Artikel 4:23

1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
2. Indien een zodanig wettelijk voorschrift is opgenomen in een niet op een wet berustende algemene maatregel van bestuur, vervalt dat voorschrift vier jaren nadat het in werking is getreden, tenzij voor dat tijdstip een voorstel van wet bij de Staten-Generaal is ingediend waarin de subsidie wordt geregeld.
3. Het eerste lid is niet van toepassing:
a. in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden;
b. indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Europese Commissie vastgesteld programma wordt verstrekt;
c. indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt, of
d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
4. Het bestuursorgaan publiceert jaarlijks een verslag van de verstrekking van subsidies met toepassing van het derde lid, onderdelen a en d.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 196-203]

Voorontwerp

1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat bepaalt:
a. voor welke activiteiten subsidie kan worden verleend, en
b. welke verplichtingen het bestuursorgaan aan de subsi­dieverlening kan verbinden.
2. Het eerste lid is niet van toepassing:
a. in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden, en
b. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
3. Het bestuursorgaan publiceert jaarlijks een verslag van de verstrekking van subsidies met toepassing van het tweede lid.

Tekst RvS

1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt:
a. voor welke activiteiten subsidie kan worden verleend, en
b. welke verplichtingen het bestuursorgaan aan de subsi­die kan verbinden.
2. Indien een wettelijk voorschrift, als bedoeld in het eerste lid, is opgenomen in een niet op een wet berustende algemene maatre­gel van bestuur, vervalt dat voorschrift vier jaren nadat het in werking is getreden, tenzij voor dat tijd­stip een voorstel van wet bij de Staten-Generaal is ingediend waarin de subsidie wordt geregeld.
3. Het eerste lid is niet van toepassing:
a. in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden;
b. indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad of de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastge­steld programma wordt verstrekt;
c. indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsi­die ten hoogste kan worden vastge­steld, ver­meldt, of
d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
4. Het bestuursorgaan publiceert jaarlijks een verslag van de verstrekking van subsidies met toepassing van het derde lid, onderdelen a en d.

