Paragraaf 4.1.3.2 Dwangsom bij niet tijdig beslissen
Deze paragraaf is met ingang van 1 oktober 2009 ingevoegd bij wet van 28 augustus 2009, Stb. 383 (wetsvoorstel 29 934).
Advies RvS
[30 435]
Bij Kabinetsmissive van 11 april2005, no. 05.001314, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet beroep bij niet tijdig beslissen), met memorie van toelichting. Het voorstel wil burgers een effectiever rechtsmiddel geven tegen niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan. Een burger zal bij het uitblijven van een beslissing van het bestuursorgaan, nadat hij eerst het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld, direct beroep kunnen instellen bij de rechter. Indien het bestuursorgaan na de rechterlijke uitspraak nog steeds in gebreke blijft, kan de burger bij de voorzieningenrechter vragen aan het bestuursorgaan een dwangsom op te leggen. De Raad van State maakt een aantalopmerkingen, onder andere met betrekking tot het belang van de regeling. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.
1. Belang van de regeling
Het wetsvoorstel beoogt een effectiever rechtsmiddel te geven aan burgers tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Zoals ook de toelichting meldt, is het niet tijdig beslissen door het bestuur een hardnekkig probleem. Het probleem is nu bijna tien jaar bekend, en nog steeds komt het – ondanks allerlei maatregelen die zijn beproefd – te vaak voor dat bestuursorganen er niet in slagen aan wettelijke termijnen te voldoen.[1] Het probleem is bekend en staat al jaren in de belangstelling. Het speelt in het bijzonder bij beschikkingen op aanvraag. Het is extra klemmend omdat termijnoverschrijding door «burgers» niet zelden leidt tot verlies van aanspraken of van mogelijkheden tot het instellen van een rechtsmiddel, terwijl termijnoverschrijding door bestuursorganen slechts zelden een voor dat bestuursorgaan ingrijpend gevolg heeft. Dat op termijnoverschrijding door burgers doorgaans wel een sanctie staat en op termijnoverschrijding door bestuursorganen niet, maakt een onevenwichtige indruk; het wekt bij burgers onbegrip en irritatie. In enkele gevallen leidt termijnoverschrijding tot een positief besluit van rechtswege jegens de aanvrager; doorgaans heeft de overschrijding geen rechtsgevolg. Wel kan de aanvrager dan een rechtsmiddel instellen tegen het uitblijven van de beslissing, wat kan leiden tot het opleggen van een (nieuwe) beslistermijn door de rechter, eventueel versterkt met een dwangsom. Sinds enkele jaren behandelen administratieve rechters beroepen tegen het uitblijven van een besluit standaard volgens de vereenvoudigde behandeling van afdeling 8.2.4 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat binnen enkele weken een uitspraak wordt gegeven.
De toelichting gaat niet in op het totaal aan mogelijke prikkels om verbetering te bereiken, wettelijke en andere. In het bijzonder mist de Raad een reactie op het standpunt van enkele instanties die over het voorontwerp hebben geadviseerd, namelijk dat de oplossing niet in wetgeving moet worden gevonden, maar in organisatorische maatregelen bij het bestuur.[2] Van de regering mag worden verwacht dat zij maatregelen voorstelt die onderdeel zijn van een veelomvattend, zoveel mogelijk succes belovend plan van aanpak. Te denken valt in de eerste plaats aan het onderzoeken waar de problemen vooral liggen en het stimuleren van de organisatorische maatregelen die nodig zijn om tot tijdige besluiten te komen, voor een deel in overleg met organisaties als de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg, en ook na overleg met – soms min of meer verzelfstandigde – grote uitvoeringsinstellingen van de centrale overheid. Het is niet bij voorbaat uitgesloten dat daarbij ook zal blijken dat sommige termijnen hoe dan ook te kort zijn; de Raad komt daarop terug bij punt 3, onder b. Ongetwijfeld kan ook gebruik worden gemaakt van de bevindingen van de Nationale ombudsman en van ombudsmannen bij gemeenten, alsmede van de Algemene Rekenkamer. Veel van de klachten die bij ombudsmannen binnenkomen, hebben betrekking op trage afhandeling van zaken. Naar aanleiding van dergelijke klachten worden niet zelden structurele maatregelen voorgesteld, die problemen voor de toekomst moeten helpen voorkomen.
Publiciteit en verantwoording kunnen misschien ook een positieve uitwerking hebben. Te denken valt bijvoorbeeld aan een verplichte paragraaf in de burgerjaarverslagen die de commissarissen van de Koning en de burgemeesters uitbrengen ingevolge artikel 175, tweede lid, van de Provinciewet onderscheidenlijk artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet. Daarin zou kunnen worden gemeld hoe het staat met het in acht nemen van wettelijke beslistermijnen en welke maatregelen zo nodig worden genomen om verbetering te bereiken. Bij de ministeries en bij andere overheden zijn vergelijkbare verantwoordingsplichten denkbaar, deels op basis van de Comptabiliteitswet 2001.
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen en eventueel te voorzien in aanpassing van de genoemde wetsbepalingen.
Nader rapport
[30 435]
1. Belang van de regeling
Naar aanleiding van het advies van de Raad is de memorie van toelichting aangepast en aangevuld. In paragraaf 1 is nader ingegaan op wettelijke en andere maatregelen om verbeteringen te bereiken. Daarbij wordt tevens ingegaan op het verband tussen die maatregelen. In deze paragraaf en in de daarin genoemde stukken komen ook de door de Raad genoemde bevindingen van de Nationale ombudsman en de suggestie van de Raad tot overleg met decentrale overheden en grote uitvoeringsinstellingen aan de orde. Paragraaf 2 is aangevuld met onze reactie op enkele adviezen. Wij achten een door de Raad geopperd nader onderzoek naar de oorzaken van termijnoverschrijdingen door het openbaar bestuur thans niet opportuun. Hetzelfde geldt voor de gedachte om ook op rijksniveau burgerjaarverslagen te publiceren. Inmiddels zijn in het kader van de projecten Andere overheid, Bruikbare rechtsorde en Vermindering administratieve lasten zoveel maatregelen getroffen of in ontwikkeling, dat wij eerst willen afwachten wat daarvan de effecten zijn in de praktijk. In het verlengde hiervan merken wij op dat de Nationale ombudsman in zijn evaluatierapport d.d. 7 september 2005 (rapport 2005/250) met tevredenheid heeft geconstateerd dat niet tijdige beantwoording van brieven binnen de rijksoverheid serieuze aandacht heeft gekregen en dat hij vanwege de talloze activiteiten thans geen aanleiding ziet om nieuwe aanbevelingen te doen. De Nationale ombudsman is voornemens om de ontwikkelingen op dit gebied ook de komende jaren nauwlettend te blijven volgen.
2. Afdeling 8.2.4a
De voorgestelde afdeling 8.2.4a, «Beroep bij niet tijdig beslissen», geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen.
a. Van artikel 8:55a, aanhef en onderdeel c, is niet duidelijk of bedoeld wordt dat tegen het niet tijdig beslissen in bezwaar of administratief beroep alleen beroep openstaat indien ook het primaire besluit niet tijdig is genomen. De tekst van de bepaling suggereert het wel, maar volgens de toelichting is dat niet zo.[3] Het gaat er blijkbaar om dat afdeling 8.2.4a van toepassing is of zou zijn geweest als het primaire besluit niet tijdig is of zou zijn genomen. Dit valt echter niet duidelijk te lezen in de tekst van de bepaling. De Raad adviseert tot verduidelijking van onderdeel c.
b. De regeling geldt ook voor het niet tijdig beslissen op bezwaarschriften en administratief-beroepschriften (aanhef en onderdeel c van artikel8:55a). Daar doet de praktijk vermoeden dat de wettelijke termijnen eigenlijk te kort zijn, in elk geval als er een commissie wordt ingeschakeld. De Raad adviseert te onderzoeken of de wettelijke beslistermijnen voor deze gevallen niet enigszins verlengd moeten worden, alvorens de thans voorgestelde procedure daarop van toepassing wordt.
c. Artikel 8:55a bepaalt in welke gevallen afdeling 8.2.4a van toepassing zal zijn. De toelichting bij artikel 8:55a suggereert dat deze bepaling een beperking van enige betekenis inhoudt. De Raad heeft een dergelijke beperking niet kunnen ontdekken. Hij adviseert de toelichting aan te passen.
2. Afdeling 8.2.4a
a. Het advies van de Raad is gevolgd. Artikel 8:55a en de memorie van toelichting zijn aangepast en verduidelijkt.
b. Wij onderschrijven de opvatting van de Raad dat aanpassing van de wettelijke beslistermijnen een van de oplossingen zou kunnen zijn voor het terugdringen van termijnoverschrijdingen bij beslissingen op bezwaar of in administratief beroep waarvoor aldan niet een adviescommissie is ingesteld. De Raad heeft in zijn advies van 7 oktober 2005 eveneens in overweging gegeven artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht aan te vullen. In het kader van laatstgenoemd advies van de Raad zal nader worden bezien in of, en zo ja in welke gevallen, het wenselijk is de wettelijke beslistermijnen bij beslissingen op bezwaar enigszins te verlengen.
c. Anders dan de Raad zijn wij van mening dat het toepassingsbereik van afdeling 8.2.4a Awb beperkt is. De voornaamste categorie gevallen waarin afdeling 8.2.4.a niet van toepassing is, zijn de gevallen waarin een beschikking weliswaar niet binnen de wettelijke termijn wordt gegeven, maar het bestuursorgaan de aanvrager daarvan tijdig in kennis heeft gesteld (artikel 4:14, eerste en derde lid, Awb). In die gevallen is het bestuursorgaan te laat met het geven van een beschikking, maar is het op grond van artikel8:55a Awb niet mogelijk direct beroep in te stellen bij de rechtbank. Een belanghebbende moet in die gevallen altijd eerst bezwaar maken wegens niet tijdig beslissen voordat beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Niettemin hebben wij in de opmerking van de Raad aanleiding gezien paragraaf 3 van de memorie van toelichting enigszins aan te passen.
Memorie van toelichting
[30 435]
Algemeen
1. Noodzaak en strekking van het wetsvoorstel
Dit voorstel wil burgers een effectiever rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. Als uitvloeisel van het regeerakkoord en het kabinetsstandpunt «Juridisering in het openbaar bestuur» (Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1) is een vorig kabinet in een afzonderlijke notitie «Termijnen voor bestuur en rechter» (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1) ingegaan op de problematiek van de tijdige besluitvorming, zowel binnen het bestuur als bij de rechter. In deze notitie is gesteld dat de oplossing voor deze problematiek niet moet worden gezocht in het invoeren van nieuwe of het bekorten van bestaande beslistermijnen, maar veeleer in organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen. Daarnaast werd geconstateerd dat de burger die geconfronteerd wordt met een bestuur dat stilzit, in de praktijk niet over een adequaat rechtsmiddel beschikt. Daarom werd in genoemde notitie geconcludeerd dat de rechtsbescherming bij niet tijdig beslissen moet worden verbeterd.
De problematiek van trage besluitvorming is niet nieuw. Onder meer in de eerste evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kwam duidelijk naar voren, dat bestuursorganen beslistermijnen nogal eens overschrijden (zie het verslag van de Commissie-Evaluatie Awb I, Den Haag 1996). Ook in opeenvolgende jaarverslagen van de Nationale ombudsman is deze problematiek aan de orde gekomen (Jaarverslagen Nationale ombudsman 1999–2004, zie Kamerstukken II 2004/05 30030, nrs. 1–2; Kamerstukken II 2003/04 29 460, nrs. 1–2; Kamerstukken II 2002/03 28 825, nrs. 1–2; Kamerstukken II 2001/02 28 260, nrs. 1–2; Kamerstukken II 2000/01, 27 645, nr. 2; en Kamerstukken II 1999/2000, 27 050, nr. 2). Uit die verslagen blijkt dat elk jaar weer een aanzienlijk deel van de klachten die de Nationale ombudsman te behandelen krijgt, betrekking heeft op trage besluitvorming, al neemt het aandeel daarvan de laatste jaren wel geleidelijk af (van 52% in 2001naar 33% in 2004). In 2003 heeft de Nationale ombudsman in zijn rapport «Correspondentie burger – overheid» (rapport van 30 september 2003, 2003/325) aangegeven dat de afhandeling van correspondentie met burgers moet worden verbeterd. In dat rapport heeft hij een aantal concrete aanbevelingen gedaan. Dat laatste geldt ook voor de Algemene Rekenkamer in zijn rapport «Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?» (Kamerstukken II 2003/04 29 495, nrs. 1–2).
Ook dit kabinet is van mening dat de oplossing voor het terugdringen van termijnoverschrijdingen in de eerste plaats moet worden gezocht in organisatorische maatregelen en maatregelen die de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren. Alleen daarmee kan op een breed front winst worden geboekt. In het kader van het Actieprogramma «Andere Overheid » (Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 1) wordt hieraan hard gewerkt en de reeds getroffen maatregelen beginnen inmiddels resultaat op te leveren. Op dit Actieprogramma wordt hierna nader ingegaan. Dat neemt niet weg dat daarnaast verbetering van de rechtsbescherming voor de individuele burger wenselijk blijft, zoals ook al in genoemde notitie «Termijnen voor bestuur en rechter» werd geconstateerd. In een concreet geval waarin een bestuursorgaan in gebreke blijft op het punt van de vereiste voortvarendheid, heeft die burger immers weinig aan de constatering dat het in het merendeel van de gevallen inmiddels een stuk beter gaat.
De Awb biedt de burger ook thans een rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen. Artikel 6:2 Awb bepaalt, dat niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan wordt gelijkgesteld met een besluit, zodat daartegen bezwaar en beroep openstaan. Na de inwerkingtreding van de Awb bleek echter geleidelijk dat dit rechtsmiddel niet altijd even effectief is. Bezwaarschriften wegens niet tijdig beslissen leiden soms, maar niet altijd tot een versnelling van de bestuurlijke besluitvorming. Beroepen wegens niet tijdig beslissen waren tot enkele jaren geleden onvoldoende effectief, omdat de meeste bestuursrechters deze zaken behandelden als alle andere zaken. Daardoor kon het vele maanden – en soms langer – duren voordat een beroep wegens niet tijdig beslissen ter zitting werd behandeld. Tegen die tijd was er inmiddels meestal wel een besluit genomen. Veelal trok de rechter daaruit de conclusie, dat appellant geen belang meer had bij de behandeling van zijn beroep wegens niet tijdig beslissen. Het gevolg was, dat betrekkelijk weinig beroepen wegens niet tijdig beslissen werden ingesteld. Kennelijk waren rechtshulpverleners tot de conclusie gekomen, dat zo’n beroep toch niet hielp.
