Artikel 4:21

1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
2. Deze titel is niet van toepassing op aanspraken of verplichtingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift inzake:
a. belastingen,
b. de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering sociale verzekeringen, of
c. de heffing van een inkomensafhankelijke bijdrage dan wel een bijdragevervangende belasting ingevolge de Zorgverzekeringswet.
3. Deze titel is niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
4. Deze titel is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

 

Dit artikel met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 184-195]

[Eindtekst] Artikel 4:21 [4.2.1.1]
1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op finan­ciële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
2. Deze titel is niet van toepassing op aanspraken of verplichtingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen.
3. Deze titel is niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
4. Deze titel is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.

Voorontwerp

1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activitei­ten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
2. Geen subsidie is de aanspraak op financiële middelen, verstrekt op grond van:
a. een wettelijk voorschrift inzake belastingen;
b. een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.

Tekst RvS

1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activitei­ten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goede­ren of dien­sten.
2. Geen subsidie is de aanspraak op financiële middelen, verstrekt:
a. op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen, of voor zover het de volksverzekeringen betreft, inzake de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting, of
b. op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
3. Deze titel is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs.

Advies RvS

6.6. Bepaalt – zoals in het wetsvoorstel het geval is – de definitie van «subsidie» in artikel 4.2.1.1 de reikwijdte van titel 4.2, dan moeten aan de omschrijving van het begrip subsidie in artikel 4.2.1.1 hoge eisen worden gesteld. Met name mag worden verlangd, dat zij niet zo ruim is dat zij noopt tot het maken van omvangrijke uitzonderingen in bijzondere wetgeving. De Raad heeft in dit opzicht kritiek op het voornemen, de beoogde uitzondering van voorzieningen als studiefinanciering en huursubsidie te voltrekken door middel van de komende aanpassingswetgeving. Met de bewindslieden onderkent de Raad dat verstrekkingen waarin het voorzien in levensonderhoud overheerst – dat is naar het oordeel van het college ook bij de huursubsidie het geval – niet onder het beslag van titel 4.2 moeten worden gebracht. Dat is echter een zo algemeen luidende beperking dat zij behoort voort te vloeien uit de omschrijving in artikel 4.2.1.1, eerste lid. Dit klemt te meer omdat, gegeven de vragen van uitlegging die een definitie altijd zal blijven oproepen, het maken van uitzonderingen in bijzondere wetten kan voeren tot onjuiste gevolgtrekkingen elders op grond van redenering a contrario.
Het voorbeeld van de huursubsidie illustreert, dat ook de zinsnede «met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager» verscherping behoeft. Indien reeds het bewonen van een huis naar het oordeel van de ministers als een activiteit in de zin van de definitie moet worden beschouwd, is niet onwaarschijnlijk dat zich bij veel andere gedragingen waarvoor de overheid financiële middelen verstrekt de vraag zal voordoen of niet de subsidietitel van toepassing is. Anderzijds kan bij gedragingen die nauwelijks als activiteit van de aanvrager kunnen worden aangeduid maar die naar algemeen gevoelen voor toepassing van de subsidiebepalingen van de Awb in aanmerking komen, op grond van de activiteiteneis de gevolgtrekking worden gemaakt dat zij geen subsidie vormen. Een voorbeeld is naar het oordeel van de Raad de verstrekking van een bijdrage in aanpassing van een woning aan ergonomische belemmeringen die een gehandicapte bij het gebruik ervan ondervindt.
In de toelichting ware overigens te vermelden, dat ook een nalaten moet worden gerekend tot de activiteiten in de zin van artikel 4.2.1.1.
Vraagt de Raad dus in enige opzichten om precisering van de definitie, het college meent tegelijk dat de bewindslieden te angstvallig omgaan met de aanduiding «aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt», en daardoor onnodig onduidelijkheid oproepen. Uit de aanhef van de paragraaf «De aanspraak op financiële middelen» in de memorie van toelichting blijkt dat de term «verstrekt» moet worden betrokken op «financiële middelen». Verstrekking van financiële middelen is naar algemeen en ook naar juridisch spraakgebruik niet aan de orde wanneer de overheid in het openbaar belang andere dan financiële voorzieningen treft en die aan burgers ter beschikking stelt «in het voorbeeld dat de toelichting bezigt: een museum voor het publiek openstelt». Daarmee is afgesneden de discussie over de vraag of het in rekening brengen van bedragen lager dan de kostprijs voor het gebruik van de voorzieningen moet worden beschouwd als subsidiëring. De Raad adviseert de meergenoemde passage in de toelichting in deze zin aan te passen. Bij de bespreking van dit element van de definitie stellen de ministers dat voorschriften inzake de verstrekking van financiële middelen niet zonder meer kunnen worden toegepast op verstrekkingen in natura. Van een behoefte aan afzonderlijke regeling van dat onderwerp is, zo menen zij, niet gebleken. De Raad is van oordeel dat dit standpunt, in het licht van wat de bewindslieden zelf, bij wijze van voorbeeld vermelden – het ter beschikking stellen van een pand – nadere motivering behoeft.
De omvang van de beperking «anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten» hangt af van de betekenis die aan «betaling» wordt toegekend. Naar het inzicht van de Raad zou al veel aan duidelijkheid gewonnen zijn indien «betaling» wordt opgevat als het leveren van een tegenprestatie die afgestemd is op de waarde van de verkregen goederen en diensten in het economisch verkeer. Die opvatting stemt zo nauw overeen met wat «betaling» in het gangbare spraakgebruik betekent, dat opneming van deze typering in de memorie van toelichting reeds de nodige verheldering zou brengen. Wel wordt bij deze benadering, in afwijking van wat de ministers blijkens de toelichting op dit element van de definitie beogen, het voldoen van een bedrag dat onmiskenbaar boven de marktprijs ligt voor het bedrag van het meerdere tot subsidiëring. De Raad acht dat evenwel een oplossing die meer met de strekking van titel 4.2 overeenkomt dan het standpunt van de bewindslieden, inhoudend dat betaling van meer dan de marktprijs moet worden uitgesloten van het begrip subsidiëring op grond van de verwantschap van de rechtsverhouding met commerciële transacties. Het college adviseert derhalve ook op dit punt tot het bijstellen van de toelichting. De Raad vestigt er, wellicht ten overvloede, de aandacht op dat een aankoop van bijvoorbeeld kunstwerken die geschiedt om de verkoper een sociaal minimum te verschaffen reeds van het begrip subsidiëring is uitgesloten indien betalingen voor levensonderhoud buiten dat begrip worden gehouden.
6.7. In artikel 4.2.1.1, tweede lid, aanhef en onder a, wordt ervan uitgegaan dat in de omvang van verplichtingen die uit de fiscale wetgeving voortvloeien aanspraken op financiële middelen als bedoeld in het eerste lid van het artikel begrepen kunnen zijn. De Raad acht dit uitgangspunt niet alleen strijdig met het algemeen spraakgebruik in de sector van de fiscaliteit, maar ook verwarringwekkend. Onder het hoofd Fiscale faciliteiten wordt in de toelichting op artikel 4.2.1.1 opgemerkt dat op grond van de belastingwet soms aan belastingplichtigen aanspraken op vermindering van belasting worden toegekend, die naar strekking en economisch effect verwant zijn aan subsidies. Als voorbeeld wordt in dit verband onder meer genoemd de hypotheekrente-aftrek. Dit voorbeeld is naar het oordeel van de Raad bepaald niet onomstreden. Met het regelen van de aftrek als aftrekbare kosten voor de loon- en inkomstenbelas­ting van hypotheekrente heeft de fiscale wetgever blijkens de parlementaire behandeling beoogd vast te leggen dat de draagkracht van de desbetreffende belastingplichtige afwijkt van de draagkracht van de belastingplichtige die niet tot zodanige rentebetalingen verplicht is. Deze aftrek maakt dus een integrerend onderdeel uit van de fiscale bepaling van het inkomen. Daarom zou in de toelichting te dezen geen verbinding moeten worden gelegd met het begrip subsidie, ook al wordt de verwantschap beperkt tot strekking en economisch effect. Reeds dit voorbeeld, maar ook de overige beschouwingen in de toelichting doen de Raad adviseren tot een andere aanpak van deze materie. Naar zijn oordeel zou het de voorkeur verdienen in algemene zin te bepalen dat titel 4.2 niet van toepassing is op verplichtingen voortvloeiende uit de fiscale wetgeving (en op de sociale-verzekeringswetgeving voor wat de premieheffing betreft). Zo wordt het door de minister beoogde doel bereikt maar kan buiten beschouwing blijven de ingewikkelde vraag of de omvang van fiscale verplichtingen deel kan uitmaken van «een aanspraak op financiële middelen». In de toelichting ware slechts op te merken dat aldus elke beschouwing over fiscale elementen die al of niet wat strekking en economisch effect verwant zijn aan subsidies achterwege kan blijven. Tevens ware in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag of de subsidies, die worden «ingebed» in het fiscale systeem, maar waar deze «inbedding» niet meer is als een eenvoudige wijze van uitkering van de subsidie onder de vigeur van het onderhavige voorstel van wet moeten worden gebracht. Door compensatie met ingehouden en af te dragen belasting of met de eigen belasting wordt de subsidie voldaan, zoals onder meer met de subsidie voor speur- en ontwikkelingswerk (Kamerstukken ll1993/94, 23 477) bij aanvaarding van het voorstel van wet door de Staten-Generaal zal gaan plaatsvinden.
6.8. Artikel 4.2.1.1, derde lid, verklaart titel 4.2 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs. De Raad heeft tegen de bepaling tweeërlei bezwaar. In de eerste plaats laat zij onzeker welke artikelen nu precies niet voor toepassing naar hun letterlijke tekst in aanmerking komen. Daarmee schept de bepaling onduidelijkheid, en dat op een van de belangrijkste terreinen van subsidiëring. Een tweede bezwaar ontleent de Raad aan de bijzondere verhouding van de subsidievoorschriften van de Awb tot artikel 23 van de Grondwet, op welke verhouding de memorie van toelichting terecht wijst. Indien de Grondwet in de weg staat aan onverkorte toepassing van titel 4.2 op de bekostiging van onderwijs, ligt het niet voor de hand een zo gewichtige belemmering weg te nemen door middel van de verklaring dat de titel van slechts overeenkomstige toepassing is. Ook acht de Raad niet logisch en zelfs onjuist de – in de toelichting aangekondigde – opneming van een voorziening, in de aanpassingswetge­ving, met het oog op de gevallen waarin het grondwettelijk stelsel zich zonder meer tegen toepassing van bepalingen van titel 4.2 verzet. Het gaat immers niet aan, in de Awb een regeling op te nemen die met de Grondwet strijdt. Een onverenigbaarheid van de Awb met de Grondwet moet worden vermeden door in de Awb de werking van de betrokken bepalingen te beperken. De Raad adviseert het wetsvoorstel en de memorie van toelichting in overeenstemming met het voorgaande te wijzigen.