Advies RvS

6.11. De memorie van toelichting wijst in den brede op de wenselijkheid van wettelijke normering van het verschijnsel subsidie. Meer in het bijzonder wordt beklemtoond dat de heersende rechtsstaatsidee fundering van de bevoegdheid tot subsidiëren in een wettelijk voorschrift verlangt. Het wetsvoorstel legt van het een en ander getuigenis af door telkens weer uit te gaan van regeling bij wettelijk voorschrift. De Raad heeft er begrip voor dat de afzonderlijke artikelen dit begrip niet specificeren, algemeen als de regeling wegens haar gelding voor alle lagen van bestuur en voor alle bestuursorganen binnen die lagen is. Niettemin valt op dat, ondanks herhaalde verwijzing naar het rapport «Orde in de regelgeving» van de Commissie Wetgevingsvraagstukken, voor het rijksniveau geen regeling van hoofdzaken bij formele wet wordt voorgeschreven. De Raad adviseert om ter wille van de duidelijkheid in elk geval in de toelichting de verhouding te bepalen tussen het algemene betoog dat de paragraaf over artikel 4.2.1.3 inzake regeling bij formele wet bevat en het consequente gebruik van de globale term «wettelijk voorschrift» in het wetsvoorstel. Elke indruk dat het wetsvoorstel om andere dan wetstechnische redenen die term bezigt kan aldus worden vermeden.
6.12.1. De strekking van artikel 4.2.1.3, eerste lid, is blijkens de toelichting op het artikel ten eerste dat de subsidieverlening op een wettelijk voorschrift moet berusten, ten tweede dat de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verleend bij wettelijk voorschrift moeten worden aangewezen en ten derde dat de verplichtingen die – afgezien van hetgeen de Awb zelf op dit punt toestaat – aan de subsidie mogen worden verbonden bij wettelijk voorschrift moeten worden geregeld. De Raad acht de bewoordingen van het eerste lid in zoverre minder gelukkig dat zij ertoe dwingen in het wettelijke voorschrift dat de bevoegdheid tot het verstrekken van subsidie regelt, ook alle verplichtingen die aan de subsidie mogen worden verbonden op te sommen. Voor deze laatste kan het immers wenselijk zijn in een delegatie te voorzien. Splitsing van het eerste lid ware met het oog hierop te overwegen.
Bij de Raad is overigens de vraag gerezen of de duidelijkheid niet zou zijn gediend met een nog verder gaande splitsing van artikel 4.2.1.3 en wel in deze zin dat daarin niet langer wordt gewaagd van de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidie kan verbinden. Het verbod om verplichtingen aan de subsidie te verbinden anders dan op grond van een wettelijk voorschrift zou dan kunnen worden overgebracht naar afdeling 4.2.4. Ook aldus zou de hiervoor geschetste moeilijkheid, die immers voortvloeit uit de opbouw van artikel 4.2.1.3, eerste lid, worden vermeden. Daarnaast evenwel zou nog meer in het oog springen dat de oplegging van verplichtingen bij de subsidieverlening welke oplegging in artikel 4.2.4.1, eerste lid, tersprake komt, op een wettelijk voorschrift moet berusten. De Raad merkt ter wille van de volledigheid op dat dan het tweede en het derde lid van artikel 4.2.1.3 van overeenkomstige toepassing zouden moeten worden verklaard en dat artikel 4.2.5.2, tweede lid, tevens naar het in afdeling 4.2.4 op te nemen verbod zou moeten verwijzen.
6.12.2. Bevat het eerste lid van artikel 4.2.1.3 de hoofdregel welke de kern van titel 4.2 uitmaakt, het tweede en het derde lid bevatten uitzonderingen die om uiteenlopende maar blijkbaar vooral praktische redenen worden toegestaan. Die uitzonderingen oriënteren zich, in het tweede lid geheel en in het derde lid voor een belangrijk gedeelte aan de situatie op rijksniveau. De onderdelen c en d van het derde lid zullen ook voor de decentrale openbare lichamen – provincies, gemeenten en samenwerkingsverbanden – van belang zijn. Bij de Raad is de vraag gerezen of met name bij onderdeel c voldoende rekening is gehouden met de vormen waarin zich de toekenning van subsidiëring door die decentrale openbare lichamen voltrekt. De Raad heeft de indruk – die overigens niet op stelselmatig onderzoek berust – dat op het gemeentelijke vlak nogal eens wordt gewerkt met een begrotingspost die voor een categorie subsidies een maximumbedrag bepaalt en met een subsidieprogramma dat vervolgens voorziet in aanwijzing van concrete bedragen voor bij name genoemde subsidie-ontvangers. De Raad adviseert in de memorie van toelichting meer inzicht te verschaffen in de varianten die zich bij subsidiëring door de niet-centrale openbare lichamen voordoen, en daarbij in het bijzonder de vraag te beantwoorden waarom de zojuist geschetste vorm niet onder de uitzonderingen is opgenomen.
6.12.3. Naar de Raad in punt 6.11 van zijn advies al heeft opgemerkt onthoudt het wetsvoorstel zich in het algemeen van bemoeiing met de vraag op welk niveau de wettelijke voorschriften die het eist worden gegeven. In dit opzicht is artikel 4.2.1.3, tweede lid, een uitzondering. Het beperkt immers de mogelijkheid om subsidie te regelen bij een algemene maatregel van bestuur die niet op een wet in formele zin berust. Blijkbaar ziet de regering hier, meer dan elders in het wetsvoorstel, reden om het primaat van de formele wetgever tot uitdrukking te brengen. Te meer valt dan op dat de redengeving in de memorie van toelichting voor de opneming van de bepaling niet in overeenstemming is met de Aanwijzingen voor de regelgeving. In de toelichting op aanwijzing 21 Ar heeft het kabinet in 1992 verklaard dat er naar huidige rechtsopvatting slechts in enige uitzonderlijke gevallen ruimte bestaat voor een regeling van het type zelfstandige algemene maatregel van bestuur. Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 4.2.1.3, tweede lid, is de bepaling opgenomen met het oog op het geval dat het een subsidieregeling met een tijdelijk of experimenteel karakter betreft. De bewindslieden zijn, zo concludeert de Raad, van oordeel dat het hier uitzonderlijke gevallen in de zin van aanwijzing 21 Ar betreft. Het college volgt de ministers hierin niet. Het geven van een tijdelijke impuls aan een activiteit door middel van subsidiëring en het geven van subsidie zonder dat nog duidelijk is of de subsidiefaciliteit structureel nodig zal zijn vormen verschijnselen die tot het gewone gebruik van het instrument subsidie behoren. Met de eigenaardigheden die de beide situaties vertonen kan in een formele wet zeer wel rekening worden gehouden. Dat de subsidies in dit soort gevallen wellicht kort lopen, of frequente aanpassing kunnen behoeven, kan in kaderwetgeving voor tijdelijke en experimentele subsidies worden opgevangen. Wel wijst de toelichting bij aanwijzing 21 op de artikelen 144b, eerste lid, van de Provinciewet en 237b, eerste lid, van de gemeentewet. De Raad onderkent dat daar betrekkelijk algemeen luidende machtigingen tot regeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden verleend. Die machtigingen worden echter begrensd door het specifieke onderwerp dat aan de orde is, te weten het doen van uitkeringen uit ’s Rijks kas aan provincies en gemeenten. Daarenboven is het tijdelijke karakter van de uitkering, welk karakter tevens uit de aard van het betrokken onderwerp moet voortvloeien, in de machtiging tot uitdrukking gebracht. De Raad acht die precedenten dan ook niet vergelijkbaar met hetgeen nu wordt voorgesteld. Naast dit alles overweegt de Raad, dat een schrapping van artikel 4.2.1.3, tweede lid, het treffen van een subsidieregeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke regeling – derhalve binnen de grenzen die aanwijzing 21 trekt – niet belet. Op grond van het vorenstaande adviseert de Raad artikel 4.2.1.3, tweede lid, uit het wetsvoorstel te verwijderen.
6.12.4. Krachtens de uitzondering, vervat in artikel 4.2.1.3, derde lid, aanhef en onder a, zal een verstrekking van subsidie niet op een wettelijk voorschrift behoeven te zijn gegrond indien zij geschiedt in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar, of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden. De Raad ziet in, dat in sommige gevallen zelfs niet op de totstandkoming van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur, zal kunnen worden gewacht. Anderzijds moet worden bedacht dat met het proces van formele wetgeving onder omstandigheden een lange tijd kan zijn gemoeid. Met de duur ervan groeit de inbreuk op het beginsel dat in het eerste lid is neergelegd. De Raad adviseert daarom, het uitzonderlijke karakter van de onder a geregelde casuspositie te beklemtonen door in de wet een beperking van de toepassing tot spoedeisende gevallen, eventueel met een nadere aanduiding voor wat daaronder moet worden verstaan op te nemen.
6.12.5. Ook voor incidentele gevallen, waarbij de subsidie bovendien voor niet meer dan vier jaren wordt verstrekt, doorbreekt artikel 4.2.1.3, derde lid, aanhef en onder d, de in het eerste lid voorgeschreven wetmatigheid van bestuur. Het college heeft hier soortgelijke bezwaren als in onderdeel 6.12.3 van het advies zijn ontwikkeld met betrekking tot subsidieregelingen met een tijdelijk of experimenteel karakter. Het college herinnert ook hier aan de mogelijkheid van kaderwetgeving omtrent incidentele subsidiëring voor het terrein waarop het bestuursorgaan werkzaam is. Daarbij tekent de Raad nog aan dat gegeven de aanvaarding van het beginsel dat subsidies een wettelijke grondslag moeten bezitten, verhoudingsge­wijs weinig belang kan toekomen aan de overweging dat met handhaving van dat beginsel lasten zijn gemoeid. De Raad adviseert de opneming van onderdeel d opnieuw te overwegen. Los daarvan is de Raad van oordeel dat de uitzondering met de aanduiding «in incidentele gevallen» de toelichting bezigt overigens ook de aanduiding «incidentele subsidie» hetgeen iets anders kan betekenen – te vaag is omschreven. De toelichting op de bepaling maakt duidelijker welke situaties de regering op het oog heeft. De Raad geeft in overweging om indien onderdeel d zou worden gehandhaafd, de criteria in de wet vast te leggen.

