4.2 Subsidies (artt. 4:21-4:80)

Titel 4.2 Subsidies

[bron: PG Awb III, p. 162-183]

Advies RvS

6.1. Titel 4.2 neemt in het wetsvoorstel, en zelfs in het geheel van de eerste drie tranches van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een bijzondere positie in. Subsidiëring moge een algemeen gehanteerd instrument zijn en uit dien hoofde voor regeling in de Awb in aanmerking zijn gebracht, zij staat een stap dichter bij de sectorale bestuursbezigheid dan de overige onderwerpen die tot dusver in de lopende codificatie ter hand zijn genomen. De plaats die de regeling krijgt weerspiegelt dat ook. Binnen het hoofdstuk «Bijzondere bepalingen over besluiten» en na de daar reeds gegeven meer algemene voorschriften over de categorie beschikkingen wordt een eerste groep bepalingen over een bepaald soort beschikkingen ingevoegd. Uit het voorstel spreekt de wens, bij de uitvoering van de codificatie-opdracht vervat in artikel 107, tweede lid, van de Grondwet niet te blijven staan bij de onderwerpen die aan alle of vrijwel alle terreinen van bestuur gemeen zijn, maar ook te trachten op een wat meer specifiek gebied te komen tot het formuleren van algemene regels van bestuursrecht. De vraag kan rijzen of het onderwerp subsidiëring daarvoor op dit ogenblik het meest geschikt is. De huidige ontwikkeling op bestuurlijk gebied kenmerkt zich door een, zij het nog beperkte, terugtred van de overheid in financieel opzicht, of althans door het leggen van grotere financiële verantwoordelijkheid bij de burger en maatschappelijke organisaties. Subsidiëring is dan een van de eerste instrumenten die aan toepassing en dus aan belang inboeten. Anderzijds valt te overwegen dat subsidies, naar huidig inzicht, op een aantal terreinen blijvend een rol zullen spelen. Ook kan zich op nieuwe terreinen de noodzaak tot stimulering van activiteiten voordoen. Moet dus worden aangenomen dat het middel van subsidiëring belang zal behouden, daarnaast geldt dat zich – naar de memorie van toelichting reeds aanstonds constateert – bij subsidiëring naast uiteenlopende regelingen lacunes in de wetgeving voordoen. Dat dan, ter harmonisatie en voltooiing van het voorhanden subsidierecht, en ter voorkoming van nieuwe onduidelijkheid in de toekomst, de wens tot het treffen van een uniforme regeling opkomt is niet onbegrijpelijk.
De ministers kiezen, als weg naar dat doel, voor de invoering, op één tijdstip, van een regeling over praktisch de volle breedte van de bestuurlijke subsidiering. De beperkte afwijkingen in de tijd die de artikelen III, tweede lid, en 4.2.1.3, tweede lid, toestaan en de uitzonderingen op het subsidiebegrip die artikel 4.2.1.1, tweede lid, bevat doen aan die kenschets niet wezenlijk af. Het zijn echter juist die breedte en dat tempo welke bij de Raad van State ernstige twijfel hebben doen rijzen over de vraag of een doelmatige uitvoering van artikel 107, tweede lid, van de Grondwet met het voorstel in deze vorm gediend is. De Raad ziet de volgende bezwaren.
6.2.1. Invoering van de ontworpen regeling brengt lasten mee voor wetgever, bestuur en rechter. Het onderdeel Algemeen van de memorie van toelichting, onder het hoofd Dereguleringsaspecten, gaat te dezen in op de taak die de verschillende wetgevers zullen hebben te verrichten. In die passage wordt onderkend dat zij gedurende enige tijd een niet onbelangrijke werklast zullen moeten dragen. Tegelijk relativeren de ministers de zwaarte van die last door te wijzen op het reeds bestaan van beleidsregels en op de mogelijkheid om modelverordeningen na te volgen. Wanneer de Raad echter daarnaast legt de gegevens die de Inleiding op hoofdstuk 6 van de toelichting memoreert voor 56% van de 418 door de Algemene Rekenkamer onderzochte meer omvangrijke subsidies op rijksniveau ontbreekt een grondslag in een formele regeling; op het decentrale vlak voorzien de algemene subsidieverordeningen doorgaans niet in een toereikende regeling – moet het college vaststellen dat eenvoudigweg op zeer veel nieuwe wetgevende arbeid in alle lagen van de overheidsorganisatie moet worden gerekend. Daarnaast staat de omvangrijke werkzaamheid die nodig zal zijn om bestaande, op zichzelf niet onvolledige regelingen aan te passen aan het regime van titel 4.2.
In de tweede plaats zijn er de lasten die op de uitvoerende bestuursorganen neerkomen. Ook hier constateert de Raad een zekere onderschatting van de extra werkaamheden. Terecht zeggen de ministers in de paragraaf Dereguleringsas­pecten dat straks voor een aantal onderwerpen telkens naar de op te stellen wettelijke regelingen zal kunnen worden verwezen. Hier staat evenwel tegenover dat het bestuursorgaan zich tevens naar de nieuwe titel in de Awb zal hebben te richten en daartoe zijn werkwijze zal moeten aanpassen. Dat zal reeds ten aanzien van de afdelingen 4.2.1 tot en met 4.2.7 een omschakeling vergen. Indien daarnaast de verhoudingsgewijs gedetailleerde bepalingen van afdeling 4.2.8 in acht moeten worden genomen – de toelichting op artikel 4.2.8.1.1 moedigt toepasselijkverklaring aan en het tweede lid van het artikel maakt toepasselijkverklaring bij algemene maatregel van bestuur mogelijk, niet alleen voor het rijksniveau – zal de aanpassing nog aanzienlijk veel groter zijn. Het bestuursorgaan zal zich voorts blijvend moeten inspannen om de, voor een deel nog onzekere, uitlegging van de nieuwe bepalingen in het bijzondere wettelijke voorschrift en in titel 4.2 te doen aansluiten bij de landelijke opvattingen ter zake zoals die door de rechter zullen worden gevormd.
Hiermee komt de Raad op de werklast die uit een oogpunt van rechtsbescherming aan de beoogde gang van zaken verbonden is. Subsidiëring is een veelszins controversieel onderwerp en zal dat bij de huidige financiële situatie van de overheid, en bij de kentering in de opvattingen over de taak van de sociale rechtsstaat, nog lange tijd blijven. Zo ergens dan hier zullen de invoering van een nieuw stelsel en de hantering van nieuwe begrippen tot toeneming van het aantal bezwaarprocedures bij het bestuursorgaan en beroepen bij de administratieve rechter leiden. Eerst na vrij geruime tijd zal de nauwkeurige betekenis van de verschillende regelingen door middel van jurisprudentie zijn vastgesteld. De onder Dereguleringsas­pecten voorspelde vermindering van bezwaar- en beroepsprocedures zal zeker niet eerder kunnen optreden.
6.2.2. Naar al werd gememoreerd zijn op een aantal terreinen wel degelijk uitgewerkte en in de praktijk beproefde subsidieregelingen voorhanden. Het gaat dan vaak om sectoren van niet gering belang. Daar zal de ondernomen codificatie van algemeen bestuursrecht in de eerste plaats tot functie hebben, eenheid in bestaande regelgeving te bevorderen. Die eenheid is een groot goed en de Raad heeft zich in zijn advies over de eerste tranche van de Awb (no. W03.88 0346) dan ook gaarne bij het streven naar uniformiteit als een van de hoofddoelstellingen van die wet aangesloten. In het licht van het werk dat op een specifiek terrein waar een deugdelijke subsidieregeling beschikbaar is, aan een overschakeling op het stelsel van titel 4.2 verbonden zal zijn, rijst echter de vraag of het verstandig is om op korte termijn de bestaande, tot bevrediging werkende, regelingen los te laten of ingrijpend aan te passen. Tegenover die inspanning staat hier immers geen winst aan houvast voor het bestuursorgaan en aan zekerheid voor de gesubsidieerde. Veeleer moet de overgang worden gezien als de stap naar een stelsel dat zijn uiteindelijke vorm nog niet heeft gevonden en in elk geval op het betrokken terrein zijn geschiktheid als vervanger van de bestaande, doeltreffende normering nog zal moeten bewijzen.
6.2.3. Een derde aspect dat de Raad aan de effectiviteit van de regeling doet twijfelen is de geringe scherpte van de ontworpen definitie van subsidie in artikel 4.2.1.1, eerste lid. Reeds de uitvoerige toelichting op die bepaling, en de nadere begrenzingen die in het tweede en derde lid van het artikel zijn opgenomen, geven er blijk van dat rondom de reikwijdte van titel 4.2 gemakkelijk discussie kan ontstaan. Bovendien vallen naar het oordeel van de Raad ook over de voorgestelde tekst en de daarop gegeven toelichting vragen te stellen; het college moge verwijzen naar onderdeel 6.6 van dit advies.
6.2.4. In de Inleiding op het hoofdstuk Subsidies in de memorie van toelichting vermelden de ministers redenen waarom titel 4.2 ook voor provincies en gemeenten moet gelden. Zij wijzen op het doorgaans ontbreken van een afdoende grondslag voor de subsidiëring in een wettelijk voorschrift, op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik, en op het bestaan van onduidelijkheid over wederzijdse rechten en plichten van subsidie-ontvangers en subsidiegevers. De Raad trekt niet in twijfel dat invoering van een heldere algemene regeling ook voor het provinciaal en gemeentelijk niveau voordelen kan hebben. Harmonisering is immers in het algemeen wenselijk uit een oogpunt van rechtseenheid en rechtszekerheid, en allicht zullen ook lacunes worden opgevuld. Dat neemt niet weg, dat voor deze bestuurslagen een inventarisatie ontbreekt als waarop de Inleiding wel kan wijzen voor de rijksdienst. Subsidiëring op provinciaal en lokaal niveau is vanouds een belangrijk onderdeel van de autonome taak van de decentrale openbare lichamen. De recente verplaatsing van centrale bevoegdheden tot subsidiëring naar het gemeentelijk en provinciaal niveau heeft de eigen verantwoordelijkheid van die lichamen voor de hantering van het financiële instrument nog vergroot. Men behoeft de bevoegdheid van de rijkswetgever om aan provincie en gemeente een regeling op te leggen niet te betwisten om toch te eisen dat de noodzaak van een zware ingreep als de nu voorgestelde aangetoond wordt. De memorie van toelichting schiet in dit opzicht echter tekort. Aldus bestaat op zijn minst de mogelijkheid, dat de inbreuk die de regeling op de vrijheid van de provincies en gemeenten maakt, omvangrijker is dan de omstandigheden vergen en dus onevenredig moet worden genoemd in verhouding tot het te bereiken doel.
6.2.5. Anders dan de ministers is de Raad er niet bij voorbaat van overtuigd dat het eisen van een wettelijke grondslag voor subsidies zal prikkelen tot het meer bewust hanteren van het instrument en daardoor zal leiden tot een betere beheersing van subsidie-uitgaven. Immers, heeft de overheid, door het leggen van een wettelijke grondslag, eenmaal bewust gekozen voor het subsidiëren van een bepaalde activiteit dan zal zij wellicht minder gemakkelijk op haar schreden terugkeren. Ook zal het tot stand brengen en bekend maken van regelingen die een bevoegdheid tot het verstrekken van subsidie inhouden belanghebbenden kunnen stimuleren tot het indienen van aanvragen.
6.3. De onder 6.2.1 tot en met 6.2.5 ontwikkelde overwegingen komen hierop neer dat de Raad de ontworpen regeling bij haar huidige breedte en haar nog onzekere concrete betekenis, in combinatie met het voorgenomen tempo van invoering, topzwaar acht. Wordt zij in werking gesteld op de wijze als door de ministers voorzien, dan zal dat naar het inzicht van de Raad de kans op slagen van een codificatie van het algemene subsidierecht ongunstig beïnvloeden. Anderzijds geldt dat de geschetste nadelen verhoudingsgewijs gemakkelijk te vermijden zijn onder behoud van de inhoud van de ontworpen regeling en haar opneming in de Awb. De Raad wijst op het volgende.
Afweging van de voordelen die met codificatie van het subsidierecht te behalen zijn tegen de vrij grote nadelen is, zolang die afweging alle specifieke terreinen van subsidiëring tezamen betreft, moeilijk en de uitslag van de afweging is dienovereenkomstig onzeker. De reden hiervan is, dat de verschillende specifieke terreinen van subsidiëring niet over één kam kunnen worden geschoren. Daar waar thans een regeling ontbreekt, of een lacuneuze regeling dan wel een regeling op een niet passend niveau van kracht is, zullen de voordelen van codificatie, en dus van snelle invoering van titel 4.2, het zwaarst kunnen wegen. Een zeker experimenteel element zal daar zelfs voor lief mogen worden genomen. Daar waar thans een op zichzelf bevredigende regeling functioneert daarentegen is het onmiddellijke nut van codificatie veel geringer. Grosso modo zal daar de afweging op dit moment ten gunste van handhaving van de status quo moeten uitvallen. Tegenover de nadelen staat hier immers niet een vergroting van rechtszekerheid.
Bij dit inzicht lijkt op het eerste gezicht aan te sluiten een oplossing volgens welke de Awb zou bepalen dat titel 4.2 met inbegrip derhalve van het verbod om zonder grondslag in een wettelijk voorschrift te subsidiëren – van kracht is daar waar een subsidieregeling ontbreekt. Zulke terreinen zijn blijkens de memorie van toelichting betrekkelijk talrijk. Tegen deze oplossing zijn echter overwegende bezwaren aan te voeren. Voorhanden regelingen kunnen summier of uitvoerig, volledig dan wel ontoereikend, op het juiste dan wel op een minder passend niveau gesitueerd zijn. De grens tussen aan- en afwezigheid van een behoorlijke regulering is dus niet goed te trekken. Hier komt bij dat een dergelijke constructie de werking van de definitie, met alle onzekerheid die deze kan meebrengen, in stand laat. Wegens de praktische moeilijkheid om het begrip «subsidie» in een bruikbare begripsomschrijving te begrenzen zouden per terrein welhaast onontkoombaar naast de definitie toevoegingen en uitzonderingen moeten worden gesteld. Dit alles doet de Raad concluderen dat het al dan niet ontbreken van een regeling geen geschikt criterium vormt voor het kiezen van de terreinen waar de subsidietitel niet zonder nadere overweging zal worden ingevoerd.
Een wel begaanbare weg naar het doel – codificatie van het algemene subsidierecht – acht de Raad, titel 4.2 zonder de definitie van subsidie op te nemen in de Awb, echter onder bepaling dat die titel van toepassing is op terreinen die daartoe bij afzonderlijke regeling, te geven op rijksniveau, elk afzonderlijk worden aangewezen. De toeneming van de werklast voor wetgever, bestuursorgaan en rechter wordt aldus zo goed mogelijk in de hand gehouden, het tempo van invoering op terreinen waar thans een regeling bevredigend functioneert, wordt gereguleerd, iedere uit definiëring van «subsidie» voortspruiten­de onzekerheid wordt vermeden, het tot stand brengen van de aanwijzingsregeling zal gelegenheid geven tot overleg met provincies en gemeenten over de toepasselijkverklaring, en de financiële gevolgen worden stapsgewijs zichtbaar. Een evaluatie van de werking van titel 4.2 kan na enige tijd plaatsvinden zonder dat gebleken nadelen onnodig ver hebben doorgewerkt. Het grondwettelijk doel, codificatie van algemene regels van bestuursrecht, wordt ook voor de subsidiëring niet losgelaten, echter onder vermindering van de druk waaronder het wetsvoorstel het project zet. De aanwijzing van de terreinen kan, zo meent de Raad, geschieden bij algemene maatregel van bestuur, krachtens een daartoe in titel 4.2 te verlenen delegatie. Bij de aanwijzing zouden verschillende methoden gevolgd kunnen worden naar gelang subsidiëring door het Rijk dan wel subsidiëring door provincie of gemeente aan de orde is. Voor de rijksdienst, die voor de ministers te overzien valt, zal gewoonlijk vermelding van het betrokken wettelijke voorschrift in de algemene maatregel van bestuur volstaan. Aanwijzing van categorieën van subsidies die op decentraal niveau worden verstrekt zou naar het inzicht van de Raad telkens na overleg met het Interprovinciaal Overleg dan wel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten moeten geschieden. Dat overleg is overigens krachtens de Provinciewet en de Gemeentewet voorgeschreven indien in betekende mate wijziging wordt gebracht in de taken en bevoegdheden van de betrokken besturen. Aldus kunnen daar het eerst die terreinen aan bod komen waar de behoefte aan de uniforme regeling van de Awb verhoudingsgewijs groot is en daarom, bij afweging, beperking van de vrijheid van de niet-centrale openbare lichamen gerechtvaardigd blijkt. De Raad adviseert de door hem beschreven weg in te slaan.
Het college onderstreept, dat een omvangrijk gedeelte van titel 4.2, namelijk de afdeling over periodieke subsidiëring aan rechtspersonen, volgens het wetsvoorstel (artikel 4.2.8.1.7) het karakter van facultatieve standaardregeling draagt. In zoverre zullen ook in het stelsel dat de ministers voor ogen staat reeds van geval tot geval beslissingen over de toepasselijkheid van de subsidietitel op afzonderlijke subsidies genomen moeten worden, hetzij binnen de betrokken bestuurslaag, hetzij van rijkswege ten opzichte van decentrale openbare lichamen. Het is niet goed denkbaar dat aan dit laatste niet telkens overleg met de provincies of gemeenten zal voorafgaan. Ter wille van de volledigheid beklemtoont de Raad, anderzijds, een verschil tussen de strekking van artikel 4.2.8.1.1 en die van de delegatiebepa­ling welke het college voor titel 4.2 als geheel aanbeveelt. Draagt afdeling 4.2.8 zowel in de benadering van de Raad als in die van de ministers blijvend het karakter van facultatieve standaardregeling, de aanbeveling die de Raad ten aanzien van titel 4.2 als geheel doet beoogt niet de algemene toepasselijk­heid van die titel wel te verstaan: met inbegrip van artikel 4.2.8.1.1 in zijn huidige vorm) als op den duur te bereiken doel los te laten. Dat verschil in strekking zou in de delegatiebepaling die de Raad voorstaat, of in de memorie van toelichting, tot uitdrukking moeten worden gebracht.
6.4. Ter afsluiting van dit gedeelte van zijn advies merkt de Raad het volgende op. Naar het college onder 6.1 reeds tot uitdrukking heeft gebracht raakt de Awb in titel 4.2 meer dan elders aan de concrete bestuurspraktijk. Anders dan bij onderwerpen als delegatie, mandaat, beleidsregels en handhaving richt de Awb zich hier op de hantering van een bestuursinstrument in engere zin. Naarmate de Awb in die richting verder gaat zal zij meer stuiten op gevestigde bijzondere regelingen. De inhoud daarvan is gewoonlijk afgestemd op de aard van de werkzaamheid in de betrokken sector van bestuur. Dit roept de vraag op naar het evenwicht tussen het streven naar eenheid van recht en het erkennen van de noodzaak tot verbijzondering van regelingen wegens het onderwerp dat genormeerd wordt de opdracht tot codificatie in het tweede lid van antikel 107 van de Grondwet beperkt zich, anders dan die in het eerste lid van het artikel, tot een verplichting om algemene regels te stellen. Hoe dieper de wetgever bij de uitvoering van die opdracht doordringt in de bestuurlijke activiteit, hoe meer de vraag klemt in welke mate de, noodzakelijk veelvormige, praktijk van het besturen het abstraheren van algemene regels uit het sectorale bestuursrecht verdraagt. In dat licht acht de Raad het niet toevallig dat het onderwerp subsidiëring het college tot de eerder in het advies gemaakte opmerkingen aanleiding heeft gegeven. Vroeg bij de totstandkoming van de eerste tranche van de Awb aandacht de mogelijkheid om van de bepalingen van de Awb af te wijken, in het huidige stadium van het project komt de vraag op waar de grenzen van de codificatie van algemene regels van bestuursrecht liggen. Een beschouwing van de ministers, bij deze of een volgende gelegenheid, over dat aspect zou naar het oordeel van de Raad een welkom vervolg vormen op hetgeen indertijd bij de indiening van de eerste tranche over de verhouding van de algemene regels van bestuursrecht tot andere wetgeving is gezegd (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, bladzijden 17 en 18).[1]
6.29. De Raad wijst tenslotte op een kwestie van terminologische aard. Volgens de definitie van subsidie in artikel 4.2.1.1 wordt onder subsidie verstaan een aanspraak op financiële middelen. Voor zover in het wetsvoorstel op die aanspraak wordt gedoeld is ook consequent het woord subsidie gebruikt. Daarnaast echter is die aanduiding zo constateert de Raad ook wel gebezigd wanneer niet de aanspraak op verlening in strikte zin aan de orde is. De Raad vermeldt als voorbeeld artikel 4.2.4.4, eerste lid. In de aanhef van dat lid wordt gesproken van subsidie die heeft geleid tot vermogensvorming. Het komt het college voor dat daar niet louter op de aanspraak wordt gedoeld. Ook zou kunnen worden betwijfeld of het opschrift van titel 4.2 bedoelt de inhoud van die titel te typeren als regelgeving uitsluitend over aanspraken op financiële middelen. De Raad geeft in overweging het woordgebruik in dit opzicht nog eens te bezien.
6.5. In het navolgende gedeelte van zijn advies gaat de Raad in op de regeling zoals zij aan het college is voorgelegd. Dat heeft ook indien de onder 6.3 aanbevolen weg wordt ingeslagen goede zin. Die aanbeveling tast immers op zichzelf de voorgestelde regeling vrijwel niet aan. Slechts hetgeen de Raad onder 6.6 tot en met 6.8 over de definitiebepaling zal opmerken verliest zijn onmiddellijke belang indien de werking van titel 4.2 voorshands overeenkomstig onderdeel 6.3 van dit advies wordt beperkt.