Zowel van binnen als van buiten de rechterlijke macht is op deze stand van zaken kritiek geleverd (zie o.m. B. J. van Ettekoven, Alternatieven van de bestuursrechter (observaties vanuit de eerste lijn), pre-adviesVereniging voor bestuursrecht VAR, VAR-geschrift 126, Den Haag 2001; B. M. J. van der Meulen, Vooruit te branden bestuur, JBPlus 1999, blz. 15). Dat de rechterlijke macht zich van het probleem bewust is, blijkt voorts uit de op 1oktober 2001in werking getreden gewijzigde Procesregeling bestuursrecht, vastgesteld door de rechtbankvergaderingen van de negentien rechtbanken (Stcrt. 2001, 189). De Procesregeling bevat sinds die datum richtlijnen voor de behandeling van beroepen wegens niet tijdig beslissen, waardoor tegenwoordig doorgaans binnen enkele weken een uitspraak op deze beroepen wordt gegeven. Andere bestuursrechters hebben dit voorbeeld gevolgd.
Ook in het parlement is deze problematiek herhaaldelijk aan de orde geweest, recent nog bij de behandeling van de Nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht» (Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 16H) en bij de behandeling van de Wet extern klachtrecht (Kamerstukken II 2002/03, 28 747, nrs. 1–2). Bij deze beide behandelingen is aangegeven dat wordt bezien of een doeltreffender rechtsmiddel bij niet tijdig beslissen geleidelijk zou kunnen worden ingevoerd, in aansluiting op organisatorische maatregelen in het kader van het Actieprogramma Andere Overheid (Handelingen II, 30 juni 2004, blz. 90–5764 e.v.). Met dit voorstel wordt deze herhaalde toezegging ingelost.
Verbeterde rechtsbescherming kan een bijdrage leveren aan het tegengaan van termijnoverschrijdingen, maar het kan daarvoor niet de primaire oplossing bieden. Daarvoor zijn organisatorische maatregelen nodig en in veel gevallen zelfs een cultuuromslag binnen de betrokken diensten en bij hun leidinggevenden.
Modernisering van de overheid is een van de centrale doelstellingen van dit kabinet. Daartoe zijn inmiddels zowel rijksbreed als op decentraal niveau talloze projecten en maatregelen in gang gezet, die voor het merendeel voortvloeien uit het Actieprogramma «Andere overheid». De projecten en maatregelen die uit dit programma voortvloeien zijn – kort gezegd – gericht op verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid, op vermindering van de administratieve lasten van burgers en bedrijfsleven en vermindering van de regeldruk. In verschillende van deze projecten komt ook het probleem van niet tijdige besluitvorming aan de orde. Waar mogelijk wordt overleg gevoerd met decentrale overheden en private organen met publieke taken om na te gaan in hoeverre de ambities en maatregelen op rijksniveau door hen kunnen worden overgenomen.
Rechtstreeks gericht op tijdiger besluitvorming en op verbetering van de communicatie over de voortgang van beslissingen, is het «Actieplan professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten» (Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 16), dat tevens de kabinetsreactie bevat op eerdergenoemd rapport van de Nationale ombudsman uit 2003. In dit Actieplan is op hoofdlijnen aangegeven hoe schriftelijke correspondentie, waaronder ook aanvragen en bezwaar- en beroepschriften vallen, beter kan worden afgehandeld. Thans worden of zijn op basis van dit Actieplan departementale en interdepartementale activiteiten ontplooid, waarbij de wettelijke normen en de aanvullende normen van de Nationale ombudsman het leidend kader zijn. Binnenkort zal een Implementatieplan worden vastgesteld, dat een overzicht zal bevatten van alle interdepartementale en departementale activiteiten die tot 2008 zullen worden uitgevoerd in het kader van bovengenoemd Actieplan.
Recent heeft de Nationale ombudsman geëvalueerd in hoeverre zijn aanbevelingen in eerdergenoemd onderzoeksrapport uit 2003 hebben geleid tot acties en resultaat. Zijn bevindingen heeft hij beschreven in een rapport dat op 7 september 2005 is uitgebracht (rapport 2005/250). De Nationale ombudsman constateert daarin met tevredenheid dat er binnen de rijksoverheid een cultuuromslag heeft plaatsgevonden in die zin dat de rijksoverheid het belang is gaan inzien van het halen van beslistermijnen, het tijdig reageren en het tussentijds informeren van de burger. De ministeries hebben volgens de Nationale ombudsman talrijke en zeer diverse initiatieven genomen om de afhandeling van correspondentie met de burger te verbeteren. De doorlooptijden en tussentijdse informatievoorziening zijn in het algemeen sterk verbeterd. Niettemin constateert de Nationale ombudsman dat de tijdige afhandeling van bezwaarschriften over vrijwel de gehele linie nog een knelpunt vormt. Omdat er thans op rijksniveau zoveel activiteiten worden ontplooid, doet de Nationale ombudsman in dit rapport geen nieuwe aanbevelingen.
In sommige gevallen kan ook de figuur van de fictieve positieve beslissing een wettelijke prikkel vormen om tijdig te beslissen. Het kabinet heeft onlangs aangekondigd dat voor het bijzondere bestuursrecht in een afzonderlijk project zal worden nagegaan op welke gebieden deze figuur kan worden ingevoerd (kabinetsreactie op het advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 93). Deze figuur houdt in dat een vergunning van rechtswege wordt verleend zodra de beslistermijn is verstreken. Daarvan kan echter alleen sprake zijn bij eenvoudige vergunningen waarbij aan de voorwaarden wordt voldaan dat door de vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen ontstaan, de belangen van derden niet worden geschaad en geen onduidelijkheden bestaan over de rechten en plichten van de vergunninghouder.
2. Voorbereiding van het wetsvoorstel
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft in maart 2002 een voorontwerp van Wet beroep bij niet tijdig beslissen aangeboden aan de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het voorontwerp is vervolgens voorgelegd aan de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, de Nederlandse Federatie van Belastingadviseurs, de VNG, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, de Raad voor openbaar bestuur, de Sociaal Economische Raad (SER) en de Nationale ombudsman. De uitgebrachte adviezen waren verdeeld. Voorstander van het voorstel waren de Hoge Raad, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, de NOvA en de Raad voor de rechtspraak. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de SER en de VNG waren van mening dat de oplossing voor het probleem niet in wetgeving moet worden gevonden, maar in organisatorische maatregelen bij het bestuur. De Afdeling plaatste vraagtekens bij de noodzaak van het voorstel en was van mening dat het huidige procesrecht voldoende mogelijkheden biedt. In paragraaf 1van deze toelichting hebben wij reeds aangegeven dat het kabinet onderschrijft dat de oplossing primair moet worden gezocht in dergelijke maatregelen, maar dat het in aanvulling daarop wettelijke maatregelen om de rechtsbescherming van de burger te verbeteren noodzakelijk acht. Het wetsvoorstel sluit aan bij de reeds bestaande procesrechtelijke mogelijkheden waarop de Afdeling doelde.
De doelstelling van het voorstel sprak de NVvR aan. De NVvR was voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure, maar had kritiek op de uitwerking. Evenals de Afdeling achtte de NVvR de bestaande mogelijkheden voldoende. Met name de ingebrekestelling en het vervallen van artikel 6:20, vierde lid, stuitten in verschillende adviezen op bezwaren. Ook bestond bij sommige adviseurs vrees voor een toename van de werklast van de rechterlijke macht. Naar aanleiding van de ontvangen adviezen[4] is het wetsvoorstel op onderdelen aangepast. Op de daartoe geëigende plekken in deze toelichting wordt nader ingegaan op de in de adviezen gemaakte opmerkingen.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel bouwt voort op de Procesregeling en het eerder genoemde preadvies van B. J. van Ettekoven. Het wetsvoorstel schept een snelle en effectieve procedure bij niet tijdig beslissen, die bestaat uit vier hoofdelementen:
• Bij niet tijdig beslissen kan de belanghebbende direct beroep bij de rechter instellen, zonder eerst bezwaar te maken.
• Alvorens beroep in te stellen, dient de belanghebbende het bestuursorgaan echter schriftelijk in gebreke te stellen, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
• De rechter behandelt het beroep in beginsel met toepassing van artikel 8:54, dus zonder zitting. Hij doet binnen acht weken uitspraak en bepaalt daarbij dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een beslissing neemt.
• Als het bestuursorgaan na afloop van de door de rechter bepaalde termijn nog steeds niet heeft beslist, kan de belanghebbende via een eenvoudige procedure bij de voorzieningenrechter, waarvoor geen griffierecht is verschuldigd, de rechter verzoeken aan het bestuursorgaan een dwangsom op te leggen.
De rechter beoordeelt in het kader van deze procedure slechts of de beslistermijn inderdaad is overschreden. Dit maakt een snelle procedure mogelijk, want het eindpunt van de beslistermijn is als regel eenvoudig vast te stellen.
De Procesregeling bestuursrecht is een vorm van zelfbinding door de rechtbanken. Zij bevat richtlijnen voor de hantering van procesrechtelijke bevoegdheden, teneinde daarin meer eenheid te brengen. Met ingang van 1oktober 2001is deze Procesregeling aangevuld met een richtlijn voor de wijze van behandeling van beroepen wegens niet tijdig beslissen. Artikel 11 van de Procesregeling bepaalt, dat deze beroepen in beginsel worden behandeld met toepassing van artikel 8:54 Awb. Dit wil zeggen dat zij buiten zitting worden afgedaan. Daarmee is het probleem echter nog niet geheel opgelost. Dit wetsvoorstel geeft dezelfde hoofdregel als de Procesregeling, maar gaat op vier punten verder:
• Dit wetsvoorstel ziet op alle met bestuursrechtspraak belaste colleges, terwijl de door de rechtbanken vastgestelde Procesregeling uit de aard der zaak slechts voor de rechtbanken geldt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven hebben met ingang van 1januari 2002 eigen – onderling afgestemde – procesregelingen vastgesteld (zie resp. Stcrt 2001, 245, 243 en 210), maar deze bevatten nog geen richtlijnen voor de behandeling van beroepen wegens niet tijdig beslissen.
• De rechtbank is als regel slechts bevoegd, nadat een bezwaarschriftprocedure is doorlopen. Daarom ziet de Procesregeling in de meeste gevallen slechts op het niet tijdig beslissen op bezwaar. Het onderhavige wetsvoorstel geeft ook een regeling voor het niet tijdig nemen van een primaire beslissing.
• De Procesregeling schrijft voor dat de rechtbank uitspraak doet binnen vier weken na ontvangst van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit wetsvoorstel verplicht de rechtbank binnen acht weken na ontvangst van het beroepschrift uitspraak te doen, ook als het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken niet tijdig heeft ingezonden.
• Anders dan de Procesregeling geeft dit wetsvoorstel een regeling voor het opleggen van een dwangsom indien het bestuursorgaan ook na veroordeling door de rechtbank nalatig blijft te beslissen.
Het wetsvoorstel is in de volgende situaties van toepassing:
• De wettelijke beslistermijn is overschreden, terwijl het bestuursorgaan de aanvrager niet heeft laten weten dat het de termijn niet haalt en dat de beschikking binnen een bepaalde termijn zal worden gegeven (artikel 8:55a, eerste lid, onderdeel a);
• bij het ontbreken van een wettelijke beslistermijn is de termijn van acht weken overschreden (artikel 4:13, tweede lid), terwijl het bestuursorgaan de aanvrager niet heeft laten weten dat het de termijn niet haalt en dat de beschikking binnen een redelijke termijn zal worden gegeven (artikel 8:55a, eerste lid, onderdeel b);
• de wettelijke beslistermijn voor een beslissing op bezwaar of in administratief beroep is overschreden, terwijl het bestuursorgaan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift niet heeft laten weten dat het de termijn niet haalt en dat de beslissing binnen een bepaalde termijn zal worden gegeven (artikel 8:55a, eerste lid, onderdeel c);
• bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is de regeling van toepassing verklaard (artikel 8:55a, tweede lid).
De voornaamste categorie gevallen waarin afdeling 8.2.4.a niet van toepassing is, betreft de gevallen waarin een beschikking weliswaar niet binnen de wettelijke termijn wordt gegeven, maar het bestuursorgaan de aanvrager daarvan wel tijdig in kennis heeft gesteld (artikel 4:14, eerste en derde lid). In die gevallen is het bestuursorgaan te laat met het geven van een beschikking, maar is het op grond van artikel 8:55a niet mogelijk direct beroep in te stellen bij de rechtbank. Een belanghebbende moet in die gevallen eerst bezwaar maken wegens niet tijdig beslissen voordat beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Dit lijdt uiteraard uitzondering indien afdeling 8.2.4.a op die categorie besluiten op grond van artikel 8:55a, tweede lid, van toepassing is.
Het toepassingsbereik van de regeling wordt beperkt tot bovengenoemde situaties, omdat zo eerst kan worden bezien hoe de regeling in de praktijk uitwerkt en wat de gevolgen daarvan zijn voor de belasting van de rechterlijke macht. Indien blijkt dat het overslaan van de bezwaarfase en de snelle, eenvoudige procedure het beoogde effect hebben, kan op een later tijdstip ervoor worden gekozen de regeling algemene gelding te geven. Tot die tijd hebben bestuursorganen nog de gelegenheid orde op zaken te stellen binnen hun organisatie. Het implementeren van eerdergenoemde organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen is immers een proces dat niet van de ene op de andere dag effect sorteert.
In de eerste drie gevallen waarin het wetsvoorstel van toepassing wordt, is een bestuursorgaan wel heel nalatig: de (wettelijke) beslistermijn is overschreden én het bestuursorgaan heeft niets van zich laten horen. In deze situaties wordt het niet tijdig beslissen waarschijnlijk als bijzonder ergerlijk ervaren. Er is dan immers in feite sprake van een dubbel stilzitten van het bestuur. In dergelijke gevallen is het niet meer dan redelijk dat de bezwaarfase wordt overgeslagen en dat direct beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. De afdeling is ook van toepassing op beslissingen op bezwaar en in administratief beroep. Evenals bij aanvragen om een beschikking staat in geval van niet tijdig beslissen op bezwaar of in administratief beroep beroepopen met toepassing van afdeling 8.2.4a wanneer de wettelijke beslistermijn is overschreden zonder dat het bestuursorgaan iets van zich heeft laten horen (artikel 4:14, eerste lid). In de artikelen 7:14 en 7:27 wordt geregeld dat artikel 4:14, eerste lid, ook van toepassing is op beslissingen op bezwaar en in administratief beroep (zie onderdeel G).