Nader rapport

6.11. De toelichting is overeenkomstig het advies van de Raad aange­vuld.
6.12.1. Het was niet de bedoeling bij de regeling van de verplichtingen van de subsidie-ontvanger delegatie uit te sluiten. Om dit duidelijker tot uiting te brengen, is artikel 4.2.1.3, eerste lid, overeen­komstig ’s Raadsadvies gesplitst. Wij merken daarbij overigens op, dat ook bij de regeling van de subsidiabele activiteiten delegatie niet geheel kan worden uitgesloten. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat in de wet wordt volstaan met een enigszins globale omschrijving van die activiteiten, welke vervolgens bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling wordt gepreciseerd. Ter vermijding van misverstand is de toelichting op dit punt aangevuld.
Voorts is het systematischer inderdaad juister het voorschrift dat de verplichtingen in beginsel op een wettelijk voorschrift moeten berusten onder te brengen in afdeling 4.2.4. Derhalve is ook op dit punt aan het advies gevolg gegeven.
Artikel 4.2.4.1 bepaalt in de nieuwe opzet dat aan de subsidie-ontvanger op te leggen verplichtingen een basis moeten hebben in een wettelijk voorschrift. Deze regel lijdt echter uitzonde­ring voor het geval de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust. Daarom zijn de verwijzingen waarop de Raad aan het slot van dit punt doelt niet nodig.
6.12.2. Naar aanleiding van ’s Raads advies is de memorie van toelich­ting aangevuld.
6.12.3. Anders dan de Raad menen wij dat artikel 4.2.1.3, tweede lid, zich verdraagt met de strekking van aanwijzing 21. Ten opzichte van het geldende constitutionele recht beperkt het artikellid immers de moge­lijkheid van subsidiëring op basis van een zelfstandi­ge algemene maatregel van bestuur. Daarenboven kan een lichtere vorm dan de formele wet voor tijdelijke en experimentele subsidieregelin­gen niet worden gemist. Kaderwetge­ving kan – nog afgezien van de vraag in hoeverre dergelijke kaderwetgeving aan de verwezenlijking van de met het vereis­te van een wettelijke grondslag nagestreefde doelen zou kunnen bijdra­gen – niet in alle gevallen in die lichtere vorm voorzien, bijvoorbeeld omdat de behoefte aan subsidiëring ook kan ontstaan op geheel nieuwe en dus niet door enige (kader)wet bestreken terreinen.
6.12.4. Naar ons oordeel zou toevoeging van het criterium «in spoedei­sende gevallen» aan artikel 4.2.1.3, derde lid, onderdeel a, een onvoldoende scherpe begrenzing van de daar bedoelde uitzonde­ring opleveren. Evenmin achten wij het mogelijk in algemene zin nader aan te geven wat onder spoedeisende gevallen moet worden verstaan. De vraag of de subsidiëring van een bepaalde maat­schappelijke activiteit zodanig spoedeisend is, dat de totstandkoming van een formele wet niet kan worden afgewacht, komt in wezen neer op de vraag hoe dringend gewenst die subsidiëring is. Dat vraagt om een bij uitstek politieke afweging en levert geen juridisch hanteerbaar bevoegdheidscriteri­um op.
6.12.5. Wij achten het niet opportuun om ook voor incidentele subsidies – waarmee in dit verband hetzelfde wordt bedoeld als subsidies die in incidentele gevallen, dus niet volgens vaste criteria, worden verstrekt – een wettelijke grondslag te eisen. Dat zou slechts leiden tot kader­wetgeving met weinig of geen normatieve inhoud. Evenmin achten wij het doenlijk in algemene zin te omschrijven wat onder incidentele gevallen wordt verstaan. Incidentele gevallen zijn juist naar hun aard telkens weer anders en daarom niet in algemene regels te typeren.