Nader rapport

6.6. Inderdaad mag de definitie van het begrip subsidie niet zo ruim zijn dat omvangrijke uitzonderingen in de bijzondere wetgeving noodzakelijk worden. Bij verstrekkingen waarbij het voorzien in levensonderhoud overheerst, zoals de individuele huursubsidie en de studiefinanciering, gaat het echter niet om uitzonderingen. Uit het in de definitie opgenomen element «met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager» volgt reeds, dat dergelijke voorzieningen niet onder de subsidiedefinitie vallen. Niettemin zal, zoals ook de Raad constateert, een definitie altijd vragen van uitlegging blijven oproepen. Dat zou juist ook bij de huursubsidie en de studiefinanciering het geval kunnen zijn; bij de huursubsidie reeds omdat daarvoor de, strikt genomen onjuiste, benaming subsidie nu eenmaal is ingeburgerd, bij de studiefinanciering omdat zij, zoals ook de in de toelichting opgemerkt, tot op zekere hoogte een gemengd karakter heeft. Het is daarom dat wij er voor hebben gekozen om ten aanzien van deze twee belangrijke voorzieningen mogelijke twijfel over de toepasselijkheid van titel 4.2 bij voorbaat weg te nemen door die toepasselijkheid in de desbetreffende wetten uitdrukkelijk uit te sluiten. Met het in de definitie opnemen van een omschrijving als «verstrekkingen waarin het voorzien in levensonderhoud overheerst» zou dat doel niet worden bereikt, omdat een dergelijke omschrijving niet minder vragen van uitlegging zou oproepen dan de voorgestelde definitie.
Uit het voorgaande volgt, dat wij, anders dan de Raad kennelijk meent, niet van oordeel zijn dat reeds het bewonen van een huis als een activiteit in de zin van de definitie moet worden beschouwd. Anderzijds lijdt het naar ons oordeel geen twijfel dat in het door de Raad gegeven voorbeeld van de aanpassing van een woning van een gehandicapte wél sprake is van een activiteit van de aanvrager, namelijk het (doen) aanpassen van de woning. Dat ook een nalaten een activiteit in de zin van de definitie kan zijn, is in de memorie van toelichting vermeld.
Ten aanzien van het door de overheid beschikbaar stellen van andere dan financiële voorzieningen is de memorie van toelichting in de door de Raad geadviseerde zin aangepast. Tevens is nader uiteengezet waarom een regeling voor verstrekkingen in natura thans niet opportuun is.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat «betaling» in beginsel zal moeten worden opgevat als het leveren van een tegenprestatie die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economisch verkeer. Daarbij is echter tevens aangegeven dat hieruit niet voortvloeit, dat steeds van een subsidie moet worden gesproken indien de overheid een bedrag betaalt dat wellicht enigszins boven de marktprijs ligt. Dat zou immers, nu die marktprijs sterk kan fluctueren en soms zelfs niet of nauwelijks vast te stellen is, tot onaanvaardbare onzekerheid over de toepasselijkheid van titel 4.2 leiden. Van een subsidie is slechts sprake indien de voor de goederen en diensten betaalde prijs zo onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt, dat in redelijkheid niet meer van betaling kan worden gesproken.
6.7. Het advies van de Raad is gevolgd. Naar aanleiding daarvan is de uitzondering voor aanspraken die uitsluitend worden verstrekt aan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen eveneens omgezet in een buiten toepassing verklaring. Tevens is de formulering van de uitzondering voor fiscale faciliteiten geharmoniseerd met de definitieve tekst van artikel 8:4, onderdeel g. In de memorie van toelichting is ingegaan op het wetsvoorstel bevordering speur- en ontwikkelingswerk (Kamerstukken II 1993/94, 23 477, nrs. 1-3).
6.8. Het advies van de Raad is in zoverre gevolgd, dat de memorie van toelichting zodanig is aangepast dat niet langer de indruk wordt gewekt dat de overeenkomstige toepassing van titel 4.2 op het onderwijs in strijd met de Grondwet zou kunnen komen, welke strijd vervolgens bij de aanpassingswetgeving zou moeten worden weggenomen. Een meer gedetailleerde toetsing leert dat van strijd met de Grondwet geen sprake is. Dat laat onverlet dat bij de aanpassingswetgeving zou kunnen blijken dat het systeem van de onderwijswetgeving op onderdelen tot afwijking van de Awb noopt.
De formulering «van overeenkomstige toepassing» is gehandhaafd, omdat daardoor een discussie over de vraag of het juist is de bekosti­ging van het onderwijs als subsidiëring aan te duiden kan worden vermeden. Waar het om gaat is dat bij de bekostiging van het onderwijs soortgelijke vragen rijzen als bij (andere) subsidies, zodat het uit oogpunt van rechtseenheid aangewezen is titel 4.2 ook op die bekosti­ging van toepassing te verklaren.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

Subsidies komen in vele, uiteenlopende vormen en onder vele benamin­gen voor. Er zijn dan ook vele definities in omloop (zie J.H. van Kreveld, Juridische ontwikkeling van subsidieverhoudingen, pre-advies VAR 1988, VAR-Geschrift XCIX, blz. 103 e.v.). Deze definities vertonen onderling een aantal verschillen, die veelal mede bepaald zijn door het doel waarvoor de definitie is opgesteld. Zo bevat de in het kader van het geïntegreerd subsidiebeleid van de rijksoverheid gehanteerde definitie, evenals de door de Algemene Rekenkamer gebruikte omschrijving, om voor de hand liggende reden de beperking, dat het moet gaan om de verstrekking van financiële middelen door het Rijk. Zo’n beperking past uiteraard niet in de Algemene wet bestuursrecht. Voorts moet een definitie die de reikwijdte van een wettelijke regeling bepaalt aan andere eisen voldoen dan een omschrijving in een beleidsdocument.
De omstandigheid dat een bepaalde verstrekking als een subsidie in de zin van artikel 4.2.1.1 moet worden beschouwd, impliceert dan ook geen uitspraak over de vraag of zij in ander verband eveneens als een subsidie moet worden aangemerkt. Het spreekt vanzelf dat het enkele feit dat een verstrekking, bijvoorbeeld de bekostiging van het onderwijs en onderzoek, onder de reikwijdte van titel 4.2 is gebracht, niet bepalend kan zijn voor bijvoorbeeld het antwoord op de vraag of ook het beleid van de rijksoverheid om te bezuinigen op subsidies zich mede tot die verstrekking moet uitstrekken. Omgekeerd betekent de omstandigheid dat een bepaalde vorm van bekostiging niet onder de werking van titel 4.2 valt, uiteraard evenmin dat de bekostiging op die grond van bezuinigingen gevrijwaard zal blijven. Bij de bepaling van het budgettaire beleid spelen immers geheel andere overwe­gingen een rol dan de overwegingen van wetgevingsbeleid die bepalend zijn voor de reikwijdte van titel 4.2.
Derhalve kon in het onderhavige wetsvoorstel niet zonder meer een bestaande definitie worden overgenomen, maar is een eigen, op de doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht toegesneden, omschrijving ontwikkeld – hetgeen uiteraard geenszins uitsluit dat in een andere, niet-wettelijke, context een iets andere definitie geschikter kan zijn.
Vanzelfsprekend is bij het opstellen van het thans voorgestelde artikel 4.2.1.1 wel gebruik gemaakt van bestaande definities, met name ook van de omschrijving van het begrip «verstrekking van financiële middelen» in artikel 1 Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ.
Hieronder worden de elementen van de omschrijving toegelicht, waarbij tevens de afgrenzing tussen subsidie en verwante rechtsfiguren aan de orde komt. Voor alle duidelijkheid zij nog opgemerkt, dat dit wetsvoorstel een materieel subsidiebegrip hanteert. Subsidies worden in de praktijk ook wel aangeduid als bijdrage, uitkering, of financiering. Voor de toepasselijkheid van de onderhavige titel is de gekozen benaming niet van belang; beslissend is of aan de elementen van de gegeven begripsomschrijving is voldaan.