Juist bij beslissingen op bezwaar is gebleken dat tijdige besluitvorming een nijpend probleem vormt. Met het wetsvoorstel wordt ook hier enige tijdwinst geboekt ten opzichte van de «gewone» beroepsprocedure en geldt dat eenvoudig een dwangsom kan worden opgelegd.
Daarnaast kan in bijzondere wetten worden bepaald dat het wetsvoorstel van toepassing is. Ook kan een bestuursorgaan dat zijn processen goed op orde heeft, er zelf voor kiezen dat er in geval van niet tijdig beslissen direct beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld. Benadrukt wordt dat indien in een bijzondere wet of bij besluit wordt bepaald dat de afdeling van toepassing is op een bepaald type besluiten, de afdeling ook van toepassing is op de beslissingen op bezwaar tegen dier besluiten, tenzij dit uitdrukkelijk wordt uitgezonderd. Dit volgt uit de systematiek van de Awb. Een beslissing op bezwaar houdt immers een heroverweging in van het primaire besluit en deelt dus (in ieder geval bij een ontvankelijk bezwaar) het karakter van het primaire besluit. Wanneer bijvoorbeeld in de Woningwet wordt bepaald dat afdeling 8.2.4a van toepassing is op besluiten omtrent bouwvergunningen, dan geldt die toepasselijkheid ook voor de beslissing op bezwaar tegen de verlening of weigering van een bouwvergunning, want ook dat is een besluit omtrent een bouwvergunning. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld bij bijeen uitkering of een kapvergunning.
Voor beslissingenbeslissingen in administratief beroep geldt in beginsel hetzelfde, maar daar ligt het uiteraard in de rede dat het bestuursorgaan dat het primaire besluit neemt, afdeling 8.2.4a slechts van toepassing verklaart op de beslissing in administratief beroep als het beroepsorgaan daarmee instemt. Overigens kan afdeling 8.2.4a wel uitsluitend van toepassing worden verklaard op beslissingen op bezwaar tegen bepaalde besluiten (terwijl die afdeling dus niet van toepassing wordt verklaard op de onderliggende primaire besluiten). Naar wij hopen zal de implementatie van organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen er in toenemende mate toe leiden dat de regeling in bijzondere wetten of door bestuursorganen zelf van toepassing wordt verklaard. Als gezegd vormt dit wetsvoorstel een sluitstuk van die maatregelen.
Vanwege de opzet van de regeling bestaan er tegen niet tijdig beslissen twee rechtsgangen naast elkaar: in sommige gevallen blijft het huidige regime gelden, waarin eerst bezwaar moet worden gemaakt wegens niet tijdig beslissen, en in andere gevallen geldt het nieuwe regime, waarin ook in de primaire fase direct beroep openstaat bij de rechtbank en waarin eigen procedureregels gelden. Dat betekent dat de situatie van bezwaar en beroep niet zo overzichtelijk is als voorheen. Voor een goed begrip zijn de verschillende rechtsgangen in geval van niet tijdig beslissen hierna in een overzicht weergegeven.
Nieuw regime – op grond van afdeling 8.2.4a direct beroep bij de rechter:
• bij overschrijding van de wettelijke beslistermijn voor primaire besluiten zonder mededeling als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid;
• bij overschrijding van de termijn van acht weken van artikel 4:13, tweede lid, zonder mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid;
• bij overschrijding van de wettelijke beslistermijn voor beslissingen op bezwaar of in administratief beroep zonder mededeling als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid; en
• in de gevallen waarin afdeling 8.2.4a in een bijzondere wet of bij besluit van het bestuursorgaan van toepassing is verklaard. Huidig regime – eerst bezwaar of administratief beroep:
• bij overschrijding van de wettelijke termijn voor primaire besluiten en er is een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid (mits afdeling 8.2.4a niet in een bijzondere wet of bij besluit van het bestuursorgaan van toepassing is verklaard);
• bij overschrijding van de termijn van acht weken van artikel 4:13, tweede lid, en er is een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 4:14, derde lid (mits afdeling 8.2.4a niet in een bijzondere wet of bij besluit van het bestuursorgaan van toepassing is verklaard); en
• bij overschrijding van de wettelijke termijn voor beslissingen op bezwaar of in administratief beroep en er is een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 4:14, eerste lid (mits afdeling 8.2.4a niet in een bijzondere wet of bij besluit van het bestuursorgaan van toepassing is verklaard).
Opgemerkt wordt dat de mededeling van het bestuursorgaan op grond van artikel 4:14, eerste of derde lid, dat het de termijn niet haalt, niet betekent dat de beslistermijn wordt verlengd. Bij het overschrijden van een wettelijke beslistermijn is het bestuursorgaan dus, ongeacht of het een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14 verzendt, altijd te laat met het geven van de beschikking.
Op grond van artikel 4:13, tweede lid, kan de beslistermijn in bijzondere omstandigheden ook al eerder zijn verstreken dan na acht weken. In die gevallen zou reeds zodra de redelijke termijn verstreken is, bezwaar of beroep wegens niet tijdig beslissen kunnen worden ingesteld. Er zal in die gevallen echter vaak verschil van mening bestaan tussen het bestuursorgaan en de belanghebbende over het antwoord op de vraag wanneer de termijn precies verstreken is. Er bestaat dan nooit op voorhand zekerheid wanneer de termijn verstreken is. Dat wordt pas duidelijk door het oordeel van de rechter. Om de regeling van het wetsvoorstel niet nog ingewikkelder te maken, is ervoor gekozen om bij het ontbreken van een wettelijke beslistermijn alleen direct beroep bij de rechter open te stellen zodra een termijn van acht weken is verstreken en geen mededeling is gedaan (artikel 4:14, derde lid).
In voorkomende gevallen zou een belanghebbende die van mening is dat de redelijke termijn eerder is verstreken dan na acht weken, bezwaar kunnen maken wegens niet tijdig beslissen en door middel van een voorlopige voorziening om een rechterlijk oordeel kunnen vragen.
4. Afdoening buiten zitting
De Awb kent reeds sedert haar inwerkingtreding de – ook in het pre-Awb procesrecht al voorkomende – figuur van de vereenvoudigde afdoening van het beroep. Ingevolge artikel 8:54 Awbkan de rechter zonder een zitting te houden op het beroep beslissen, indien dit beroep kennelijk (dat wil zeggen: evident) gegrond, ongegrond of niet ontvankelijk is, dan wel de rechtbank kennelijk onbevoegd is. De achterliggende gedachte is, dat een zitting niet nodig is als de uitslag van het beroep naar het oordeel van de rechter evident is.
In navolging van de Procesregeling van de rechtbanken is voor de procedure bij niet tijdig beslissen aansluiting gezocht bij deze bestaande procedure. Dit heeft het voordeel, dat de wettelijke en jurisprudentiëleregels inzake vereenvoudigde afdoening, waarmee rechter, bestuur en rechtshulpverleners sedert lang vertrouwd zijn, van toepassing blijven voor zover daarvan in dit wetsvoorstel niet uitdrukkelijk wordt afgeweken. Dit waarborgt een soepele invoering van de nieuwe procedure: de praktijk kan voortbouwen op bestaande ervaringen. Dit voordeel wordt nog sterker, doordat dit wetsvoorstel voortbouwt op de Procesregeling van de rechtbanken, waarmee rechter en partijen tegen de tijd dat dit voorstel in werking treedt de nodige ervaring zullen hebben. Erkend zij, dat dit in minder mate het geval is bij de andere bestuursrechtelijke colleges, maar dit is minder bezwaarlijk, nu het in de praktijk vooral de rechtbanken zijn die met beroepen wegens niet tijdig beslissen worden geconfronteerd. Naar huidig recht is de rechter in de in artikel 8:54 bedoelde gevallen bevoegd, maar nimmer verplicht om een beroep vereenvoudigd af te doen. De hoofdregel van het onderhavige wetsvoorstel is, dat hij daartoe in beginsel wel verplicht is, indien het een beroep wegens niet tijdig beslissen betreft. Dit is mogelijk, omdat beroepen wegens niet tijdig beslissen voor de rechter als regel eenvoudig zijn. Bij beslissingen op aanvraag bepaalt de wet in de meeste gevallen, dat het bestuursorgaan binnen een aantal weken of maanden na de ontvangst van de aanvraag een besluit moet nemen. Om vast te stellen, of het besluit al dan niet te laat komt, heeft de rechter dus meestal niet het volledige dossier nodig. Hij hoeft slechts vast te stellen, op welke datum een (volledige) aanvraag is ingediend, en daar de wettelijke beslistermijn bij op te tellen. Gelet hierop moet het mogelijk zijn, dat de rechtbank binnen acht weken na ontvangst van het beroepschrift beslist. De Procesregeling bestuursrecht van de rechtbanken (art. 11, eerste lid) stelt in afwijking hiervan een termijn van vier weken na ontvangst van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit houdt echter het risico in, dat de uitspraak wordt vertraagd indien, zoals helaas soms het geval is, het bestuursorgaan talmt met het inzenden van de stukken, terwijl de rechter deze stukken als regel niet nodig heeft om op het beroep te beslissen. Als regel behoeft de rechter slechts te weten, op welke datum de aanvraag is ingediend. Dit zal meestal reeds uit het beroepschrift en eventueel uit een daarbij overgelegd afschrift van de aanvraag blijken.
Er zijn echter wel gevallen, waarin de zaak minder eenvoudig is, bijvoorbeeld als in geschil is of de belanghebbende met uitstel heeft ingestemd, dan wel of de overschrijding (mede) aan hem is te wijten. Voor die gevallen blijft de rechter bevoegd te kiezen voor een behandeling ter zitting. In navolging van de Procesregeling is ervoor gekozen om dan in beginsel een versnelde behandeling (artikel 8:52 Awb) voor te schrijven, die zo mogelijk moet leiden tot een uitspraak binnen dertien weken na de indiening van het beroepschrift. Zo mogelijk, omdat uitzonderlijke gevallen denkbaar zijn waarin het beroep wegens niet tijdig beslissen dermate complex is dat een gewone behandeling nodig is, die niet binnen dertien weken kan worden afgerond.
5. Ook beroep bij het niet tijdig nemen van een primair besluit
Ingevolge artikel 7:1A wb moet, alvorens beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, als regel eerst een bezwaarschrift worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. Naar huidig recht geldt dit ook in alle gevallen van niet tijdig beslissen. Als een bestuursorgaan te laat op een aanvraag beslist, moet de belanghebbende dus eerst een bezwaarschrift wegens niet-tijdig beslissen indienen. Pas als ook daarop niet tijdig wordt beslist, heeft betrokkene toegang tot de rechter. Dit kan, afhankelijk van de omstandigheden, na de indiening van het bezwaarschrift nog zes tot veertien weken duren (vgl. art. 7:10 en 7:13 Awb).
Deze rechtsgang werkt in de praktijk vaak niet bevredigend. Hoewel veel bestuursorganen zich inspannen om na indiening van een bezwaarschrift wegens niet tijdig beslissen ten spoedigste alsnog een inhoudelijke beslissing te nemen, komt het voor dat een bestuursorgaan daarvoor de volle termijn voor de beslissing op bezwaar benut, of zelfs na afloop daarvan nog altijd geen inhoudelijke beslissing heeft gegeven. In dat geval kan het voorkomen, dat de belanghebbende vele maanden na afloop van de wettelijke beslistermijn nog altijd geen inhoudelijke beslissing heeft. Bestuursorganen weten ook niet altijd goed raad met bezwaarschriften wegens niet tijdig beslissen. De enige juiste reactie is zo snel mogelijk alsnog een inhoudelijk besluit nemen. Als dit gebeurt, ontstaat nogal eens verwarring over de vraag of dit inhoudelijke besluit nu een primair besluit of een beslissing op bezwaar is, alsook over de vraag of nog afzonderlijk op het bezwaarschrift wegens niet tijdig beslissen moet worden beslist. Het komt zelfs voor dat een bestuursorgaan het bezwaarschrift wegens niet tijdig beslissen gegrond verklaart, maar daarbij nog steeds geen inhoudelijke beslissing neemt. Daar schiet de belanghebbende natuurlijk weinig mee op.
De Procesregeling bestuursrecht lost deze problemen niet op en kan deze ook niet oplossen, omdat zij uiteraard de wettelijke verplichting om eerst bezwaar te maken niet opzij kan zetten. Daarom voorziet het onderhavige voorstel in de mogelijkheid om in bepaalde gevallen bij overschrijding van de primaire beslistermijn rechtstreeks de rechter te adiëren. Daartoe wordt in artikel 7:1, eerste lid, Awb bepaald dat de verplichting om eerst een bezwaarschriftprocedure te doorlopen niet geldt, indien tegen het niet tijdig beslissen beroep openstaat met toepassing van de nieuwe afdeling 8.2.4a. Voor partijen betekent dit geen verlies van instantie. Zoals hierna zal worden uiteengezet, heeft het rechterlijk oordeel namelijk in beginsel betrekking op de vraag of al dan niet tijdig is beslist, niet op de inhoud van de zaak.
6. De schriftelijke ingebrekestelling
Dit wetsvoorstel biedt de burger in bepaalde gevallen een snelle en effectieve procedure tegen te laat beslissen door het bestuur. Maar de burger moet het bestuur niet met deze procedure kunnen overvallen. Het is niet meer dan redelijk, dat de belanghebbende het bestuur eerst even laat weten dat het naar zijn oordeel in gebreke is. Dit is een eis die ook elders in ons bestuursrecht wordt gesteld. Zo neemt ook de Nationale ombudsman een klacht in beginsel niet in behandeling indien deze niet eerst aan het bestuur kenbaar is gemaakt (het zogenaamde «kenbaarheidsvereiste» van artikel 12, tweede lid, Wet Nationale ombudsman). Daarom is bepaald, dat het beroep wegens niet tijdig beslissen slechts ontvankelijk is, indien de belanghebbende het bestuur schriftelijk in gebreke heeft gesteld.
Dit kan ook voor de burger voordelen hebben. Vaak zal het bestuur in de ingebrekestelling aanleiding zien om de besluitvorming in de bewuste zaak zoveel mogelijk te versnellen. Als dat tot gevolg heeft dat de tussenkomst van de rechter niet meer nodig is, is dat voor alle betrokkenen een betere en goedkopere oplossing. Het voorkomt voorts onnodige belasting van de rechter. Ook is natuurlijk denkbaar dat de belanghebbende ten onrechte meent dat de beslistermijn al is overschreden. De ingebrekestelling kan dan aanleiding zijn om de belanghebbende nog eens voor te lichten over de juiste termijn.