VvW = Eindtekst [4.2.1.3]

Memorie van toelichting

Eerste lid
Artikel 4.1.2.3 eist dat subsidieverlening op een wette­lijke grond­slag berust. Het belang daarvan is reeds in de inleiding van dit hoofdstuk aangestipt. Bij wettelijk voor­schrift kan duidelijkheid worden geschapen over rechten en plichten van de subsidieverlener en subsidie-ontvanger. Dit bevordert niet alleen de rechtszekerheid, maar, mede daardoor, ook de doelmatige afwikkeling van de subsidiever­houding. De noodzaak een wette­lijk voor­schrift tot stand te brengen dwingt het be­stuursorgaan zich terdege af te vragen, welke doeleinden met de subsidie­verstrekking worden nagestreefd, en welke voor­schriften en bevoegdheden noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken.
Voorts is er in de literatuur bij herhaling op gewezen, dat het ook op rechtsstatelijke gronden wenselijk is dat de subsidieverlening op een wettelijke voorschrift berust. Er is op gewezen dat, nu de burgers voor zovele belangrijke activi­teiten in hoge mate afhankelijk zijn van over­heidssubsidie, de overheid door haar subsidiebeleid soms even diep in de vrij­heidssfeer van de burger ingrijpt als door klassieke gebods- en verbodsbepalingen (vgl. o.a. L.J.A. Damen, Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur, diss. Groningen 1987, Deventer 1987; E.M.H. HirschBallin, Rechtsstaat, grondrechten en subsidiever­houdingen, pre-advies VAR 1988, VAR-geschriftXCIX, Alphen a/d Rijn 1988, blz. 63 e.v.;).
Ook vanuit regering en parlement is bij herhaling gepleit voor een betere regeling van subsidies. De standpunten laten in deze een duidelijke ontwikkeling zien. Reeds in het interim-rapport (Kamerstukken II 1979/80, 15 306, nrs. 2-3) en het rapport (Kamerstukken II 1982/83, 15 306, nr. 25) van de Subcommissie-Van Dijk van de Vaste Commissie voor de Rijksuit­ga­ven van de Tweede Kamer werd voor het bijzondere terrein van de steunverle­ning aan individuele bedrijven gepleit voor een «juridische stroomlijning» van de subsidiëring op dit terrein. Dit pleidooi keerde terug in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie inzake RSV (Kamerstukken II 1984/85, 17 817, nrs. 16-21) en het kabinetsstandpunt daarover (idem, nr. 45).
In deze fase werd veelal nog genoegen genomen met regeling bij beleidsregel. De Commissie Wetge­vingsvraagstuk­ken (rapport «Orde in de regelgeving», ‘s-Gravenhage 1985) beval reeds aan bestendig gebleken subsidiebeleid op den duur zoveel mogelijk een wettelijke grondslag te geven, terwijl in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie bouwsubsidies en het rege­ringsstand­punt daarover (Kamerstukken II 1988/89, 19 623, nrs. 30 en 42) duidelijk werd gekozen voor een wettelijke regeling van de betrok­ken subsidies, waarbij onder meer werd verwezen naar het voornemen een algemene regeling inzake subsidies op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht (Kamer­stukken II 1988/­89, 19 623, nr. 42, blz. 3). Tenslot­te sprak het huidige kabinet in het kader van de zoge­naamde Tussen­balans 1991 uit, dat een wettelijke grondslag voor (rijks)subsidies in het algemeen gewenst is (Kamerstukken II 1990/91, 21 998, nr. 2, bijlage 3, blz. 22). Dit standpunt werd herhaald in het «Plan van aanpak eerste spoor geïntegreerd subsidiebeleid» (Kamer­stukken II 1990/91, 22 150, nrs. 1-2, blz. 12-13) alsmede in de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid (Kamer­stukken II 1991/­92, 22 150, nr.5), en werd in de UCV’s inzake subsidie­beleid op 2 september 1991 (Handelingen UCV 1990/91, nr. 57) en 7 september 1992 (Handelingen UCV 1991/92, nr. 49) door vertegen­woordi­gers van vrijwel alle frac­ties onder­steund.
De eis dat een subsidie op een wettelijke voorschrift gebaseerd moet zijn, zal voor het rijk met zich brengen dat er, behoudens bij toepassing van het tweede lid, een grondslag in de formele wet moet worden gelegd. Denkbaar is daarbij wel dat de wetgever de nadere regeling voor een deel delegeert aan een lager wettelijk voor­schrift. De mate waarin dit geschiedt hangt af van de aard van de desbetreffende subsidie. In beginsel zullen, overeenkomstige de aanbevelingen van het rapport «Orde in de regelgeving», in ieder geval de hoofdlijnen van het bestendige subsidiebeleid in de formele wet moeten worden geregeld. In een aantal gevallen kan het echter wenselijk zijn een subsidiefaciliteit grotendeels bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling te regelen, bijvoorbeeld omdat het gaat om een qua budgettair belang kleine regeling, of om een faciliteit die uitdrukkelijk als tijdelijk is bedoeld of snel moet kunnen worden gewijzigd om in te spelen op veranderende (markt-)omstandigheden.
Bij provincies en gemeenten zal subsidiëring in het algemeen geregeld moeten worden bij verordening van provinciale staten of van de gemeen­teraad. Dergelijke verordeningen vormen bij provincies en gemeenten dan de basis voor de subsidiëring zoals de formele wet dat bij het rijk is. Omdat de titel een algemeen karakter heeft, en dus zowel voor het rijk als voor andere overheidslichamen geldt, wordt de term «wettelijk voorschrift» gebruikt. Voor het rijk impliceert dit dus geen algemene uitspraak over de mate waarin op dit punt delegatie door de formele wetgever mogelijk en wenselijk is.
Het wettelijk voorschrift moet aan een tweetal minimum-eisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Allereerst wordt een omschrijving verlangd van de activi­teiten waarvoor de subsidie kan worden verleend. Dit is essen­tieel om de reikwijd­te van de wettelijke basis voor de subsidi­ëring te kunnen bepalen. Ook hierbij is delegatie overigens niet uitgesloten. Denkbaar is dat de wet een globale omschrijving of aanduiding van de activiteiten geeft, die bij lagere regeling wordt gepreciseerd.
In de tweede plaats moet de wettelijke regeling een grondslag bieden voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverle­ning kan verbinden, voor zover die grondslag niet reeds in de Algemene wet bestuurs­recht zelf is neergelegd. Verwezen zij naar de toelichting bij afdeling 4.2.4.
Artikel 4.2.1.3, eerste lid, geeft geen antwoord op de vraag wat rechtens is indien een bestuursorgaan in weerwil van dit artikel zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie verleent, en de uitzonde­ringen van het derde lid niet van toepassing zijn. Het gevolg zal in ieder geval zijn dat het bestuursorgaan voor overtreding van het voorschrift ter verant­woording kan worden geroepen, en dat de uitgaven niet als rechtmatig gedane uitgaven op de rekening kunnen worden ge­bracht. In hoeverre de mogelijkheid zal bestaan een eenmaal verleende of vastgestelde subsidie in te trekken, zal van de omstandigheden afhangen. Indien de subsidie-ontvan­ger wist of behoorde te weten dat subsidie-verstrekking niet was toege­staan, is intrek­king op grond van artikel 4.2.6.1, eerste lid, onder d of artikel 4.2.6.2, eerste lid, onder b, onder omstandig­heden denkbaar. Hierbij moet echter worden bedacht dat het, gezien ook het feit dat subsidieverstrekking soms zonder wettelijke grondslag is toegestaan, primair tot de verantwoor­de­lijkheid van het betrok­ken bestuursorgaan behoort na te gaan of een voldoende wette­lijke basis voor subsidiever­lening bestaat.