Nader rapport

6.1. De Raad onderschrijft het belang van uniformering van het thans voorhanden subsidierecht, maar werpt de vraag op of subsidiëring op dit ogenblik wel een geschikt onderwerp voor harmonisatie is. Wij beant­woorden die vraag zonder meer bevestigend. Ondanks de door de Raad geconstateerde financiële terugtred van de overheid zal het instrument subsidiëring voor de afzienbare toekomst op een groot aantal terreinen van overheidsbeleid niet alleen van belang, maar van groot belang blijven. Te denken valt onder meer aan het onderwijs-, het volkshuis­vestings-, het cultuur-, welzijns-, energiebesparings-, technologie- en werkgelegenheidsbeleid. Nu daarenboven, zoals ook de Raad constateert, de bestaande regelgeving vele lacunes en onnodige verschillen vertoont, is er alle aanleiding om in de Algemene wet bestuursrecht een algemene regeling inzake subsidies te treffen. In dit verband zij verwezen naar hetgeen in onderdeel 1 (Algemeen) van dit nader rapport is opgemerkt. Speciaal voor het onderdeel subsidies kan daar nog aan worden toege­voegd, dat wettelijke regeling van algemene vraagstukken van subsidie­recht die tot dusver vrijwel uitsluitend in lagere regelingen waren neergelegd, het belangrijke voordeel heeft dat ook de Staten-Generaal als medewetgever daarover nu een oordeel kunnen geven.
Wij delen niet de bezwaren van de Raad tegen het op één tijdstip voor het gehele terrein van de bestuurlijke subsidiëring invoeren van de nieuwe algemene regeling. Wij zullen de bezwaren van de Raad hieronder puntsgewijs bespreken.
6.2.1. De Raad wijst allereerst op de lasten die invoering van de subsidietitel voor de diverse wetgevers zal meebrengen. Wij ontkennen niet dat die lasten er zullen zijn. Dergelijke lasten zijn het onver­mijdelijke gevolg van de keuze om de kwaliteit van de subsidieregelge­ving in belangrijke mate te verhogen. Wij zijn van oordeel dat die kwaliteitsverhoging, mede gelet op de noodzaak daarvan, de werklast alleszins rechtvaardigt. Wij verwijzen in dit verband nogmaals naar het algemeen gedeelte van dit nader rapport.
Van belang is voorts, dat het wetsvoorstel een aantal voorzieningen bevat om de wetgevings­lasten te beperken, respectievelijk in de tijd te spreiden. Gewezen zij op de uitzonderingen op het vereiste van een wettelijke grondslag (artikel 4.2.1.3, derde lid; vgl. ook het tweede lid). Deze uitzonderingen bewerkstelligen dat het vereiste van een wettelijke grondslag niet geldt voor die subsidies, waarbij het tot­standbrengen van een wettelijke regeling een onevenre­dige belasting zou vormen in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Naar ons oordeel betekent dit reeds een belangrijke beperking van de wetgevingslasten.
Voorts onderschat de Raad naar ons oordeel de betekenis van de overgangsbepaling van artikel III, tweede lid. Deze bepaling brengt mee dat voor op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet reeds bestaand bestendig subsidiebeleid pas vier jaren na dat tijdstip aan het vereis­te van een wettelijke grondslag behoeft te zijn voldaan. Dit maakt een aanzienlijke spreiding in de tijd van het noodzakelijke wetgevende werk mogelijk, die praktisch gesproken een belangrijke verlichting van de lasten betekent. Daarbij ware ook te bedenken dat naar verwachting in de periode tussen nu en vier jaren na inwerkingtre­ding van de wet veel subsidieregelingen uit anderen hoofde zullen worden gewijzigd, waarbij de aanpassing aan de subsidietitel kan worden meegenomen. Ook dat betekent een zekere verlichting van de extra werkzaamheden.
Tenslotte bestaat het voornemen om, zoals dat ook bij de eerste en de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht is geschied, ook bij deze derde tranche te voorzien in de nodige invoeringsbegeleiding. Daarvan zullen ook deel uitmaken activiteiten als het opstellen van de nodige modellen, die een verlichting van het wetgevende werk zullen betekenen.
Wat de lasten voor de uitvoerende bestuursorganen betreft, willen wij allereerst benadruk­ken dat naar onze overtuiging de invoering van heldere, algemeen geldende wetgeving inzake subsidies op termijn juist een vermindering van werklast zal betekenen, omdat de nieuwe wetgeving algemene oplossingen zal brengen voor praktijkvragen waarover thans vaak onzekerheid blijft bestaan of waarvoor telkens weer «ad hoc» oplossingen moeten worden gezocht. Daar staat inderdaad tegenover dat bestuursor­ganen in een aantal gevallen hun werkwijze zullen moeten aanpassen aan de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht. De omvang van die aanpassingen kan echter ook worden overschat. Er zij op gewezen dat titel 4.2 relatief weinig nieuwe procedurele verplichtingen voor bestuurs­organen bevat. Het accent ligt op de eisen die aan de inhoud van de diverse subsidiebe­schikkingen worden gesteld. Het is juist dat het voldoen aan die eisen soms extra werk zal meebrengen, maar ook op dit punt kunnen modellen en standaardvoorschriften veel soelaas bieden. Bovendien strekken deze eisen vooral tot het scheppen van zoveel mogelijk duidelijkheid over de rechten en plichten van de partijen bij de subsidieverhouding. Het is belangrijk niet uit het oog te verliezen dat daardoor veel onzekerhe­den en geschillen gedurende de subsidieverhouding kunnen worden voorkomen. Zo gezien is het werk dat besteed wordt aan een kwalitatief goede subsidiebeschikking vaak een investering die in de loop van de subsidieverhouding ruimschoots wordt terugverdiend. Een en ander geldt naar ons oordeel ook voor de voor­schriften neergelegd in afdeling 4.2.8. Het gaat bij afdeling 4.2.8 bovendien om voorschriften, die ook nu al allerminst ongebruikelijk zijn, maar juist in de Algemene wet bestuursrecht zijn opgenomen omdat daaraan in de praktijk zo vaak behoefte blijkt te bestaan. In die situatie brengt het toepasselijk verklaren van afdeling 4.2.8 aanzien­lijk minder werklast mee dan het telkens opnieuw ontwerpen van derge­lijke voorschriften.
Wat de werklast in verband met de rechtsbescherming betreft, kunnen wij de verwijzing naar de financiële situatie van de overheid en de kente­ring in de opvattingen over staatstaken op dit gebied niet goed plaat­sen. Wat er zij van de invloed van deze factoren op de omvang van het gebruik van de rechtsbescherming, de invoering van de titel 4.2 zal aan die invloed niet toe- of afdoen, omdat zij geheel los staat van deze factoren.
De Raad merkt op zichzelf terecht op dat na invoering van titel 4.2 enige tijd onzekerheid zal bestaan over de precieze uitleg van nieuwe begrippen en regels. Dat is inherent aan de invoering van nieuwe wetgeving. Wij delen echter niet de verwachting van de Raad dat die periode bij invoering van titel 4.2 ongebruikelijk lang zal zijn of onge­bruikelijk veel geschillen zal opleveren. Integendeel, het grote voordeel van een algemene regeling is nu juist dat met één rechterlijke uitspraak duidelijkheid kan worden geschapen voor de volle breedte van het subsidieterrein, terwijl in de huidige situatie een uitspraak vaak slechts betekenis heeft voor één van de vele honderden subsidieregelin­gen.
6.2.2. Anders dan de Raad menen wij dat ook op terreinen waar thans reeds een uitge­werkte subsidieregeling bestaat invoering van titel 4.2 na enige tijd wel degelijk winst aan houvast voor het bestuursorgaan en aan zekerheid voor de gesubsidieerde oplevert. De huidige onzeker­heid en onduidelijkheid zijn immers niet alleen het gevolg van het soms ontbreken van regels, maar ook van de verwarrende variëteit aan regels. De vele nodeloze verschillen tussen regelingen over in wezen hetzelfde onderwerp zijn ook bij de eerste en tweede tranche een belangrijk en zelfstandig argument geweest om tot eenmaking van recht over te gaan. Zo lag bijvoorbeeld bij de regeling van de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift, en ook overigens bij grote delen van het bestuursprocesrecht het probleem niet zozeer in het ontbreken van regelingen, maar in de onnodige variëteit daarvan. De aan die nodeloze verschillen verbonden bezwaren zijn in het kader van de eerste tranche uitvoerig uiteengezet; naar die – in brede kring ondersteunde – be­schouwin­gen zij hier kortheidshalve verwezen. Wij menen dat die bezwa­ren ook op het terrein van de subsidieverstrekking gelden.
6.2.3. Ten aanzien van de definitie van het begrip subsidie zij verwe­zen naar punt 6.6 van dit Nader rapport.
6.2.4. Wij menen dat de noodzaak om titel 4.2 ook voor subsidiëring door de decentrale overheden te laten gelden ook zonder een uitputtende inventarisatie van de subsidiepraktijk van die overheden kan worden aangetoond. Wij hebben overwogen een dergelijke inventarisatie te laten verrichten, maar zijn tot de conclusie gekomen dat het nut daarvan onvoldoende zou zijn in verhouding tot de aanzienlijke kosten van een dergelijk omvang­rijk onderzoek en het tijdsbeslag dat daarmee gemoeid zou zijn. Wie kennis neemt van bestaande regelingen en jurisprudentie (vgl. bijv. Vz.Afd. rechtspraak 24-9-1992, AB 1993, 266, Afd. recht­spraak 15-2-1992, AB 1993, 249, Afd. rechtspraak 17-11-1992, AB 1993, 214) merkt al gauw dat ook op gemeentelijk niveau subsidieregelingen soms ontbreken en vaak leemten en nodeloze verschillen vertonen.
Voorts zou de met de voorgestelde regeling nagestreefde eenheid van recht maar gedeeltelijk worden bereikt indien de werking daarvan zou worden beperkt tot de rijksoverheid. In dat licht pleit de door de Raad gememoreerde decentralisatie van subsidiebevoegdheden juist voor een regeling die ook voor subsidiëring door gemeenten en provincies geldt. Daarvoor pleit ook dat soms een nauwe verwevenheid bestaat tussen subsidiëring door het rijk en subsidiëring door decentrale overheden, hetzij doordat van rijkswege voorwaarden worden gesteld aan de (mede-)financiering van door decentrale overheden verstrekte subsidies, hetzij doordat verschillende overheden verwante, samen­hangende of zelfs dezelfde activiteiten subsidiëren. In die situaties hebben subsidie-ontvangers minstens zozeer behoefte aan een goede afstemming tussen de verschillende bestuurslagen als aan harmonisatie binnen één bestuurs­laag. Zonder harmonisatie van het algemeen subsidierecht is die afstem­ming beduidend moeilijker te verwezenlijken.
Belangrijker nog is dat het naar ons oordeel niet juist is om de invoering van titel 4.2 als een zware ingreep in de vrijheid en eigen verantwoordelijkheid van de decentrale overheden te kwalifice­ren. De vrijheid van gemeenten en provincies om zelf de inhoud van hun subsi­diebeleid te bepalen wordt door titel 4.2 in het geheel niet beperkt. Ten aanzien van bijvoorbeeld de keuze van te subsidiëren activiteiten, de afbakening van doelgroepen, de omvang van te verstrekken subsidies en de keuze van de subsidiemaatstaf worden niet of nauwelijks beperkin­gen opgelegd. Het gaat er veeleer om een wettelijk kader te scheppen waarbinnen dergelijke beleidskeuzen op juridisch verantwoorde wijze kunnen worden geïmplementeerd.
Gelet op het vorenstaande blijven wij van oordeel dat titel 4.2 voor alle bestuursor­ganen behoort te gelden. Wel hebben wij in de opmerkingen van de Raad aanleiding gezien dat oordeel in de memorie van toelichting uitvoeriger te motiveren.
6.2.5. In hoeverre een wettelijke regeling van de subsidiëring het desgewenst beëindigen van subsidiefaciliteiten bemoeilijkt, hangt van de inhoud van de concrete subsidieregeling af. Het is zeer wel mogelijk een regeling zo in te richten dat faciliteiten snel kunnen worden verminderd of beëindigd indien daaraan geen behoefte meer bestaat, zij het dat zich ook gevallen kunnen voordoen waarin de wetgever er bewust voor kiest de zekerheid voor de ontvangers zwaarder te laten wegen dan de flexibiliteit. Die afweging zal van geval tot geval moeten worden gemaakt. Wij wijzen in dit verband overigens nog op de in artikel 4.2.1.4 opgenomen verplichting tot periodieke evaluatie van wettelijke subsidiere­gelingen.
Het is inderdaad niet ondenkbaar dat door het tot stand brengen en bekendmaken van subsidieregelingen burgers beter op de hoogte raken van het bestaan van bepaalde faciliteiten en daardoor meer aanvragen zullen indienen. Wij kunnen daarin, anders dan de Raad kennelijk doet, geen bezwaar tegen wettelijke regeling van subsidies zien. Indien eenmaal de beleidskeuze is gemaakt om voor bepaalde activiteiten subsidiegelden ter beschikking te stellen, dan behoort de overheid de burgers daarvan ook zo goed mogelijk op de hoogte te stellen. Waar het om gaat is dat die beleidskeu­ze zorgvuldig en welover­wogen wordt gemaakt. De eis van een wettelijke grondslag biedt daarvoor weliswaar geen garantie, maar wel een stimulans.
6.3. Uit het voorgaande volgt dat wij, anders dan de Raad, invoering van titel 4.2 voor alle overheids­subsidies zowel verantwoord als gewenst achten. Het door de Raad voorgestelde alternatief – gefaseerde invoering per beleidsterrein – spreekt ons niet aan. Dat zou immers betekenen dat de beoogde rechtseenheid tot in lengte van jaren maar in beperkte mate zou worden gerealiseerd. Het gevaar bestaat dan dat aan de vele verschillende juridische benaderingen van subsidiëring slechts een nieuwe variant wordt toegevoegd.
Het gegeven dat in afdeling 4.2.8 wel is gekozen voor de systema­tiek van een facultatieve standaardre­geling doet hieraan niet af. De afdelingen 4.2.1 tot en met 4.2.7 bieden een basisregeling voor alle subsidies. Zij regelen slechts die elementen, die bij de grote meerder­heid van de subsidies moeten worden geregeld. Afdeling 4.2.8 bevat een veel gedetailleerdere regeling voor een bepaald, zij het veel voorko­mend, type subsidies. Die gedetailleerdheid komt voort uit in de praktijk bij dit type subsidies gebleken behoeften; als afdeling 4.2.8 daarin niet zou voorzien zou zij geen geschikt alternatief zijn voor bestaande regelingen, noch toereikend zijn voor die gevallen waarin de subsidie slechts aan een of enkele ontvangers wordt verstrekt en een bijzondere subsidieregeling dus vaak ontbreekt. De prijs die daarvoor moet worden betaald is dat door de mate van detaillering van de rege­ling het risico dat onderdelen daarvan bij sommige periodieke subsidies aan rechtspersonen niet passend blijken, beduidend groter is dan bij de afdelin­gen 4.2.1 tot en met 4.2.7.
6.4. Verwezen zij naar onderdeel 1 (Algemeen) van dit nader rapport.
6.29. Overeenkomstig het advies van de Raad hebben wij nog een nagegaan of het woord «subsidie» in titel 4.2 wel steeds in dezelfde betekenis wordt gebruikt. Dit heeft geleid tot redactionele wijzigingen in de artikelen 4.2.4.4 en 4.2.8.4.4.
6.5 Dit onderdeel van het advies behoeft geen beantwoording.