In geval van het niet tijdig nemen van een primair besluit fungeert de ingebrekestelling zo in zekere zin als een lichter en informeler alternatief voor het bezwaar wegens niet tijdig beslissen. In geval van het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift betekent de eis van een voorafgaande ingebrekestelling ten opzichte van het huidige recht op papier een verzwaring van de eisen die aan de burger worden gesteld. In de praktijk is het verschil echter niet zo groot. Ook nu al gaat aan een beroep wegens niet tijdig beslissen vaak de nodige correspondentie vooraf. Omdat het beroep wegens niet tijdig beslissen niet aan een termijn is gebonden, is het immers meestal niet nodig om het rauwelijks in te stellen. Aan het vereiste van schriftelijke ingebrekestelling kan ook worden voldaan door het indienen van een schriftelijke klacht als bedoeld in artikel 9:4 Awb. Men zie nader de artikelsgewijzetoelichting bij artikel I, onderdeel D (artikel 6:12). Een ingebrekestelling is tenslotte niet nodig, indien deze redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen als de zaak zeer spoedeisend is.
Over de ingebrekestelling zijn in de adviezen veel opmerkingen gemaakt. De ingebrekestelling zou niet binnen het systeem van de Awb passen, nodeloos ingewikkeld en verwarrend zijn en feitelijk de beslistermijn met twee weken verlengen. Met name om redenen van proceseconomie, zoals hiervoor uiteengezet, is de ingebrekestelling echter niet onredelijk. Het vereiste van schriftelijke ingebrekestelling is dan ook gehandhaafd.
7. Inhoudelijke beoordeling van de zaak
Voorheen – en in het spraakgebruik ook nu nog wel – werd het niet tijdig beslissen op een aanvraag wel aangeduid als een «fictieve weigering». De Wet Arob – die tussen 1976 en 1994 algemeen aanvullende rechtsbescherming tegen de overheid bood – hanteerde in artikel 3 namelijk de fictie, dat een bestuursorgaan dat niet tijdig op een aanvraag had beslist, geacht werd de aanvraag te hebben afgewezen. Dit betekende dat de rechter in beginsel inhoudelijk moest beoordelen of deze afwijzing de rechterlijke toets kon doorstaan.
De Algemene wet bestuursrecht hanteert deze fictie niet expliciet. Artikel 6:2 stelt het niet tijdig beslissen gelijk met een besluit, zodat daartegen beroep kan worden ingesteld, maar kleurt dit fictieve besluit niet met zoveel woorden inhoudelijk in. Uit de memorie van toelichting (PG AwbI, blz. 281–283) blijkt echter wel, dat de wetgever ervan uitging dat de rechter naar aanleiding van een beroep wegens niet tijdig beslissen ook tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak zou kunnen overgaan. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft enige tijd geleden geoordeeld, dat de bestuursrechter bij een beroep wegens niet tijdig beslissen in het algemeen slechts kan beoordelen of de beslistermijn is overschreden; hij mag in beginsel geen inhoudelijk oordeel geven (ABRS 3-12-1998, AB 1999, 107 m.nt. FM; JB 1999, 13 m.nt. FAMS (De Gier/Haarlemmermeer)). Aanvankelijk werd in het voorontwerp voortgebouwd op deze jurisprudentie van de Afdeling. Het vierde lid van artikel 6:20 Awb, dat bepaalt dat het bezwaar en beroep mede worden geacht te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, kwam daarin te vervallen omdat de procedure uitsluitend gericht moest zijn op het snel verkrijgen van een rechterlijk oordeel. Naar aanleiding van de ontvangen adviezen wordt hiervan echter teruggekomen en wordt voorgesteld artikel 6:20, vierde lid, te handhaven. Vrijwel alle geconsulteerde rechterlijke colleges en instanties (Hoge Raad, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, NVvR en Raad voor de rechtspraak) hebben aangegeven dat zij het vierde lid van artikel 6:20 een voor de praktijk zinvolle regeling vinden, met name voor zover het gaat om beslissingen op bezwaar die hangende het beroep worden genomen. De handhaving van het vierde lid van artikel 6:20 brengt mee dat het ook mogelijk blijft om een hangende het beroep afgekomen primair besluit inhoudelijk te beoordelen. De grootste nadelen van deze mogelijkheid – doorkruising van de bezwaarschriftprocedure en verlies van een instantie – worden ondervangen door handhaving van artikel 6:20, vijfde lid (dat aanvankelijk ook werd geschrapt in het voorontwerp), dat de bevoegdheid bevat van de rechter om de zaak terug te verwijzen naar het bestuursorgaan.
Ook is in enkele adviezen opgemerkt dat de mogelijkheid om een «fictief besluit» in te kleuren indien de zaak zich leent voor toepassing van artikel 8:72 Awb behouden moet blijven. Hoewel uitgangspunt van het wetsvoorstel blijft dat een beroep wegens niet tijdig beslissen primair moet worden beschouwd als een procedureel middel en dat het bestuursorgaan alsnog een inhoudelijke beslissing moet nemen, blijft het bij wijze van uitzondering ook mogelijk dat de rechtbank zelf in de zaak voorziet (artikel 8:72, vierde lid, Awb). Uit een oogpunt van proceseconomie is dit immers een praktische en zinvolle mogelijkheid.
8. De uitspraak
Als gezegd gaat de voorgestelde procedure in beginsel slechts over de vraag, of de beslistermijn is overschreden. Dit komt tot uiting in de inhoud van de uitspraak. Indien het beroep gegrond is – dus indien de beslistermijn inderdaad is overschreden – moet de rechter ingevolge artikel 8:55c in beginsel bepalen dat het bestuur binnen twee weken alsnog een besluit bekendmaakt. Dit lijkt ongerijmd: een bestuursorgaan dat al te laat is met beslissen, krijgt nog eens twee weken de tijd. De realiteit gebiedt echter te erkennen, dat het alsnog op schrift stellen en bekendmaken van een besluit nu eenmaal enige tijd neemt. De rechter is echter wel bevoegd een kortere termijn te stellen indien de omstandigheden daartoe nopen. Het is echter onvermijdelijk dat er van tijd tot tijd ook gevallen zullen zijn, waarin de rechter een langere termijn moet stellen. De rechter kan namelijk voor een dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid komen te staan. Er zijn bijvoorbeeld gevallen waarin een zorgvuldig besluit een medisch advies vereist. Indien dit advies er bij het verstrijken van de beslistermijn nog niet is, hetzij omdat de adviseur onvoldoende voortvarend te werk gaat, hetzij omdat het bestuur te laat om advies heeft gevraagd, is het niet zonder meer verantwoord om de zorgvuldigheid aan de snelheid op te offeren. Daarom biedt het voorstel de rechter de ruimte om zo nodig een langere termijn te stellen, dan wel een andere voorziening te treffen. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het stellen van een termijn voor de volgende stap in de procedure die uiteindelijk tot een besluit moet leiden.
De verplichting om een termijn te stellen geldt uiteraard niet, indien inmiddels – al dan niet onder druk van het beroep – alsnog een besluit is genomen. In dat geval kan de rechter volstaan met het gegrond verklaren van het beroep, voor zover de indiener daarbij nog belang heeft.
9. De dwangsomprocedure
Aangenomen mag worden dat het bestuursorgaan in de overgrote meerderheid van de gevallen zal voldoen aan het rechterlijk bevel om binnen twee weken alsnog te beslissen. Het moet daaraan ook kunnen voldoen, omdat het als regel al de nodige extra tijd heeft gehad: in ieder geval twee weken, maar vaak zal daar ook de duur van de procedure wegens niet tijdig beslissen bij moeten worden opgeteld, en in sommige gevallen ook nog de periode die is verstreken voordat dit beroep werd ingesteld. Het is daarom niet nodig de rechter te verplichten om aan zijn uitspraak steeds een dwangsom te verbinden. De rechter is daartoe overigens – ook naar huidig recht – wel bevoegd, indien daartoe aanleiding bestaat (artikel 8:72, zevende lid). Ook zonder dwangsom betekent de voorgestelde procedure voor bestuursorganen overigens al een financiële prikkel tot tijdig beslissen. Bij een gegrond beroep moet het bestuursorgaan immers het griffierecht vergoeden (artikel 8:74, eerste lid) en kan het in de proceskosten van de belanghebbende worden veroordeeld (artikel 8:75). Maar het is helaas niet helemaal ondenkbaar, dat het bestuur na afloop van de door de rechter gestelde termijn nog steeds geen besluit heeft genomen. Voor dat geval voorziet het wetsvoorstel in een eenvoudige procedure om het bestuur alsnog een dwangsom op te leggen. De belanghebbende kan zich tot de voorzieningenrechter wenden met het verzoek alsnog een dwangsom aan de eerdere uitspraak te verbinden. Voor dat verzoek is geen griffierecht verschuldigd. De procedure voor de behandeling van het verzoek is ontleend aan de voorlopige voorzieningsprocedure. Dit maakt een snelle beslissing mogelijk. Een snelle beslissing is ook verantwoord, omdat de rechter eenvoudig kan vaststellen of de eerder gestelde termijn is verstreken en of er inmiddels een besluit is. Daarnaast behoeft nog slechts over de hoogte van de dwangsom te worden beslist.
10. Verhouding tot de voorlopige voorziening
Thans wordt de rechter soms verzocht om bij wege van voorlopige voorziening te bepalen dat het bestuursorgaan binnen een bepaalde termijn alsnog zal beslissen. Hoewel deze oplossing soms het gewenste resultaat heeft, is zij systematisch minder juist. Zij impliceert immers dat het oordeel van de rechter dat de beslistermijn is overschreden, een voorlopig karakter heeft. In de gevallen waarin dit wetsvoorstel niet van toepassing is, blijft deze mogelijkheid uiteraard bestaan. Indien dit wetsvoorstel wel van toepassing is, geeft de rechter echter op korte termijn een oordeel ten gronde over de vraag of de beslistermijn is overschreden. Voor laatstbedoelde gevallen zal een voorlopige voorzieningprocedure doorgaans nauwelijks sneller zijn dan de in dit voorstel geregelde procedure. Daarnaast kan er in beide gevallen behoefte bestaan aan een voorlopige voorziening die betrekking heeft op de inhoud van de zaak. In dat geval zal de rechter het niet tijdig beslissen inhoudelijk moeten duiden. Een treffende illustratie daarvan biedt Pres. CBb24-3-2001, AB 2001, 191 m.nt. JHvdV. In deze zaak verzocht een aantal exploitanten van dierentuinen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij om ontheffing van het verbod op vaccinatie tegen monden klauwzeer. Twee dagen later dienden zij een bezwaarschrift wegens niet tijdig beslissen in en vroegen zij de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de minister de gevraagde ontheffing moest verlenen. De volgende dag oordeelde de president, dat in dit bijzondere geval de redelijke termijn van artikel 4:13 Awb inderdaad reeds na twee dagen was verstreken. Tevens oordeelde hij, dat er in dit bijzondere geval aanleiding was om dit niet tijdig beslissen te duiden als een (fictieve) weigering van de gevraagde ontheffing. Deze weigering bleek uiteindelijk de rechterlijke toets te kunnen doorstaan. Waar het om gaat is echter dat de rechter een inhoudelijk – zij het voorlopig – oordeel gaf. Het belang van verzoekers bij een inhoudelijk oordeel over de vraag of een ontheffing mogelijk was, was onder de gegeven omstandigheden dermate spoedeisend, dat een bevel aan het bestuursorgaan om alsnog een besluit te nemen in dit geval geen adequate rechtsbescherming zou zijn geweest.
Een dergelijk voorlopig inhoudelijk oordeel blijft ook in de thans voorgestelde procedure mogelijk. Indien beroep wegens niet tijdig beslissen is ingesteld, is voldaan aan het in artikel 8:81A wb neergelegde connexiteitsvereiste en kan dus een voorlopige voorziening worden gevraagd. De mogelijkheid om bij wege van voorlopige voorziening een voorlopig inhoudelijk oordeel te krijgen brengt voorts mee dat de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak op grond van artikel 8:86 Awb. Dit wordt wel «kortsluiting» genoemd. Artikel 8:86 bepaalt dat kortsluiting slechts mogelijk is als beroep bij de rechter is ingesteld. Dit houdt verband met het gegeven, dat een verzoek om voorlopige voorziening ook mogelijk is indien nog slechts een bezwaarschrift is ingediend. In laatstgenoemd geval is het ongewenst dat de rechter inhoudelijk op de uitkomst van de bezwaarschriftprocedure zou gaan vooruitlopen. Het onderhavige voorstel doet aan de bevoegdheid tot kortsluiting in beginsel niet af. Volgens het onderhavige voorstel kan echter ook beroep bij de rechter worden ingesteld indien niet tijdig een primair besluit is genomen. Ook dan is derhalve kortsluiting mogelijk. Omdat de hoofdzaak echter slechts betrekking heeft op de vraag of de beslistermijn is overschreden, zal ook het oordeel ten gronde na kortsluiting slechts daarop betrekking hebben. Dat betekent dat de rechter met toepassing van artikel 8:55c kan bepalen dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een beslissing moet nemen. Met dit oordeel wordt inhoudelijk niet vooruitgelopen op de uitkomst van de bezwaarschriftprocedure. Het voorgaande ligt anders indien het bestuursorgaan hangende het beroep wegens niet tijdig beslissen een primair besluit neemt in de onderliggende zaak. Voor die gevallen bepaalt artikel 6:20, vierde lid, Awb dat het beroep geacht wordt te zijn gericht tegen het primaire besluit. Dat betekent dat het ingestelde beroep van aard verandert: het wordt van een procedureel middel een inhoudelijk middel. Dat leidt ertoe dat de voorzieningenrechter de hoofdzaak inhoudelijk kan afdoen, indien hij van mening is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
De bevoegdheid tot kortsluiting bestaat ongeacht of het verzoek om een voorlopige voorziening is toegewezen of afgewezen. Het is immers denkbaar, dat de gevraagde voorlopige voorziening wordt afgewezen omdat de verzoeker een onvoldoende spoedeisend belang heeft bij een inhoudelijk vooruitlopen op de zaak, hoewel wel vast staat dat het bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden.
11. Gevolgen voor de rechter
De kern van dit voorstel is dat bepaalde beroepen wegens niet tijdig beslissen op een andere wijze moeten worden behandeld dan gewone beroepen. Derhalve zullen de met bestuursrechtspraak in eerste aanleg belaste colleges voorzieningen moeten treffen om direct na ontvangst van een beroepschrift te beoordelen of dit betrekking heeft op niet tijdig beslissen of op een reëel besluit. Voor de rechtbanken is dit niet nieuw, omdat de noodzaak daartoe ook al voortvloeit uit de Procesregeling bestuursrecht, zoals deze sedert 1oktober 2001geldt. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven is het wel nieuw en vergt het dus een aanpassing van de administratieve procedures voor de behandeling van beroepen in eerste aanleg. Deze aanpassing is echter beperkt en dus zonder veel problemen te realiseren.
