijn, zou aanpassing van die termijnen kunnen worden overwogen. Toen de besluitvorming over bekrachtiging in de ministerraad aan de orde was, heeft het kabinet een eerste balans opgemaakt (quick scan) teneinde een verantwoorde beslissing te kunnen nemen. Het kabinet meent dat dit ook niet veel eerder had gekund, omdat immers eerst binnen de uitvoerende diensten terdege bekeken moest worden of aan eventuele problemen niet anders dan via wetgeving het hoofd kon worden geboden.
35 Welke maatregelen heeft u getroffen, nadat het wetsvoorstel in de Kamer was aanvaard, met het oog op het tegen het licht houden van de in de wetgeving voorkomende beslistermijnen? Kunt u een overzicht geven van de voor 20 november 2007 verrichte werkzaamheden in dit kader? Of is deze inventarisatie pas gestart nadat het wetsvoorstel door de Eerste Kamer was aangenomen? Zo ja, waarom is niet geanticipeerd op de te verwachten aanvaarding door de Eerste Kamer? Welke uitvoering heeft u tussen 28 maart 2007 en 20 november 2007, gelet op de in het wetsvoorstel opgenomen datum van verplichte inwerkingtreding, gegeven aan de brief van 28 maart 2007 (EK 29 934 E)
Het antwoord op deze vraag is reeds vervat in het antwoord op de vorige vraag.
36 Hoe gaat u om met het aanvaarde initiatiefwetsvoorstel als de voorbereidingen voor het aangekondigde wetsvoorstel voor het wijzigen van de Wob en de Awb vertraging oploopt? Wat staat u precies voor ogen als het gaat om de aanvullende wetgeving? Komt er één aanvullend wetsvoorstel dat de wettekst van 29 934 per 1 januari 2010 in werking doet treden en tevens termijnen van de Wob van bestuur, Awb en mogelijk andere wetten beoogt te verlengen of komen er twee of meerdere wetsvoorstellen? Welke wetsvoorstellen moeten dan in het Staatsblad staan, voorafgaand aan de bekrachtiging?
Wat ons betreft zal bekrachtiging van het initiatiefwetsvoorstel ook bij vertraging van het aangekondigde wetsvoorstel in ieder geval zodanig tijdig geschieden dat het wetsvoorstel per 1 januari 2010 in werking kan treden. Er komt één wetsvoorstel tot wijziging van Awb en Wob en mogelijk nog een ander wetsvoorstel (of meerdere) voor andere beslistermijnen. Zie verder het antwoord op vraag 10.
37 In hoeverre is de datum van 1 januari 2010 nu een vaststaand gegeven?
De datum 1 januari 2010 is alleen een vaststaand gegeven wat betreft de uiterste datum van inwerkingtreding van de dwangsomregeling. Zoals aangegeven, streven wij er nog steeds naar om de wet eerder – op 1 januari 2009 – in werking te laten treden.
38 Welke gevolgen verwacht u van de brief van 6 maart 2008 voor de bestuurspraktijk in provincies en gemeenten? Dreigt niet dat bij uitstel van de inwerkingtreding termijnoverschrijdingen vaak aan de orde blijven? Hoe wordt hier tegenaan gekeken? Gaan de bewindslieden de bestuursorganen stimuleren om alvast de nodige voorbereidingen te treffen? Zo ja, op welke wijze? Zo neen, waarom niet? Bent u bereid het beter nakomen van beslistermijnen ook te bevorderen op rijksniveau?
Ons is gebleken dat provincies en gemeenten reeds begonnen zijn met voorbereidingen in verband met de invoering van de dwangsomregeling. Uit de brief van 6 maart jl. kan ook duidelijk worden opgemaakt dat het niet verstandig is om die voorbereidingen te staken. Ik heb de VNG en de IPO om medewerking verzocht aan de schouw. In dat kader is tevens gevraagd de gemeenten en provincies erop te attenderen dat het nuttig zou kunnen zijn een zelfde onderzoek te verrichten ten aanzien van beslistermijn in hun eigen regelgeving, opdat kan worden voorkomen dat zij straks voor problemen komen te staan wanneer de dwangsomregeling in werking treedt. Voor het overige verwijst het kabinet naar de brief van heden aan uw Kamer.
39 Waarvan is afhankelijk of de wetswijziging ten aanzien van de wijziging van beslistermijnen nog dit kalenderjaar in het Staatsblad komt?