Memorie van toelichting

De overheid verleent jaarlijks voor enkele tientallen miljarden guldens aan subsidies. Op veel beleidsterreinen is subsidiëring een belang­rijk of zelfs essentieel beleidsin­strument. Als voorbeelden kunnen genoemd worden het volkshuis­vestings­beleid, het cultuur- en welzijnsbe­leid en het energie­beleid.
De wettelijke normering van het verschijnsel subsidie is echter achtergebleven bij zijn maatschappelijke betekenis. Op enkele belangrijke gebieden, zoals de subsidiëring van de woningbouw, bestaan reeds vanouds wette­lijke regelin­gen, terwijl op andere terreinen meer recent belangrijke wetgeving tot stand is gekomen (bijvoorbeeld de Wel­zijnswet; naar verwachting binnenkort te vervangen door de Welzijnswet 1994, Kamer­stukken II 1992/93, 23 315, nrs. 1-3), de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ en de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Ook beschik­ken de meeste gemeen­ten en provincies tegenwoor­dig over een algemene subsidie­ver­ordening, die echter, ondanks haar naam, doorgaans niet voor alle gemeente­lijke en provinciale subsidies geldt.
Veel subsidiestromen zijn echter nog maar nauwelijks wettelijk gereguleerd, terwijl bestaande wettelijke regelingen vaak onvolledig zijn, en onderling vele onnodige verschillen vertonen. Zo bleek uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat in 1986 nog aan 56 % van de 418 onderzochte rijkssubsi­dies met een financieel belang groter dan ¦ 1 miljoen geen «formele regeling» ten grondslag lag (Kamerstukken II 1988/89, 21 080, nrs. 1-2, blz. 44, Tabel 3).[2] Aangezien de Rekenkamer ook niet op de wet steu­nen­de ministeriële regelingen tot de «formele regelingen» rekende, was destijds het percentage subsidies zonder afdoende wettelijke grondslag nog hoger. Uit de in 1992 aan de Staten-Generaal aangeboden rapportage geïnte­greerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1991/92, 22 150, nr. 5) blijkt dat de situatie sindsdien wel verbeterd is, maar dat er nog steeds vele subsidiere­gelingen zonder afdoende wettelijke grondslag bestaan. Ook op gemeentelijk en provinciaal niveau voorzien de bestaande algemene subsidie­verordeningen doorgaans niet in een grondslag voor of regeling van speci­fieke subsidies; zij bevatten veelal slechts algemene bepalingen voor (belangrijke categorieën van) subsidies.
Hierdoor speelt in het subsidierecht de jurisprudentie, in het bijzonder die van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, een relatief belangrijke rol. Deze jurisprudentie is echter voor niet-ingewij­den moeilijk toegankelijk. Daardoor zijn de in de juris­prudentie ontwikkel­de normen bij burgers en bestuur vaak nog onvoldoende bekend.
Bij deze stand van zaken bestaat nog te vaak onduidelijk­heid over de wederzijdse rechten en plichten van subsidiegever en subsidie-ontvanger. Het rapport van de parlementaire en­quêtecommissie inzake bouwsubsidies (Kamerstukken II 1987/88, 19 623, nr. 30) gaf daarvan enige pregnante voorbeelden te zien. Ook uit de jurisprudentie blijkt, dat subsidiëring op alle niveau’s tot vele vragen en daardoor tot gerechtelijke procedures aanleiding geeft. Deze onduidelijkheid bedreigt zowel de rechtszeker­heid van subsidie-ontvangers als de doelmatigheid en doeltref­fendheid van het subsidie-instru­ment. Zo is thans niet altijd duidelijk waartoe de subsidie­verlening de ontvanger precies verplicht of over welke bevoegd­heden bestuursorganen kunnen beschikken om een rechtmatig en doelmatig gebruik van subsidiegelden te verzekeren.
Om de met de subsidieverlening beoogde doelen te kunnen bereiken en enerzijds misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies te kunnen tegen­gaan, anderzijds subsidie-ontvangers voldoende rechtszekerheid te verschaf­fen, dienen rechten, plichten en bevoegdheden van subsidiegevers en subsidie-ontvan­gers op heldere wijze te worden afgebakend, een evenwich­tig geheel te vormen en goed kenbaar te zijn. Daarvoor is een wettelijke regeling nodig.
Een algemene wettelijke regeling van subsidies is ook uit een oogpunt van beheersing van overheidsuitga­ven gewenst. In het beleid van het huidige kabinet neemt het streven naar een betere beheersing van subsidie­stromen een belangrijke plaats in. Sinds enige jaren richt het beleid tot tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeenschapsgelden zich niet meer uitsluitend op de fiscale en sociale sfeer, maar krijgen ook subsidies daarin steeds meer aandacht. Als uit­vloeisel daarvan heeft het kabinet bij de «Tussenbalans» in februari 1991 (Kamerstukken II 1990/91, 21 998, nr. 2, i.h.b. bijlage 3) besloten tot de ontwikkeling van een geïntegreerd subsidiebe­leid, waarin naast de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik in engere zin ook de doelmatigheid en de juridische en rechtsstate­lijke kwaliteit van subsidie­regelingen als zodanig aandacht krijgen.
Daarbij is tevens uitgesproken, dat het kabinet het wense­lijk acht een algemene wettelijke regeling van enkele aspecten van subsi­diever­houdin­gen tot stand te brengen (Kamerstukken II 1990/91, 21 998, nr. 2, bijlage 3, blz. 22). In het op 10 juni 1991 aan de Staten-Generaal aangebo­den «Plan van aanpak eerste spoor geïntegreerd subsidiebeleid» (Kamerstuk­ken II 1990/91, 22 150, nrs. 1-2, blz. 12), alsmede in de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1991/92, 22 150, nr.5) werd dit standpunt herhaald, waarbij tevens het voornemen werd uitge­sproken deze algemene regeling op te nemen in de Algemene wet be­stuurs­recht. Dit voornemen werd in de UCV’s inzake subsidie­beleid op 2 september 1991 (Handelingen UCV 1990/91, nr. 57) en 7 september 1992 (Handelingen UCV 1991/92, nr. 49) door vrijwel alle fracties gesteund. Het onderhavige wetsvoorstel sluit, voor zover het door het Rijk verstrekte subsidies betreft, derhalve goed aan bij het geïntegreerd subsidiebe­leid van de rijksoverheid. Dat beleid heeft niet rechtstreeks betrekking op de autonome subsidieverstrekking door gemeenten, provincies en andere publiekrechtelijke lichamen, doch de aan het rijksbeleid ten grondslag liggende overwegingen van rechtszekerheid en noodzaak van beheersing van subsidie-uitgaven gelden evenzeer voor andere overheden. De praktijk leert, dat ook bij subsidiever­strekking door gemeenten en provin­cies misbruik en oneigenlijk gebruik vóórkomen, alsook de nodige onduide­lijkheden bestaan over wederzijdse rechten en plichten van subsidie-ontvangers en subsidiegevers (vgl. bijv. Vz. Afd. rechtspraak 24-9-1992, AB 1993, 266, Afd. rechtspraak 15-2-1992, AB 1993, 249, Afd. rechtspraak 17-11-1992, AB 1993, 214). Daarnaast is het uit een oogpunt van rechtseenheid uiteraard gewenst, dat de algemene regels van subsidierecht voor de decentrale overheden niet anders zijn dan voor het rijk. Dit klemt temeer nu in de praktijk vaak een nauwe verwevenheid bestaat tussen subsidiëring door het rijk en subsidiëring door decentrale overheden, hetzij doordat van rijkswege voorwaarden worden gesteld aan de (mede-)financiering van door decentrale overheden verstrekte subsidies, hetzij doordat verschillende overheden verwante, samen­hangende of zelfs dezelfde activiteiten subsidi­ren. In die situaties hebben subsidie-ontvangers minstens zozeer behoefte aan een goede afstemming tussen de verschillende bestuurslagen als aan harmonisatie binnen één bestuurslaag.
In het onderhavige voorstel is met de noodzaak van beheer­sing van subsidie-uitgaven op een groot aantal plaatsen rekening gehouden. Het voor­schrift, dat subsidies, behoudens uitzonderingen, slechts krachtens wettelijk voor­schrift kunnen worden verleend (artikel 4.2.1.3) bevat een belangrijke stimu­lans tot het meer bewust hanteren van het subsidie-instrument. Voorts kan gewezen worden op de in afdeling 4.2.2 neergelegde regeling, welke voorziet in een algemene regeling van de bevoegdheid tot weige­ring van een subsidie indien het voor subsidiever­strekking beschikbare bedrag is uitgeput.
Voorts kan de algemene regeling voor de intrekking van subsidiebe­schikkingen (artikelen 4.2.6.1 en 4.2.6.2) genoemd worden, welke bestuurs­organen duidelijke bevoegdheden geeft om tegen misbruik op te treden. Tenslotte mag niet onvermeld blijven dat de bij het onderhavige wetsvoor­stel voorziene harmonisatie van bevoegdheden van toezichthouders (afdeling 5.1), in combinatie met het vereiste van een wettelijke grond­slag, het mogelijk maakt langs eenvoudige weg te voorzien in adequaat toezicht op de naleving van aan de subsidie-ontvanger opgelegde verplichtingen.

Karakter van de regeling in de Algemene wet bestuursrecht

Om de zojuist genoemde redenen is het gewenst voor enkele algemene aspecten van subsidieverhoudin­gen een wettelijke regeling te treffen. Zowel door de toegenomen aandacht voor subsidiëring in de rechtswe­tenschap­pelijke literatuur (gewezen zij bijvoorbeeld op E.M.H. Hirsch Ballin en J.H. van Kreveld, Rechtsstatelijke subsidieverhoudin­gen, pre-adviezen VAR 1988, VAR-geschrift XCIX, Alphen a/d Rijn 1988 en L.J.A. Damen, Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur, diss. RU Groningen 1987, Deventer 1987) als door de al eerder gememo­reerde jurispruden­tie van met name de Afdeling rechtspraak, is het subsi­dierecht thans ook voldoende uitgekristalliseerd om een algemene wette­lijke regeling mogelijk te maken.
De nu voorgestelde titel 4.2 bouwt voort op de regeling van de beschik­king, zoals die in de eerste tranche van de Algemene wet bestuurs­recht is opgenomen. Subsidies worden immers als regel bij beschikking verstrekt. De nieuwe titel regelt onder meer drie soorten subsidiebe­schikkingen – de subsidieverlening, de subsidievaststelling en de voor­schotver­le­ning – die in beginsel op aanvraag worden gegeven, en waarop naast titel 4.2., dan ook de bepalingen van titel 4.1, met inbegrip van afdeling 4.1.1, van toepas­sing zijn.
De nieuwe titel geeft een wette­lijk kader voor alle subsi­dies. Zij geeft regels voor die onderwer­pen, die bij iedere subsidie­verhouding aan de orde zijn, zoals de vraag welke verplichtingen aan een subsidie verbonden kunnen worden, wanneer een subsidie beëindigd kan worden en hoe gehandeld moet worden indien de begrotingsgelden ontoereikend zijn.
Het voorstel bevat voorts de eis dat een subsidie in beginsel slechts op grond van een wettelijk voorschrift kan worden verleend. Naast rechts­statelijke overwegingen speelt daarbij ook de wens een weloverwogen gebruik van het subsidie-instrument te bevorderen een rol.
Het stellen van deze eis heeft bovendien het voordeel dat naast de regels van deze titel nog een aantal aanvullende wettelijke bepalingen, toegespitst op het doel van iedere subsidie afzonderlijk, wordt vastge­steld. De verschillende soorten van subsidies tonen immers zodanige verschillen, dat een aantal onderwerpen niet uitputtend in een algemene wet kan worden gere­geld. Men denke aan de voorschriften, die aan een subsidie­verlening verbonden moeten worden, of aan het tijdstip van uitbetaling van subsidiegelden. Voor die onderwerpen geeft de voorgestelde titel wel het kader, alsmede enige standaardbe­palingen die in veel gevallen bruikbaar zullen zijn, maar die desgewenst bij wettelijk voorschrift aangevuld of vervangen kunnen worden door meer op de specifieke subsidie toegesneden regels. Om te zorgen dat aldus een samenstel van voldoende duidelijke regels over iedere subsidie tot stand komt, worden aan wettelijke voor­schriften die de basis voor een bepaalde subsidie­verlening vormen, enige nadere eisen gesteld. Zo zal de bijzondere subsidieregeling moeten aangeven voor welke activi­teiten subsidie kan worden verstrekt, een onderwerp dat uit de aard der zaak niet in een algemene wet kan worden geregeld.
In een aantal gevallen – incidentele subsidies en subsi­dies met slechts één of enkele ontvangers – zou de eis van een wettelijk voorschrift onevenredig zwaar zijn. Daarom is een aantal uitzonderingen op deze eis opgenomen. Voor de gevallen waarin als gevolg van deze uitzonderingen subsidi­ëring zonder wettelijke grondslag mogelijk blijft, biedt de titel een voldoende wettelijke basisregeling.