Het ligt in de lijn der verwachting dat als gevolg van de nieuwe procedure het aantal beroepen wegens niet tijdig beslissen aanvankelijk zal toenemen, reeds omdat ook beroep mogelijk wordt bij overschrijding van de primaire beslistermijn. De omvang van dit effect is echter niet te voorspellen: er bestaan geen betrouwbare kwantitatieve gegevens over het aantal gevallen waarin het wetsvoorstel van toepassing zal zijn. Evenmin kan worden voorspeld, in welk percentage van deze gevallen beroep zal worden ingesteld. Aannemelijk is voorts, dat dit effect na verloop van tijd weer zal afnemen. Als het nieuwe rechtsmiddel effectief blijkt, zullen bestuursorganen immers genoodzaakt zijn ervoor zorg te dragen dat de beslistermijnen minder vaak worden overschreden. Bovendien zal de ingebrekestelling, zoals in paragraaf 6 van deze toelichting al is aangegeven, onnodige belasting van de rechter kunnen voorkomen. Het bestuur zal de besluitvorming naar aanleiding van de ingebrekestelling immers zoveel mogelijk kunnen versnellen, zodat een gang naar de rechter niet meer nodig zal zijn. Overigens zal de belasting van de rechterlijke macht vanwege het beperkte toepassingsbereik van het wetsvoorstel in ieder geval minder groot zijn dan waarvoor in enkele adviezen werd gevreesd. In het voorontwerp werd immers nog uitgegaan van algemene gelding van het voorstel.
12. Gevolgen voor het bestuur
Voor bestuursorganen die thans stelselmatig te laat beslissen op een bezwaarschrift of een aanvraag en de aanvrager niet meedelen dat de termijn wordt overschreden en dat zij binnen een bepaalde termijn de beschikking zullen geven (artikel 4:14, eerste en derde lid), kunnen de gevolgen van de nieuwe procedure ingrijpend zijn. Zij kunnen worden geconfronteerd met een groot aantal beroepen wegens niet tijdig beslissen en wellicht zelfs met dwangsommen. In dat geval zal het desbetreffende bestuursorgaan zich genoodzaakt zien maatregelen te treffen om te waarborgen dat als regel op tijd wordt beslist. Soms zal het daarbij gaan om aanpassingen in de werkwijze of de organisatie. Niet kan echter worden uitgesloten, dat sommige bestuursorganen zullen moeten investeren in extra capaciteit voor de afhandeling van aanvragen of bezwaarschriften. De budgettaire gevolgen daarvan zullen door de desbetreffende bestuursorganen binnen hun eigen begrotingen moeten worden opgevangen. Van een bestuursorgaan mag immers worden verwacht, dat het voldoende middelen vrijmaakt om aan zijn wettelijke verplichtingen te voldoen.
Verslag
[30 435]
I Algemeen
Noodzaak en strekking van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij delen voor 100% de doelstellingen van het wetsvoorstel, zij vinden de gekozen uitwerking echter niet praktisch en te omslachtig.
Met de benadering in de memorie van toelichting zijn deze leden het eveneens geheel eens: een bekwame en efficiënt werkende overheid (hier bedoeld, zowel nationaal, provinciaal als lokaal, alsmede een groot aantal zelfstandige bestuursorganen) zou een dergelijke sanctie niet nodig moeten hebben. De aan het woord zijnde leden delen de opvatting van de regering dat vele verbeteringen in de werkwijzen van de diverse overheden in gang zijn gezet en dat er reeds de nodige positieve verbeteringen te melden zijn.
Wanneer echter onverhoopt een overheid (inclusief de zbo’s) niet tijdig tot een besluit kan komen op een aanvraag van een burger of een bedrijf dienen deze laatste over een eenvoudig doch doeltreffend rechtsmiddel te beschikken om deze beslissing alsnog snel tot stand te brengen c.q. af te dwingen.
Alvorens nader op de voorgestelde procedure in te gaan, maken deze leden twee prealabele opmerkingen.
Allereerst merken de leden van de CDA-fractie op dat zij zich in het verleden reeds meerdere malen hebben uitgesproken voor het zogenaamde «Spaanse model», ook wel de «silencio positivo» genaamd, waarbij een burger een vergunning van rechtswege wordt verleend na het verstrijken van een al dan niet wettelijke beslistermijn (vgl. de motie Koopmansde Krom (29 383, 3H)).
In de memorie van toelichting (onderaan blz. 2) van het thans voorliggende wetsvoorstel spreekt de regering wel over de «figuur van de fictieve positieve beslissing» als stok achter de deur, maar verder dan een wettelijke prikkel in een zeer beperkt aantal gevallen komt de regering niet.
Ten tweede merken deze leden op dat bij hun beoordeling ook het initiatiefwetsvoorstel van de leden Wolfsen en Luchtenveld (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, Kamerstuk 29 934) een grote rol speelt. De leden van de CDA-fractie hebben sterk de indruk dat dit initiatiefwetsvoorstel leidt tot een eenvoudiger procedure om het betreffende overheidsorgaan tot en tijdige beslissing aan te zetten. Kan de regering deze conclusie onderschrijven? En kan de regering ter onderbouwing van haar standpunt kort in gaan op de verschillen in benaderingswijze tussen beide wetsvoorstellen?
Nu, met deze twee prealabele opmerkingen in het achterhoofd, kenschetsen de aan het woord zijnde leden de procedure van dit wetsvoorstel als omslachtig. Bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan is de burger (en/of een rechtspersoon) aan drie (rechts-) handelingen onderworpen om alsnog een beslissing te verkrijgen:
a. hij moet het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke stellen,
b. de rechter doet, in principe weliswaar zonder zitting, binnen acht weken een uitspraak,
c. als het bestuursorgaan vervolgens nog niet tijdig beslist, kan de burger via de voorzieningenrechter alsnog een dwangsom doen op leggen. Deze procedure is wel vrijgesteld van griffierecht!
De leden van de CDA-fractie vragen waarom dit niet eenvoudiger kan. Daarnaast vinden zij de termijn van acht weken waarbinnen de rechter het verzoek zonder zitting (!) behandelt aan de zeer ruime kant.
In het hierboven genoemde initiatiefwetsvoorstel is stap b achterwege gelaten en krijgt het bestuursorgaan in stap c min of meer automatisch een dwangsom opgelegd c.q. wordt de dwangsom verbeurd verklaard voor elke dag dat het bestuursorgaan de beslissing nog langer uitstelt. De overige onderdelen van het wetsontwerp zijn – behoudens enkele kleine correcties van de Awb – grotendeels terug te voeren op deze hoofdvraag. De leden van de CDA-fractie hebben daar voor dit moment dan ook geen specifieke vragen over.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wet beroep niet tijdig beslissen. Zij zijn verheugd dat ook de regering zich het probleem van te trage besluitvorming ter harte neemt. Een voorontwerp van wet was al vanaf maart 2002 bekend en bovendien zijn de adviezen over dit voorontwerp ook al in dat jaar gegeven. Waarom heeft het tot nu moeten duren eer het wetsontwerp is ingediend?
In dit verband hebben deze leden al met vreugde kennisgenomen van een eerder wetsvoorstel, namelijk het wetsvoorstel Dwangsom bij niet-tijdig beslissen van de leden Wolfsen en Luchtenveld. Naar de mening van deze leden kan het voorgestelde in de Wet beroep bij niet tijdig beslissen eventueel bestaan naast het voorgestelde in het genoemde initiatief van de leden Wolfsen en Luchtenveld. De leden van de PvdA-fractie zouden graag de mening van de regering hierover willen vernemen.
In de memorie van toelichting van het onderhavige wetsvoorstel wordt naar de mening van de leden van de PvdA-fractie terecht meerdere malen gewezen op het belang van het programma Andere Overheid als het gaat om het versnellen van besluitvorming door het bestuur. De leden Wolfsen en Luchtenveld hebben in hun initiatiefwetsvoorstel in verband met de nauwe samenhang met het programma Andere Overheid de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties als eerst verantwoordelijke aangemerkt. Waarom heeft de regering dat in het geval van het onderhavige wetsvoorstel niet gedaan? Hoe ziet de regering de rol van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties als het gaat om het versnellen van besluitvorming door het bestuur in het algemeen en als het om het onderhavige wetsvoorstel gaat in het bijzonder? Is dit niet juist primair meer een kwestie van vernieuwend besturen, dan van nieuwe wetgeving?
In de memorie van toelichting wordt naar de mening van de leden van de PvdA-fractie terecht geconstateerd dat de burger een effectiever rechtsmiddel tegen te trage besluitvorming door het bestuur nodig heeft. Blijkbaar schiet het huidige rechtsmiddel van bezwaar en beroep tekort. Gesteld wordt dat bezwaarschriften niet altijd tot een versnelling van de bestuurlijke besluitvorming leiden. Kan – bij voorkeur in procenten van het aantal ingediende bezwaarschriften – worden aangegeven in welke mate bezwaarschriften wel tot een dergelijke versnelling leiden? Kan op dezelfde wijze worden aangegeven hoe vaak – het liefst ook uitgedrukt in een percentage van het aantal bezwaarschriften – er na het indienen van een bezwaarschrift alsnog een beroep op de rechter wordt gedaan om het bestuur tot snellere besluitvorming aan te zetten?
De leden van de PvdA-fractie delen de mening dat de oplossing voor het probleem van trage besluitvorming primair gevonden moet worden in organisatorische maatregelen. In dat verband wordt er gewezen op het actieprogramma «Andere Overheid». Binnen welke termijn moeten de gewenste organisatorische maatregelen vruchten gaan afwerpen in de zin van dat besluitvorming door het bestuur wordt versneld? Dezelfde vraag willen deze leden stellen als het gaat om het «actieplan professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten». Mede in het licht van de constatering van de Nationale Ombudsman dat door de rijksoverheid het belang van het halen van beslistermijnen is erkend, maar dat dit nog niet heeft geleid tot een structurele verbetering van de doorlooptijden van bezwaarschriften, vragen deze leden op welke termijn deze cultuuromslag en acties daadwerkelijk vruchten gaan afwerpen.
Deze leden delen de mening van de regering dat de figuur van de fictieve positieve beslissing een prikkel verdient. Op welke termijn kunnen concrete voorstellen op dit gebied worden verwacht? De leden van de VVD-fractiehebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wet beroep bij niet tijdig beslissen. Deze leden onderschrijven de noodzaak om maatregelen te nemen tegen bestuursorganen die zich niet houden aan wettelijk voorgeschreven beslistermijnen. Het komt regelmatig voor dat bestuursorganen de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen overschrijden. Dit leidt bij aanvragers van een beschikking dan wel een vergunning terecht tot veel ergernis. Het is goed dat er naar een instrument wordt gezocht om iets te doen aan trage bestuursorganen. In dat kader wijzen de leden van de VVD-fractiedan ook op het initiatiefwetsvoorstel van de leden Wolfsenen Luchtenveld, de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen. De initiatiefnemers staan een andere oplossing dan de regering voor. Zij kiezen voor een dwangsom, na een ingebrekestelling. De leden van de VVD-fractievragen welke mogelijkheden de regering ziet om beide wetsvoorstellen te integreren. Beide wetsvoorstellen zijn immers niet tegenstrijdig, maar eerder complementair.
Is het mogelijk om het instrument «afschaffen van de bezwaarfase» te incorporeren in het hiervoor genoemde initiatiefwetsvoorstel? De lijn zou dan als volgt kunnen zijn: na een ingebrekestelling door een aanvrager is er de mogelijkheid van een dwangsom, te betalen door het bestuursorgaan, en zonder dat de rechter er aan te pas komt om deze op te leggen. Mocht het bestuursorgaan dan nog geen besluit hebben genomen, dan kan de burger direct beroep bij de rechter instellen, zonder eerst een bezwaarschrift te hebben ingediend. Graag krijgen de leden van de VVD-fractie hierover het oordeel van de regering.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en willen graag nog enige vragen erover stellen.
Deze leden menen dat de verzoeker baat heeft bij een snelle en duidelijke rechtsgang bij het niet tijdig beslissen van een bestuursorgaan. Deze leden constateren dat er nog altijd twee rechterlijke uitspraken aan te pas komen alvorens een organisatie onder voelbare (d.w.z. financiële) druk kan komen te staan. Deze leden menen dat dit nog simpeler en effectiever kan. Zij zouden het wenselijk vinden om van tevoren duidelijkheid te hebben over beslistermijnen, zoals nu in enkele maar nog niet alle situaties al het geval is, mede op grond van bestaande jurisprudentie. Als deze termijn niet door de organisatie wordt gehaald, kan er een bepaalde verlenging van bijvoorbeeld de helft van de oorspronkelijke termijn worden aangevraagd. Als de tweede termijn niet wordt gehaald, wordt er automatisch een schadevergoeding toegekend, evenredig met de overschrijding, waarna de verzoeker van rechtswege in het gelijk wordt gesteld.
Kan de regering ingaan op de merites van dit voorstel? De leden van de SP-fractie verzoeken de regering aan te geven wat de reikwijdte van het wetsvoorstel is, in de zin dat zij concreet toelicht op welke organisaties het van toepassing zal zijn. Twee voorbeelden waar deze leden zeer geïnteresseerd in zijn, zijn de huurcommissie en de rechtspositie van asielzoekers. Kan de regering aangeven of deze regeling ook van toepassing zal zijn op huurcommissies? Kan de regering ingaan op de praktische consequenties voor asielzoekers waar een besluit op hun status uitblijft?
Kan de regering aan de leden van de SP-fractie de ratio toelichten van het eerst in gebreke stellen van een orgaan alvorens er overgegaan kan worden tot een beroep? Leidt dit niet tot onnodige bureaucratie in het vaststellen van duidelijke rechten? Het valt de leden van de SP-fractie op dat dit wetsvoorstel sterke gelijkenis in strekking en doel vertoont met het wetsvoorstel dwangsom bij niet tijdig beslissen. Kan de regering aangeven wat de overeenkomsten en verschillen zijn?