Tweede lid
In de reacties op het voorontwerp is er op gewezen dat in de praktijk nogal eens subsidieregelingen voorkomen met een tijdelijk of experimenteel karakter. Soms wil de overheid een bepaalde activiteit slechts een tijde­lijke impuls geven, in de verwachting dat de gesubsidieer­de activiteit na een aanloopfase in voldoende mate door betrokkenen zelf zal kunnen worden bekostigd, dan wel dat andere overheden de subsidiëring zullen overnemen. In andere gevallen is bij het introdu­ceren van een nieuwe subsidiefaci­liteit nog niet bekend of die faciliteit structureel nodig zal zijn. In beide situaties kan het voorkomen, dat het tot stand brengen van een formeel-wettelijke regeling van de nieuwe faciliteit in verhouding tot de daarmee te dienen belangen als een onevenredige belasting voor de wetgever moet worden beschouwd. Daarom is, in afwijking van het voorontwerp, uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid om gedurende een beperkte periode subsidie te verlenen op grond van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur. Aldus worden enerzijds de voordelen van een wettelijke regeling van subsidiëring in belangrijke mate behouden, terwijl anderzijds de met de totstandkoming van zo’n regeling gemoeide tijd aanzienlijk wordt bekort.
Indien echter na verloop van tijd blijkt dat het toch wenselijk is de betrokken activiteit structureel te subsidiëren, dan moet alsnog voorzien worden in een formeel-wettelijke grondslag voor de subsidie. Dat is in overeenstemming met het vaste beleid, neergelegd in Aanwijzing 21 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat een zelfstandige algemene maatregel van bestuur slechts gebruikt kan worden in bijzondere gevallen, bij wijze van tijdelijke voorziening. Daarom is bepaald, dat een zelf­standige maatregel van bestuur als hier bedoeld vier jaren na haar inwerkingtreding vervalt, tenzij voor het einde van die periode een wetsvoorstel is inge­diend waarin de subsidie wordt geregeld.
De onderhavige bepaling laat vanzelfsprekend de beperkingen die de Grondwet aan het gebruik van de zelfstandige algemene maatregel van bestuur stelt, onverlet.
Het voorgaande heeft uitsluitend betrekking op subsidieregelingen van de rijksoverheid. Op gemeentelijk en provinciaal niveau zal, indien een wettelijk grondslag is vereist, steeds een verordening moeten worden tot stand gebracht. Omdat Provincie- en Gemeentewet (hetzelfde geldt overigens voor de Wet op de bedrijfsorganisatie en de Waterschapswet) naast de verordening geen ander, sneller tot stand te brengen, type zelfstandig algemeen verbindend voorschrift kennen, heeft het voor de decentrale overheden geen zin in dit opzicht te differentiëren tussen tijdelijke en structurele subsidieregelingen.