Het proces van subsidiëring

Het Voorontwerp ziet, in navolging van de literatuur (zie in het bijzonder J.H. van Kreveld, Juridische ontwikkeling van subsidieverhoudin­gen, pre-advies VAR 1988, VAR-geschrift XCIX, Alphen a/d Rijn 1988) en vele bestaan­de regelingen, subsidië­ring als een proces, waarin tenminste drie belang­rijke momen­ten onderscheiden worden: de verlening van de subsidie, de vaststelling van de subsidie, en de uitbetaling van de subsi­die. Deze onderscheiding knoopt aan bij het proces van subsidi­ëring, zoals dat – enigszins modelmatig geschetst – in de tijd verloopt.
In de meeste gevallen wordt een subsidie aangevraagd voordat de ac­tiviteiten waarvoor de subsidie is bestemd worden ondernomen. In veel gevallen is zelfs voorgeschreven dat men tevoren een aanvraag indient. Nadat de subsidie is verleend vindt doorgaans nog niet aanstonds de uitbetaling plaats: deze geschiedt eerst nadat is vastgesteld dat de activiteit waarvoor de subsidie is bestemd daadwerkelijk heeft plaatsgevon­den.
In overeenstemming hiermee worden in het voorstel deze drie rechtsmo­men­ten van elkaar onderscheiden. De term subsidie­verlening wordt gereser­veerd voor de beschikking waarbij een subsidie wordt toegekend voor een bepaalde – in het algemeen toekomstige – activiteit. De betekenis daarvan is dat de aanvrager een aanspraak op financiële middelen verkrijgt, mits hij daadwerkelijk de gesubsidieerde activiteiten verricht en zich aan de eventueel aan hem opgelegde verplichtingen houdt. De omvang van deze aanspraak is in deze fase vaak nog onzeker, omdat zij mede kan afhangen van de omvang van de verrichte activiteiten of van de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten. De subsidieverlening is echter niet voorlopig of vrij­blijvend. Indien de gesubsidieerde de activi­teiten verricht en zijn verplichtingen nakomt, kan het bestuursorgaan in beginsel niet meer op de subsidieverlening terugkomen. Het bestuursor­gaan gaat dus reeds door een subsidieverlening, en niet pas door de vaststel­ling, een financiële verplichting aan.
De term subsidievaststelling duidt op de beschikking waarbij defini­tief wordt beslist dat de geadresseerde een subsidie ontvangt ter hoogte van een bepaald, in guldens (of in een enkel geval in ECU’s of andere valuta) uitgedrukt bedrag. Daarvoor zal het veelal nodig zijn vast te stellen dat de gesubsidieerde activiteit is ver­richt, en dat de opgelegde verplichtin­gen zijn nageleefd. Op grond van die beschik­king zal de uitbetaling van de subsidie geschieden, al is het mogelijk dat al eerder bij wijze van voorschot betalingen zijn verricht.
Bij deze opzet – die overigens aansluit bij de praktijk bij veel subsidies – bestaat er een nauw verband tussen de subsidieverlening en de subsidievaststelling. Eerstgenoemde beschikking geeft de zekerheid dat de subsidie zal worden uitbetaald indien men doet wat op grond van die beschik­king nodig is om de subsidie te verkrijgen. Daarmee staat vast dat de subsidie niet naderhand op andere gronden kan worden gewei­gerd, bijvoor­beeld omdat het subsidiebeleid inmiddels is gewijzigd.
In overeenstemming daarmee wordt dan ook ten aanzien van de subsidie­vaststelling bepaald dat bij die beschikking moet worden uitgegaan van de subsidieverle­ning (artikel 4.2.5.5). Dat betekent dat nagegaan moet worden of de betrokken activi­teit heeft plaatsgehad en of de belangheb­bende de verplichtingen heeft nageleefd. Is dat het geval, en hebben zich geen onregelmatigheden voorge­daan, dan moet de subsidie worden vastgesteld op het bedrag dat bij de verlening in het vooruit­zicht is gesteld.
De subsidievaststelling geeft de ontvanger een definitief recht op financiële middelen, en verplicht het bestuurs­orgaan dan ook tot betaling (artikel 4.2.7.1). In zoverre betekent de subsidie­vaststelling een afsluiting van de subsi­dieverhouding. Men kan ook zeggen dat de subsidie­verlening na de vaststelling is uitgewerkt en daardoor haar betekenis verliest. Dit komt onder meer tot uitdrukking bij de regeling van de intrekking: na de vaststelling is intrekking van de subsidieverlening niet meer mogelijk (artikelen 4.2.6.1, eerste lid, en 4.2.6.3, eerste lid).
Het derde moment in het subsidie-proces is de uitbetaling. De Afdeling rechtspraak beschouwt de uitbetaling overigens niet als een beschikking, maar als het voldoen aan een verbinte­nis, en dus als een rechtshandeling naar burgerlijk recht (vgl. Afd. rechtspraak 19-2-1980, tB/S V, nr. 165). Het bestuursrecht moet bepalen wanneer die verbintenis tot betaling ontstaat. Afdeling 4.2.7 voorziet daarin.
In de praktijk zullen vaak voorafgaand aan de subsidie­vaststelling voorschotten worden verstrekt. De ontvanger kan deze nodig hebben om de te subsidiëren activiteit daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. In feite spelen deze voorschotten een zo belangrijke rol, dat het gewenst is ook daarover enige regels op te nemen. Dat is geschied in de artikelen 4.2.7.3 en volgen­de.
De hierboven onderscheiden momenten van verlening, vast­stelling en betaling van subsidie zijn in de praktijk niet altijd afzonderlijk aan te treffen. Zo zal niet in alle geval­len een subsidieverlening voorafgaan aan een subsidievaststel­ling. Het komt voor dat men een subsidie eerst kan aanvra­gen nadat men een bepaalde activiteit heeft verricht en het te subsidiëren bedrag volledig vaststaat. Er bestaat dan geen aanleiding voor een afzon­derlijke subsidieverlening: volstaan kan worden met de subsidie­vaststel­ling.
De Algemene wet bestuursrecht kiest zelf dan ook niet voor het systeem mét of het systeem zonder afzonderlijke subsidie­verlening. Met beide systemen is rekening gehouden. Als gevolg daarvan kan een aantal bepalingen zowel betrekking hebben op het verlenen als op het vaststellen van een subsidie. In die bepalingen is als algemene term een vorm van het werkwoord «ver­strekken» gehanteerd.
Er bestaat ook een enkele subsidieregeling waarvan de systematiek minder goed aansluit op het schema van verlening en vaststelling. Een voorbeeld is de Basisremigratiesubsidieregeling 1985. Bij de aanpassings­wetgeving zal worden nagegaan of zulks tot afwijkingen van de Awb, dan wel tot herziening van de systematiek van de desbetreffende regeling moet leiden.
Voor subsidiëring gedurende een langere, meerjarige periode biedt de Algemene wet bestuursrecht verschillende varianten.
In de eerste plaats kan vanzelfsprekend eenmalig subsidie worden verleend voor een aantal jaren, waarna, na ommekomst van het subsidietijd­vak, vaststelling plaatsvindt. Daarnaast kan, al dan niet met toepassing van afdeling 4.2.8, jaarlijks subsidieverlening en -vaststelling plaatsvin­den.
Met het oog op de continuïteit van de te subsidiëren activiteiten wordt soms ook gekozen voor een langlopende subsidieverlening, waarbij de subsidie steeds tussentijds in gedeelten wordt vastge­steld. Periodieke vast­stelling kan dan plaatsvinden op grond van een daartoe periodiek in te dienen aanvraag, of ambtshalve. In het laatste geval vindt de vaststelling plaats op grond van door de subsidie-ontvanger periodiek te verschaffen gegevens. Dit stelsel, dat wel wordt aangeduid met de term mutatiesys­teem, is in het bijzonder geschikt wanneer de subsidiere­geling zelf al met een grote mate van precisie heeft aangege­geven in welke gevallen aanspraak op subsidie bestaat. De subsidieverle­ning valt in dit systeem te beschou­wen als de constatering dat aan de vereisten voor subsidiëring is voldaan, waarna voor een langere, in de beschik­king aan te geven periode subsidiëring volgt. De artikelen 4.2.5.3, eerste lid, jo. 4.2.5.6, onder a, openen de mogelijkheid voor deze periodieke ambtshalve vaststelling.
Het mutatiesysteem kan ook worden gehanteerd, indien afdeling 4.2.8 van toepassing is verklaard op de subsidieverstrekking. Hierin voorziet artikel 4.2.8.3.2, dat in het eerste lid bepaalt dat een subsidie op de voet van die afdeling ook voor meerdere boekjaren kan worden verleend. In dat geval wordt aan de beschikking de verplichting verbonden tot tussen­tijdse gegevensverstrek­king (artikel 4.2.8.3.2, tweede lid) op basis waarvan vervolgens ingevolge de artikelen 4.2.8.5.1 en 4.2.8.5.2 jaarlijks ambtshalve vaststelling plaats­vindt.

Driehoeksverhoudingen

In het eenvoudigste geval zijn bij de subsidiëring slechts twee partijen betrokken: het bestuursorgaan dat de subsidie verleent of vast­stelt, en de ontvanger. Soms is de situatie gecompliceerder, doordat drie of meer partijen betrokken zijn. Daarbij moeten verschillende situaties worden onderscheiden.
Soms geeft een bestuursorgaan er de voorkeur aan de uitvoering van een subsidierege­ling aan privaatrechtelijke instellingen op te dragen. De subsidieregelgeving van het ministerie van Economische Zaken biedt daarvan enkele voorbeel­den. Zo is de uitvoering van diverse subsidieregelingen op het gebied van het energiebeleid opgedragen aan de Nederlandse Maatschappij voor Energie en Milieu B.V. (NOVEM; zie bijvoor­beeld het Besluit subsidies windenergie (Stb. 1993, 187)).
In deze gevallen is eigenlijk geen sprake van een drie­hoeksverhou­ding. De regeling welke het bestuur van de privaat­rechtelijke rechtspersoon opdraagt op de subsidie-aanvraag te beslissen, attribueert een beschik­kingsbevoegdheid aan dat bestuur, daarmee tegelijkertijd een nieuw be­stuursorgaan in het leven roepend. Het is reeds lang vaste jurispruden­tie, dat ook het bestuur van een privaatrechtelijke rechtsper­soon een admini­stratief orgaan in de zin van artikel 1 Wet Arob kan zijn (zie o.m. Afd. rechtspraak 13-6-1978, tB/S I, blz. 26; Vz. Afd. rechtspraak 19-3-1981, AB 1982, 411; Afd. rechtspraak 27-1-1983, tB/S V, blz. 1199). Voor het begrip bestuurs­or­gaan in de zin van artikel 1:1 Algemene wet bestuurs­recht ligt dit niet anders.
Aldus ontstaat een als subsidieverhouding te kwalificeren rechtsver­houding tussen het bestuursorgaan dat op de aanvraag beslist – bijvoorbeeld het bestuur van de NOVEM – en de aanvra­ger. Dat de subsidie uiteinde­lijk ten laste komt van de begro­ting van een ander bestuursorgaan – in casu de minister van Economische Zaken -is voor de aanvrager zonder betekenis. Tussen de aanvrager en de minister ontstaat geen subsidie-verhouding. Wel is het mogelijk, dat de rechtsverhouding tussen de met de uitvoering van de subsidieregeling belaste instantie en de minister óók als een subsidie-verhouding moet worden beschouwd. De attribu­tie van beschik­kings­bevoegdheid maakt immers van het bestuur van de privaatrechte­lijke instel­ling wel een bestuurs­orgaan, maar daarmee van de instelling zelf nog niet automa­tisch een krachtens publiekrecht ingestelde rechtsper­soon, zodat artikel 4.2.1.1, derde lid, niet zonder meer van toepassing is. Deze eventuele tweede subsidie­verhouding betreft echter een andere subsidie dan, en kan los gezien worden van, de eerste subsidiever­houding. Het is ook mogelijk, dat de verhouding tussen de minister en de uitvoe­ringsinstantie moet worden gezien als een verhouding van opdrachtge­ver tot opdrachtnemer.
De situatie is in beginsel niet anders, indien de uitvoe­ring van een subsidieregeling niet aan een ander orgaan wordt geattribueerd maar gedelegeerd, of wanneer een orgaan van een ander publiekrechtelijk lichaam met de uitvoering wordt belast. Indien een subsidieregeling bijvoorbeeld burgemeester en wethouders belast met de verlening en de vaststelling van de subsidie, terwijl het gemeente­bestuur de kosten van de subsidie geheel of gedeeltelijk bij het Rijk kan declareren, ontstaat een subsidieverhou­ding tussen aanvrager en burgemeester en wethouders, maar niet tussen de aanvrager en de verantwoor­delijke minister (en in dit geval ook niet tussen gemeente en minister). Beslissend is steeds, welk bestuursorgaan op de aanvraag beslist. Indien derhalve de behandeling van subsidie-aanvragen aan een ander bestuursor­gaan wordt gemandateerd, ontstaat een subsidieverhou­ding tussen de aanvrager en de mandaatgever. De beslissing van de gemanda­teerde op de aanvraag geldt immers als een beslissing van de mandaatgever (artikel 1A.1.1.1a).

Specifieke uitkeringen

Iets gecompliceerder ligt de juridische situatie bij zogenaamde specifieke uitkeringen (ook wel als bijdrageregelin­gen aangeduid). Dit zijn regelin­gen, die niet recht­streeks voorzien in de verlening van subsidies aan burgers. In plaats daarvan bepalen zij bijvoor­beeld, dat een gemeente recht heeft op een rijksbijdrage, indien zij aan een burger een bepaalde subsidie verleent (zie bijvoorbeeld hoofdstuk III van het Besluit woning­gebonden subsidies).
De bijdrageregeling bevat doorgaans ook voorschriften met betrekking tot de te subsidiëren activi­teit. Veelal neemt de gemeente bij de subsidie­verlening deze voorschriften over, om zeker te zijn van een rijksbijdrage. Of en in hoeverre dat gebeurt, behoort echter tot de eigen verant­woorde­lijkheid van de gemeente. De bijdrageregeling geldt immers, zoals ook in de jurispruden­tie van de Afdeling rechtspraak steeds is benadrukt (Afd. rechtspraak 7-12-1979, AB 1980, 264; Afd. rechtspraak 3-1-1985, AB 1985, 537; Afd. rechtspraak 10-11-1992, AB 1993, 153), op zichzelf niet voor de verlening van subsidies aan burgers, doch uitsluitend voor de verlening van rijksbijdra­gen.
Dit brengt mee, dat met het bestaan van een dergelijke rijksbijdrage­regelingen op zichzelf nog niet voldaan is aan het in artikel 4.2.1.3, eerste lid, neergelegde vereiste dat de subsidie op een wettelijk voor­schrift moet berusten. De subsi­die berust immers niet rechtstreeks op de bijdrageregeling, en deze geeft daarover ook niet rechtstreeks voorschrif­ten. Artikel 4.2.1.3 brengt derhalve mede, dat voortaan de gemeente­raad ter uitvoering van zo’n bijdrageregeling een eigen subsi­die­verordening tot stand zal moeten brengen. Het staat de gemeenteraad vrij, daarin zo nauw mogelijk aan te sluiten bij de bijdrageregeling, maar voor de subsidiever­houding tussen burger en gemeente is dan uitsluitend de subsidieverordening van belang.
Uiteraard zou het rijk er ook voor kunnen kiezen, de rijksbijdragere­geling te vervangen door een regeling, die rechtstreeks het gemeentebestuur de bevoegdheid geeft onder bepaalde voorwaarden subsidies aan burgers te verlenen, en daarnaast regelt in hoeverre het rijk zal bijdragen in de financiering van deze subsidieverlening. Waar het om gaat, is dat de subsidierelatie tussen gemeentebestuur en burger ener­zijds, en de financie­ringsre­latie tussen rijk en gemeente anderzijds, onderscheiden behoren te worden.

Garanties

Bij de verstrekking van een subsidie in de vorm van een overheidsga­rantie zijn steeds ten minste drie partijen betrok­ken: het bestuursorgaan dat de garantie verleent, de kredietge­ver en de kredietnemer. Er ontstaat dan veelal een subsidieverhouding tussen het bestuursorgaan en de krediet­gever. Op een en ander wordt in de toelichting bij artikel 4.2.1.1 nader ingegaan.