In het antwoord op vraag 2 hebben wij aangegeven dat van de kant van het kabinet alles op alles wordt gezet om bedoeld wetsvoorstel nog dit kalenderjaar in het Staatsblad te krijgen.
40 Beseft u dat het de bedoeling van de initiatiefwet is dat de overheid betere dienstverlening aan de burgers geeft en sneller besluiten neemt? Hoe gaat u in dat verband om met het verlengen van thans geldende beslistermijnen?
Betracht u daarbij uiterste terughoudendheid? Zo neen, waarom niet? Dreigt niet het gevaar dat door het verlengen van de termijnen overheidsorganen langer over de beschikkingen zullen doen en daarmee de nieuwe middelen, die burgers krijgen om de overheid tot spoed te manen, bij voorbaat alweer worden ontkracht?
Het kabinet acht goede dienstverlening en tijdige, maar ook zorgvuldige, besluitvorming van groot belang. Zie in dat kader ook het antwoord op vraag 26. In de brief van heden aan de Kamers is ook benadrukt dat het kabinet terughoudendheid zal betrachten bij het doen van voorstellen ter zake van de verlenging van beslistermijnen. Verlenging is alleen aan de orde indien organisatorische maatregelen geen soelaas kunnen bieden. Het uitgangspunt is dat beslistermijnen realistisch moeten zijn.
41 Op welk aangekondigd wetsvoorstel heeft de laatste regel van bladzijde twee betrekking? Waarop baseert u de verwachting dat dit wetsvoorstel zo snel de Ministerraad, de Raad van State en de beide Kamers der Staten- Generaal zal passeren?
Die zinsnede heeft betrekking op het wetsvoorstel tot aanpassing van de termijnen in de Awb (bezwaar) en de Wob. Zoals gezegd zal het kabinet er in ieder geval alles aan doen om dit wetsvoorstel nog dit jaar in het Staatsblad te krijgen. Daartoe zal na het zomerreces een wetsvoorstel bij uw Kamer worden ingediend.
42 Kan de uitkomst van de schouw ertoe leiden dat ook de nu voorziene uiterlijke datum van inwerkingtreding van de dwangsomregeling van 1 januari 2010 niet wordt gehaald?
Nee. 1 januari 2010 is wat ons betreft de uiterste datum. Zie ook het antwoord op vraag 37.
43 Zijn er – anders dan de aankomende dwangsomregeling – nog andere redenen om beslistermijnen te schouwen?
De in de mijn brief aangekondigde schouw naar beslistermijnen wordt alleen uitgevoerd met het oog op de aankomende invoering van de dwangsomregeling.
Brief 10 oktober 2008
In uw brief van 17 september jl. (2008D049I3) verzoekt u te worden geïnformeerd over de planning omtrent het in mijn brief van 3 juli jl. (Kamerstukken II 2007/08, 29 934, nr. 24) aangekondigde wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. In mijn brief van 3 juli jl. merkte ik op dat het streven van het kabinet er op is gericht het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na de zomer bij de Tweede Kamer in te dienen ten einde de mogelijkheid open te houden de parlementaire behandeling hiervan af te ronden voor 1 januari 2009 en de Wet dwangsom per die datum in werking te laten treden. Met het oog hierop is het wetsvoorstel op 10 juli jl. ter advisering bij de Raad van State aanhangig gemaakt. Het advies van de Raad van State is op 19 september jl. ontvangen. Het wetsvoorstel wordt zo spoedig mogelijk bij de Tweede Kamer ingediend. Het kabinet is graag bereid medewerking te verlenen aan een voortvarende behandeling van het wetsvoorstel in beide Kamers.
Brief 3 maart 2009
Tijdens de behandeling van het voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen) (29 934) heb ik toegezegd in een circulaire voor bestuursorganen goede voorlichting voor burgers over de wet te zullen meenemen. Ik heb deze toezegging als volgt gestand gedaan. In november 2008 zijn twee circulaires (een algemene en een juridische versie) naar de bestuursorganen verstuurd. In deze circulaires is opgenomen dat goede voorlichting aan burgers over de toepassing van de wet van groot belang is. Daarnaast heb ik de volgende middelen beschikbaar gesteld om burgers voor te lichten over de wet:
– Op de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken (www.minbzk.nl/wetdwangsom) is informatie beschikbaar, waaronder antwoorden op veelgestelde vragen;
– Bestuursorganen kunnen op de website standaardteksten vinden, die te gebruiken zijn in voorlichting richting burgers;
– Burgers kunnen via een beschikbaar gesteld emailadres en een telefoonnummer vragen stellen.