De aanspraak op financiële middelen
In artikel 4.2.1.1 wordt alleen het verstrekken van financiële middelen als subsidie aangemerkt. Het komt voor dat de overheid maatschap­pelijk gewenste activiteiten stimuleert door goederen of – meestal – diensten om niet of onder de markt- of kostprijs te leveren. Zo dekt de toegangsprijs voor een rijks- of stedelijk museum zelden de kosten. Economisch gezien kan men dan spreken van «subsidies in natura» aan de museumbezoeker. Er worden in zo’n geval echter geen financiële middelen verstrekt, noch een aan­spraak daarop, zodat van een subsidie in de zin van artikel 4.2.1.1 geen sprake is. Dat is ook gewenst, want de voorgestelde regels inzake subsidiebeschikkingen zouden zich vanzelf­sprekend slecht lenen voor toepassing op de rechtsverhouding die ontstaat wanneer een burger bijvoorbeeld een museumkaartje koopt of gebruik maakt van een gemeentelijke sportaccommodatie.
In de praktijk komt het ook wel voor dat bijvoorbeeld een gemeente in plaats van de huisvestingkosten van een vereniging of stichting te subsidiëren, zelf om niet een pand ter beschikking stelt. Ook dan kan men vanuit een economische invalshoek van een «subsidie in natura» spreken. Anders dan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten menen wij echter dat het geen aanbeveling verdient het subsidiebegrip van de Algemene wet bestuursrecht uit te breiden tot alle «op geld waardeerbare» verstrekkingen. Voorschriften inzake de verstrekking van financiële middelen kunnen niet zonder meer worden toegepast op verstrekkingen in natura. Dat geldt bijvoorbeeld voor de regels inzake het subsidieplafond en de subsidievaststelling. Indien daarbij telkens rekening zou moeten worden gehouden met verstrekkingen in natura, zou dat de regeling in verhouding tot het belang van dergelijke verstrekkingen onevenredig compliceren.
Een en ander betekent niet, dat pas van een subsidie kan worden gesproken indien daadwerkelijk financiële middelen worden verstrekt. Voldoende is, dat een aanspraak op financiële middelen wordt verstrekt. Dit is allereerst van belang, omdat bij subsidies het tijdstip waarop de aanspraak op financiële middelen wordt gevestigd, en het tijdstip waarop die middelen daadwerkelijk worden verstrekt, ver uit elkaar kunnen liggen. Het komt voor dat voorafgaand aan een voorgenomen activiteit toegezegde financiële middelen pas na afloop van die activiteit daadwerkelijk worden verstrekt. Het cruciale moment in het proces van subsidiëring is in zo’n geval niet de daadwerkelijke verstrekking, maar de beslissing dat de voorgenomen activiteit gesubsidieerd zal worden indien zij inderdaad plaatsvindt. Vanaf dát moment moeten de thans voorgestelde regels voor subsidieverhoudingen hun werking hebben, en niet pas als er daadwerkelijk geld wordt uitgekeerd.
Daarbij komt, dat niet bij alle subsidies daadwerkelijk geld wordt uitgekeerd. Indien de overheid rente en aflossing van een door een bank aan een derde verstrekt krediet garandeert, ontstaat een subsidieverhouding die, als de derde zijn verplichtingen nakomt, eindigt zonder dat de overheid ook maar een gulden daadwerkelijk heeft uitgekeerd.
Met het woord «aanspraak» wordt voorts benadrukt, dat de beslissing om subsidie te verstrekken niet vrijblijvend is. Ook de verlening van een subsidie voorafgaand aan de gesubsidieerde activiteit vestigt een rechtens afdwingbare, zij het voorwaardelijke, aanspraak op financiële midde­len. In de bestaande regelgeving worden voor de rechtsfiguur die in dit wetsvoorstel als subsidieverlening wordt aangeduid, vaak termen als «subsi­die­toezegging» of «voorlopige (subsidie-)toekenning» gebruikt. Dergelijke termen suggereren een zekere mate van vrijblijvendheid; zij wekken de indruk dat het bestuur gemakkelijk op de subsidieverlening kan terugkomen.
Van deze opvatting wordt in dit wetsvoorstel afstand genomen. De subsidieverlening is voor het bestuursorgaan bindend. Indien de subsidie-ontvanger de gesubsidieerde activiteiten verricht en zijn overige verplichtingen nakomt, is het bestuursorgaan gehouden tot nakoming van de subsidieverlening, dat wil zeggen tot het overeenkomstig de verlening vaststellen van de subsidie en het uitbetalen van het subsidie­bedrag. In die zin vestigt de verlening een aanspraak voor de ontvanger, met als spiegelbeeld een verplichting – ook in begrotingstechnische zin – voor het bestuursorgaan. Dat het bestuur bij de verlening van deze aanspraak een voorbehoud kan maken (artikel 4.2.3.5) doet hieraan niet af.

Kredieten
«Het verlenen van een aanspraak op financiële middelen» omvat niet alleen de subsidieverlening «à fonds perdu», maar ook het verschaffen van kredieten. Overwogen is om kredietverlening tegen commerciële voorwaarden buiten het subsidiebegrip te houden, doch daarvan is afgezien, omdat de overheid slechts bij uitzondering zuiver commerciële kredieten verleent.
De overheid pleegt kredieten te verschaffen omdat de markt daarin in onvoldoende mate voorziet. Dit impliceert, dat het krediet vrijwel steeds wordt verschaft met het oog op wenselijk geachte activiteiten van de ontvanger en onder voorwaarden, die gunstiger zijn dan de ontvanger op de vrije markt zou kunnen bedingen, zodat tevens een financieel voordeel wordt toegekend. Derhalve is kredietverlening door de overheid op essentiële punten vergelijkbaar met subsidiëring «à fonds perdu», zodat voor beide vormen dezelfde regels behoren te gelden.
De kredietverschaffing door gemeentelijke kredietbanken als bedoeld in hoofdstuk 1, afdeling 3, van de Wet op het consumentenkrediet, geschiedt soms wel op commerciële basis. In dat geval wordt het krediet echter niet met het oog op een bepaalde activiteit verstrekt, zodat het om die reden niet onder het begrip subsidie valt.

Garanties
Een andere voor de praktijk belangrijke vorm van subsidie­verlening is de overheidsgarantie. De overheid verleent dan niet zelf een krediet, maar stelt zich garant voor rente en aflossing van een door een derde – doorgaans een bank – aan de aanvrager te verlenen krediet. Een bekend voorbeeld is de «gemeentegarantie» voor de hypothecaire lening voor de aanschaf van een eigen woning (vgl. de Regeling deelneming in garanties woninggebonden subsidies, Stcrt. 1992, 213).
Een overheidsgarantie is in een bepaald opzicht vergelijk­baar met de subsidie voor een exploitatietekort. De garantieverlening houdt in, dat de overheid de bank financiële middelen zal verstrekken, indien zij op het krediet verlies lijdt, doordat de krediet­nemer zijn verplichtingen tot aflossing en rentebetaling niet nakomt.
In de praktijk wordt aan overheidsgaranties op verschillende wijze juridisch vorm gegeven. In het eenvoudigste geval wordt de garantie aangevraagd door en verleend aan de kredietgever (de bank). Er ontstaat dan een subsidieverhou­ding tussen het bestuursorgaan en de bank; de kredietverlening zelf is dan de gesubsidieerde activiteit. Tussen de bank en de kredietnemer wordt een gewone privaatrechtelijke overeenkomst van geldlening gesloten.
Daarnaast kunnen gecompliceerdere verhoudingen ontstaan, doordat ook een juridische relatie ontstaat tussen de kredietnemer en het bestuursorgaan. Dit doet zich met name voor als de kredietnemer – zoals bij de genoemde «gemeentegarantie» – voor het aangaan van een gegarandeerde lening eerst een beschikking van het bestuursorgaan moet verkrijgen. Die beschikking schept echter nog geen subsidieverhouding tussen het bestuursorgaan en de kredietnemer.

Deelnemingen
Voorts kan de overheid ook door deelneming in het aande­lenkapitaal van een vennootschap een aanspraak op financiële middelen verstrekken. Het is niet uitgesloten dat dit geschiedt in verband met activiteiten van de ontvan­ger. Aandelenkapitaal wordt echter per definitie niet met het oog op bepaalde activiteiten verstrekt, maar met het oog op alle huidige en toekomstige activiteiten van de vennootschap. ­Daarom moet aandelenkapitaal geacht worden te zijn verstrekt met het oog op alle huidige en toekom­stige activiteiten van de vennootschap. Daarmee is niet voldaan aan het vereiste dat de aanspraak wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger.

Anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten
De clausule «anders dan als betaling voor aan het be­stuursorgaan geleverde goederen of diensten» houdt commerciële transacties waarbij de overheid partij is buiten het subsidie-begrip. Het spreekt vanzelf, dat geen sprake is van een subsidie wanneer de overheid de marktprijs betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. De beperking tot aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten is aangebracht, omdat er subsi­dies zijn die kunnen worden opgevat als een betaling voor door de subsidie-ontvanger aan derden geleverde diensten. Men denke aan de gefinancierde rechtsbijstand.
Onder betaling dient te worden verstaan het leveren van een tegen­prestatie die is afge­stemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economisch verkeer. Dat wil vanzelfsprekend niet zeggen dat iedere betaling die, gelet op de geldende marktprijs, wellicht aan de hoge kant is, nu ineens als een subsidie moet worden aangemerkt. De waarde in het economisch verkeer is immers lang niet altijd exact vast te stellen, zodat ook de overheid een zekere vrijheid bij het bepalen van de prijs die zij wil betalen niet kan worden ontzegd. Slechts wanneer die prijs onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt, dat redelijkerwijs niet meer van betaling kan worden gesproken, is, indien aan de overige elementen van de definitie is voldaan, sprake van een subsidie.
Subsidieverlening en betaling voor goederen of diensten kunnen in de praktijk soms dicht tegen elkaar liggen. Wanneer een bestuursorgaan aan een universiteit gelden verstrekt ten behoeve van het verrichten van een bepaald onderzoek, zal soms sprake zijn van subsidiëring, soms van een commerciële transactie waarbij de overheid eenvoudig een noodzakelijk geacht onderzoek «uitbesteedt». De aard van de rechtsverhouding moet dan aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval worden vastgesteld.
Daarbij kunnen verschillende factoren van belang zijn. Bij subsidiëring kunnen veelal één of meer markttransacties tussen de ontvanger en derden worden aangewezen, die (mede) uit de subsidie worden bekostigd. De activiteit waarvoor subsidie wordt verstrekt bestaat immers vrijwel steeds uit het door de ontvanger aan een derde leveren of juist van een derde verkrijgen van een voorziening, produkt of dienst. Bij levering van goederen en diensten aan het bestuursorgaan daarentegen is de verstrekking van financiële middelen niet gericht op het bekostigen van een transactie tussen het bestuursorgaan en een derde, maar maakt zij deel uit van een transactie tussen het bestuursorgaan en de leverancier. Indien geen transactie tussen de ontvanger en een derde valt aan te wijzen, met het oog waarop de financiële middelen worden verstrekt, is dat derhalve een belangrijke aanwijzing dat geen sprake is van een subsidie.
Ook de hoogte van het door de overheid verstrekte bedrag, in relatie tot de kosten van de gesubsidieerde activiteit, kan een belangrijke aanwij­zing zijn. Bij een commerciële transactie zal dat bedrag veelal de kosten van de activiteit (bijvoorbeeld een onderzoek) plus een zekere winstmarge dekken, bij een subsidie ten hoogste de kosten. Ook kan van belang zijn van welke partij het initiatief voor het verrichten van het onderzoek is uitgegaan: bij een subsidie zal dat veelal degene zijn die het onderzoek verricht, bij een opdracht de opdrachtgever. Tenslotte zullen bijkomende omstandigheden zoals de afspraken over de publicatie van het onderzoek soms aanwijzingen kunnen bieden.
Indien een bestuursorgaan aan een ambtenaar door deze in het kader van zijn functie gemaakte kosten vergoedt (declaraties voor dienstreizen e.d.) is geen sprake van een subsidie, maar van voldoening van een schuld die is ontstaan doordat de ambtenaar ten behoeve van het bestuursorgaan diensten heeft gekocht en de kosten daarvan uit eigen zak heeft voorgeschoten.

Door een bestuursorgaan verstrekt
Niet alleen de overheid, maar ook vele particuliere instellingen en fondsen stimuleren activiteiten die zij wenselijk achten door daarvoor financiële middelen ter beschikking te stellen. Hoewel deze vormen van particulier initiatief in het spraakgebruik ook wel als subsidiëring worden aangeduid, spreekt het vanzelf, dat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing behoort te zijn op rechtsverhoudingen tussen particulieren onderling. Dit wordt bereikt door in de definitie het element «door een bestuursorgaan verstrekt» op te nemen.
Een andere situatie doet zich voor indien – zoals in de praktijk regelmatig voorkomt – een privaatrechtelijke instelling bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt belast met de verlening van subsidies ten laste van de openbare middelen. In de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak wordt (het bestuur van) de privaatrechtelijke instelling in zo’n geval aangemerkt als administratief orgaan in de zin van artikel 1 Wet Arob (vgl. o.m. Afd. rechtspraak 13-6-1978, tB/S I, blz. 26; Vz. Afd. rechtspraak 19-3-1981, AB 1982, 411; Afd. rechtspraak 27-1-1983, tB/S V, blz. 1199). De definitie van het begrip be­stuursorgaan in artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht sluit nauw aan bij artikel 1 Wet Arob (vgl. de toelichting bij artikel 1:1, Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 27)[1] Voor zover het bestuur van een privaatrechtelijke instelling is belast met het verlenen van subsidies ten laste van de openbare middelen, moet het derhalve ook worden beschouwd als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, zodat de Algemene wet bestuurs­recht, met inbegrip van deze titel, onverkort van toepassing is.

Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager
Ook als de overheid om niet financiële middelen verstrekt, is niet steeds sprake van een subsidie. Soms geschiedt de verstrekking van financiële middelen niet met het oog op een bepaalde activiteit, maar om te voorzien in de kosten van het bestaan. Daarbij kan het gaan om een algehele of een aanvullende inkomensvoorziening. Men denke aan de uitkeringen op het gebied van de sociale zekerheid. De regels inzake subsidies behoren daarop niet van toepassing te zijn. De studiefinanciering heeft tot op zekere hoogte een gemengd karakter, waarbij echter het element van een (aanvullende) inkomensvoorziening overheerst. Gelet op het eigen karakter van deze voorziening behoren de regels inzake subsidies ook hierop niet van toepassing te zijn. Hetzelfde geldt, om praktische redenen, voor de individuele huursubsidie. Ter vermijding van misverstand zal zulks bij gelegenheid van de aanpassingswetgeving uitdrukkelijk in de desbetreffende wetten worden bepaald.
In de begripsomschrijving is het gebonden karakter van de subsidie uitgedrukt door de woorden «met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager». Van een subsidie is pas sprake indien een aanspraak op financiële middelen worden verstrekt met het oog op bepaalde, min of meer welomschreven activiteiten van de ontvanger. Anders gezegd, het moet gaan om een gebonden inkomens- of vermogensoverdracht, in die zin dat, bij verstrekking voorafgaand aan de te verrichten activiteiten, de bestedingsrichting van de verstrekte middelen is vastgelegd.
De aard van deze activiteiten kan sterk uiteenlopen. Er zijn subsidies op het terrein van welzijn, sport en cultuur, maar ook ter bevordering van wetenschappelijk onderzoek of ter stimulering van energiebesparing of woningbouw. Soms gaat het om een eenmalige activiteit als een tentoonstelling of een concert, soms om een voortdurende activiteit, zoals de instandhouding van een bibliotheek, een onderwijsinstelling of een vorm van hulpverlening. Onder omstandigheden kan ook een nalaten een activiteit in de zin van artikel 4.2.1.1 zijn. Men denke aan het braak laten liggen van landbouwgrond.
Door het element «met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager» vallen als gezegd de algemene sociale uitkeringen buiten het subsidie-begripvan de Algemene wet bestuursrecht. Indien echter een uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid naast de uitkering gelden verschaft met het oog op een bepaalde activiteit – bijvoorbeeld het volgen van een scholing – is wel sprake van een subsidie. Evenmin betekent het enkele feit dat bij een uitkering rekening wordt gehouden met de draagkracht van de ontvanger dat die uitkering geen subsidie is.
Daaraan doet niet af, dat titel 4.2 in een enkel geval op praktische gronden niet van toepassing kan zijn. Zo zou de verlening van bijzondere bijstand krachtens de Algemene bijstandswet als een subsidie kunnen worden aangemerkt. Anders dan de «gewone» bijstand wordt de bijzondere bijstand immers met het oog op een bepaalde activiteit verleend. In de praktijk is de verlening van bijzondere bijstand echter zo nauw verwe­ven met de «gewone» bijstandsverlening, dat het ongewenst is dat daarvoor afzonderlijke regels zouden gelden. Derhalve zal bij de aanpassingswetgeving worden bepaald dat titel 4.2 niet van toepassing is op de verlening van bijzondere bijstand.
Prijzen, bijvoorbeeld op het terrein van kunst of wetenschap, zullen veelal geen subsidies zijn, met name niet indien zij worden gegeven als eerbetoon aan een persoon, voor zijn gehele oeuvre of voor een bepaalde prestatie. Niet uitgesloten is echter, dat iets dat als «prijs» wordt aangeduid, toch als subsidie in de zin van titel 4.2 moet worden aangemerkt. Te denken valt aan gevallen waarin aan het verlenen van de prijs een inschrijving is voorafgegaan, waarbij de te verrichten activiteiten zijn omschreven.
Door een bestuursorgaan betaalde schadevergoedingen of schadeloosstellingen vallen, ongeacht hun rechtsgrond, eveneens buiten het subsidie-begrip, omdat zij niet verleend worden met het oog op activiteiten van de ontvanger; eerder met het oog op de schadetoebrengende activiteiten van het bestuursorgaan. Het zou vanzelfsprekend ook ongewenst zijn als de bepalingen inzake subsidies op schadevergoedingen van toepas­sing zouden zijn.
Het betalen van een contributie is geen subsidie, maar het voldoen aan een uit het lidmaatschap van een organisatie voortvloeiende civielrechtelijke verplichting. De contributie wordt ook niet verstrekt met het oog op een bepaalde activi­teit.