Derde lid
Indien op een nieuw terrein de behoefte aan subsidieverle­ning ontstaat, kan niet altijd de totstandkoming van een wettelijk voorschrift worden afge­wacht. De met het subsidiebe­leid nagestreefde doelen kunnen onverwijld optreden vergen; men denke aan de subsidiëring van activiteiten gericht op de bestrijding van de versprei­ding van de ziekte AIDS. Ook het totstandko­men van een algemene maatregel van bestuur kan dan niet altijd worden afgewacht.
Derhalve is in het tweede lid, aanhef en onder a, bepaald dat, indien de voorbereiding van een wettelijk voorschrift ter hand is genomen, met de subsidiëring kan worden begonnen, ook al heeft deze nog geen grondslag in een wettelijk voorschrift. Deze mogelijk­heid bestaat gedurende ten hoogste een jaar. Een jaar is in het algemeen voldoende om een wettelijk voor­schrift tot stand te brengen, tenzij het een wet in formele zin betreft. Daarom is voor het geval een wet in formele zin tot stand moet worden gebracht, volstaan met de eis, dat binnen een jaar een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal is ingediend. Daarmee wordt tevens voorkomen, dat de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel overhaast moet plaatsvinden omdat anders geen subsidies meer verleend kunnen worden.
Op rijksniveau betekent dit dat er, nadat spoedshalve met de subsi­dië­ring is begonnen, twee mogelijkheden bestaan: binnen een jaar zal hetzij een wetsvoorstel ingediend, hetzij een zelfstandige algemene maatregel van bestuur tot stand moeten zijn gebracht.
Nederlandse bestuursorganen verstrekken ook subsidies die uiteinde­lijk ten laste komen van de begroting van de Europese Gemeenschappen. In een aantal gevallen gebeurt dat op grond van nationale wettelijke voor­schriften, in een enkel geval recht­streeks op grond van een verordening van de Raad of de Commis­sie van de Europese Gemeenschap­pen. Ook in het laatste geval is voldaan aan het vereiste van een grondslag in een wettelijk voorschrift, nu aan een verordening evenzeer rechtstreeks bindende werking binnen de nationale rechtsorde toekomt als aan een nationaal wettelijk voorschrift. Ook wanneer de verstrek­king van subsidies op grond van de verordening aan een Neder­lands bestuursorgaan is opgedragen, behoeft dus niet eerst een nationaal wettelijk voorschrift tot stand gebracht te worden. Voor zover dat zou neerkomen op het omzetten van bepalingen van een verordening in bepalingen van nationaal recht zou zulks zelfs in strijd met het gemeen­schapsrecht komen (aldus de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeen­schappen; men zie o.m. zaak 39/72, Commissie v. Italië, Jur. 1973, blz. 101; zaak 50/76 (Amsterdam Bulb BV v. Pro­dukt­schap voor Sierge­wassen), Jur. 1977, blz. 137; zaak 94/77 (Zerbone), Jur. 1978, 99).
Het komt echter ook voor, dat op Europees niveau subsidie­programma’s tot stand komen, waarvan de uitvoering aan nationa­le instanties wordt overgelaten, maar die niet het karakter van een verbindende regeling hebben. Nu in dergelijke programma’s de voorwaarden waaronder de subsidies kunnen worden verstrekt veelal wel zijn uitgewerkt, zou een nationale wettelijke regeling daarvan slechts een doublure kunnen zijn. Bovendien zou de verplichting om in zo’n geval eerst een nationale wettelijke regeling tot stand te brengen er toe kunnen leiden dat Nederlandse ingezetenen niet of slechts met vertraging van de Europese subsidiefaciliteit kunnen profiteren. Daarom is voor deze gevallen een uitzondering op het vereiste van een wettelijke grondslag opgenomen.
Het komt voor, dat de ontvanger en het bedrag van een subsidie uitdrukke­lijk in de begroting worden genoemd. Dat gebeurt met name bij subsidies die slechts aan één of enkele ontvangers worden ver­strekt. Men denkebijvoor­beeld aan subsidies die ministers verstrekken aan bepaalde onderzoeksin­stituten op hun terrein.
Bij een dergelijk gering aantal ontvangers zou het tot­standbrengenvan een wettelijk voorschrift dat als grondslag voor de subsidie kan dienen een relatief zware last voor de bevoegde wetgever betekenen, terwijl anderzijds de noodzaak daartoe in mindere mate aanwezig is indien de begroting de ontvanger vermeldt. De vermelding in de begroting maakt immers publieke controle op de subsidieverstrekking mogelijk; in de meerderheid van de gevallen waarin de begroting door een vertegenwoordigend orgaan wordt vastgesteld, stelt de vermel­ding in de begroting dat orgaan in staat zich recht­streeks uit te spreken over de wenselijkheid en de hoogte van de subsidie, zodat de democratische controle afdoende is gewaarborgd. Om deze reden is voor dergelijke gevallen in artikel 5, eerste lid, onder b van de Kaderwet financi­ële verstrekkingen EZ een uitzondering op het vereiste van een wettelijke grondslag opgenomen. In afwijking van het vooront­werp stellen wij voor om een verge­lijkbare uitzondering op te nemen in de Algemene wet bestuurs­recht.
Het nadeel, dat bij een slechts op een begrotingsartikel gebaseerde subsidie wettelijke voorschriften die de verhoudin­gen tussen subsidiever­strekker en subsidie-ontvanger regelen, ontbreken, dient te worden gecom­penseerd doordat ook in deze gevallen wel de voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. In een aantal gevallen is de regeling van de afdelingen 4.2.2 tot en met 4.2.7 daarvoor voldoende. Met name bij grotere exploitatiesubsidies voor instellingen – en juist daarbij zal zich vaak de situatie voordoen dat zij in de begroting afzonderlijk worden genoemd – zijn echter aanvullende voorschriften nodig. Mede daarom is in dit wetsvoorstel de aan het voorontwerp ontleende regeling aangevuld met een nieuwe afdeling 4.2.8, die juist op dit type subsidies toegesneden voorschriften bevat. Verwezen zij verder naar de toelichting bij die afdeling.
Bepaald is, dat geen wettelijke grondslag is vereist indien zowel het maximale bedrag als de ontvanger van de subsidie in de begroting zijn vermeld. Dit behoeft niet perse in de begroting zelf – dus op rijksniveau in de begrotingswet – te gebeuren. De beoogde kenbaarheid en mogelijkheid tot demo­cratische controle zijn evenzeer verzekerd, indien de vermel­ding in de toelichting bij de begroting wordt opgenomen, hetgeen praktisch gezien vaak aantrekkelijker is. Weliswaar kan de toelichting niet door het vertegen­woordigend orgaan geamen­deerd worden, maar dat behoeft in de praktijk geen probleem te zijn. Indien het vertegenwoordigend orgaan niet instemt met de verstrekking van de subsidie kan het dit bij motie kenbaar maken. Formeel blijft de bevoegdheid tot subsi­diëring dan in stand, maar het is wel een duidelijk signaal aan het bestuur. Bovendien zal de subsidie in dit geval niet altijd met onmiddellijke ingang beëindigd kunnen worden. Indien het vertegenwoordigend orgaan het bedrag wil wijzigen of een ontvanger wil toevoegen, kan dat door de (gewijzigde) grondslag bij amendement alsnog in de begroting zelf op te nemen.
Het komt, vooral bij de decentrale overheden, ook voor dat gesubsi­dieerd wordt op basis van begrotingsposten die het maximaal voor de subsidiëring van een bepaalde activiteit beschikbare bedrag aangeven, in combinatie met subsidiepro­gram­ma’s die voorzien in toewijzing van concrete bedragen aan met name genoemde subsidie-ontvan­gers. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is overwogen of ook voor dit geval een uitzondering moest worden gemaakt op het vereiste van een wettelijke grond­slag. Daarvan is echter afgezien, omdat daardoor, als gevolg van de onbepaaldheid van het begrip «program­ma», de grenzen van de de uitzondering van het derde lid, onder c, te ruim en te onduidelijk zouden worden. Wat de decentrale overheden betreft is het maken van een uitzondering voor deze gevallen ook niet nodig, omdat de totstandkomingsproce­dure van een verorde­ning niet zeer zwaar is.
Dit betekent overigens niet, dat niet meer met program­ma’s gewerkt zou kunnen worden. Aan het vereiste van een wettelijke grondslag kan onder omstandig­heden worden voldaan door bij wettelijke voorschrift te regelen aan welke eisen inhoud en totstandkoming van een dergelijk programma moet voldoen, alsmede welke rechtsge­volgen daaraan zijn verbon­den.
Bij min of meer incidentele subsidies is het niet altijd reëel een wette­lijk voorschrift te eisen, omdat de met de voorbereiding daarvan gemoeide lasten in die gevallen onevenre­dig hoog kunnen worden in verhou­ding tot de met strikte handha­ving van het vereiste van een wettelijke grondslag gediende belangen. Daarom is in het derde lid, aanhef en onder d, bepaald dat in incidentele gevallen zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verleend, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. Daarmee is tot uitdrukking gebracht, dat deze uitzondering slechts van toepassing is indien de voorgenomen subsidie in twee opzichten van beperkte betekenis is: zowel het aantal ontvangers als het tijdvak waarvoor de subsidie wordt verstrekt dienen beperkt te zijn. Een eenmali­ge «startsub­sidie» voor ten hoogste vier jaar kan derhalve zonder grondslag in een wettelijk voor­schrift worden verstrekt, tenzij zij deel uitmaakt van een algemener «startersbeleid» gericht op een in algemene termen omschreven doelgroep. In het laatste geval kan de subsidie immers niet meer inciden­teel genoemd worden.
De termijn van vier jaar is gekozen in aansluiting op de artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet, waar voor specifieke uitkeringen met een looptijd van meer dan vier jaar een bijzon­dere motive­ring wordt geëist. Hoewel een dergelijke termijn altijd tot op zekere hoogte arbitrair is, zal van een subsidie voor meer dan vier jaren in het algemeen niet gezegd kunnen worden dat zij een inci­denteel karakter heeft.