De rechtsvorm van de subsidie

Over de rechtsvorm van de subsidie is in de literatuur veel gediscus­sieerd. Men zie reeds het pre-advies van J.G. Steenbeek van 1961 (J.G. Steen­beek, De overheidssubsidie: de rechtsvorm, pre-advies Vereniging voor Administra­tief Recht 1961, VAR-geschrift XLIV, Haarlem 1961), waarin werd geconsta­teerd dat nu eens een publiekrechtelijke, dan weer een privaat­rech­telijke rechtsvorm werd gekozen. Steenbeek sprak toen reeds een voorkeur uit voor de publiekrechtelijke rechtsvorm. De ontwikkeling is inderdaad in die richting gegaan.
Het gaat bij subsidiëring om het ten laste van de openbare middelen bijdra­gen in de kosten van door de overheid om redenen van algemeen belang wenselijk geachte activiteiten. Naar huidig inzicht betreft dit de uitvoe­ring van een publieke taak, waarop publiekrecht van toepassing behoort te zijn. In veruit de meeste gevallen krijgt de subsidieverlening dan ook de vorm van een publiekrechtelijke rechtshande­ling, te weten een beschik­king. Ook de jurisprudentie merkt de verlening van een subsidie vrijwel steeds als een beschikking aan, ook wanneer zij niet op een geschre­ven publiek­rechte­lijke titel, maar slechts op een begrotings­post berust. Het onderha­vige voorstel sluit daarbij aan door in de eerste plaats regels te geven voor subsidiebe­schikkingen.
Niettemin komen in de praktijk ook overeenkomsten omtrent subsidiëring voor. In verband daarmee was in het voorontwerp een artikel 4.2.3.8 opgeno­men, dat de titels 4.1 en 4.2 van overeenkomstige toepassing ver­klaarde indien in plaats van een beschikking omtrent subsidieverlening een overeenkomst omtrent subsidieverle­ning werd gesloten. Zowel door de Raad van State als in de literatuur (W. Konijnenbelt, Een koekoeksei in de Awb, Regel­Maat (1992) 3, blz. 65; M. Scheltema, Een bijzondere positie voor de overheid in het overeenkom­stenrecht, WPNR 6074 (1992) blz. 958) is er op gewezen dat deze bepaling een aantal vragen opriep. Haar rechtsge­volgen zouden onvoldoende duidelijk zijn, en de noodzaak van de bepaling werd in twijfel getrokken. Naar aanlei­ding hiervan hebben wij gekozen voor een andere regeling van de subsidie-overeenkomst.
In het voorontwerp zag artikel 4.2.3.8 op de situatie waarin de overeenkomst in de plaats kwam van de beschikking. Die figuur komt in de praktijk echter vrij weinig voor. Veel gebruikelijker is een overeen­komst tussen subsidie­gever en subsidie-ontvanger die de beschikking tot subsidie­verlening niet vervangt, maar strekt tot uitvoering daarvan. Bij nader inzien kan met zo’n uitvoeringsovereenkomst in beginsel hetzelfde resultaat kan worden bereikt als met een beschikking­vervangende overeenkomst.
In de praktijk bestaat vooral om twee redenen behoefte aan de figuur van de subsidie-overeenkomst. Vooral bij subsidies in de vorm van kredieten of garanties bevat de subsidieverlening naar zijn inhoud elemen­ten (bij­voorbeeld de verplichting tot betaling van rente en aflossing) die men gewend is bij overeenkomst te regelen. Geldlening en borgtocht zijn immers rechtsfiguren die in het privaatrech­telijk rechtsverkeer zeer veel voorko­men. Hoewel het, mits daartoe een toereikende wettelijk grondslag bestaat, op zichzelf zeer wel mogelijk is krediet- en garantiever­houdingen geheel bij beschikking te regelen, kiest er vaak voor een overeenkomst om te kunnen profiteren van de regeling in het BW en de daarover gevormde jurispruden­tie. Zo’n overeen­komst behoeft echter niet in de plaats te treden van de beschikking omtrent subsidie­verlening. Hetzelfde doel kan worden bereikt door in de beschikking een voorschrift of voorwaarde op te nemen, inhoudende dat de ontvanger moet medewerken aan de totstandkoming van een overeenkomst van geldlening of borgtocht. Deze constructie wordt bijvoorbeeld bij de subsidiëring van ondernemingen door de minister van Economische Zaken nogal eens gehanteerd.
De tweede reden houdt verband met het feit dat, zoals hierna zal worden uiteengezet, de beschikking tot subsidieverlening, behoudens andersluidend wettelijk voorschrift, niet verplicht tot het verrichten van de gesubsidieerde activiteit. Soms bestaat aan een dergelijke verplichting echter wel behoefte, met name wanneer de activiteit bestaat in het ver­schaf­fen van door de overheid essentieel geachte voorzieningen. Men denke bijvoorbeeld aan de subsidiëring van justitiële particuliere inrichtingen voor de verpleging van ter beschikking gestelden door de minister van Justitie. In zo’n geval kan het nuttig zijn, dat een overeenkomst wordt gesloten waarbij de ontvanger zich verplicht de activiteit te verrichten, zodat de overheid zonodig in rechte nakoming van die verplichting kan vorderen. Ook hier geldt echter, dat dit doel even goed met een overeen­komst ter uitvoering van een beschikking als met een beschikkingver­vangende overeenkomst kan worden bereikt.
Onder deze omstandigheden heeft de figuur van de uitvoeringsovereen­komst belangrijke voordelen boven die van de beschikkingvervangende overeenkomst. Doordat tevens een beschik­king aanwezig is, zijn de toepasse­lijkheid van de Algemene wet bestuurs­recht en de bevoegdheid van de administratieve rechter gegeven. Daarmee zijn de eenheid van het subsidie­recht en de rechtspositie van de ontvanger voldoende gewaarborgd. Het is dan niet langer nodig de titels 4.1 en 4.2 van overeen­komstige toepassing te verklaren op de subsidie-overeenkomst zelf.
De Hoge Raad heeft een kredietovereenkomst met een subsidiekarakter gekenschetst als een publiekrechtelijke overeenkomst (HR 12-1-1990, AB 1991, 430 (Staat/Appels). Niettemin kunnen, waar publiekrechtelijke regels ontbreken, op een subsidie-overeenkomst de privaat­rechte­lijke regels van de boeken 3 en 6 BW worden toegepast, behoudens voor zover de aard van de overeenkomst zich daartegen verzet. Genoemde uitspraak biedt een voorbeeld van dit laatste: volgens de Hoge Raad verzette de aard van de overeen­komst – waarin o.m. vergaande zeggenschap van de Staat over de onderneming van de ontvanger was bedongen – zich er in dat geval tegen dat de Staat zijn vorderingen uit de subsidie-overeenkomst zou cederen aan een particu­lier. Buiten twijfel is voorts, dat het bestuursorgaan zowel bij het sluiten van de uitvoeringsovereenkomst als bij het uitoefenen van daaruit voortvloeiende bevoegdheden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht zal moeten nemen (art. 3:1, tweede lid en HR 27-3-1987, AB 1987, 273 (Amsterdam/Ikon).
Gelet op het bovenstaande zal aan de figuur van de beschikkingvervan­gende subsidie-overeenkomst niet of nauwelijks meer behoefte bestaan, temeer daar naar hedendaagse bestuursrecht ook de beschikkings­figuur voldoende ruimte biedt om recht te doen aan het feitelijk soms sterk tweezijdige en wederke­rige karakter van subsidieverhoudingen (vgl. bijv. Afd. rechtspraak 12-1-1993, AB 1993, 237), zoals ook uit de thans voorge­stelde regeling moge blijken. Het onderhavige wetsvoorstel bevat dan ook slechts een regeling van de uitvoeringsovereenkomst, en niet van de beschikkingvervangende overeenkomst.

Handhaving

Bij subsidiëring doen zich twee te onderscheiden handha­vingsvraag­stukken voor. Ten eerste dient gewaakt te worden tegen misbruik van subsidiegelden. Daarvan is sprake, indien de subsidie door toedoen van de aanvrager ten onrechte of tot een te hoog bedrag wordt ver­strekt. Ten tweede dient de naleving van de aan de subsidie verbonden (bijkomende) verplichtingen te worden verzekerd. In het laatste geval gaat het dan in de eerste plaats om verplichtingen die betrekking hebben op de inhoud van de activiteit of de wijze waarop zij wordt verricht.
In beide gevallen is naar huidig recht gehele of gedeelte­lijke intrekking van de subsidie, dan wel definitieve vaststel­ling op een lager bedrag dan aanvankelijk voorzien, de voor­naamste sanctie. De Algemene wet be­stuurs­recht brengt hierin geen materiële verandering, doch de systematiek van de wet behoeft enige nadere toelichting.
In veel gevallen is de subsidievaststelling het eerste, vaak het enige en veelal het meest geschikte moment waarop het bestuursorgaan toetst of de gesubsidieerde activiteit op de juiste wijze is verricht en de aan de subsidie verbonden verplichtingen zijn nagekomen. Indien die toetsing voor de burger geheel of gedeeltelijk negatief uitvalt, kan de subsidie worden geweigerd, of, indien een subsidieverlening is voorafge­gaan, lager dan overeenkomstig de subsidieverlening worden vastgesteld. Omdat de subsidie­vaststelling in de praktijk het belangrijkste toetsingsmoment is, is daarop in de onderhavige regeling het accent gelegd. Indien een subsi­dieverlening heeft plaatsgevonden, vervult het lager vaststellen van de subsidie derhalve in belangrijke mate de functie die thans in een aantal gevallen door de (gedeelte­lijke) intrekking wordt vervuld.
Naast de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen kan een bevoegdheid om de subsidieverlening in te trekken echter niet worden gemist. De vaststelling geschiedt immers doorgaans op aanvraag na afloop van de activiteit (artikel 4.2.5.3). Soms zal het bestuursorgaan reeds eerder op de hoogte komen van een verwijtbare gedraging van de ontvanger. In dat geval moet het bestuursorgaan daarop kunnen reageren door intrekking van de subsi­dieverlening. Dat is echter slechts mogelijk zolang de subsidie niet is vastgesteld (artikel 4.2.6.1).
Tenslotte is ook een bevoegdheid tot intrekking van de subsidievast­stelling nodig (artikel 4.2.6.2). Het kan immers voorko­men dat pas na de vaststelling blijkt dat de ontvanger bijvoorbeeld onjuiste gegevens heeft verstrekt. Intrekking van de verlening, zo die er is geweest, heeft dan geen zin, omdat dan de vaststelling en daarmee de aanspraak op financi­ële middelen in stand zou blijven. Het karakter van de vaststel­ling brengt echter wel mee, dat zij in beperktere mate voor intrek­king vatbaar is dan de verlening.
Het intrekken of lager vaststellen van de subsidie is voor de praktijk veruit de belangrijkste sanctie. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van strafrechtelijk optreden, indien de subsidie zich in het kader van de subsidieverhouding schuldig maakt aan valsheid in geschrift, bijvoorbeeld door bij de aanvraag onjuiste gegevens te verstrekken. In dit verband zij gewezen op de recente wijziging van artikel 225 Wetboek van Strafrecht, waardoor ook reeds tegen het voorhanden hebben van valse geschriften kan worden opgetreden (Stb. 1992, 287).
In een aantal gevallen kan ook behoefte bestaan aan de mogelijkheid van een bestuurlijke reactie die verder gaat dan het door het intrekken of lager vaststellen van de subsidie ontnemen van het ten onrechte genoten voordeel. Daarom wordt thans in samenspraak met de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht nagegaan in hoeverre voor die gevallen een regeling kan worden getroffen die voorziet in het opleggen van een administratieve boete.
Een onderwerp, waarin het wetsvoorstel niet voorziet is het tegengaan van ongewenste cumulatie van subsidies. Indien voorschriften daarover nodig zijn, zal de bijzondere subsidieregeling daarin moeten voorzien. Het is niet goed mogelijk daarvoor een algemene regeling te treffen. Immers, lang niet iedere samenloop van subsidies bij één ontvanger is ongewenst. Zo is er geen bezwaar tegen, dat een gesubsi­dieerde instelling die werkzaam is op het gebied van welzijn of cultuur, tevens subsidie ontvangt voor de isolatie of restauratie van het pand waarin zij is gehuisvest. Ook subsidi­ering van dezelfde activiteit door verschillende bestuursorga­nen is niet in alle gevallen ongewenst; indien verschillende bestuursorganen belang hebben bij een activi­teit, kan het onder omstan­digheden redelijk zijn dat zij de kosten van subsidiëring gezamenlijk dragen. Wanneer cumulatie moet worden uitgesloten, kan derhalve niet in algemene zin worden aangege­ven. Hetzelfde geldt voor het antwoord op de vraag welke subsidie in geval van ongewenste cumulatie «voorrang» heeft. Wel is het gewenst, dat het be­stuursorgaan op de hoogte is van door andere bestuursorganen voor dezelfde activiteiten verleende subsidies. Daarom is in de afdeling 4.2.8 inzake periodieke subsidies aan rechtspersonen – vooral daarbij speelt de cumula­tieproblema­tiek – een bepaling (art. 4.2.8.2.6) opgenomen die de aanvrager verplicht deze informatie te verstrekken.
In de litera­tuur is tenslotte de vraag opgeworpen of de naleving van aan de subsidie verbonden verplichtin­gen ook door middel van bestuursdwang kan worden afgedwongen (P. de Haan, Th.G. Drupsteen, R. Fernhout, Bestuurs­recht in de sociale rechts­staat, Deventer 1986, blz. 271; J. van Viegen, Bestuurs­rech­telijke handha­ving van subsidievoor­waarden, in: Recht op scherp, opstellen aangebo­den aan Prof. mr. W. Duk, Zwolle 1984). De kwestie is van weinig praktisch belang, omdat in de meeste gevallen bestuursdwang reeds om praktische redenen niet goed denkbaar is. Het is niet duidelijk, hoe bijvoorbeeld de verplichting van een welzijnsin­stel­ling zich op een bepaalde doelgroep te richten door bestuurs­dwang zou kunnen worden afgedwongen. Ook voor zover bestuursdwang wel praktisch moge­lijk zou zijn, is het bestuursorgaan daartoe echter in beginsel niet bevoegd, ook al beschikt het over een algemene bestuursdwang­be­voegdheid. Door middel van bestuurs­dwang kan immers alleen de nakoming van een onvoorwaarde­lijke rechts­plicht kan worden afgedwongen. Zoals in de toelich­ting op afdeling 4.2.4 zal worden uiteenge­zet, schept de subsidie­verlening in beginsel nu juist geen onvoorwaardelij­ke rechts­plicht tot het verrichten van de gesubsi­dieerde activiteit en het naleven van de daarbij behorende verplich­tingen, omdat de ontvanger in beginsel het alternatief heeft om van de subsidie af te zien.

Verhouding tot het gemeenschapsrecht

De onderhavige regeling heeft verschillende raakvlakken met het recht van de Europese Unie. Daarbij valt vooreerst te denken aan de invloed die van de communautaire discriminatieverboden en meer in het algemeen van de voor­schriften inzake het vrij verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal kan uitgaan op subsidiëring door nationale organen. Ten aanzien van steunverleningen aan ondernemingen, waarvoor in het bijzonder de artikelen 92 en volgende van het EEG-verdrag van belang zijn, valt op te merken dat het commu­nautaire begrip steunmaatregelen en het subsidiebegrip van artikel 4.2.1.1 elkaar slechts ten dele dekken. De werkings­sfeer van titel 4.2 omvat enerzijds veel meer dan steun aan ondernemingen, maar bestrijkt anderzijds niet alle vormen van steun die onder artikel 92 EEG-verdrag vallen.
In artikel 8 Kaderwet financiële verstrek­kingen EZ is een uitdrukke­lijke intrekkingsgrond opgenomen voor het geval, dat een verstrekte subsidie aan een onderneming een ingevolge artikel 92 EEG-verdrag verboden steunverle­ning oplevert. In een wet die uitsluitend betrekking heeft op subsidiëring van ondernemingen ligt dat eerder voor de hand dan in het kader van de Algemene wet bestuurs­recht. Voor elk subsidie­voornemen zal afzonderlijk moeten worden bezien of het met het gemeen­schapsrecht – het gaat daarbij immers niet alleen om de artikelen 92 en volgende EEG-ver­drag – verenigbaar is. Het is niet goed mogelijk terzake algemene voor­schriften in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Dat is ook niet nodig, nu de communautaire beperkingen op de uitoefening van nationale subsidiebe­voegdheden recht­streeks uit het gemeenschapsrecht voortvloeien.
De vraag doet zich voor in hoeverre titel 4.2 van toepas­sing kan zijn op subsidies die hun grondslag vinden in het communautaire recht. Wanneer subsidies rechtstreeks worden verleend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen of een andere communautaire instelling, kan de Algemene wet bestuursrecht uit de aard der zaak niet van toepassing zijn. De Nederlandse wet kan immers de organen der Europese Gemeenschap­pen niet binden.
In veel gevallen, vooral maar niet uitsluitend op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, worden subsidies die uiteindelijk ten laste komen van de eigen midde­len van de Europese Gemeenschap­pen verleend door tussenkomst van nationale bestuursorganen. Zo worden in Nederland talrijke landbouwsubsidies verleend door organen van de publiekrechte­lijke bedrijfsorganisatie, daartoe aangewezen bij «over­drachts­beschikkingen» steunend op de Landbouwwet of de In- en uitvoer­wet. Deze organen blijven ook als zij EG-beleid uitvoeren Nederlandse bestuurs­organen, op besluiten waarvan de Algemene wet bestuursrecht, met inbegrip van titel 4.2, in beginsel van toepassing is. Hun taken ter uitvoering van het gemeenschaps­recht vloeien in essentie voort uit de loyaliteitsverplich­tin­gen van de Lid-Staten, neergelegd in artikel 5 EEG-verdrag. Zolang en voor zover het gemeenschapsrecht terzake geen eigen voorzieningen bevat, strekken de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht, inclusief de onderhavige titel, onder omstandig­heden derhalve mede ter uitvoering van het gemeen­schapsrecht. Deze bepalingen kunnen toepassing vinden, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten die burgers aan het gemeen­schapsrecht ontlenen (vgl. HJEG zaak 33/76, Jur. 1976, 1989 [Rewe]; HJEG zaak 45/76, Jur. 1976, 2043 [Comet]). Zodra en voor zover het gemeenschapsrecht zelf in een regeling voor­ziet – zoals bijvoorbeeld in de dikwijls gedetailleerde voor­schriften ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbe­leid het geval kan zijn – wijkt het nationale recht, en dus ook de Algemene wet bestuursrecht, op grond van het beginsel van de voorrang van het Gemeen­schapsrecht (vgl. HJEG zaak 6/64, Jur. 1964, 1199 [Costa/ENEL]). Een en ander geldt mutatis mutandis evenzeer voor zover het Gemeenschapsrecht voorziet in een regeling voor subsidies uit de communautaire structuurfond­sen en andere EG-subsidies, die door tussenkomst van nationale bestuursor­ganen worden verstrekt.
Het gemeenschapsrecht laat derhalve ruimte voor toepas­sing van de Algemene wet bestuursrecht voor zover het zelf niet in een regeling voorziet en geen afbreuk wordt gedaan aan rechten die burgers aan het gemeenschapsrecht ontlenen. Tegen deze achtergrond is er – behoudens een enkel punt – geen reden subsidies die ter uitvoering van een communautaire regeling worden ver­strekt geheel of gedeelte­lijk van de werking van titel 4.2 uit te zonderen.