De leden van de SP-fractie constateren dat een aantal organisaties aandringt op het oplossen van de termijnoverschrijdingen door organisatorische maatregelen. De aan het woord zijnde leden kunnen zich dit wel voorstellen, en willen de regering verzoeken in te gaan op de vraag welke versnelling gerealiseerd zou kunnen worden hiermee. Is de regering van mening dat er extra personeel aangetrokken dient te worden, of menen zij dat deze maatregel tot versnelling zal leiden. Hoeveel verbetering acht de regering denkbaar zonder extra personeel aan te nemen? De leden van de SP-fractie verzoeken informatie van de regering over de hoogte van de dwangsom die kan worden opgelegd. De leden van de SP-fractie constateren dat er niet expliciet wordt ingegaan op de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. Een aantal maatregelen, zoals het feit dat er wellicht minder rechtszittingen zullen zijn en het feit dat dwangsommen kunnen worden opgelegd, heeft echter wel degelijk financiële gevolgen. Dat geldt ook in het geval mocht blijken dat de enige manier om de termijnoverschrijdingen te reduceren, het aannemen van extra personeel is. De aan het woord zijnde leden verzoeken de regering om meer aandacht te schenken aan de financiële gevolgen van het wetsvoorstel.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij verwelkomen dit initiatief als een poging om de besluitvorming van het openbaar bestuur te bespoedigen en de rechtspositie voor burgers bij niet tijdig beslissen te verbeteren. Wel hebben zij nog enige vragen hierover. Het valt deze leden op dat het voorontwerp van dit wetsvoorstel al uit 2002 stamt. Zij vragen wat de redenen zijn dat het wetsvoorstel de Kamer nu pas bereikt. Voorts horen zij graag of er tussentijds nog informatie van de adviserende organisaties bekend is geworden die van belang is voor de Kamer. Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie komen uit de toelichting van de regering twee argumenten naar voren voor het invoeren van een beroep bij niet tijdig beslissen. Enerzijds beoogt het voorstel de mogelijkheden van burgers en bedrijven te verbeteren om te worden gecompenseerd voor niet tijdige beslissingen. Dit aspect juichen de aan het woord zijnde leden toe. Anderzijds lijkt te worden verondersteld dat van deze verbeterde rechtspositie een «preventieve» werking voor wat betreft het overschrijden van beslissingstermijnen van bestuursorganen zal uitgaan. De kracht van dit laatste argument moet, volgens deze leden, niet worden overschat. Immers, zoals de regering ook stelt, ligt aan het niet voldoen aan beslistermijnen een complex probleem ten grondslag. In het kader van het programma Andere overheid zijn een groot aantal veranderingen ingezet om deze problematiek aan te pakken die zijn effect nog moet sorteren.
Dit laat voor de leden van de D66-fractie onverlet dat het door de Raad van State gesuggereerde opnemen van een overzicht van (de overschrijding van) de beslistermijn in de burgerjaarverslagen een interessant voorstel is. Transparantie zou in dit opzicht een heilzame werking kunnen hebben. Graag een reactie van de regering.
Indien burgers in de wet gestelde termijnen overschrijden, dan heeft dit dikwijls grotere consequenties dan een boete. Ook na de invoering van voorgestelde beroepsmogelijkheden zal de onevenwichtigheid in het gewicht van de gevolgen van termijnoverschrijding ten opzichte van bestuursorganen blijven bestaan. De leden van de D66-fractie zien de plannen van de regering om andere figuren, zoals de fictieve positieve beslissing in te voeren dan ook met belangstelling tegemoet.
De leden van de D66-fractie willen voorts graag van de regering vernemen hoe het onderhavige voorstel zich verhoudt tot de regel- en wetgeving in de ons omringende landen.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie lezen dat het voorgestelde directe beroep alleen mogelijk moet worden in situaties waarin het bestuursorgaan de aanvrager niet heeft laten weten de wettelijke beslistermijn of, bij het ontbreken daarvan, de termijn van acht weken te zullen halen. Deze leden constateren dat hiermee is afgestapt van algemene gelding van het wetsvoorstel, terwijl daar in het voorontwerp van wet nog wel sprake van was. Deze leden betreuren dat zeer. Zo kan het enkel sturen van een uitstelbriefje het bestuur legitimeren stil te zitten, zonder dat daar een concrete reden voor hoeft te zijn. De leden van de PvdA-fractie zijn enerzijds gevoelig voor het argument dat zal moeten worden bezien in welke mate de voorgestelde beperkte regeling een belasting van de rechterlijke macht vormt. Deze leden menen echter anderzijds dat het geven van de mogelijkheid van direct beroep niet anders dan kan leiden tot een zwaardere belasting van de rechterlijke macht omdat immers in veel gevallen de bezwaarfase zal komen te vervallen. Deze leden zijn van mening dat het in het licht van het belang dat ook de regering hecht aan het geven van een effectiever rechtsmiddel tegen trage besluitvorming, dat belang prevaleert boven een eventuele zwaardere belasting van de rechterlijke macht. Kan de regering hierop ingaan? Bovendien zijn deze leden van mening dat door het scheppen van de mogelijkheid dat bestuursorganen vrijwillig de regeling van direct beroep in kunnen stellen, het argument van belasting van de rechterlijke macht niet lijkt te zijn meegewogen. Dit geldt temeer daar de regering de hoop uitspreekt dat veel bestuursorganen de regeling zelf van toepassing verklaren. Deelt de regering deze mening?
De regering stelt terecht dat als het bestuursorgaan zowel de beslistermijn overschrijdt en daar bovendien de burger niet van op de hoogte stelt, dat dan sprake is van een dubbel stilzitten. De burger zal dit «waarschijnlijk als bijzonder ergerlijk ervaren» wordt gesteld. De leden van de PvdA-fractie menen echter dat het niet alleen om de mate van ergernis zou moeten gaan, maar dat het vooral van belang is dat de burger niet krijgt waar hij recht op heeft, namelijk een beslissing binnen de daarvoor gestelde termijn. Daarom zijn deze leden van mening dat ook bij enkel het overschrijden van de beslistermijn de burger in beroep zou moeten kunnen gaan met overslaan van de bezwaarfase. Kan de regering hierop ingaan? Waarom moet er eerst sprake zijn van «dubbel stilzitten» voordat de burger gebruik kan maken van deze regeling?
De leden van de PvdA-fractie constateren voorts dat door het beperkte toepassingsbereik van de voorgestelde regeling er twee rechtsgangen naast elkaar zullen ontstaan. In sommige gevallen verandert het huidige regime van eerst bezwaar en daarna beroep niet, in andere gevallen is er direct beroep mogelijk. Naar de mening van deze leden kan hierdoor een situatie ontstaan die weliswaar in juridische zin duidelijk zal kunnen zijn, maar voor de burger toch tot een onduidelijke situatie zal leiden. Kan de regering hier op ingaan?
Het gestelde dat een mededeling van het bestuursorgaan dat een termijn niet wordt gehaald, niet betekent dat de beslistermijn wordt verlengd is uiteraard formeel juist. Toch menen deze leden dat door het maken van onderscheid tussen het termijnoverschrijdingen waar wel of niet een dergelijke mededeling sprake is, dit er in de praktijk toe zal leiden dat onduidelijkheid zal ontstaan over de «hardheid» van beslistermijnen. Deelt de regering deze mening? Zo ja, hoe denkt de regering deze onduidelijkheid te kunnen voorkomen? Zo neen, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie merken op dat aangegeven wordt dat het wetsvoorstel uit vier hoofdelementen bestaat. Bij het niet tijdig beslissen, kan de belanghebbende direct beroep bij de rechter instellen, zonder eerst bezwaar te maken. Het is dan wel nodig dat de belanghebbende het bestuursorgaan eerst schriftelijk in gebreke stelt. De kans is groot dat de hier gekozen oplossing leidt tot een toenemende druk op de rechter. Hoe beoordeelt de regering dat, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Hierbij merken zij op dat in het initiatiefwetsvoorstel er ook een rechtsgang mogelijk blijft, maar de rechter er pas in een later stadium aan te pas kan komen. Verdient dat niet de voorkeur boven een directe gang naar de rechter teneinde een verdere belasting van de rechterlijke macht te voorkomen? Gaarne krijgen deze leden een reactie van de regering.
De leden van de D66-fractie constateren dat de regering ervoor heeft gekozen het onderhavige voorstel eerst in een beperkt aantal situaties in te voeren om de te verwachten effecten beter te kunnen overzien alvorens tot een algemene invoering over te gaan. Dit roept wel de vraag bij deze leden op of reeds van tevoren is vastgesteld bij het voldoen aan welke ijkpunten zal worden overgegaan tot algemene invoering; of aan welke criteria moet worden voldaan om tot een positief besluit te komen.
Afdoening buiten zitting
Voorgesteld wordt, dat, als het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, de rechtbank binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen, uitspraak doet. De leden van de VVD-fractie vragen waarop deze termijn is gebaseerd. De regering merkt terecht op dat beroepen wegens niet tijdig beslissen voor de rechter als regel eenvoudig zijn. Er kan immers snel worden geconstateerd of een bestuursorgaan een termijn heeft overschreden of niet. Gelet hierop menen de leden van de VVD-fractiedat de termijn van acht weken na ontvangst van het beroepschrift nog tamelijk lang is. Is het mogelijk om de rechter binnen vier weken een uitspraak te laten doen? Gaarne krijgen zij een reactie van de regering.
De schriftelijke ingebrekestelling
De leden van de D66-fractie merken op dat het begrip «redelijkerwijs» wordt gehanteerd bij het omschrijven van een legitieme reden voor het onnodig zijn van een ingebrekestelling. In de toelichting wordt de spoedeisendheid van een zaak vermeld als een voorbeeld van een oorzaak die onder dit begrip valt. Zou de regering een uitgebreide opsomming kunnen geven van redenen die onder «redelijkerwijs» kunnen vallen?
Dwangsomprocedure
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het wetsvoorstel een regeling biedt voor het opleggen van een dwangsom indien het bestuursorgaan ook na veroordeling door de rechtbank nalatig blijft te beslissen. Waarom is er pas sprake van het opleggen van een dwangsom op het moment dat er een rechterlijke uitspraak is? Waarom is een rechterlijke uitspraak voor een dwangsom nodig, terwijl dit voor de vaststelling dat een wettelijke beslistermijn is overschreden niet per senodig is? In hoeverre is een dergelijke dwangsom complementair aan de door de leden Wolfsen en Luchtenveld voorgestelde dwangsomregeling bij niet tijdig beslissen? In hoeverre komt de door de regering voorgestelde dwangsomregeling naast of zelfs in de plaats van een eventuele schadevergoeding?
Brief minister van justitie 16 mei 2006
[29 934 en 30 435]
Inleiding
Bij de behandeling in eerste termijn op 26 april 2006 (Handelingen der Kamer II, vergaderjaar 2005–2006 nr. 76, blz. 4720–4742) van het voorstel van wet van de leden Wolfsen en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nrs. 1–6) verzochten enkele leden de regering alsnog in te gaan op de vragen, gesteld in het Verslag van de Tweede Kamer over het regeringsvoorstel van wet tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet beroep bij niet tijdig beslissen, Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 6). Aanleiding hiertoe was het voorgestelde amendement-Fierens/Van Schijndel (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 12), dat ertoe strekt om grote delen van het regeringsvoorstel in het initiatiefwetsvoorstel te incorporeren.
Bij deze voldoe ik, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan dit verzoek. Voor alle duidelijkheid wijs ik er daarbij wel op, dat het amendement-Fierens/Van Schijndel niet geheel identiek is aan het regeringsvoorstel. Hieronder zal aan de verschillen waar nodig aandacht worden besteed.
I ALGEMEEN
Noodzaak en strekking van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd kort de verschillen in benaderingswijze aan te geven tussen het regeringsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen en het iniatiefwetsvoorstel Dwangsom bij niet tijdig beslissen van de leden Wolfsen en Luchtenveld. De leden van de SP-fractie hebben gevraagd aan te geven wat de overeenkomsten en verschillen tussen beide wetsvoorstellen zijn.
Het regeringsvoorstel Beroep bij niet tijdig beslissen en het intiatiefvoorstel Dwangsom bij niet tijdig beslissen van de leden Wolfsenen Luchtenveld beogen beide niet tijdige besluitvorming door bestuursorganen tegen te gaan. In deze voorstellen wordt echter een verschillende benadering gekozen. Het regeringsvoorstel beoogt de burger een effectiever rechtsmiddel te geven tegen trage besluitvorming. Daartoe wordt geregeld dat in geval van niet tijdig beslissen de bezwaarfase wordt overgeslagen en direct de rechter kan worden ingeschakeld. In het initiatiefvoorstel wordt ervoor gekozen om bestuursorganen door middel van een gefixeerde dwangsom tot besluitvorming aan te zetten.
In beide voorstellen moet het bestuursorgaan eerst in gebreke worden gesteld. Met het initiatiefvoorstel heeft de burger na verbeurte van de maximale dwangsom nog steeds geen effectief rechtsmiddel om besluitvorming af te dwingen. Daarvoor moet hij alsnog de reguliere procedure volgen van bezwaar en beroep en in spoedeisende gevallen eventueel een voorlopige voorziening vragen.
Met het regeringsvoorstel heeft de burger wel een effectief rechtsmiddel. Hij kan vrijwel direct de rechter inschakelen, die in een korte, eenvoudige procedure vaststelt of het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit. Zo ja, dan bepaalt de rechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een besluit moet nemen. De rechter kan vervolgens op korte termijn een dwangsom opleggen indien een bestuursorgaan nalatig blijft. Indien hem dat geraden voorkomt, kan de rechter ook meteen een dwangsom opleggen. In het amendement-Fierens/Van Schijndelis hij tot dit laatste zelfs verplicht.
In tegenstelling tot het initiatiefvoorstel stemt de rechter de hoogte van de dwangsom af op de omstandigheden van het geval. Daardoor vormt de dwangsom die op grond van het regeringsvoorstel kan worden opgelegd, in de meeste gevallen een effectieve prikkel voor het bestuur. Dit kan van de dwangsom die op grond van het initiatiefvoorstel wordt verbeurd, niet in alle gevallen worden gezegd.
Een laatste verschil ten slotte is gelegen in de rechtszekerheid. In het door de regering gekozen systeem waarborgt de snelle rechterlijke tussenkomst dat er geen rechtsonzekerheid ontstaat en dat er, mocht dat nodig zijn, een passende dwangsom wordt opgelegd. Het in het initiatiefvoorstel gekozen systeem kan daarentegen wel leiden tot rechtsonzekerheid. Op grond van dat voorstel stelt het bestuursorgaan zelf vast of een dwangsom verschuldigd is en wat daarvan de hoogte is. Hoewel dit een gebonden bevoegdheid is van het bestuursorgaan, kunnen daarover gemakkelijk geschillen ontstaan. Aan die rechtsonzekerheid kan alleen de rechter een eind maken.