Bijdragen aan andere staten en volkenrechtelijke organisaties
Het komt voor dat een bestuursorgaan een aanspraak op financiële middelen verstrekt aan een volkenrechtelijke organi­satie of een andere staat. Bij het laatste denke men bijvoor­beeld aan gelden die in het kader van de ontwikkelingssamenwerking wordt verstrekt. In deze gevallen wordt de verhouding tussen de verstrekker en de ontvanger van de gelden door het volkenrecht beheerst, zodat de Algemene wet bestuurs­recht daarop niet van toepassing is. De grondslag voor de subsidieverstrekking ligt in deze gevallen ook niet in een nationaal wettelijk voorschrift, doch in een internationale overeenkomst.

Tweede lid
Het tweede lid stelt buiten twijfel dat titel 4.2 niet van toepassing is indien ingevolge een wettelijk voorschrift het verrichten van bepaalde activiteiten leidt tot vermindering van een belasting- of premieschuld. Daardoor kan in het midden blijven in hoeverre faciliteiten in de fiscale of premiesfeer als subsidies moeten worden beschouwd. Toepassing van titel 4.2 is in ieder geval ongewenst, nu deze moeilijk te verenigen zou zijn met de systematiek van belasting- en premieheffing.
De formulering van het tweede lid komt overeen met artikel 8:4, onder g. Zij is, wat de belastingen betreft, ontleend aan artikel 5, onder o, van de Wet Arob. Zij ziet niet alleen op rijksbelastingen, maar ook op door decentrale overheden geheven belastingen (Afd. rechtspraak 18-1-1979, tB/S VIII, nr. 27).
Een enigszins hybride figuur doet zich voor bij het voorstel van Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (Kamer­stukken II 1993/94, 23 477, nrs. 1-3). Op grond van dat wetsvoorstel kan de minister van Economische Zaken aan een onderneming een verklaring afgeven, inhoudende dat bepaalde werkzaamheden worden beschouwd als speur- en ontwikkelingswerk. De verklaring vermeldt tevens het bedrag van de vermoedelijk met die werkzaamheden gemoeide loonsom. Vervolgens kan 12,5 % van die loonsom in mindering worden gebracht op de af te dragen loonbelasting. Deze aanspraak op vermindering zal echter niet voortvloeien uit de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk, maar uit de Wet op de loonbelasting. Derhalve is sprake van een aanspraak op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen, zodat titel 4.2 niet van toepassing is. Anderzijds zou titel 4.2 wel van toepassing zijn indien een subsidie op grond van een niet-fiscale wet slechts met een belastingschuld zou worden verrekend.

Uitkeringen aan publiekrechtelijke rechtspersonen

Derde lid
Het derde lid bepaalt dat titel 4.2 niet van toepassing is op de aanspraak op financiële middelen die krachtens wette­lijk voorschrift uitsluitend wordt verleend aan rechtspersonen die krach­tens publiekrecht zijn ingesteld. Met deze formulering, die ook in artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht is gehan­teerd, wordt gedoeld op de uitkeringen die het Rijk doet aan gemeen­ten, provincies en andere publiek­rechtelijke rechtsperso­nen. Hoewel deze uitkeringen, wanneer ze worden gedaan ter bestrijding van de kosten van bepaalde taken, in een aantal opzichten aan subsidies verwant zijn, heeft de financiële verhouding tussen de verschillende overheden ook een zodanig eigen karak­ter, dat de voorschriften inzake subsidies daarop niet zonder meer kunnen worden toegepast.
Deze uitzondering is slechts van toepassing indien aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de uitkering op een wettelijk voorschrift berusten. In veel gevallen is aan dit vereiste thans reeds voldaan. De artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet eisen dat uitkeringen aan provincies of gemeenten, waarvan de bestedingsrichting vooraf is aangegeven of die worden verleend voor de bestrijding van de kosten van bepaalde taken of activiteiten, bij of krachtens wet worden geregeld. Bij de totstandkoming van zo’n wettelijke regeling kan worden nagegaan welke voorschriften nodig zijn ter regeling van de verhouding tussen verstrekker en ontvanger van gelden.
Indien echter geen wettelijke regels bestaan, behoort titel 4.2 te gelden om in de leemte te voorzien. Een extra argument daarvoor is, dat alleen als een uitkering op een wettelijk voorschrift berust goed kan worden vastgesteld, of deze inderdaad slechts aan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen kan worden verleend.
De tweede voorwaarde – de uitkering moet uitsluitend beschikbaar zijn voor publiekrechtelijke rechtspersonen -voorkomt dat ook een subsidie waarvoor zowel overheidsorganen als burgers in aanmerking komen – bijvoorbeeld een isolatiesubsidie – buiten het toepassingsbereik van titel 4.2 valt. Het is ongewenst, dat het vaak min of meer toevallige feit dat op een subsidieregeling zowel door overheden als door burgers een beroep kan worden gedaan tot een verschil in rechtsregime zou leiden.
Omdat de voorschriften van de nieuwe artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet ook van toepassing zijn op sommige uitkeringen aan anderen dan gemeenten en provincies (art. 187, zevende lid, resp. art. 184, zevende lid), kan het vóórkomen dat genoemde artikelen en titel 4.2 beide van toepassing zijn op een bepaalde vorm van subsidiëring. Voor zover de organieke wetten criteria geven voor de toekenning van deze uitkeringen, dan wel aanvullende eisen stellen aan de inhoud en totstandkoming daarvan, is dat niet bezwaarlijk. Op het punt van de wettelijke grondslag is echter een nadere harmonisatie gewenst. Daarin zal bij de aanpassingswetgeving worden voorzien.
Geldstromen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon kunnen niet als subsidiëring worden beschouwd. Titel 4.2 is niet bedoeld voor en ook niet toegesneden op de financiële verhoudingen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon. Daarvoor gelden specifieke voorschriften, zoals de Comptabiliteitswet en de financiële voorschriften van de organieke wetten.
De definitie van subsidie sluit financiële relaties binnen één rechtspersoon dan ook uit. Van «verstrekking van een aanspraak op financiële middelen» kan slechts sprake zijn indien de verstrekker en de ontvanger van de aanspraak twee te onderscheiden rechtssubjecten met twee te onderscheiden vermogens zijn. Indien de verstrekker en de ontvanger van de gelden tot dezelfde rechtspersoon behoren, is dat nu juist niet het geval.
Derhalve is geen sprake van een subsidie indien bijvoor­beeld een minister gelden verstrekt aan een tot de centrale overheid te rekenen zelfstandig bestuursorgaan dat geen rechtspersoonlijkheid bezit. Immers, een dergelijk orgaan moet, hoe zelfstandig het publiekrechtelijk gezien ook is, geacht worden deel uit te maken van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, dus van dezelfde rechtspersoon als de minister.

Vierde lid
De bekostiging van het onderwijs en onderzoek vertoont veel verwantschap met subsidiëring, maar heeft ook enige specifieke karaktertrekken. Bij de onderwijs­bekostiging gaat het om een kerntaak van de overheid, gebaseerd op artikel 23 van de Grondwet. De Grondwet geeft opdracht tot regeling bij de wet van het openbaar onderwijs en tot bekostiging naar dezelfde maatstaf van het bijzonder onderwijs. De grondwettelijke beginselen van vrijheid van onderwijs en financiële gelijkstelling tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs brengen mee dat het bijzonder onderwijs dat aan de wettelijke voorwaarden voldoet evenveel ontvangt als het openbaar onderwijs de overheid kost. De bekostiging van bijzonder onderwijs geschiedt van rechtswege: als de bijzondere school eenmaal voor bekostiging is aanmerking is gebracht, loopt de bekostiging van rechtswege door voor onbepaalde tijd.
In verband met de eigen aard van de onderwijswetgeving, die samenhangt met de regeling van artikel 23 van de Grondwet, bepaalt het vierde lid dat deze titel op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek niet rechtstreeks van toepassing, maar van overeenkomstige toepassing is. Zo wordt enerzijds recht gedaan aan de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs, anderzijds aan de doelstelling van de Algemene wet bestuursrecht om de bestuursrechtelijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren. Bij de aanpassingswetgeving zal overigens waar nodig van de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden afgeweken in verband met het systeem van de onderwijswetgeving.
Het begrip bekostiging omvat de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de onderscheiden onderwijssoorten. Daaronder valt dus ook de voor onderzoek bestemde component van de geldstromen naar de instellingen voor hoger onderwijs (de zgn. eerste geldstroom). Daarnaast worden aan scholen ook wel incidentele subsidies verstrekt. Op laatstgenoemde subsidies is deze titel rechtstreeks van toepassing. Hetzelfde geldt voor aan instellingen van hoger onderwijs verstrekte subsidies voor concrete onderzoeksprojec­ten.