Verslag II

4.1 De leden van de PvdA‑fractie hebben met waardering kennis genomen van het hoofdstuk met betrekking tot subsidiever­strekking. De belangrijkste aspecten van de subsidieregeling worden in dit hoofdstuk behandeld. Het kan worden gezien als be­langrijke kaderwetgeving, waarvoor de Ka­mer al jaren heeft gepleit. Deze leden hebben enkele vragen over het in artikel 4.2.1.3 gestelde vereiste van het wettelijk voorschrift dat regelt voor wel­ke ac­tiviteiten subsidie kan worden verstrekt. Blijkens de memorie van toelichting (bladzij­de 39)[3] zal dit vereiste voor het rijk met zich meebrengen dat, behoudens bij toepassing van het tweede lid, een grond­slag in de wet in formele zin zal moeten worden gelegd. Verdient het aanbeveling expliciet in de wet op te nemen dat, indien de subsidie door het rijk wordt verstrekt, een wet in formele zin vereist is?
4.2 Verder bestaat nog weinig zicht op de vraag welke bestuurslasten deze wet met zich zal meebrengen. Kan de regering een eerste inventarisatie per ministerie opstellen van de wetgevende arbeid die als uitvloeisel van deze wet nog verricht zal moeten worden?
4.3 Wat zijn overigens de gevolgen als subsi­die wordt verleend zonder dat deze verlening op een wettelijk voorschrift berust? Ook de leden van de fracties van VVD, SGP en GPV vragen dit.
4.4 Ook stellen de leden van de fracties van VVD, SGP en GPV, dat op gemeente­lijk en provinciaal niveau subsidieverordenin­gen zullen moeten worden aangepast of alsnog totstand gebracht moeten worden. Onduide­lijk is welke be­stuurslasten voor lage­re over­heden daarmee gepaard zullen gaan.
4.5 De leden van de D66-fractie zijn het met de regering eens dat een algemene wettelijke regeling van subsidies noodzakelijk is. Subsi­diëring is een invloedrijk beleidsinstrument waaraan wederzijdse rechten en plichten zijn verbonden. Een primair beoogde doelstelling van de onderhavige titel moet dan ook zijn het scheppen van duidelijkheid over de we­derzijdse rechten en plichten van subsidiege­ver en subsidie-ontvanger. Hiermee zal de rechtszekerheid toenemen en misbruik of oneigenlijk gebruik van subsidies afnemen.
De leden van de GroenLinks-fractie spreken hun tevredenheid uit over de rege­ling van subsidies in dit wetsvoorstel. Zij delen de opvatting dat een goede afbakening van rechten, plichten en bevoegdheden in het be­lang van alle betrokkenen is. Subsidies wor­den als regel bij beschikking ver­strekt. Zijn er nog plannen om in een volgend stadi­um vast te leggen tegen welke besluiten met betrekking tot subsidies bezwaar en beroep openstaat?
De leden van de GPV-frac­tie vragen de regering een reactie op de sugges­tie om in dit voorstel van wet vast te leggen tegen welke besluiten in het kader van subsi­diëring be­zwaar en beroep openstaan.
4.6 De leden van de SGP-fractie hebben in het algemeen met instemming kennis geno­men van de bepalingen van titel 4.2 inzake subsidies. Deze leden vinden het een goede zaak dat er een uniforme wettelijke regeling van subsidies tot stand is gebracht. Zij zijn met de regering van mening dat een dergelij­ke regeling niet alleen vanuit procedu­reel oog­punt wenselijk is, maar dat op deze wijze tevens aan de beheersing van overheidsuitga­ven een belangrijk instrument wordt gebo­den. Daarenboven wordt een zekere duide­lijkheid geschapen voor zowel de subsidie­verlener als de subsidie-ontvanger over de wederzijdse rechten en plichten. De positieve grondhou­ding van deze leden ten opzichte van de regeling van de subsidie neemt niet weg dat zij op onderdelen nog enkele vragen hebben.
De leden van de SGP-fractie consta­teren dat er weinig aandacht wordt besteed aan contro­le-aspecten inzake de juistheid en volledig­heid van gegevens die de subsi­die-ont­vanger moet kunnen overleggen. Zij vragen ­waarom dit aspect min of meer onder­belicht is geble­ven en of het niet wenselijk is daar­over in deze algemene subsidieregeling meer­ duide­lijkheid te scheppen.
4.7 De leden van de SGP-fractie stellen vast dat geen uitdrukkelijke regeling wordt voor­ge­steld ten aanzien van gedeeltelijke subsi­diëring van activiteiten, die samen­gaat met de verplichting van de subsidie-ont­vanger om zelf te voorzien in aanvullende bijdragen of inkomsten. Waarom is deze vorm van subsi­diëring buiten het wetsvoor­stel gela­ten, zo willen deze leden weten. Naar hun mening zou het duidelijker zijn om de moge­lijkheid van een gedeeltelijke eigen ­bijdrage van de subsidie-ontvanger aan de gesubsi­dieerde activiteit als voorwaarde voor het verlenen van subsidie in het wetsvoorstel te formule­ren, bij voorbeeld in afdeling 4.2.4.
4.8 De leden van de GPV-fractie hebben waardering voor de verdere uniformering van de subsidieregels en het vergroten van de doelmatigheid van de subsidieverlening die met dit wetsvoorstel worden nagestreefd. Het verlenen van subsidies, enkel op grond van een wettelijk voorschrift, kan de rechtszeker­heid dienen. Dit wetsvoorstel beoogt die grotere uniformiteit te scheppen. Gevolg hiervan is dat alle niet in de wet verankerde subsidieregelingen afgeschaft moeten worden dan wel een wettelijke basis moeten krijgen.
De Raad van State pleit voor meer gefa­seerde invoering van de subsidieregels. De leden van de GPV-fractie verzoeken de rege­ring nade­r in te gaan op de door de Raad van State aangevoerde bezwaren tegen het in dit wets­voorstel voorgestelde invoeringstra­ject van de subsidieregels.
De rechtsvorm van de subsidie 4.9 In de algemene beschouwing in de me­morie van toelichting over de rechtsvorm van de subsidie introduceert de regering de figuur van de uitvoeringsovereenkomst. De leden van de D66-fractie prefereren net als de regering deze combinatie van de be­stuurs­rechtelijke beschikking met een over­een­komst ter uitvoering van de beschik­king boven de beschikkingvervangende overeen­komst. Deze leden vinden dat met de uit­voeringsovereen­komst de doelstelling van codificering wordt­ nageleefd; het is van essentieel belang dat het publiekrechtelijke karakter van de subsidiëring uitdrukking vindt in de vorm van een beschikking. In de memorie van toelichting (bladzijde 26)[4] wordt gesteld dat aan de figuur van de beschikkingvervangende subsidieovereen­komst niet of nauwelijks behoefte meer zal bestaan. In het NJB 1994, nr. 35, wordt door De Groot c.s. gesteld dat subsi­diever­le­ning in de vorm van een overeen­komst de voorgeschreven publiek­rechtelijke weg door­kruist en daarom niet toelaatbaar is. Een vraag die volgens de leden van de D66-­frac­tie onbeantwoord blijft, is welke weg de regering bewandelt: laat zij de mogelijkheid van subsidie-overeenkomst open of deelt zij de mening van De Groot c.s. dat het sluiten van een dergelijke overeenkomst niet meer zal zijn toege­staan? Deze leden vragen een nadere toe­lichting ter zake.
4.10 Het is «de leden van de GPV-fractie» niet duidelijk gewor­den wat de gevolgen zijn voor de intussen ter uitvoering van de be­schikking gesloten over­eenkomst indien een beschikking tot subsidie­verlening door de rechter wordt ingetrokken of vernietigd.