Vierde lid
Het vierde lid van artikel 4.2.1.3 verplicht bestuursorga­nen in het openbaar verslag te doen van de verstrekking van subsidies zonder grondslag in een wettelijk voorschrift. Hiermee wordt een gestructureerde verantwoor­dingsplicht in het leven geroepen met betrekking tot de wijze waarop van de in het derde lid, onder a en d, vervatte uitzonderingen op de hoofdregel gebruik wordt gemaakt. Bij subsidies die ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen komen is dat niet nodig, terwijl bij subsidies die met toepassing van het derde lid, onder c, worden verstrekt de openbaarheid reeds gewaar­borgd is. Daarom geldt de verslagverplichting alleen voor incidentele subsidies en subsidies die in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift worden verstrekt.
De formulering «publiceert…. een verslag van» beoogt tot uitdruk­king te brengen dat niet vereist wordt dat van elke concrete subsidieverstrekking mededeling wordt gedaan. Een globale omschrijving van de activi­teiten waarvoor op grond van het derde lid subsidies worden verleend volstaat. De enkele mededeling dat de uitzonde­ringsbevoegdheid van het derde lid wordt gebruikt is echter niet voldoen­de; de aard van de buiten­wettelijke subsi­diestromen moet uit de mededeling blijken.
Om aan zijn doel te kunnen beantwoorden zal het verslag openbaar moeten zijn, en regelmatig gedaan moeten worden. Daarom is bepaald dat jaarlijks een verslag moet worden gepubli­ceerd. Van nadere voorschriften over de vormgeving van het verslag is afgezien. Een voor de hand liggende mogelijk­heid is het verslag op te nemen in de toelichting op de jaarlijkse begro­ting. Voor de rijksoverheid zou dit aansluiten bij de recent in het kader van het geïntegreerd subsidiebeleid gemaak­te afspraken inzake een uitvoeriger informatieverstrekking over de subsidie-componenten van de rijksbegroting. Ook een afzon­der­lijk verslag is echter toegestaan, indien het be­stuurs­orgaan daaraan de voorkeur geeft.
De controle op de naleving van het voorschrift van het vierde lid berust primair bij de vertegenwoordigen­de organen, en, voor wat de rijks­overheid betreft, bij de Algemene Rekenka­mer.