Verslag II

4.11 De leden van de PvdA-fractie vragen de regering nader in te gaan op het feit dat de studiefi­nanciering en de individuele huursub­sidie buiten de subsidiewetgeving zijn gebleven. De argumentatie in de memorie van toelichting heeft hen niet kunnen overtuigen. Immers, in beide gevallen is wel degelijk sprake van een gebonden overdracht.
De leden van de VVD-fractie merken op dat het vanuit een oogpunt van regelgeving noodzakelijk blijkt tot een andere afbakening van de verzameling subsidies te komen dan gebruikelijk is in de discussie over het subsidiebeleid. Zo worden goede argumenten aangevoerd om kredieten en garanties onder de Subsidietitel te brengen. Om begrijpelijke redenen worden leveringen in natura of onder kostprijs, belastinguitgaven of terugbetaling van geïnde belastingen, bijdragen aan andere staten en internationale organisaties en het deelnemen in aandelenkapitaal buiten het subsidiebegrip gelaten. Minder duidelijk is waarom de studiefinanciering en de individuele huursubsidie buiten de subsidiewetgeving zouden moeten blijven. Hoewel het hier een deels academisch debat betreft (voor beide uitgavenstromen bestaat al adequate wetgeving), overtuigt de argumentatie in de memorie van toelichting niet. In beide gevallen is wel degelijk sprake van een gebonden overdracht. Aan de subsidieverlening wordt immers de eis gesteld dat een bepaalde stu­dieprestatie wordt geleverd respectievelijk een huurwoning op een bepaald prijsniveau wordt bewoond. Deze leden vragen hierop een reactie van de regering.
De leden van de GPV-fractie zijn er niet van overtuigd dat het wetsvoorstel werkelijk algemene regels vaststelt nu te voorzien valt dat tal van (wettelijke) uitzonderingen blijvend noodzakelijk zijn. Naarmate het aantal wettelijke uitzonderingen toeneemt komt het belang van de algemene regels voor subsidieverstrekking onder druk te staan. Daarom vragen ook deze leden de regering nader in te gaan op de uitzonderingen die in deze titel gemaakt zijn voor de studiefinanciering en de individuele huursubsidie. In beide gevallen kan naar het oordeel van deze leden gesproken worden van een gebonden overdracht van financiële middelen.
4.12 [De leden van de PvdA- en de VVD- fractie] vragen nader in te gaan op de uitzondering van het subsidiebegrip voor uitkeringen van het rijk aan provincies en gemeenten en van provincies aan gemeenten. Hoewel het zeker waar is dat de financiële verhouding tussen overheden een geheel eigen karakter heeft, is het de vraag of daarmee de verstrekking van subsidies tussen overheden geheel en al onttrokken zou moeten zijn aan de algemene subsidieregelgeving. Zowel voor het ontvangende als het verstrekkende bestuursorgaan geldt toch dat zij in beginsel dezelfde rechten en plichten hebben als particulieren, bedrijven en instellingen. Waarom is niet overwogen op dit punt zonodig enkele afzonderlijke bepalin­gen op te nemen, net zoals dit gebeurd is voor de per boekjaar verstrekte subsidie aan rechtspersonen?
De verstrekking van subsidies tussen overheden blijft buiten het bereik van dit voorstel van wet. De leden [van de GPV-fractie] vragen of de rechten en plichten van overheden een andere betekenis kunnen hebben dan die van instellingen en burgers. Hoe beoor­deelt de regering de suggestie enkele afzonderlijke bepalingen voor de verstrekking van subsidies tussen overheden in het voorstel van wet op te nemen, zo vragen deze leden.
4.13 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft gesteld bezwaar te hebben tegen het feit dat de zogeheten indirecte subsidies, zoals het leveren van faciliteiten in plaats van het ter beschikking stellen van financiële middelen, niet onder het subsidiebegrip vallen. Zij menen dat daardoor een belangrijk deel van de gemeentelijke subsidies niet onder de bepalingen van het wetsvoorstel vallen. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering welke voor- of nadelen verbonden zijn aan het alsnog onderbrengen van de zogenaamde indirecte subsidies onder het subsidiebegrip als bedoeld in dit wetsvoorstel.
[De leden van de GPV-fractie] vragen de regering welke relevantie dit artikel heeft voor de gemeentelijke subsidiepraktijk. Behoren ook de indirecte subsidies niet onder het «subsidiebegrip» te vallen?
4.14 Titel 4.2 Subsidies is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek, zo stellen de leden van de CDA-fractie vast. Wat betekent het dat de bepalingen van deze titel niet letterlijk kunnen worden toegepast? Zou de regering aan de hand van één onderwijswet, bij voorbeeld de Wet op het basisonderwijs, willen aangeven welke bepalingen van titel 4.2 wel en welke niet letterlijk kunnen worden toegepast op het bijzonder basisonderwijs? Zou het niet beter zijn titel 4.2 niet van toepassing te laten zijn op de uitvoering van de onderwijswetgeving omdat ingevolge artikel 4.2.1.1, derde lid, deze titel toch al niet van toepassing is op het openbaar onderwijs, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
4.15 Voorts vragen [de leden van de GPV-fractie] om een uiteenzetting over de betekenis van de bepalingen over subsidieverlening- en vaststelling bij het verlenen van garanties. Kan de overheid een garantie intrekken omdat gewijzigde inzichten zich tegen de voortzetting verzetten, zo vragen deze leden.
4.16 De leden van de CDA-fractie vragen op grond van welke bepaling van de Awb door het volkenrecht beheerste financiële aanspra­ken niet tevens onder de Awb zouden kunnen vallen.