Nota naar aanleiding van het verslag II

4.1 Het is niet gewenst expliciet in de wet op te nemen dat, indien subsidie wordt verstrekt door het rijk, in beginsel een grondslag in de wet in formele zin nodig is. Dit volgt immers reeds uit de staatsrechtelijke regel, dat op rijksniveau wettelijke voorschriften in begin­sel slechts bij of krachtens de formele wet kunnen worden vastgesteld. Het zou verwar­ring wekken deze regel specifiek voor het terrein van de subsidies in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. De enige uit­zon­dering die het staatsrecht maakt betreft de figuur van de zelf­standi­ge algemene maat­re­gel van bestuur, geba­seerd op artikel 89 Grondwet. Voor dat geval geeft artikel 4.1.­2.3, twee­de lid, een afzonderlijke rege­ling.
4.2 Een belangrijk uitgangspunt van titel 4.2 is dat subsidiëring in beginsel niet dan krach­tens wettelijke grondslag plaatsvindt. Dat uitgangpunt is overigens ook vanuit de Ka­mer reeds meermalen bepleit (vgl. de MvT, p. 39)[5] . De wetgevende arbeid die nodig is om aan het vereiste van een wettelijke grond­slag te voldoen zal voor het rijk per minis­terie ver­schillen. Het ene ministerie kent nu een­maal veel meer subsi­dies dan het andere, en er zijn ook grote verschillen in de mate waarin subsidies reeds een wettelijke grond­slag hebben. In het kader van de voor­berei­ding van de aanpas­singswet­geving wordt thans geïnventariseerd voor welke subsidie­stromen een wettelijke grond­slag moet wor­den ge­creëerd. Deze inventarisatie neemt enige tijd, omdat niet alleen moet worden nagegaan of er een wettelijke grondslag bestaat, doch ook of deze toereikend is. Bij wijze van zeer voorlopige indicatie kan het volgende worden opgemerkt.
De ministeries van Algemene Zaken, Defensie en Buitenlandse Zaken, alsmede het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken kennen nauwelijks subsi­dies waarvoor een wettelijke grondslag nood­zakelijk is. Nagegaan wordt in hoeverre een wettelijke grondslag nodig is voor geldstro­men naar Nederlandse medefinancierings­or­ganisaties in de sfeer van de ont­wikke­lingssa­menwerking. Bij het Ministerie van Binnen­landse Zaken be­hoeft waar­schijn­lijk alleen de subsi­diëring van de wetenschap­pe­lijke institu­ten van de politieke partijen een wettelijk grond­slag. Het Ministerie van Financiën kent eveneens relatief weinig subsidies; een voor­stel voor een Kaderwet financiële verstrek­kingen Financiën is on­langs inge­diend bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1994/95, 24 176, nrs. 1-3).
Wat het Ministerie van Justitie betreft is een voorstel voor een Wet Justitie-subsi­dies bij de Tweede Kamer aanhangig (Ka­merstukken II 1994/95, 24 040, nrs. 1-3). Bij het Minis­terie van Economi­sche Zaken zijn de meeste subsidie­regelingen inmiddels neergelegd in algemene maatregelen van bestuur op grond van de Kaderwet financiële verstrekkingen EZ, waarbij al zoveel moge­lijk reke­ning is gehou­den met de derde tran­che Awb. Het voorne­men bestaat overigens om ge­­­noem­de wet te vervangen door een geheel op de derde tranche afgestemde Ka­derwet EZ-subsi­dies; deze is thans bij de Raad van State aanhan­gig.
Bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij hebben de subsidie­stro­men in het kader van het EU-landbouw­beleid reeds een voldoende wettelijke grond­slag, maar is waar­schijnlijk aanvullende wetgeving noodzakelijk voor de «nationale» subsidies. Bij het Ministerie van Volkshuis­vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube­heer vinden de meest omvangrijke subsidie­stromen hun grondslag in de Woningwet en de Wet milieubeheer; nagegaan wordt in hoeverre aanvullende wetgeving nodig is. Dit laatste geldt ook voor de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegen­heid en Ver­keer en Waterstaat. Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is de meest omvangrijk geldstroom – de bekosti­ging van het onder­wijs en onderzoek – van­ouds voorwerp van uitvoerige wettelijke regeling, terwijl nagenoeg alle subsidies in de sector cultuur hun grond­slag vinden in de Wet op het specifiek cultuurbeleid, de Monu­mentenwet 1988 of de Mediawet. Thans wordt verkend in hoeverre nog aanvul­lende wetge­ving nood­za­kelijk is. Bij het Ministe­rie van Volksge­zond­heid, Welzijn en Sport, tenslotte, voorziet de Welzijnswet reeds in een grondslag voor veel subsidiestro­men op het terrein van het welzijn, maar is waar­schijnlijk wetgeving nodig voor subsi­dies in de sector volksgezondheid.
Naast nieuwe wetgeving dient uiter­aard ook bestaande subsidieregelgeving te worden aangepast aan de derde tranche. De wetge­vingscapaciteit die daarmee gemoeid zal zijn, zal eveneens sterk per ministerie ver­schillen. Ook hier is een deel van het werk al gedaan: veel subsidieregelingen worden nogal fre­quent gewijzigd, en de afgelopen twee jaar is daarbij in veel geval­len al zoveel mogelijk geanticipeerd op de terminologie en systema­tiek van de derde tranche. In die gevallen zal de aanpassing beperkt kunnen blijven tot het eenvoudig schrappen van bepalingen die door inwer­kingtreding van de derde tranche over­bodig worden. De tijdsduur die met een en ander gemoeid is is mede afhankelijk van het te kiezen niveau van regelgeving (formele wetgeving, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling). Die keuze zal per geval gemaakt moeten worden, doch voor­zienbaar is dat in nogal wat gevallen in ver­band met de noodzakelijke flexibiliteit voor een lager niveau dan de formele wet zal moeten worden gekozen. Dit in aanmerking nemend is het streven er op gericht de aan­passingswetgeving omstreeks 1 januari 1996 te kunnen indienen.
4.3 Een bestuursorgaan dat in strijd met artikel 4.2.1.3 subsidie verstrekt zonder wettelijke grondslag, doet uitgaven of gaat verplichtingen aan waartoe het niet bevoegd is. Daarvoor zal het in ieder geval in het kader van de financiële controle ter verant­woording kunnen worden geroepen. De onbevoegdheid kan echter niet zonder meer aan de burger worden tegenge­worpen. In het bestuursrecht geldt in het algemeen, dat onbevoegdheid een beschikking niet nietig maakt. Veeleer rijst de vraag, of de onbe­voegd gegeven beschikking kan worden ingetrokken. Voor subsidies moet deze vraag worden beantwoord aan de hand van de artikelen 4.2.6.1 en volgende. Indien de ontvanger wist of behoorde te weten dat subsidie-verstrekking niet was toegestaan, is onder omstandigheden intrekking met terug­werkende kracht op grond van artikel 4.2.­6.1, eerste lid, onderdeel b, dan wel artikel 4.2.6.2, eerste lid, onderdeel b, mo­gelijk. Het enkele ontbreken van de wettelij­ke gron­dslag is daartoe echter onvoldoende; van de burger kan niet worden verlangd, dat hij steeds nagaat of het bestuursorgaan wel bevoegd is een bepaalde subsidie te verstrek­ken. Is intrekking met terugwerkende kracht niet mogelijk, dan kan in bepaalde gevallen intrek­king voor de toe­komst op grond van artikel 4.2.6.3, eerste lid, onder­deel a, in aanmer­king ko­men.
4.4 Ook de decentrale overheden zullen een aantal verordeningen moeten aanpassen dan wel aanvullen. Te verwachten is evenwel, dat de VNG daarbij belangrijke ondersteuning zal bieden. Bij de eerste tranche heeft de VNG in een vroeg stadium zorg gedragen voor een publicatie «Algemene wet bestuurs­recht; consequenties voor de gemeentelijke praktijk» (in gemeentelijke kring bekend als «het paarse boek»), waarin onder meer kant-en-klare aanpassingen van de relevante mo­del­verordeningen waren opgenomen. Het lijkt ons nuttig als in het kader van de derde tranche een soortgelijk initiatief zou worden genomen. Wij zullen daarover met de VNG in overleg treden.
Provincies zullen eveneens een aantal verordeningen moeten aanpassen. Wij zullen in overleg met het Interprovinciaal overleg nagaan in hoeverre ook daarbij, al of niet in de vorm van model-verordeningen, onder­steuning kan worden geboden.
4.5 Het is niet nodig om in titel 4.4 vast te leg­gen tegen welke besluiten met betrekking tot subsidies bezwaar en beroep openstaat. Uit het systeem van de Awb (in het bijzonder artikel 8:1 jo. artikel 7:1) volgt immers reeds dat bezwaar en beroep openstaan tegen in beginsel alle subsidiebeslissin­gen die kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3. In artikel 3:45 wordt boven­dien reeds bepaald dat bij ieder besluit mel­ding moet worden gemaakt van een open­staande mogelijkheid van bezwaar of beroep. Voor onduidelijkheid in dit opzicht behoeft dus niet te worden gevreesd.
4.6 Wij menen dat in het wetsvoor­stel vol­doende aan­dacht is geschonken aan controle-aspecten. Wij wij­zen op het vastleg­gen van de plicht tot het afleggen van reke­ning en verantwoor­ding (artikel 4.2.5.4), de be­voegdheid tot «preven­tieve weigering» (artikel 4.2.3.7), de be­voegdheid verplichtin­gen op te leggen terzake van de administratie van aan de gesubsidieer­de activiteiten ver­bonden uitga­ven en inkom­sten en het afleg­gen van reke­ning en verant­woording daarom­trent (artikel 4.2.4.0, eerste lid, onderdelen b en f), als­mede, wat de per boekjaar verstrek­te subsi­dies aan rechtsperso­nen betreft, op de moge­lijkheid toezichthou­ders te benoemen (artikel 4.2.8.1.2) en de voorschriften om­trent het financieel verslag, het activiteiten­ver­slag en de accountantscon­trole (artikelen 4.2.8.5.3 en volgende). Wat het specifieke aspect van controle op de juistheid van bij de aanvraag overgelegde gegevens betreft, spr­eekt het vanzelf dat het bestuursorgaan be­voegd is de juistheid van deze gegevens te controleren en daarvan zonodig bewijsstuk­ken te verlangen. Op welke wijze dit ge­schiedt, kan echter niet in het algemeen worden geregeld, aangezien dit uiteraard afhangt van de aard van de over te leggen gegevens en derhalve per subsidie kan ver­schillen. We wijzen er in dit verband overi­gens op, dat aan het door deze leden bedoel­de controle-aspect voor zover het rijkssubsi­dies betreft uitvoerig aandacht is geschon­ken in het kader van het geïntegreerd subsidiebe­leid (zie laatstelijk Kamerstukken II 1994/95, 22 150, nr. 28). Daarbij zijn ook een groot aantal maatre­gelen ten aanzien van concrete subsidieregelin­gen aangekondigd en inmid­dels uitgevoerd.
4.7 Anders dan de leden van de SGP-fractie suggereren, is gedeeltelijke subsidiëring onder de verplichting van de subsidie-ontvan­ger om zelf in een eigen bijdrage of aanvul­lende inkomsten te voorzien niet «buiten het wets­voorstel gelaten». Op dergelijke subsidies is titel 4.2 onverkort van toepassing. Ver­plich­tingen op dit punt kunnen desgewenst bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverle­ning worden opgelegd (art. 4.2.4.1). Er is echter van afgezien een algemene bevoegd­heid tot het eisen van een eigen bijdrage op te nemen. In veel gevallen bestaat daaraan geen behoefte, omdat reeds uit het feit dat de subsidie slechts een deel van de kosten van de voorgenomen activiteit dekt, volgt dat de ontvanger de overige kosten uit andere bron­nen zal moeten dekken, wil hij de gesub­si­dieerde activiteit ook daadwer­kelijk kunnen ver­richten.
4.8 De Raad van State heeft met name be­zwaar tegen het voorgestelde tempo van invoering van de subsidietitel. De Raad acht het onmiddellijk nut van een snelle invoering van de subsidietitel voor die beleidsterreinen waar thans reeds een deugdelijke subsidiere­geling beschikbaar is, kleiner dan voor die terreinen waar thans een regeling ontbreekt, of een lacuneuze regeling dan wel een rege­ling op een niet passend niveau van kracht is. Om die reden pleit hij voor temporisering van invoering op terreinen waar thans een regeling bevredigend functioneert. Zoals gezegd, kleeft hieraan het – voor ons door­slaggevende – nadeel dat de beoogde rechts­eenheid tot in lengte van jaren maar beperkt wordt gerealiseerd. Daarenboven moet niet worden onderschat dat men, ook op terreinen waar thans een regeling bevredi­gend functio­neert, op onderdelen duidelijk gebaat kan zijn met de algemene regels over subsidies zoals deze in titel 4.2 zijn neerge­legd. Een ander nadeel is, dat bij een gefa­seerde invoering in de vorm zoals door de Raad bepleit, onduide­lijk­heid kan ontstaan over de vraag of de bestaande regels analoog aan de algemene subsidieregels moeten wor­den toegepast.
4.9 Zoals in de memorie van toelichting is uit­eengezet, zal bij inwerkingtreding van titel 4.2 nauwe­lijks nog behoefte bestaan aan de figuur van de beschikkingvervangende subsi­die-overeenkomst. Met De Groot, Van der Meulen en Van Rossum (NJB 1994, 35) menen wij, dat zo’n overeen­komst in begin­sel zal moeten worden beschouwd als een doorkruising van het in een publiek­rechtelijke regeling – te weten de Awb – neergelegde stelsel van waarborgen en derhalve niet is toegestaan.
4.10 Een overeenkomst ter uitvoering van een subsidiebeschikking kan in veel gevallen worden beschouwd als een overeenkomst die de strekking heeft voort te bouwen op een reeds tussen partijen bestaande rechtsverhou­ding. Artikel 229 van Boek 6 BW be­paalt, dat een dergelijke overeenkomst vernietigbaar is indien de onderliggende rechtsverhou­ding ontbreekt, tenzij dit in verband met de aard van de overeenkomst, de verkeersopvattingen of de omstandigheden van het geval voor rekening behoort te blijven van degene die zich op het ontbre­ken beroept. Trekt het bestuursorgaan derhalve een subsidiebeschik­king in, dan kan het, hetzij door een buiten­gerechtelijke verklaring, hetzij door een vordering in rechte (art. 3:49 BW), in begin­sel ook de daar­op voort­bouwende overeen­komst vernietigen, tenzij in het gegeven geval de gevolgen van de intrek­king voor rekening van het bestuurs­orgaan behoren te blijven. Dit laatste zou zich bij­voorbeeld kunnen voordoen indien de oor­zaak van de intrekking uitsluitend in de sfeer van het bestuursorgaan ligt. Van belang is ook artikel 230 van Boek 6 BW: de bevoegdheid tot vernietiging op grond van artikel 229 vervalt, indien de wederpartij tijdig een wijziging van de gevolgen van de overeenkomst voorstelt, die het nadeel dat de andere partij door het voortbestaan van de overeenkomst zou lei­den, op afdoende wijze opheft. Bovendien kan ook de rechter desgevraagd de gevolgen van de overeenkomst wijzigen (art. 6:230 lid 2). Deze bepalingen zullen in het bijzonder ook bij gedeeltelijke intrekking uitkomst kunnen bieden.
Bij vernietiging van een subsidiebe­schikking door de rechter zullen zich door­gaans weinig problemen voordoen. Vernieti­ging van een positieve subsidiebeschikking (bij een afwijzende beschikking zal er ook geen overeenkomst zijn) geschiedt in veruit de meeste gevallen op het beroep van de subsi­die-ontvanger, die niet zozeer bezwaar heeft tegen de subsidieverlening zelf, maar tegen het bedrag van de subsidie of tegen een of meer daaraan verbonden verplichtingen. Wordt de ontvanger daarbij in het gelijk gesteld, dan zal het bestuursorgaan een nieu­we beschikking moeten geven met inachtne­ming van de uitspraak van de rechter. Bij die gelegenheid kunnen partijen ook onder ogen zien in hoeverre de nieuwe beschikking tot wijziging van de overeenkomst moet leiden.
In de schaarse gevallen dat een subsi­dieverle­ning wordt vernietigd op het beroep van een derde-belanghebbende, is allereerst de vernietigingsgrond van belang. Vernieti­ging wegens een herstelbare vormfout hoeft voor de over­eenkomst geen gevolgen te hebben. Bij ver­nietiging op een materiële grond moet wor­den aangenomen dat het bestuursorgaan ook de overeenkomst niet of niet verder mag uitvoeren. De ontvanger heeft dan in beginsel recht op schadevergoe­ding, tenzij de onjuist­heid van de subsidie­verlening ook voor hem duidelijk had beho­ren te zijn (vgl. art. 1A.2.­2.10).
Het komt, in het bijzonder bij garan­ties, ook voor dat de uitvoeringsovereenkomst niet wordt gesloten tussen de subsidieverlener en de eigenlijke subsidie-ontvanger, maar tussen de subsidieverlener en een derde (de bank). In dat geval heeft intrekking of ver­nietiging van de beschikking geen recht­streek­se gevolgen voor de overeen­komst (vgl. Rb. Haar­lem 2 september 1986, AB 1987, 276). In dat geval zullen de gevol­gen van intrek­king of vernieti­ging in de borgtochtovereenkomst zelf moe­ten wor­den gere­geld.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP) (p. 3637): Het onderwerp subsidie vormt een zeer belangrijk onderdeel van de derde tranche. Wij kunnen deze regeling zonder meer beschouwen als een grote stap voorwaarts in de harmonisering en systematisering van het algemene bestuursrecht. Het subsidierecht is tot nu toe erg versnipperd en ook zeer ondoorzich­tig, met alle consequenties vandien voor zowel de financiële positie van de overheden als voor de rechtsbe­scherming. Wij vinden dat het belang van een deugdelijke bestuurs­rechtelijke regeling inzake de verstrekking van subsidies door de overheid, niet licht kan worden overschat. Ik denk alleen maar aan de financiële consequenties van de subsidies. De overheid verstrekt jaarlijks vele miljarden aan subsidies en er bestaan alleen al op rijksniveau vele honderden subsidieregelingen voor de meest uiteenlopende doelstellingen. De noodzaak van beheersing van de overheidsuitgaven noopt ook tot een zodanige inzet van het instrument van subsidie dat de overheid niet voor onaangename verrassingen kan komen te staan. Ik merk hierbij ook op dat het altijd gaat om gemeenschapsgelden. Vanuit rechtsstatelijke overwegingen dient de besteding van gemeenschapsgeld in de vorm van verstrek­king van subsidies met adequate waarborgen te zijn omkleed. De doelmatigheid en de rechtmatigheid worden natuurlijk getoetst en er moet een evenwicht zijn tussen rechten en plichten van subsidie­-aanvragers en subsidie-ontvangers. Naar ons oordeel is in dit wetsvoor­stel wat dat betreft een juiste balans gevonden tussen de genoemde aspecten.
De heer Schutte (GPV) (p. 3641): Voorzitter! Met de subsidietitel heeft de Kamer gekregen waar zij al geruime tijd naar verlangde, namelijk een kaderwet die duidelijkheid schept over de wederzijdse rechten en plichten van subsidiegever en subsidie-ontvanger. Voorts wordt met deze regeling een grotere beheersbaarheid van de overheids­uitgaven mogelijk, hetgeen past in de versterking van het primaat van de politiek. Subsidie-uitgaven kunnen pas worden gedaan na een wettelijke autorisatie en aan overschrijding van de budgetten kan een halt worden toegeroepen met behulp van het begrotingsvoorbe­houd en het stellen van subsidieplafonds. Het mag duidelijk zijn dat dit de controle van de Kamer op het nationale huishoud­boekje versterkt.
Daarnaast biedt de regeling ook een aanzienlijke stroomlijning van de procedures die met dit invloedrijke beleidsinstrument samenhangen. Bestuursorganen behoeven voortaan niet het wiel opnieuw uit te vinden, maar kunnen aansluiten bij de wettelijke bepalingen zoals die nu worden voorgesteld. Omdat met dit wetsvoorstel de gewenste deugde­lijke en doorzichtige structuur onder het subsidiebeleid is gelegd, kan aanzienlijk gekapt worden in het oerwoud van subsidieregelingen. De Raad van State heeft bepleit dit kappen gefaseerd uit te voeren. De minister heeft mijns inziens echter in de nota naar aanleiding van het verslag overtuigend uiteengezet dat daaraan meer nadelen dan voordelen kleven. Dat neemt niet weg dat met name departementen die een groot aantal subsidies verstrekken een grote inspanning moeten leveren om de bestaande subsidieregelingen door te lichten en aan te passen. De tijd die daarmee gemoeid is, is mede afhankelijk van het te kiezen niveau van regelgeving, te weten formele wetgeving, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Welke overwegingen en criteria spelen bij die keuze een rol? Moet niet worden gevreesd dat om wille van een snelle totstandkoming van de benodigde aanpassings­wetgeving, al snel gekozen wordt voor een lager niveau dan de formele wet?
De heer Schutte (GPV) (p. 3642): Ik wil nog twee meer feitelijke punten aangaande de subsidietitel aan de orde stellen. Artikel 4.2.1.1, lid 4, bepaalt dat de subsidietitel van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Daarmee onderkent de Algemene wet bestuursrecht het specifieke karakter van de bekostigingsrelatie tussen overheid en onderwijs. Deze relatie zonder meer te rangschikken onder de subsidies zou geen recht doen aan de specifieke rechten en plichten welke aan artikel 23 van de Grondwet worden ontleend. Tegen toepassing als zodanig van titel 4.2 op het onderwijs bestaat dan ook geen bezwaar. Het van toepassing verklaren lijkt dan een goede vorm. Dit laat onverlet dat aanvullende rechtsbescherming door inschakeling van de Onderwijsraad nodig kan zijn. Daarover voeren wij later nog een debat. De staatssecretaris glimlacht al. Hij ziet het debat waarschijnlijk met veel interesse tegemoet.
Opvallend is dat het wetsvoorstel Justitie-subsidies een andere benadering kiest dan de Awb. Dit wetsvoorstel gaat er zonder meer van uit dat de voor onderzoek te verrichten uitgaven moeten worden gekwalificeerd als subsidies. Ook de toelichting bij dit wetsvoorstel is duidelijk: de subsidietitel van de Awb kan geheel naar de letter worden toegepast. Dit verschil zal, naar ik aanneem, verklaard kunnen worden uit het feit dat de subsidies die vanwege de Wet Justitie­subsidies kunnen worden verstrekt, geen relatie hebben met de bekostiging van het onderwijs.