Verslag II

4.17 De leden van de SGP‑fractie vragen ten aanzien van het derde lid of er bij een ter­mijn van vier jaar nog wel sprake is van incidente­le subsidieverlening. Verdient het geen aan­beveling deze termijn te bekorten tot bij voorbeeld twee jaar, zo vragen deze leden.
4.18 Het is de leden van de GPV‑fractie niet geheel duidelijk geworden of «budgetsubsi­dies» onder het bereik van dit artikel vallen.
Eerste lid 10.1 De memorie van toelichting vermeldt (blz. 39)[1] dat subsidiëring door de rijksover­heid meebrengt dat er een grondslag in een forme­le wet moet zijn. In de tekst van het wets­voorstel zou expliciet opgenomen kunnen worden dat het wettelijk voorschrift een wet is, indien de subsidie van de rijksoverheid uitgaat.
Derde lid, onderdeel d 10.2 Dit artikel onderdeel omschrijft de mogelijkheid van subsidieverlening zonder grondslag in een wettelijk voorschrift te vaag. Het geval waarop deze bepaling betrek­king heeft, te weten de onevenredig hoge lasten van het tot stand brengen van een regeling, zou in het wetsvoorstel omschreven kunnen worden (zie memorie van toelichting bladzijde 43).[2] De verslagplicht van het vierde lid doet hieraan niet af.
Eerste en derde lid 10.3 Het eerste lid is geformuleerd als hoofd­regel, het derde lid als uitzondering. Met zinsneden als «Indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust» wordt regelmatig verwezen naar de hoofdregel. De mededeling is dan: Indien de hoofdregel van toepassing is ..; dit maakt een verwarrende indruk. Denk­baar is dat het eerste lid zodanig wordt gefor­muleerd dat de gevallen met of zonder grond­slag in een wettelijk voorschrift meer gelijk­waardig geformuleerd worden. Dat zou kunnen door een zin aan het eerste lid toe te voegen waar­in wordt opgenomen dat in de gevallen ge­noemd in het derde lid, geen grondslag in een wettelijk voorschrift nodig is.

Nota naar aanleiding van het verslag II

4.17 Opgemerkt zij, dat de termijn van vier jaren geldt in combinatie met de eis dat het aantal ontvangers van de subsidie beperkt is. Subsidies die in beginsel slechts één jaar worden verstrekt, maar een groot aantal ontvangers kennen kunnen dus niet als inci­dentele subsidies worden aangemerkt. Voor dergelijke tijdelijke subsidies biedt artikel 4.2.1.3, tweede lid, de mogelijkheid om een regeling te treffen bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur.
Het bekorten van de termijn van vier jaren achten wij niet ge­wenst, omdat in de praktijk nogal eens subsi­dies worden ver­strekt die welis­waar een incidenteel karak­ter hebben, maar betrekking hebben op een project dat zich over meer dan twee jaar uit­strekt.
4.18 Voor de beantwoording van de vraag of voor een subsidie een wettelijke grondslag is vereist, is de maatstaf of systematiek van subsidiëring niet van belang. Ook een budgetsubsidie is «een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger…» (art. 4.2.1.1, eerste lid) en behoeft dus ingevolge artikel 4.2.1.3, eerste lid, een wettelijke grondslag, tenzij in het concrete geval een van de uitzonderingen van artikel 4.2.1.3, derde lid, van toepassing is.
10.1 Verwezen zij naar het antwoord op vraag 4.1.
10.2 Wij delen niet de mening van de leden van de hier aan het woord zijnde fracties dat dit artikelonderdeel te vaag zou zijn. Blijkens de wettekst betreft het hier incidentele geval­len – hetgeen impliceert dat het aantal ontvan­gers slechts beperkt kan zijn – terwijl boven­dien met zoveel woorden het tijdvak waar­voor de subsidie kan worden verstrekt be­perkt is tot vier jaren. Wij menen voorts dat het door de fracties voorgestelde criterium zelfs vager (abstracter) is, omdat het bijvoor­beeld ook de uitzon­dering in artikelonderdeel c insluit.
10.3 Er is niet zonder reden gekozen voor een vormgeving waarin sprake is van een hoofd­regel en een uitzondering daarop. De wetge­ver brengt hiermee tot uitdrukking dat subsi­dies in beginsel slechts op basis van een wettelijke grondslag mogen worden verstrekt. Een meer nevenschikkende presentatie, zoals deze leden voorstellen, sluit daarbij onzes inziens niet aan en is wetstechnisch gezien ook overbodig.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] In artikel 4:23, derde lid, onderdeel b, wordt «Commissie van de Europese Gemeenschappen» vervangen door: Europese Commissie.

VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.

Voorstwel van wet

In artikel 4:23, derde lid, onderdeel b, wordt “Commissie van de Europese Gemeenschappen” vervangen door: Europese Commissie.

Memorie van toelichting

Het Verdrag van Lissabon heeft de officiële benamingen van de Europese instellingen op enkele punten gewijzigd. Deze wijziging betreft een aanpassing aan de nieuwe terminologie; zij heeft geen inhoudelijke betekenis.