Nota naar aanleiding van het verslag II

4.11 De studiefinanciering en de individuele huursubsidie hebben inderdaad bepaalde elementen gemeen met subsidies in de zin van arti­kel 4.2.1.1. Niettemin hebben beide voorzieningen ook duidelijk trekken van een (aanvullende) inkomensvoorziening. Naar ons oordeel overheersen laatstgenoemde elementen in zodanige mate, dat toepassing van titel 4.2 niet in de rede ligt.
De studiefinanciering onderscheidt zich van subsidies in de zin van artikel 4.2.1.1 door het element van levensonderhoud dat studiefinanciering bevat, waardoor zij goed vergelijkbaar is met uitkeringen op het ge­bied van de sociale zekerheid. Zoals in de memorie van toelichting is gesteld is titel 4.2 niet van toepassing op de verstrekking van financiële middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan. Het bedrag aan stu­diefinan­ciering dat een student ontvangt dient om te voorzien in de kosten van het bestaan en van de studie. Studiefinanciering is daarmee te beschouwen als een sociale voorziening om de gelijke toegankelijkheid van het onderwijs voor een ieder veilig te stellen. Zij biedt alle studerenden de moge­lijkheid om zich gedurende een aantal jaren vrij te stellen van de arbeidsmarkt om een voltijdse opleiding te volgen.
Met de studiefinanciering – daaronder wordt in dit verband ook de tegemoetkoming in de studiekosten begrepen – wordt uitvoering gegeven aan de verplichting tot het gelijkelijk toegankelijk maken van het onderwijs voor een ieder op basis van bekwaamheid, zoals deze in verschillende voor Neder­land bindende internationale verdragen is neergelegd. Gewezen zij op artikel 13 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en artikel 28 van het Verdrag inzake de rechten van het kind.
Ook de huursubsidie dient primair om te voorzien in elementaire kosten van het bestaan, te weten de kosten van een dak boven het hoofd. Ook daarbij gaat het om in beginsel niet-vermijdbare kosten voor een essentiële voorziening. Slechts het gegeven dat het beslag van die kosten op het inkomen sterk kan variëren maakt een specifieke vorm van inkomensuppletie naast andere sociale voorzieningen noodzakelijk.
4.12 Mede naar aanleiding van de opmerkingen van deze leden hebben wij de uitzonde­ring voor subsidieverstrekking tussen overhe­den (artikel 4.2.1.1, derde lid) opnieuw overwogen. Wij zijn daarbij tot de conclusie gekomen dat bij nader inzien aan deze cate­gorische uit­zondering geen behoefte bestaat. Toepassing van titel 4.2 op de subsidiever­strekking tussen overheden onderling blijkt in het algemeen goed moge­lijk te zijn en heeft als belangrijk voordeel dat daarmee een verdere harmonisatie en vereenvoudiging van de wetgeving wordt bereikt. In bijgaande nota van wijziging stellen wij dan ook voor het derde lid van artikel 4.2.1.1 te schrap­pen.
Wij zouden niet zover willen gaan als de vragenstellers dat de rechten en plichten van mede-overheden die specifieke uitkerin­gen ontvangen in alle gevallen op één lijn kunnen worden gesteld met die van particu­lieren, instellingen en bedrijven. Het gaat immers om autonome over­heden, waarvoor het geheel van de financiële verhouding tot het rijk en de finan­ciële verantwoording reeds wettelijk is gere­geld op zodanige wijze dat recht wordt ge­daan aan hun be­stuurlijk auto­nome positie. Wij verwijzen in dit ver­band naar de kamerbreed ondersteunde aan­bevelingen van de Bijzondere Commissie vraagpunten decentralisatie «Over decentrali­satie is nog nooit een vers geschreven» (Ka­merstukken II 1992/93, 21 427, nr. 43, in het bijzonder p. 49, aanbeveling 11).
Voor de zoge­noemde specifieke uitke­ringen aan decentrale overheden blijven onder meer wegens hun plaats in de bredere financiële verhouding tussen rijk en mede-overhedenenkele aanvullende en afwijkende bepa­lingen nood­zakelijk. Het gaat dan om bepalin­gen die een terughoudend gebruik van specifieke uitke­ringen moeten waarborgen, teneinde te vér­gaan­de aantas­ting van de autonomie van de de­centra­le overhe­den te voorkomen. Derge­lijke bepalingen zijn thans opgenomen in de organieke wetgeving (vgl. de artikelen 182 Gemeente­wet en 185 Provin­ciewet). Het ligt in het voornemen deze bepalingen over te brengen naar de nieuwe Financiële-verhou­dingswet, welke thans bij de Raad van State aanhangig is. Het opne­men van deze tamelijk specifieke bepalin­gen in de Awb ligt minder voor de hand; boven­dien zou daardoor de samenhang met de overige aspecten van de financiële verhou­ding rijk/decentrale overhe­den worden door­broken.
Voorts zal voor specifieke uitkerin­gen op een enkel punt van titel 4.2 moeten wor­den afgeweken in verband met de eigen aard van de verhouding rijk/decentrale over­heden. Ook daarin zal in de nieuwe Financiële-ver­houdingswetworden voorzien. Bij de aanpas­singswetgeving zal zonodig in de Awb een overgangsbepaling worden opgenomen, die waarborgt dat titel 4.2 voor specifieke uitke­ringen tegelijk met de nieuwe Financiële-verhoudingswetin werking treedt.
4.13 De regeling van titel 4.2 is toegesneden op het ter beschikking stellen van financiële middelen. Sommige bepalingen zullen desal­niettemin ook op zogenaamde indirecte subsi­dies kunnen worden toegepast, maar andere bepalingen niet. Welke bepalingen zich wel of niet voor toepassing lenen, valt niet in het algemeen aan te geven, mede omdat weinig zicht bestaat op de verschillende soorten indirecte subsidies die in de praktijk voorko­men. Het verdient derhalve geen aanbeveling titel 4.2 in algemene zin op indirecte subsidies van toepassing te verklaren; de gevolgen daarvan zijn niet goed te overzien. De gemeentelijke wetgever heeft echter wel de mogelijkheid titel 4.2 op bepaalde indirec­te subsidies van overeenkomstige toepassing te verklaren, indien blijkt dat zulks voor die subsidies geen problemen oplevert. In dat geval verdient het van overeenkomstige toepassing verklaren van titel 4.2 uit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving vanzelfsprekend ook de voorkeur boven het ontwerpen van een afzonderlijke regeling.
4.14 Zoals in het antwoord op vraag 4.12 is uiteengezet, stellen wij thans voor om het derde lid van artikel 4.2.1.1 te laten verval­len. Ook bij handhaving van dit artikellid zou titel 4.2 overigens, anders dan de leden van de CDA-frac­tie veronderstellen, van over­een­komstige toepassing zijn op de bekos­ti­ging van het open­baar onder­wijs. Wanneer de geld­stromen naar het on­derwijs als geheel worden bezien, kan im­mers niet worden gezegd dat het gaat om financiële middelen die uitslui­tend aan krach­tens pu­bliekrecht ingestelde rechtsperso­nen worden verstrekt, juist omdat ook midde­len worden verstrekt aan het bij­zonder onder­wijs. Los daarvan beoogt artikel 4.2.1.1, vierde lid (oud; thans bij nota van wijziging vernummerd tot derde lid), met het oog op een zo groot mogelijke har­monisatie van wetgeving juist buiten twijfel te stellen dat titel 4.2 ook op de be­kostiging van het onderwijs – open­baar en bijzonder – moet worden toegepast. Daar­mee worden discus­sies over de vraag of de bekos­tiging, gelet op haar specifieke karak­tertrek­ken, als een subsidie kan worden aange­merkt, overbodig. Daarom is ook geko­zen voor overeenkomsti­ge toepassing; deze bete­kent in dit verband, dat voor «subsidie» moet worden gelezen: bekostiging.
4.15 Garantieverlening door de overheid zal onder de Awb de vorm krijgen van een beschikking waarin de overheid zich bereid verklaart een overeenkomst van borgtocht aan te gaan, onder de opschortende voor­waarde dat die overeenkomst daadwerkelijk tot stand komt (vgl. de artikelen 4.2.3.8 en 4.2.3.5). Afdeling 4.2.5 van de Awb gaat ervan uit dat de vaststelling van de garantiesubsidie eveneens bij beschikking plaats­vindt. In de praktijk pleegt de vaststel­ling van de beta­lingsver­plichting van de overheid (de zgn. verliesdeclaratie) echter in de borgstellingsovereenkomst te worden geregeld. Daar­om stellen wij bij nade­re over­we­ging voor om in de Awb te regelen dat de verplichting om een vaststellingsbeschikking aan te vragen niet geldt indien in de uitvoeringsovereenkomst andere afspraken omtrent de vaststel­ling zijn gemaakt.
Voor de intrekbaarheid van garantie­subsidies verwijzen wij naar het antwoord op vraag 4.10.
4.16 Niet uit de Awb vloeit voort dat bijdra­gen aan andere staten en volkenrechtelijke organi­saties niet onder de Awb vallen, maar uit het volkenrecht. Betrekkingen met andere staten en volkenrechtelijke organisaties wor­den door het volkenrecht beheerst. De Awb kan – net als het BW of enige andere Neder­landse wet – in deze verhoudingen slechts van toepas­sing zijn voor zover het volkenrecht dat toelaat. De nationale wetgever kan im­mers niet eenzijdig de inhoud van volken­rechtelijke rechtsbetrekkingen bepalen.

Nota van wijziging

In artikel 4.2.1.1 vervalt het derde lid, onder vernummering van het vierde lid tot derde lid.

Toelichting NvW
Zie antwoord 4.12.[2]

Amendement nr. 19 (Koekkoek)

In artikel 4.2.1.1 wordt na het tweede lid een nieuw lid ingevoegd, luidende:
Deze titel is niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Het amendement werd als volgt toegelicht. Dit amendement beoogt de subsidietitel niet van toepassing te laten zijn op financiële verstrekkingen aan uitsluitend publiekrechtelijke rechtsper­sonen. Daartoe is het bij nota van wijziging (stuk nr. 6) geschrapte derde lid van artikel 4.2.1.1 opnieuw opgenomen.