[1] Memorie van toelichting, paragraaf 1 (Algemeen).
[2] Vergelijk aanwijzing 7 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
[3] Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 3H. De motie is op 17 februari 2004 aangenomen.
[4] Voorontwerp, toelichting, 8 ( De dwangsomprocedure).
[5] Het voorstel is te vinden op www.justitie.nl/themas/wetgeving/dossiers/Awb/index.asp, onder Commissie Scheltema. Overigens waren enkele leden van de Commissie van oordeel dat de oplossing voor de problemen van niet tijdig beslissen door bestuursorganen veeleer in organisatorische maatregelen dan in wetgeving moet worden gezocht. De kabinetsreactie op het voorstel wordt in de loop van het voorjaar 2005 verwacht.
[6] Achtereenvolgens de artikelen 3:2, 1:3, eerste lid, 3:40 en 3:47 Awb.
[7] Artikel 6:8, eerste lid, Awb. Zie ook artikel 3:45, tweede lid.
[8] Jaarverslag 2003 Raad van State, bladzijden 57-59.
[9] Dat is ook gebleken bij de «vergunningen van rechtswege» ingevolge artikel 46, vierde lid, van de Woningwet, artikel 16, vijfde lid, van de Monumentenwet 1988 en artikel 13, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet.
[10] Zoals in artikel 10.4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (goedkeuring van rechtswege).
[11] Artikel 8:72, zevende lid, Awb.
[12] Artikel 4:13 tot en met 4:15 Awb.
[13] Artikel I, onderdeel D, van het wetsvoorstel.
[14] Voorgesteld artikel 4:17, vijfde lid, onderdeel d.
[15] Voorgesteld artikel 4:17, eerste lid.
[16] Voorgesteld artikel 4:16 Awb.
[17] Toelichting op artikel 4:16.
[18] Kamerstukken II 2004/2005, 29 934, nr. 6.
[19] Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 260, nrs. 1-2.
[20] Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 495, nrs. 1-2.
[21] Toepassingen en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994-1996, verslag van de commissie evaluatie Awb, 18 december 1996; Toepassingen en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997-2001, verslag van de commissie evaluatie Awb II, 18 december 2001.
[22] Asielbeleid, ARK-rapport, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, kamerstuk 24 440, nr. 1-2.
[23] https://www.minbzk.nl/openbaar_bestuur/programma_andere
[24] Rechtsstaat en rechtsorde, Reactie van het kabinet op het WRR-rapport «De toekomst van de nationale rechtsstaat ».
[25] Kamerstukken 29 279, nr. 16, Rechtsstaat en rechtsorde. Brief van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 19 juli 2004.
[26] Kamerstukken II 2003/04, 29 528, nr. 1.
[27] Eenvoudig vergunnen. Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, 15 juni 2005.
[28] Evaluatie Wet kosten bestuurlijke voorprocedures. Eindrapport Rijksuniversiteit Groningen Vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde. Pro Facto BV. Groningen, december 2004, p. 60–61.
[29] Prorogatie in de Awb. Invoeringsevaluatie rechtstreeks beroep. Prof. mr. B. M. J. van der Meulen, mr. ir. M. E. G. Litjens en Prof. mr. A. A. Freriks (januari 2006).
[30] Brief Raad voor de Rechtspraak dd. 26 januari aan de griffier van de vaste commissie oor Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal [verspreid onder de leden van leden van de vaste commissies voor Justitie en BZK, onder nummer BZK06-57, Just06-54].
[31] Brief Raad voor de Rechtspraak dd. 26 januari aan de griffier van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal [verspreid onder de leden van leden van de vaste commissies voor Justitie en BZK, onder nummer BZK06-57, Just06-54].
[32] In de notitie «Termijnen voor bestuur en rechter», kamerstuk nr. 27 461 nr. 1.
[33] Beslistermijnen. Waar blijft de tijd, kamerstuk nr. 29 495, nr. 2, 2004.
[34] In de notitie «Termijnen voor bestuur en rechter», kamerstuk nr. 27 461 nr. 1, p. 14.
[35]Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.