De leden van de CDA-fractie vinden het regeringsvoorstel omslachtig door de schriftelijke ingebrekestelling van twee weken en de tweede gang naar de rechter voor een dwangsom. De leden van de SP-fractievragen naar de ratio van de ingebrekestelling en vragen of dit niet leidt tot onnodige bureaucratie in het vaststellen van duidelijke rechten. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering onderschrijft dat het initiatiefwetsvoorstel van de leden Wolfsen en Luchtenveld leidt tot een eenvoudiger procedure om het betreffende overheidsorgaan tot een tijdige beslissing aan te zetten.
De ingebrekestelling vervult in onze ogen een waardevolle rol. De ingebrekestelling vormt een extra moment van contact tussen burger en bestuursorgaan en kan conflictoplossend werken. De gang naar de rechter kan daarmee worden voorkomen. Wij hechten daarom zeer aan deze figuur, zo antwoorden wij deze leden. Het regeringsvoorstel gaat ervan uit dat een rechterlijke uitspraak in beginsel een voldoende prikkel moet zijn voor een bestuursorgaan om alsnog een besluit te nemen. Voor die gevallen waarin dat niet zo blijkt te zijn, kan de burger twee weken na de uitspraak (of na ommekomst van de door de rechter vastgestelde, afwijkende termijn) alsnog om een dwangsom vragen. Zoals wij hiervoor hebben aangegeven, kan de rechter overigens wel meteen een dwangsom opleggen indien hem dat geraden voorkomt. Artikel 8:55c, tweede lid, van het regeringsvoorstel biedt de rechter die mogelijkheid. In artikel 8:55d, zoals voorgesteld in het amendement-Fierens/Van Schijndel, wordt de rechter zelfs verplicht bij een gegrond beroep meteen een dwangsom op te leggen. Wij hebben hiervoor eveneens al aangegeven dat het initiatiefvoorstel kan leiden tot rechtsonzekerheid en geen effectiever rechtsmiddel bevat voor de burger om snel een besluit af te dwingen, indien een bestuursorgaan na verbeurte van de maximale dwangsom nalaat een besluit te nemen. De procedure zal daarom zeker niet altijd eenvoudiger zijn dan de procedure op grond van het regeringsvoorstel.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering van mening is dat het voorgestelde in de Wet beroep bij niet tijdig beslissen eventueel kan bestaan naast het initiatiefvoorstel van de leden Wolfsen en Luchtenveld.
De leden van de VVD-fractie vragen welke mogelijkheden de regering ziet om beide wetsvoorstellen te integreren, met name of het afschaffen van de bezwaarfase kan worden geïncorporeerd in het initiatiefwetsvoorstel. Hoewel hierboven is uiteengezet dat het regeringsvoorstel en het initiatiefvoorstel beide een andere benadering kiezen, kunnen zij wel naast elkaar bestaan. In het amendement-Fierens/Van Schijndel wordt het regeringsvoorstel grotendeels ingevoegd in het initiatiefwetsvoorstel. Het amendement strekt ertoe dat voortaan in geval van niet tijdig beslissen altijd de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen. Na ingebrekestelling van het bestuursorgaan gaat de dwangsom lopen. De burger kan tegelijkertijd met het verbeuren van de dwangsom beroep instellen bij de rechtbank. De burger kan ook pas beroep instellen na verbeurte van de maximale dwangsom.
In dit verband benadrukken wij nogmaals dat het overslaan van de bezwaarfase in dit soort zaken niet bezwaarlijk is. De heer Dittrichheeft er in de eerste termijn van de plenaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel Dwangsom bij niet tijdig beslissen op gewezen dat de bezwaarfase een nuttige functie kan vervullen, omdat in die fase de relevante feiten en omstandigheden duidelijk worden. Dat is op zichzelf juist. In de zaken waar het hier om gaat, is de bezwaarfase echter niet nodig. Deze zaken gaan immers in de regel alleen over de vraag of een bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit.
Onder omstandigheden kan de rechter naar aanleiding van een beroep wegens niet tijdig beslissen de zaak ook inhoudelijk afdoen. Praktisch zal dit echter alleen mogelijk zijn in eenvoudige zaken waarin duidelijk is dat het bestuur maar één besluit kan nemen. In het gros van de gevallen zal de rechter de zaak niet inhoudelijk kunnen beoordelen, hetzij omdat hij daartoe over onvoldoende informatie beschikt, hetzij omdat de beleidsvrijheid van het bestuur zich daartegen verzet. In die gevallen zal, nadat het bestuur alsnog een besluit heeft genomen, in voorkomende gevallen alsnog een bezwaarschriftprocedure kunnen worden gevolgd, waarin de inhoudelijke kanten van de zaak aan de orde kunnen komen.
In antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie en de D66-fractie naar het tijdverloop tussen het verschijnen van het voorontwerp en indiening van het regeringsvoorstel, merken wij op dat in de tussenliggende periode voorrang is gegeven aan andere wetsvoorstellen.
Op de naar aanleiding van dit tijdsverloop gestelde vraag van de leden van de D66-fractie, antwoorden wij dat na indiening van het regeringsvoorstel bij de Tweede Kamer nog een nader advies is ontvangen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (hierna: NOB). Dit advies bevat ten aanzien van het eerdere advies van de NOB twee nieuwe opmerkingen.
In de eerste plaats vraagt de NOB waarom artikel 7:1a, tweede lid, onderdeel a, Awb is gehandhaafd. Dat artikellid bepaalt dat rechtstreeks beroep niet mogelijk is, indien het bezwaarschrift is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Bij nader inzien is deze uitzondering inderdaad overbodig als in het geheel geen bezwaar meer openstaat. Wij geven de indieners van het amendement-Fierens/Van Schijndeldan ook in overweging om hun amendement in die zin aan te vullen.
In de tweede plaats stelt de NOB voor dat de rechter in zijn uitspraak op grond van artikel 8:55c Awb [in het amendement-Fierens/Van Schijndel: artikel 8:55d] de mogelijkheid moet krijgen om het inhoudelijke bezwaar desgevraagd fictief toe te wijzen. Zoals hiervoor opgemerkt, sluit het regeringsvoorstel dit niet uit, maar is het praktisch gesproken slechts in uitzonderingsgevallen mogelijk dat de rechter de zaak inhoudelijk afdoet.
De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd naar de rol en verantwoordelijkheid van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties bij het regeringsvoorstel en bij het versnellen van besluitvorming door het bestuur in het algemeen. Zij vragen voorts of dit laatste niet juist primair meer een kwestie van vernieuwend besturen is, dan van nieuwe wetgeving.
De Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn de bewindslieden die verantwoordelijk zijn voor de Algemene wet bestuursrecht. Daarom zijn zij de eerste en tweede ondertekenaar van dat voorstel. De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties is eerstverantwoordelijke voor het Programma Andere Overheid en de daaruit voortvloeiende projecten en maatregelen. In dit wetsvoorstel hebben de voorgestelde wijzigingen in de Awb betrekking op een onderwerp waar de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties zich ook mee bezig houdt. Dat verandert echter niets aan de verantwoordelijkheid voor de Algemene wet bestuursrecht. Wij onderschrijven overigens de opmerking van deze leden dat het versnellen van besluitvorming meer een kwestie is van verandering van organisaties dan van wetgeving. Om die reden is in de toelichting bij het regeringsvoorstel dan ook aangegeven dat het regeringsvoorstel als sluitstuk kan worden gezien van alle organisatorische en kwaliteitsbevorderende maatregelen die worden getroffen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of – bij voorkeur in procenten van het aantal ingediende bezwaarschriften – kan worden aangegeven in welke mate bezwaarschriften wel tot een versnelling leiden en hoe vaak – het liefst ook uitgedrukt in een percentage van het aantal bezwaarschriften – er na het indienen van een bezwaarschrift alsnog een beroep op de rechter wordt gedaan om het bestuur tot snellere besluitvorming aan te zetten.
Percentages of aantallen kunnen wij op deze punten niet noemen, omdat daar bij ons weten nooit gericht onderzoek naar is gedaan. Wel is bekend dat de bestuursrechters nogal wat zaken te behandelen krijgen waarin het gaat om niet tijdig genomen primaire besluiten. Daaraan zal doorgaans dus een bezwaarprocedure wegens niet tijdig beslissen vooraf zijn gegaan.
De leden van de PvdA-fractie vragen verder binnen welke termijn de gewenste organisatorische maatregelen vruchten moeten gaan afwerpen in de zin van dat besluitvorming door het bestuur wordt versneld. Diezelfde vraag stellen zij als het gaat om het «Actieplan professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten», mede in het licht van de constatering van de Nationale ombudsman dat door de rijksoverheid het belang van het halen van beslistermijnen is erkend, maar dat dit nog niet heeft geleid tot een structurele verbetering van de doorlooptijden van bezwaarschriften.
In zijn recent verschenen Jaarverslag 2005 (paragraaf 8.10) geeft de Nationale ombudsman aan dat er op het gebied van afhandeling van burgercorrespondentie – waaronder ook aanvragen, klachten en bezwaarschriften vallen – sinds zijn eerdere onderzoek van 2003 een omslag heeft plaatsgevonden bij de ministeries. In 2003 is als onderdeel van het Actieprogramma Andere Overheid, het actieplan «Professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten» gestart. Dit actieplan omvat initiatieven om door middel van samenwerking tussen alle ministeries tot verbetering te komen. Ook de afzonderlijke ministeries zelf hebben vele acties in gang gezet om tot verbetering te komen. De Nationale ombudsman heeft met instemming kennis genomen van al deze initiatieven. Zijn latere onderzoeken wijzen uit dat er in de afgelopen twee jaar veel vooruitgang is geboekt bij alle ministeries. De doorlooptijd van de verschillende soorten burgercorrespondentie is bekort en de tussentijdse informatieverstrekking is in het algemeen verbeterd.
Niettemin is er volgens de Nationale ombudsman op vrijwel elk ministerie nog winst te boeken. De ministeries hebben hun acties tot 2008 benoemd in een implementatieplan. Met name de tijdige afhandeling van bezwaarschriften vormt een knelpunt. Binnen het genoemde Actieplan is voor deze categorie speciale aandacht. In het najaar wordt een interdepartementale «Good-Practice-notitie» afgerond, die bewezen «recepten» beschrijft voor een versnelde en kwalitatief hoogwaardige afhandeling van bezwaren. In 2008 doet de Nationale ombudsman opnieuw een onderzoek op dit gebied, resultaten zullen dan zichtbaar zijn.
De leden van de SP-fractie stellen als alternatief voorstel voor om bij overschrijding van de wettelijke termijn, die termijn eenmalig te verlengen. Na overschrijding van de tweede termijn wordt er automatisch een schadevergoeding toegekend, die evenredig is met de overschrijding, waarna de verzoeker van rechtswege in het gelijk wordt gesteld. In het alternatieve voorstel van de leden van de SP-fractie verandert de dwangsom uit het initiatief- en het regeringsvoorstel van karakter. In de twee laatstgenoemde voorstellen fungeert de dwangsom primair als financiële prikkel voor bestuursorganen om tijdig te beslissen. Het voorstel van deze leden houdt daarentegen in, als wij deze leden goed begrijpen, dat de burger bij overschrijding van de tweede termijn niet alleen een fictief positief besluit krijgt, maar ook nog eens genoegdoening in de vorm van schadevergoeding. Dat is een hele andere benadering van het probleem. Het is in ieder geval niet de benadering die de regering wenselijk acht. Ten eerste heeft het kabinet enige tijd geleden aangekondigd dat voor het bijzondere bestuursrecht in een afzonderlijk project zal worden nagegaan op welke gebieden de figuur van het fictieve positieve besluit kan worden ingevoerd (kabinetsreactie op het advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 93). Daarvan kan alleen sprake zijn bij eenvoudige vergunningen waarbij aan de voorwaarden wordt voldaan dat door de vergunningverlening geen ernstige maatschappelijke gevolgen ontstaan, de belangen van derden niet worden geschaad en geen onduidelijkheden bestaan over de rechten en plichten van de vergunninghouder. Algemene invoering zoals deze leden voorstellen, zou zeer onwenselijke maatschappelijke gevolgen hebben.
Inmiddels is de Tweede Kamer in de Meibrief Vereenvoudiging Vergunningen nader geïnformeerd over de vraag in welke gevallen de fictieve positieve beslissing zou kunnen worden ingevoerd. Het voornemen bestaat bij het kabinet en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) om deze figuur in 22 nieuwe gevallen toe te passen. In twee gevallen wordt toepassing daarvan overwogen. Het gaat daarbij om (bestaande) vergunningen van VROM, LNV, BZK, EZ en de VNG, zoals onder meer de melding wijziging inrichting met Wm-vergunning, de toestemming voor doorvoer van dierlijke producten en de modelverordeningen voor de huisvestingsvergunning. Voor de overige gevallen verwijzen wij naar paragraaf 6.3 van de Meibrief. Over twee jaar zal voor de nieuwe gevallen geëvalueerd worden wat de effecten zijn op de kwaliteit van de dienstverlening. Afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie kan worden overwogen deze mogelijkheid in te voeren voor meer vergunningen met vaste voorwaarden.
Ten tweede verkrijgt de burger op grond van dit voorstel een dubbele genoegdoening: én een positief besluit én schadevergoeding. Ook daarvan is de regering geen voorstander. Bovendien vereist dit alternatieve voorstel (ook) tussenkomst van de rechter. De schadevergoeding moet volgens het voorstel immers worden afgestemd op de ernst van de termijnoverschrijding. Zolang die vergoeding niet door de rechter wordt vastgesteld, zal daar altijd rechtsonzekerheid over blijven bestaan.
De leden van de SP-fractie verzoeken de regering concreet aan te geven op welke organisaties het regeringsvoorstel van toepassing zal zijn. Zij willen met name weten of het voorstel van toepassing is op huurcommissie en asielzoekers en willen dat de regering ingaat op de praktische consequenties voor asielzoekers waar een besluit op hun status uitblijft. In antwoord op deze vraag van de leden van de SP-fractie kan worden opgemerkt dat het regeringsvoorstel op alle bestuursorganen van toepassing is, dus ook op huurcommissies, die zelfstandige bestuursorganen zijn, en de IND. Het regeringsvoorstel betekent voor asielzoekers dat zij, bij het uitblijven van een besluit over hun status, na ingebrekestelling van de IND de bezwaarfase over kunnen slaan en meteen in beroep kunnen gaan bij de rechtbank wegens niet tijdig beslissen. Indien de rechter van mening is dat de IND te laat is met het besluit, zal hij op grond van artikel 8:55c, eerste lid, [in het amendement-Fierens/Van Schijndel: artikel 8:55d, eerste lid] in beginsel bepalen dat de IND binnen twee weken een besluit moet nemen, tenzij hij van oordeel is dat daarvoor een andere termijn zou moeten gelden op grond van artikel 8:55c, tweede lid. Dit laat overigens onverlet dat er goede redenen kunnen zijn om bepaalde beslissingen op grond van de Vreemdelingenwet buiten het bereik van de regeling te houden.