Handelingen II

De heer Koekkoek (CDA, p. 3635): Ik wil wijzen op de gevolgen van het bij nota van wijziging schrappen van de bepaling dat de titel over subsidies niet van toepassing is op financiële verstrekkingen tussen overheden. Het gevolg daarvan zal zijn dat nog meer aanpassings­wetgeving nodig is. Hetzelfde geldt voor de bepalingen over het toezicht en de bestuursdwang. Al met al is mijn vraag hoe reëel het tijdschema is dat de regering voor ogen heeft. Voorzitter! Ik wil mij voor het overige beperken tot het maken van enkele kanttekeningen en het geven van een korte toelichting op ingediende amendementen. Mijn eerste kanttekening betreft het subsidiebegrip. Het subsidiebegrip van de Algemene wet bestuursrecht is erg ruim. Door de schrapping van artikel 4.2.1.1, derde lid, wordt het subsidiebegrip nog ruimer. Dit blijkt bijvoorbeeld bij het onderwijs. Openbaar en bijzonder onderwijs worden over één kam geschoren, hoewel de constitutionele positie van beide geheel verschillend is. Terecht wordt in artikel 4.2.1.1 de eigen positie van het onderwijs erkend. Toch blijft het wat vreemd aandoen om de financiering van een typische overheids­taak, namelijk de zorg voor het openbaar onderwijs, te behande­len als subsidiëring. De CDA-fractie is niet erg gelukkig met de verrui­ming van de toepassing van de subsidietitel. Die leidt naar ons oordeel tot extra aanpassings­wetgeving, met name tot aanpassing van de Financiële-verhoudingswet. Een subsidiebegrip dat ook geldt voor geldstromen tussen overheden, laat te weinig over van de oorspron­kelijke gedachte van subsidie, namelijk financiële ondersteuning van particulieren, instellingen en bedrijven ten behoeve van bepaalde activiteiten. Daarom hebben wij een amendement ingediend om het oorspronkelijke artikel weer op te nemen.
De heer De Graaf (D66, p. 3635): Voorzitter! Ik begrijp dat de heer Koekkoek het subsidiebegrip wil beperken tot de relatie tussen overheid en burger. Meent hij niet dat ook de financiële relaties tussen overheidsinstellingen onderling – als ze niet structureel van aard zijn, bijvoorbeeld een lumpsumfinanciering – op een analoge wijze aan regeling onderworpen moeten zijn als in de relatie tussen overheid en burger?
De heer Koekkoek (CDA, p. 3635): Ik ben het helemaal met de heer De Graaf eens. Hij zegt dat dit analoog moet gebeuren. Dit zou ertoe moeten leiden dat het wetsvoorstel in oorspronkelijke staat wordt hersteld en dat de Awb, voor zover dat mogelijk is, van toepassing wordt verklaard in de gevallen waarin sprake is van specifieke financiële stromen tussen overheden. Dat is het voorstel dat voortvloeit uit mijn amendement. Daar is dus op zichzelf geen bezwaar tegen. Ik voorzie echter heel veel aanpassings­wetgeving als wij nu zonder meer besluiten om het subsidiebegrip uit te breiden tot financiële verhoudin­gen tussen overheden. Ik hoor graag het oordeel van de regering.
De heer De Graaf (D66, p. 3635): Het lijkt mij wel zo helder, maar als ik het goed begrijp, heeft de heer Koekkoek eigenlijk geen bezwaar tegen de opstelling van de regering als zij aangeeft dat het met de aanpassingswetgeving wel meevalt.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3635): Als de regering een overtuigend antwoord geeft, zal ik mij zeker beraden.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3637): Voorzitter! In de schriftelijke voorbereiding is reeds op een aantal door mijn fractie op dit punt gestelde vragen ingegaan. Ik heb slechts op een enkel punt behoefte om op de subsidies terug te komen en mijn eerste opmerking betreft de reikwijdte van het subsidiebegrip. Studiefinanciering en individuele huursubsidie vallen daar buiten, zo blijkt uit de toelichting. De motive­ring daarbij is dat het bij studie­kosten en woonlasten gaat om in beginsel niet vermijdbare kosten voor een essentiële voorziening. Het beslag van die kosten kan een specifieke vorm van inkomens­suppletie noodzakelijk maken. Ik vind die argumenten niet echt overtui­gend. Als we langs deze lijn doorredeneren, zou men met hetzelfde recht de woninggebonden subsidies, bijvoorbeeld de premiere­gelingen voor koopwoningen, van de reikwijdte van dit wetsvoorstel kunnen uitzonderen. Ook daar gaat het om een vorm van directe inkomensondersteuning. Wat is er op tegen om zowel de regeling van de individuele huursubsidie als die van de studiefinanciering te beschouwen als lexspecialis ten opzichte van titel 4.2 van de Awb?
[…]
Voorzitter! Een ander belangrijk punt, waarover ook de heer Koekkoek reeds sprak, is de subsidieverhou­ding tussen overhe­den onderling. Bij nota van wijziging wil de regering titel 4.2 van toepassing verklaren op de subsidie­verstrekking tussen de overheden. Deze wijziging is, naar ons oordeel, niet van principiële betekenis ontbloot. Komt het principiële verschil tussen enerzijds de verhoudingen tussen overheden onderling en anderzijds de verhou­dingen tussen de overheid en de burgers c.q. de organisaties van die burgers, op die manier nog voldoende tot zijn recht? De regering geeft zelf overigens reeds aan dat voor de zogenoemde specifieke uitkeringen enkele aanvullende bepalingen noodzakelijk blijven. Geeft dit reeds niet aan dat een volledige gelijkschakeling van de rechtsverhoudingen tussen overhe­den onderling en de rechtsverhou­dingen tussen overheid en burger niet realiseerbaar is? Wij staan dan ook sympathiek tegenover het amendement op stuk nr. 19 van collega Koekkoek.
De heer Schutte (GPV, p. 3641): Op een aantal punten is bij nota van wijziging tegemoetgekomen aan opmerkingen die onder meer door mijn fractie in de schriftelijke voorbereiding over de subsidietitel zijn gemaakt. Zo is de uitzonderings­bepaling voor subsidieverstrekking tussen overheden alsnog uit het wetsvoorstel gelaten. Niet valt immers in te zien waarom voor een dergelijke relatie andere normen zouden moeten gelden dan voor de verhouding tussen bestuur en burgers. Ook is alsnog voorzien in een evaluatietermijn voor subsidie­regelingen. Zo kan periodiek worden beoordeeld of de subsidie nog wel aan haar oorspronkelijke doelstelling voldoet en of er dientengevolge redenen zijn om de subsidie te beëindigen. Een en ander komt tegemoet aan de wens om de beschikbare financiële middelen doelmatig en doelgericht aan te wenden.
De heer Koekkoek (CDA, p. 3667): De kwestie rond het subsidie­begrip houdt ons vooralsnog verdeeld, al zal ik natuurlijk nadenken over wat van de kant van de regering hierover naar voren is gebracht.
De heer Van den Berg (SGP, p. 3667-3668): Over de kwestie van de subsidie­regeling heeft de heer Koekkoek een amendement ingediend. Ik heb niet de behoefte om daar in tweede termijn uitgebreid over te discussië­ren, maar ik ben niet overtuigd van de wenselijkheid van de schrapping van de uitzondering van de subsidieregeling tussen overheden bij nota van wijziging. Ik betreur dat, niet omdat ik niet erken dat er misschien praktisch veel zaken gelijk zouden kunnen gaan lopen, maar ik zie een heel duidelijk principieel verschil tussen subsidie­verhoudingen tussen overheid en burgers en tussen overheden onderling. Misschien heeft dat wat te maken met mijn visie op Staat en overheid. Dat speelt natuurlijk altijd mee, maar ik houd die sferen toch altijd wat gescheiden. Dat is volgens mij ook goed. Het is een zuivere zaak dat wij de publiekrechtelijke verhouding tussen overheden onderling anders benaderen dan de verhouding tussen overheid en burger. Ik ben er dan ook niet helemaal van overtuigd dat het alleen maar een kwestie is van al of niet voldoende praktische verschil­punten, maar dat er ook wat meer principiële zaken achter zitten. Dat wilde ik nog even als toelichting op mijn standpunt melden. Als het amendement van de heer Koekkoek in stemming komt, ben ik voorne­mens mijn fractie te adviseren dat te steunen.
Staatssecretaris Kohnstamm(p. 3671): Voorzitter! Ik heb nog een paar korte reacties op de tweede termijn van de Kamer. Mijn eerste opmerking is gericht tot de heer Van den Berg. Natuurlijk is er een principieel verschil in de verhouding tussen de medeoverheden enerzijds en wat ik maar even overige verhoudingen noem anderzijds. Dat principiële verschil laat natuurlijk onverlet dat, indien dezelfde regels kunnen worden toegepast, deze ook rechtstreeks kunnen gelden. Daarover verschillen wij misschien van mening. Er is volgens mij in principiële zin geen verschil tussen wat de heer Van den Berg vindt en wat wij van onze kant vinden. De subsidietitel laat overigens vol­doende ruimte om rekening te houden met de specifieke relatie tussen overheden onderling.
Dan ga ik ook in dit verband in op de vraag van de heer Koekkoek. Als subsidieverhouding wordt alleen de toekenning van specifieke uitkerin­gen beschouwd. Het gaat dus niet om de algemene uitkeringen die vooral zien op de instandhouding van provincies en gemeenten via de Financiële-verhoudingswet. Bij specifieke uitkeringen gaat het om financiële geldstromen ten behoeve van een specifieke taak. Het is natuurlijk vast beleid om dergelijke specifieke uitkeringen zoveel mogelijk terug te dringen. In die zin lost het probleem zichzelf op, als het goed is. Ieder moet zijn eigen dromen houden. In de aanpassings­wetgeving zal overigens de verhouding tussen de Financiële Verhoudingswet en de Awb nader worden aangegeven.
De voorzitter (p. 3782): In stemming komt het amendement-Koekkoek (stuk nr. 19). Ik constateer, dat de aanwezige leden van de fracties van het CDA, de groep-Nijpels, het AOV, de Unie 55+, de CD, de RPF, de SGP, de PvdA en het lid Hendriks voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is aangenomen.
Artikel 4.2.1.1, zoals het is gewijzigd door de aanneming van het amendement-Koekkoek(stuk nr. 19), wordt zonder stemming aangenomen.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2006 gewijzigd bij wet van 16 december 2004 Stb. 37 (wetsvoorstel 29 531) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 4:21, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt «Wet financiering volksverzekeringen» vervangen door: Wet financiering sociale verzekeringen of de Ziekenfondswet.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2007 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 gewijzigd bij wet van 30 november 2006 Stb. 644 (wetsvoorstel 30 831; Reparatiewet VWS 2006) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] Artikel 4:21, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt vervangen door:
2. Deze titel is niet van toepassing op aanspraken of verplichtingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift inzake:
a. belastingen,
b. de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering sociale verzekeringen, of
c. de heffing van een inkomensafhankelijke bijdrage dan wel een bijdragevervangende belasting ingevolge de Zorgverzekeringswet.

 

---