Tot slot een vraag in dit verband over pro forma ingediende subsidie­aanvragen. In de praktijk komt het voor dat bestuursorganen een datum vaststellen waarvoor een subsidie­aanvraag moet zijn ingediend. Op die manier heeft het bestuur tijdig zekerheid over de in een bepaalde periode te verrichten uitgaven en kunnen desgewenst de verschillende aanvragen tegen elkaar worden afgewogen. Artikel 4:5 Awb biedt de aanvragers van beschikkingen, en dus ook van subsidies, de mogelijk­heid een onvolledige subsidie­aanvraag aan te vullen. Pro-forma­-aanvragen kunnen echter ongerechtvaardigd uitpakken als voor een bepaalde subsidie een beperkt budget beschikbaar is en de verdeling daarvan plaatsvindt naar volgorde van binnenkomst. Is de minister het met mij eens dat het niet juist is dat subsidie-aanvragen pro forma direct meetellen, terwijl later ingediende, wel volledige aanvragen de kans lopen buiten de boot te vallen? Zo ja, moet de Awb dan geen bepaling bevatten die vastlegt dat subsidie-aanvragen pas meetellen op het moment dat zij voldoen aan alle wettelijke voor­schriften? Ik realiseer mij dat daarmee een uitzondering op artikel 4:5 wordt gecreëerd voor subsidie­aanvragen, maar gelet op het bijzondere karakter van de beschik­king, inhoudende de toekenning van subsidie, valt daar wat mij betreft wel wat voor te zeggen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3647): Ik kom vervolgens op de subsi­dies. Subsidieverstrekking is een belangrijk beleidsinstrument. De fractie van D66 is met het oog op de uniformiteit en de rechtszekerheid een groot voorstander van de algemene wettelijke regeling van subsidies in de Awb. De regeling zal als kader fungeren voor de meest uiteenlopende terreinen. De minister heeft al aangegeven dat de invoering van dit subsidiehoofdstuk gepaard zal gaan met een omvangrijke aanpassingswetgeving. Nu werd de streefdatum voor het indienen van de aanpassingswetgeving enige tijd geleden op 1 januari 1996 gesteld. Het is duidelijk dat die datum niet is gehaald, mede doordat deze behandeling pas nu plaatsvindt. Ik vraag de regering wat thans de planning en de stand van zaken bij de voorbereiding is.
Voorzitter! Een onderwerp dat wij al eerder te berde hebben gebracht, is de figuur van de beschikking­vervangende overeenkomst. Die rechtsvorm zal met de introductie van de uitvoeringsovereenkomst worden verdrongen. Bij de inwer­kingtreding van titel 4.2 mag het praktische probleem dan waarschijn­lijk nihil zijn, maar dat neemt niet weg dat volledige juridische duidelijkheid wenselijk is. Op de vraag of de regering de mogelijkheid van beschikkingvervangen­de overeenkomsten open laat, heeft zij geantwoord dat zo’n overeenkomst in beginsel zal moeten worden beschouwd als een doorkruising van het in een publiekrechtelijke regeling, te weten de Awb, neergelegd stelsel van waarborgen en derhalve niet is toegestaan. Met dit “in beginsel” wordt de richting aangegeven maar er wordt geen absolute duidelijkheid gecreëerd. Ik wijs onder meer op het artikel van De Groot c.s. in het Nederlands Juristenblad van 1994, nr. 35. Zou de regering bij deze gelegenheid uitdrukkelijk willen uitspreken dat de voorkeur moet worden gegeven aan de regeling van de Awb en dat dus de beschikking­vervangende overeenkomst uit den boze is?
De heer Passtoors (VVD) (p. 3650): Voorzitter! Ten aanzien van de titel over subsidies wil de VVD het volgende opmerken en vragen. De overgangsregeling ten aanzien van subsidies geeft de betrokken overheden voldoende tijd om in te spelen op de nieuwe situatie. Zekerheidshalve vraag ik de minister te bevestigen, of ook beëindiging van bestaande subsidies onder het overgangsrecht valt. In het kader van kerntakendiscussies en heroverwe­gingen, bijvoorbeeld ingegeven door de te verwachten gevolgen van de herverdeling van het Gemeente­fonds, zullen veel subsidies in de komende jaren opnieuw tegen het licht worden gehouden.
De facultatieve regeling van het subsidieplafond doet recht aan het budgetrecht van de Staten-Generaal, voor zover het plafond niet gelegen is in de hoogte van de begrotings­post. Waarborgen dat een subsidie ook daadwerkelijk rechtmatig wordt aangewend, zijn voldoende. Vallen overigens investeringen ook onder activiteiten, zodat investerings­subsidies ook onder deze regeling vallen? Het lijkt ons van wel.
Staat tegen alle besluiten die in het kader van een subsidie worden genomen bezwaar en beroep open, ook voor derden? Valt een bijdrage van lagere overheden aan bijvoor­beeld ontwikkelingssamenwerking ook onder het subsidieverlenings­regime? Ik wijs bijvoorbeeld op het verdubbelen door een gemeente van een bepaalde opbrengst van een collecte onder de bevolking.
Minister Sorgdrager (p. 3651-3652): Over het onderdeel subsidies is al vaker gesproken. Het vorige kabinet heeft na zijn zogenaamde Tussen­balans in 1991 het geïntegreerd subsidiebeleid ontwikkeld, onder verantwoordelijkheid van de ministers van Financiën en van Justitie. Dat beleid beoogde het beheer van rijkssubsidiegelden op orde te brengen en misbruik en oneigenlijk gebruik daarvan beter te bestrijden. De Kamer heeft in dat kader meermalen uitgesproken een algemene wettelijke regeling voor subsidiebeleid noodzakelijk te achten, als sluitstuk van dat beleid. Welnu, hier is zij dan. Het heeft even geduurd, maar het was ook niet eenvoudig. Als er een onderdeel van het bestuursrecht onoverzichtelijk is, dan is het wel het subsidierecht. Er zijn alleen al op rijksniveau honder­den subsidieregelingen, met zo ongeveer allemaal een eigen systeem en terminologie. Met dit voorstel ordenen wij dat op een vrij drastische manier. Dat zal wel even wennen zijn. Dit deel van het voorstel is minder codificerend en meer vernieuwend dan de meeste andere onderdelen van de Algemene wet bestuursrecht. Dat was mede nodig, omdat wij voldoende instrumenten willen aanreiken voor de beheersing van subsidie-uitgaven, zoals het subsidieplafond en het begrotingsvoorbehoud, alsmede voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Dit laatste zit vooral in de intrekkingsgronden van afdeling 4.2.6 en de preventieve weigeringsgronden van artikel 4.2.3.7. Als iemand aanmerkingen heeft op de problematiek van de nummering, ben ik dat geheel met hem eens, maar ik weet op dit moment ook niets anders te bedenken.
[…]
De heer Schutte heeft gevraagd naar het niveau van de subsidie­wetgeving en heeft gevraagd welke overwegingen een rol spelen bij de keuze op welk niveau de subsidie wordt geregeld. In beginsel zijn dat de overwegingen die natuurlijk voor wetgeving in het algemeen gelden, zoals wij die in de aanwijzingen voor de regelgeving hebben neergelegd. De vrees van de heer Schutte dat alleen voor een lager niveau zal worden gekozen om de aanpassings­wetgeving tijdig gereed te hebben, deel ik niet. Daarvoor hebben wij juist een overgangstermijn. Wel zal toepassing van de criteria van de aanwijzingen bij subsidies nogal eens tot een lager niveau leiden dan de formele wet. Dat is natuurlijk een gevolg van het soort regelgeving.
De heer Schutte heeft ook gevraagd naar de onderzoek­subsidies in de Algemene wet bestuursrecht en in de Wet Justitie-­subsidies. Op dat laatste ga ik aan het eind van mijn betoog nog nader in. Hij heeft gesignaleerd dat de Wet Justitie-subsidies onderzoeks­uitgaven zonder meer als subsidie aanmerkt, terwijl de Algemene wet bestuursrecht de subsidietitel alleen maar van overeenkomstige toepassing verklaart op de bekosti­ging van het onderwijs en het onderzoek. Gelukkig suggereert hij zelf al de verklaring voor het verschil. De Awb verstaat onder de bekosti­ging van het onderwijs en het onderzoek namelijk de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de onderscheiden onderwijs­soorten, met inbegrip van de voor onderzoek bestemde component van de geldstromen naar de instellingen voor hoger onderwijs. De Wet Justitie-subsidies gaat uiteraard niet over deze reguliere bekostiging, maar over de meer incidentele subsidies voor concrete onderzoeks­projecten, die naar verschillende instanties kunnen gaan.
De heer Van den Berg is niet overtuigd dat de studiefinanciering en de huursubsidie niet onder de reikwijdte van de subsidietitel vallen. Ik moet toegeven dat dat lastige grensgevallen zijn. Als ik het goed zie, pleit de heer Van den Berg daarom voor een uitdrukkelijke uitzondering op de algemene wet. Wij zullen bij de aanpassings­wetgeving zo’n uitdrukkelijke uitzondering in de twee genoemde wetten opnemen, waarmee de vraag naar het karakter van de beide voorzieningen vervolgens kan blijven rusten.
Minister Sorgdrager (p. 3658): De heer Rehwinkel heeft een vraag gesteld over de manier van verslaglegging over incidentele subsidies. Wij stellen ons voor, in de begroting op hoofdlijnen aan te geven waaraan de incidentele subsidies worden gegeven en hoeveel geld daarmee is gemoeid, en in de begroting verantwoording af te leggen over de manier waarop met dat geld is omgegaan.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3659): Overigens zal de subsidietitel als gevolg van het schrappen van de uitzondering in artikel 4.2.1.1, derde lid, bij nota van wijziging van toepassing worden op subsidies aan ZBO’s die eigen rechtspersoonlijk­heid bezitten. Dit betekent dat voor die ZBO’s de regels ten aanzien van het financieel toezicht uit de subsidietitel zullen gelden. Bij de voorbereiding van de wetgeving ten aanzien van ZBO’s zal worden bezien of nadere en algemene regelgeving met betrekking tot het financieel toezicht wenselijk is, dan wel of en in hoeverre sommige bepalingen zich niet goed lenen voor toepassing in de autonome positie van sommige ZBO’s.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3659): Kan de staatssecretaris kort toelichten waarom gekozen wordt voor een kaderwet ZBO’s en niet voor een opneming van de regeling van ZBO’s in de Algemene wet bestuursrecht?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3659-3660): Ik kan het antwoord niet zo uit mijn mouw schudden. Wij hebben er een uitvoerige discussie over gehad, maar de redenering zit niet meer voor in mijn geheugen. Ik zal daar in tweede termijn op terugkomen.
In dit verband spreekt het wel vanzelf dat ik iets zeggen wil over het amendement van de heer Koekkoek op stuk nr. 19. Daarin bepleit hij dat wij in artikel 4.2.1.1 weer toevoegen de uitzondering van de subsidietitel voor specifieke uitkeringen en financiële verstrekkin­gen, ook aan ZBO’s. Aanvankelijk bepaalde het wetsvoorstel dat de subsidietitel niet van toepassing zou zijn op geldelijke uitkeringen die uitsluitend worden verstrekt aan provincies, gemeenten en andere publiekrechtelijke rechtspersonen, in de wandeling “specifieke uitkerin­gen” genoemd. Bij nota van wijziging hebben wij die uitzondering geschrapt. Ik meen dat dat onder meer gebeurde op aandrang van sommige fracties uit de Kamer in het schriftelijk verslag. In het amende­ment op stuk nr. 19 stelt de heer Koekkoek voor om dat weer te herstellen. Wij houden elkaar bezig. Wij hadden echter op basis van de schriftelijke inbreng achter ons oor gekrabd en besloten dat de uitzondering geschrapt kon worden, omdat zij in de praktijk niet nodig bleek.
Bij de voorbereiding van diverse wetten, waaronder de Wet Justitie­-subsidies en de Kaderwet EZ-subsidies, bleek dat de regels die je voor specifieke uitkeringen nodig hebt, grotendeels dezelfde zijn als die je voor subsidies nodig hebt. In deze regelingen wordt dan ook geen onderscheid gemaakt tussen subsidies en uitkeringen aan publieke rechtspersonen. De eenvoudigste oplossing bleek in veel gevallen om titel 4.2 van overeen­komstige toepassing te verklaren. Dan is het nog eenvoudiger om die titel rechtstreeks toe te passen en de enkele afwijkende bepalingen die voor sommige specifieke uitkeringen nodig zijn, in de bijzondere wet op te nemen. Daarbij komt dat wat betreft de subsidieverlening tussen de rijksoverheid en de medeoverheden titel 4.2 zeer wel kan worden toegepast, mits voldoende rekening wordt gehouden met staatsrechte­lijke verhoudingen. Overigens gaat de verhouding tussen rijksoverheid en medeoverheden – in mijn algemene inleiding wees ik daar al op – steeds meer lijken op de verhouding overheid/burger, vooral als het gaat om de rechtsbescher­ming en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het amende­ment van de heer Koekkoek betekent dus op dit punt een nodeloze beperking van die harmonisatie. Ik adviseer de Kamer dan ook dat amendement niet te aanvaarden.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3660): Is het niet erg vergaand om nu wat de Grondwet noemt de financiële verhouding tussen Rijk en andere overheden, ineens als subsidie te gaan aanmerken? Dat is erg verstrekkend. Wil de staatssecretaris verder nog ingaan op de aanpassin­gen die bijvoorbeeld nodig zijn van de Financiële-verhoudingswet?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3660): De essentie is dat op dit punt de verhouding niet zo erg verschillend is. Daarom hebben wij – zoals gezegd, mede op aandrang in de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel van sommigen in de Kamer – besloten om de bepaling te schrappen. Als blijkt dat daar geen directe behoefte aan is, zien wij niet in waarom je de omgekeerde weg niet zou kunnen bewandelen, namelijk de Awb van toepassing te verklaren en vervolgens uitzonderin­gen in de specifieke wetgeving op te nemen. Dat geldt dan ook voor andersoortige wetgeving dan wij vandaag hier bespreken, in het bijzonder andere dan de Wet Justitie-subsidies.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3660): Voorzit­ter! Ik blijf het uitermate vreemd vinden, en naar ik meen de heer Schutte ook, om de financiële verhouding van provincies en gemeenten tot het Rijk nu ineens aan te duiden en te behandelen als een subsidieverhouding.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3660): Voorzitter! Als de essentie van de regelgeving en de wijze waarop je met elkaar omspringt, niet verschil­lend is, zie ik niet in wat er zo curieus aan is om het dan ook dienovereenkomstig te regelen.
De heer Scheltema (p. 3662-3663): Het onderwerp subsidies heeft een aantal nog niet beantwoorde vragen opgeleverd. Ik begin met de vraag van de heer Schutte over subsidie-­aanvragen pro forma. Hij vroeg of niet uitgesloten moet worden dat dergelijke subsidie-aanvragen worden ingediend, aangezien zoiets nadelige gevolgen kan hebben in de gevallen waarin een subsidieplafond is vastgesteld. Volgens de regeling in artikel 4:5 van de Awb moet, als een onvolledige aanvraag is ingediend, het bestuur de mogelijkheid geven om die aanvraag aan te vullen. Dan kan het gebeuren dat degenen die direct een volledig aanvraag hebben gedaan, achter degenen komen die een aanvraag pro forma hebben ingediend. Zijn vraag was of dat niet veranderd moet worden. Het antwoord is dat dit niet hoeft. In de eerste plaats bestaat een subsidie­plafond maar in een aantal gevallen. Als er geen subsidieplafond is, is er ook niet zoveel behoefte aan dat uitsluiten. In de tweede plaats moet men, als er wel een subsidieplafond bestaat, regels geven over de manier waarop de beschikbare gelden verdeeld moeten worden. Bij het stellen van die regels kan men natuurlijk de gedachte volgen: wie het eerst komt, het eerst maalt. Bij het uitwerken van die gedachte kan men in de regeling heel goed opnemen dat het gaat naar de volgorde van binnenkomst van volledige subsidie-aanvragen. Ik denk dat het probleem op die wijze opgelost kan worden.
De heer De Graaf heeft nog een vraag gesteld over de beschikking­vervangende subsidie- overeenkomst. Hij vroeg namelijk of in plaats van het toekennen van subsidie ook een overeenkomst ter subsidieverle­ning kan worden vastgesteld. Hij heeft erop gewezen dat in de nota naar aanleiding van het verslag staat dat dit in beginsel niet kan, omdat het een doorkruising is van de waarbor­gen die met de subsidiebeschik­king tot stand zijn gebracht. Hij vroeg of die woorden “in beginsel” niet te genuanceerd zijn en of die niet beter konden worden weggelaten. Ik geef dat graag toe. Die woorden hoeven er ook niet te staan. Nu wij de regeling maken dat er bij beschikking subsidie wordt toegekend, is het bij overeenkomst toekennen van subsidie een doorkruising van dit systeem.
[…]
De heer Passtoors heeft een aantal vragen gesteld over subsidie die ik achtereenvolgens zal bespreken. Ik ga eerst in op het punt van het overgangsrecht. Hij vroeg of de problematiek van de beëindiging van de bestaande subsidies ook onder het overgangsrecht valt. Dat is inderdaad het geval. Vervolgens vroeg hij of investeringen in beginsel activiteiten zijn in de zin van het subsidie-artikel, de subsidietitel. Dat is inderdaad ook het geval. De vraag of tegen subsidiebeslissingen altijd beroep en bezwaar openstaat, moet in beginsel bevestigend worden beantwoord, voor zover het gaat om besluiten in de zin van de Awb, uiteraard met uitzondering van de gevallen waarin het bijvoorbeeld om beleidsregels gaat of andere beslissingen die van beroep zijn uitgezonderd In beginsel staat er echter beroep open van belangheb­benden tegen besluiten op het terrein van subsidies.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3667): Graag zou ik ook een reactie ontvangen op mijn vraag hoe het op dit moment staat met de inventarisa­tie van de subsidiestromen waarvoor een wettelijke grondslag nodig is. In september was die nog aan de gang. Hoe staat het er nu mee? Verder refereer ik nog aan mijn specifieke vraag of de minister voor Ontwikke­lingssamenwerking inmiddels begonnen is met het inventariseren van de subsidiestromen op dit terrein.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3669-3670): Ik kom over de ZBO’s te spreken. Het is mij ontgaan of de regering daarop is ingegaan. Ik was nogal verbaasd over de opmerking van collega Koekkoek. Het is de Kamer die om een kaderwet heeft gevraagd. Ook de CDA-fractie heeft daarom gevraagd.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3670): Dat doet niets af aan mijn vraag, namelijk of het niet beter is om het in de Awb te regelen.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3670): Die vraag had op een eerder moment gesteld kunnen worden.
Voorzitter! Ten slotte de brief van de forensisch-psychiatrische instituten. Ook mij is net als de minister niet helemaal duidelijk wat de precieze bezwaren van de instituten zijn tegen het gebruik van die vorm van subsidie. Ik neem met waardering kennis van de toezegging van de minister, dat wanneer de bezwaren terecht zouden zijn, nagegaan zal worden of het op een andere manier geregeld kan worden.
De heer Passtoors (VVD) (p. 3670): Voorzitter! Ook onze dank voor de uitvoerige antwoorden en toezeggingen naar aanleiding van de vragen die van de kant van de Kamer naar voren zijn gebracht. Een specifieke vraag is nog overgebleven en dat is een heel bijzondere vraag, namelijk of een bijdrage van een gemeente aan ontwikkelingssamen­werking, bijvoorbeeld naar aanleiding van het verdubbelen van de opbrengst van een collecte onder de bevolking, onder het subsidieregime valt.
Minister Sorgdrager (p. 3670): De inventarisatie van de subsidie­stromen is ver gevorderd, voorzitter. Ik denk dat zij over een maand of twee gereed is. Ook Ontwikkelingssa­menwerking is ermee begonnen, maar men kan zich voorstellen dat de discussie over de vraag wat in dat kader wel en wat niet als subsidie beschouwd moet worden, nog een levendige is. Maar ook daar komen wij wel uit.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3671): Tot slot nog een korte opmerking in de richting van de heer Koekkoek over de kaderwet ZBO’s. Al in een interruptie werd een deel van de sluier opgelicht: omdat daarom is gevraagd vanuit de Kamer en omdat wij onvoldoende argumenten hadden om daartegen te bieden. Ik stel overigens voor om deze discussie voort te zetten op het moment dat het desbetreffende wetsvoorstel voorligt. Ook dan is overigens de discussie die wij op dit punt begonnen zijn – de heren Koekkoek en De Graaf en ik – wat de kaderwet voor de adviesorganen betreft een discussie in een zelfde vorm. Verschillende argumenten wegen daarin, maar in dit geval heeft het oordeel van de Kamer heel zwaar gewogen.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3671-3672): Ik weet niet of het oordeel van de Kamer hier juist wordt uitgelegd. De Kamer wil een wettelijke regeling. Dat staat buiten kijf. Maar ik denk dat het toch ook aan de regering is om te overwegen wat dan de beste plaats is voor de regeling. Ik zou het betreuren als die afweging pas plaatsvindt als het aparte wetsvoor­stel voor zelfstandige bestuurs­organen bij de Kamer ligt, want dan is het te laat. Dat weten wij allemaal. Ik wil de staatssecretaris toch vragen om bij dit onderwerp – en het ligt misschien toch weer een slag anders dan bij dat betreffende advies­colleges – serieus de afweging te maken of het vanwege de samen­hang tussen beide onderwerpen niet beter is om de zelfstandige bestuurs­organen in het kader van de Algemene wet bestuursrecht te regelen.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3672): Ik zeg de heer Koekkoek graag toe dat die afweging zeer serieus en indringend gemaakt zal worden.
De voorzitter (p. 3672): Mag ik de staatsse­cretaris in verband met de planning voor de stemmingen vragen of de nota van wijziging ons deze week nog zal bereiken?
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3672): Mij dunkt dat dit kan.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3672): Voorzitter! Ik wil nog een opmerking maken naar aanleiding van wat zich hier zoëven afspeelde. Ik vind het prima dat die afweging wordt gemaakt, maar de Kamer heeft eerder ook uitgesproken, naar aanleiding van een amendement waarvan, naar ik mij herinner, mevrouw Scheltema de eerste ondertekenaar was, dat zij graag zou zien dat de regels met betrekking tot ZBO’s per 1 januari 1997 geëffec­tueerd zouden worden. Ik zou de afweging die nu wordt toegezegd, niet ten koste willen laten gaan van ook die uitspraak van de Kamer.
Staatssecretaris Kohnstamm (p. 3672): Ook deze gedachte zal zeer serieus worden overwogen.
De heer Scheltema (p. 3672): De heer Passtoors heeft erop gewezen dat ik een enkele vraag van hem niet heb beantwoord. Het ging om de vraag of de bijdrage die een gemeente geeft bij een collecte voor ontwikkelingssamen­werking, bijvoorbeeld door de opbrengst te verdubbelen, een subsidie is of niet. Dat is wel een randgeval, voorzitter. Een subsidie is datgene wat gegeven wordt met het oog op een bepaalde activiteit. Het gebeurt vanuit de gedachte dat het bestuursorgaan iets mooi vindt en wil stimuleren dat het gebeurt. Met het oog daarop zegt het bestuursorgaan een subsidie toe. Indien het bestuursorgaan gewoon een gift wil doen los van het verrichten van die bepaalde activiteit, hetgeen niet zo vaak voorkomt, dan is het niet echt een subsidie. Het hangt een beetje van de omstandig­heden af.
De voorzitter (p. 3782): De artikelen 4.2.1.2 t/m 4.4.1 worden zonder stemming aangenomen.

 

 

---