De leden van de SP-fractie vragen de regering welke versnelling gerealiseerd zou kunnen worden door organisatorische maatregelen. Zij vragen of daarvoor extra personeel aangetrokken dient te worden. Zij vragen verder hoeveel verbetering de regering denkbaar acht zonder extra personeel aan te nemen.
Het halen van termijnen kan enerzijds een kwestie van capaciteit zijn, maar is anderzijds in veel gevallen primair een kwestie van organisatie, waardoor met evenveel mensen een beter resultaat kan worden bereikt. De Algemene Rekenkamer constateerde bijvoorbeeld in 2004 dat er veelal sprake was van een prioriteitsprobleem: meer aandacht voor het halen van termijnen en meer aandacht voor snelheid van beslissen is nodig. Gelukkig zien we de afgelopen jaren die aandacht toenemen. De snelheid van behandeling van burgerbrieven heeft bij de departementen veel aandacht gekregen en is dan ook sterk verbeterd. Ook bij veel gemeenten zien wij aandacht voor het tempo van afhandeling, evenals bij zelfstandige bestuursorganen. Een goed voorbeeld is de Sociale Verzekeringsbank, die werkt met een indicator die aangeeft wat de snelheid van beslissen is, in plaats van een indicator die aangeeft welk percentage van de beslissingen binnen de wettelijke termijn is genomen. Ook het UWV geeft aan dat in 2005 de snelheid van afhandeling, juist bij klachten, sterk is toegenomen. Een cultuuromslag is op dit moment zichtbaar. Dit betekent overigens niet dat er geen organisatorische maatregelen genomen moeten worden. Er kan bijvoorbeeld in veel gevallen meer met digitale dossiers gewerkt gaan worden en er kan vaak beter gemonitord worden op doorlooptijden en op het halen van termijnen. Dit vraagt bij een aantal organisaties om een herinrichting van werkprocessen. Capaciteit speelt eveneens een rol. Dat zien we vooral bij regelingen die piekbelastingen in de uitvoering vertonen. Bijvoorbeeld in de landbouwsector komt het voor dat er erg veel subsidiebesluiten in één periode verzonden moeten worden, waarna vervolgens ook de bezwaarbehandeling een piek laat zien.
In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractieom informatie over de hoogte van de dwangsom die kan worden opgelegd, merken wij op dat in het regeringsvoorstel de rechter bepaalt welke dwangsom hij passend acht. Hij zal de hoogte van de dwangsom afstemmen op de omstandigheden van het geval. Wij kunnen deze leden dus niet aangeven om welke bedragen het zal gaan.
De leden van de SP-fractie constateren terecht dat de financiële gevolgen van het regeringsvoorstel niet heel concreet inzichtelijk zijn gemaakt. De reden daarvoor is, zoals ook in de toelichting bij het voorstel is aangegeven, dat simpelweg niet goed kan worden ingeschat tot hoeveel extra procedures het regeringsvoorstel aanvankelijk zal leiden en wat het effect van het regeringsvoorstel op de lange termijn zal zijn. Het is inderdaad zeer wel denkbaar, zoals deze leden ook stellen, dat de capaciteit van bepaalde bestuursorganen moet worden uitgebreid om binnen de wettelijke termijnen te beslissen. Ook de omvang van dit effect is op voorhand moeilijk te voorspellen.
De leden van de D66-fractie vragen om een reactie van de regering op hun stelling dat van publicatie van een overzicht van (de overschrijding van) de beslistermijn in burgerjaarverslagen een heilzame werking zou kunnen hebben. Inmiddels heeft het lid Dittrich meegedeeld een daartoe strekkend amendement te overwegen.
Met deze leden zijn wij groot voorstander van dergelijke publicaties. Een wettelijke verplichting achten wij evenwel niet noodzakelijk. Wij gaan ervan uit dat bestuursorganen er steeds vaker uit zichzelf toe overgaan om doorlooptijden, het halen van termijnen en – indien van toepassing – de verbeurte van dwangsommen wegens te trage besluitvorming te melden in hun jaarverslagen. Voor dwangsommen geldt bovendien dat bestuursorganen de dwangsombedragen ook al moeten verantwoorden in hun financiële jaarverslagen. Zij moeten immers jaarlijks verantwoording afleggen over de gelden die zij ontvangen en uitgeven. In antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie hoe het onderhavige voorstel zich verhoudt tot de regelen wetgeving in de ons omringende landen, merken wij op dat wij daar geen onderzoek naar hebben laten verrichten. Het is ons overigens wel bekend dat daar op dit moment door de Universiteit Utrecht onderzoek naar wordt verricht. De resultaten van dat onderzoek zijn nog niet bekend.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De veronderstelling van de leden van de PvdA-fractie dat de regering is afgestapt van algemene gelding van het wetsvoorstel is onjuist. De regering wil het voorstel na afloop van een overgangstermijn algemene gelding geven. De lengte van die termijn is echter nog niet bekend. Zoals ook in de toelichting bij het voorstel is aangegeven, wil de regering eerst de effecten van het voorstel voor de praktijk en voor de belasting van de rechterlijke macht afwachten. Indien het wetsvoorstel een gunstig effect blijkt te hebben, zal de regeling algemene gelding krijgen. Vooralsnog is gekozen voor toepassing bij «dubbel stilzitten» van het bestuur, omdat juist die gevallen van traagheid in de praktijk de meeste ergernis wekken. Reeds uit indiening van het regeringsvoorstel kan worden afgeleid dat de regering van mening is dat een effectiever rechtsmiddel tegen trage besluitvorming prevaleert boven een eventuele zwaardere belasting van de rechterlijke macht, zo antwoorden wij deze leden. Wij verwachten dat juist die bestuursorganen zelf in eerste instantie de regeling van toepassing verklaren, die hun zaken goed op orde hebben en relatief weinig de beslistermijnen overschrijden. Wij verwachten dan ook dat de druk op de rechterlijke macht voor die gevallen niet noemenswaardig zal toenemen.
In dit verband hechten wij er nogmaals aan te wijzen op de functie die de ingebrekestelling kan vervullen. Deze figuur vormt een extra contactmoment tussen de burger en het bestuur, dat aanleiding kan vormen voor het bestuur om de besluitvorming in de bewuste zaak zoveel mogelijk te versnellen. Dat voorkomt dus een onnodige belasting van de rechter, zo antwoorden wij de leden van de VVD-fractie. In de toelichting bij het regeringsvoorstel hebben wij dan ook aangegeven dat de ingebrekestelling in zekere zin fungeert als een lichter en informeler alternatief voor het bezwaar wegens niet tijdig beslissen. De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat in het initiatiefwetsvoorstel ook een rechtsgang mogelijk blijft, maar dat de rechter er pas in een later stadium aan te pas kan komen. Zij vragen of dat niet de voorkeur verdient boven een directe gang naar de rechter teneinde een verdere belasting van de rechterlijke macht te voorkomen. In het initiatiefvoorstel bestaan de dwangsomregeling en de bezwaarschriftprocedure naast elkaar. Als de maximale dwangsom is verbeurd, moet de burger eerst bezwaar maken voordat hij de rechter kan aanzoeken. Om besluitvorming daadwerkelijk af te dwingen, heeft de burger altijd tussenkomst van de rechter nodig. Het initiatiefvoorstel zal dus ook leiden tot belasting van de rechterlijke macht. Daar komt bij dat wij verwachten dat de belasting van de rechterlijke macht als gevolg van het initiatiefvoorstel eveneens zal toenemen vanwege de aan dat systeem inherente rechtsonzekerheid over het verschuldigd worden en de hoogte van de dwangsom. De constatering van de leden van de PvdA-fractie dat er door het beperkte toepassingsbereik van de voorgestelde regeling twee rechtsgangen naast elkaar zullen ontstaan, is juist. Overigens blijft de tijd waarin de dubbele rechtsgang bestaat, volgens het samenvoegingsamendementvan de leden Fierens en Van Schijndelbeperkt tot de overgangstermijn. Het is overigens niet het geval dat de beslistermijn wordt verlengd door een mededeling van het bestuursorgaan dat het de termijn niet haalt. Zodra de wettelijke beslistermijn is verstreken, kan bezwaar worden gemaakt wegens niet tijdig beslissen. Dat is in het huidige regime al zo en dat blijft ook zo volgens het regeringsvoorstel. In die zin verandert er dus niets in de «hardheid» van de beslistermijnen. De leden van de D66-fractie vragen of tevoren is vastgesteld op grond van welke ijkpunten zal worden overgegaan tot algemene invoering, of aan welke criteria moet worden voldaan om tot een positief besluit te komen. Wij antwoorden daarop dat tot algemene invoering zal worden overgegaan wanneer het wetsvoorstel in de praktijk gunstige effecten blijkt te hebben in die zin dat bestuursorganen minder vaak de termijnen overschrijden en de belasting op de rechterlijke macht niet noemenswaardig is gestegen.
Afdoening buiten zitting
De leden van de VVD-fractie vragen waarop de termijn van acht weken voor het doen van een uitspraak is gebaseerd en of die termijn niet kan worden verkort tot vier weken.
Bij het vaststellen van de termijn voor het doen van uitspraak van acht weken na ontvangst van het beroepschrift is rekening gehouden met verschillende factoren. Allereerst moet deze termijn in de praktijk voor alle betrokkenen realistisch en haalbaar zijn. Dat betekent dat bij het vaststellen van de termijn ook rekening moet worden gehouden met de organisatie en werkwijze binnen de overheid en de gerechten. Het bestuursorgaan moet de gelegenheid hebben om een verweerschrift in te dienen. Met het toesturen van een beroepschrift door een gerecht aan het bestuursorgaan zal doorgaans iets minder dan een week gemoeid zijn. Daarna heeft het bestuursorgaan redelijkerwijs nog minimaal twee à drie weken nodig om het verweerschrift op te stellen. In dit verband wijzen wij erop dat er met het oog op de gewenste voortvarendheid van de procedure uitdrukkelijk voor is gekozen om de termijn in te laten gaan zodra het beroepschrift is ontvangen en niet pas, zoals wel gebruikelijk is, na ontvangst van het verweerschrift. Vervolgens moet ook de rechtbank voldoende tijd krijgen om de zaak voor te bereiden. Gelet op de werkdruk bij de gerechten is het niet realistisch te veronderstellen dat een zaak die gereed is voor behandeling, binnen een week door de rechter kan worden behandeld. Al deze factoren bij elkaar opgeteld hebben geleid tot een termijn van acht weken. Gelet daarop achten wij een termijn van vier weken niet haalbaar en niet realistisch.
De schriftelijke ingebrekestelling
De leden van de D66-fractie merken op dat het begrip «redelijkerwijs» wordt gehanteerd bij het omschrijven van een legitieme reden voor het onnodig zijn van een ingebrekestelling. In de toelichting wordt de spoedeisendheid van een zaak vermeld als een voorbeeld van een oorzaak die onder dit begrip valt. Zij vragen of de regering een uitgebreide opsomming zou kunnen geven van redenen die onder «redelijkerwijs» kunnen vallen.
Het begrip «redelijkerwijs» wordt gehanteerd om zoveel mogelijk soorten gevallen, ook de gevallen die niet op voorhand zijn te voorzien, uit te kunnen zonderen van de wettelijke verplichting voor de burger om het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke te stellen alvorens een beroepschrift in te dienen bij de rechtbank. Het is dus een voorschrift in het voordeel van de burger. Zoals het zich nu laat aanzien, zal deze uitzondering zich met name voordoen in zeer spoedeisende gevallen, waar in de toelichting bij het voorstel al enkele voorbeelden van zijn gegeven. Wij kunnen echter nu niet voorspellen welke andere gevallen daar nog meer onder kunnen en zullen vallen.
Dwangsomprocedure
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom er pas een dwangsom wordt opgelegd op het moment dat er een rechterlijke uitspraak is. Zij vragen voorts waarom een rechterlijke uitspraak voor een dwangsom nodig is, terwijl dit voor de vaststelling dat een wettelijke beslistermijn is overschreden niet per se nodig is. Ook vragen zijn in hoeverre een dergelijke dwangsom complementair is aan de door de leden Wolfsenen Luchtenveld voorgestelde dwangsomregeling bij niet tijdig beslissen en in hoeverre de door de regering voorgestelde dwangsomregeling naast of zelfs in de plaats van een eventuele schadevergoeding komt.
Het regeringsvoorstel gaat ervan uit dat een rechterlijke uitspraak in beginsel een voldoende prikkel moet zijn voor een bestuursorgaan om alsnog een besluit te nemen. Voor die gevallen waarin dat niet zo blijkt te zijn, kan de burger twee weken na de uitspraak (of na ommekomst van de door de rechter vastgestelde, afwijkende termijn) alsnog om een dwangsom vragen. In het amendement-Fierens/Van Schijndel is deze tweede stap niet meer nodig, maar legt de rechter direct een dwangsom op.
Anders dan deze leden veronderstellen, blijkt er in de praktijk juist behoefte te bestaan aan een rechterlijk oordeel over de vraag wanneer een wettelijke termijn is overschreden. Dat kan wel worden afgeleid uit de grote hoeveelheid jurisprudentie over allerlei feitelijke vragen met betrekking tot de ingang en het einde van verschillende termijnen. Wij verwachten van het initiatiefvoorstel dan ook juist een verhoging van de druk op de rechterlijke macht als gevolg van allerlei onzekerheden over de feiten, zoals de vraag wanneer de termijn is verstreken, de einddatum van de dwangsom en de precieze hoogte daarvan.
De dwangsomregeling in het regeringsvoorstel kan in die zin complementair zijn aan het initiatiefvoorstel, dat de rechter in die gevallen waarin de gefixeerde dwangsom niet effectief blijkt te zijn – wat voorstelbaar is als het gaat om besluiten waarmee grote financiële belangen zijn gemoeid – de hoogte van de dwangsom af kan stemmen op de omstandigheden van het geval.
Ten slotte, zo antwoorden wij deze leden, komt een dwangsom niet in de plaats van een schadevergoeding. De dwangsom heeft primair het karakter van een financiële prikkel voor het bestuursorgaan, terwijl schadevergoeding bedoeld is als genoegdoening voor de betrokkene.
[1] Memorie van toelichting, paragraaf 1 (Noodzaak en strekking van het wetsvoorstel).
[2] Reactie op het concept-wetsvoorstel van de Sociaal Economische Raad en de VNG.
[3] Memorie van toelichting, paragraaf 3 (Hoofdlijnen van het wetsvoorstel).
[4] Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt.