Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 203-205]
VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.
Tekst RvS = VvW
Voorstel van wet [4.2.1.4]
Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt periodiek een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Memorie van toelichting
De afgelopen jaren is van verschillende zijden aandacht gevraagd voor het belang van periodieke evaluatie van beleid en wetgeving, in het bijzonder ook op het terrein van de subsidies. De Algemene Rekenkamer deed dit zowel in haar verslag over 1988 (Centraal Thema Subsidies; (Kamerstukken II 1988/89, 21 080, nrs. 1-2)) als in haar verslag over 1990 (Centraal Thema Beleidsevaluatie, (Kamerstukken II 1990/91, 22 302, nrs. 1-2)). Het college sprak daarbij uit dat periodieke evaluatie een vast onderdeel van ieder beleidsproces zou moeten zijn, teneinde het inzicht in de uitvoering en de (neven-)effecten van het gevoerde beleid te vergroten. Het kabinet heeft deze visie in algemene zin onderschreven (Kamerstukken II 1991/92, 22 302, nr. 27). De Bijzondere Commissie Vraagpunten uit de Tweede Kamer onderstreepte het belang van evaluatie van wetgeving (Kamerstukken II 1990/91, 21 427, nr. 3, blz. 17), terwijl de eerste ondergetekende zich in de Nota «Zicht op wetgeving» in gelijke zin uitliet (Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2, blz. 39); daarbij werd een nota Wetsevaluatiebeleid aangekondigd. Inmiddels is deze nota op 18 juni 1993 voor advies aan de Raad van State gezonden. Tenslotte pleitte de Algemene Rekenkamer in haar reactie op het voorontwerp concreet voor het opnemen van een evaluatiebepaling in de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht.
Wij menen dat zulks inderdaad gewenst is. Nog te vaak bestaat te weinig inzicht in de doeltreffendheid en de effecten van subsidieregelingen in de praktijk, ook bij de decentrale overheden. Daarom bepaalt het voorgestelde artikel 4.1.2.4, dat een subsidieregeling periodiek geëvalueerd dient te worden, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Deze laatste clausule maakt het zowel mogelijk om in bijzondere gevallen van het publiceren van een evaluatieverslag af te zien, bijvoorbeeld omdat de kosten van evaluatie onevenredig zouden zijn in verhouding tot het budgettaire belang van de regeling.
De termijn waarbinnen geëvalueerd moet worden is niet geregeld. Overwogen is om een algemene termijn van vier jaar te stellen, maar daarvan is afgezien. De aard van de subsidieregeling of de beoogde effecten [kunnen] meebrengen dat een termijn van vier jaar te kort of juist te lang is om verantwoorde conclusies omtrent die effecten te kunnen trekken.
Omtrent de vorm van het evaluatieverslag zijn geen voorschriften gesteld. Het kan doelmatig zijn om een apart verslag te publiceren, maar evenzeer om de rapportage op te nemen in de toelichting bij de begroting, een meer omvattende beleidsnota of de toelichting bij een wijziging van de regeling.
Evenmin zijn eisen gesteld aan de inhoud van de evaluatie. Vanzelfsprekend dient een evaluatie een adequaat inzicht te geven in de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, maar wat dit in concreto betekent hangt zozeer samen met de aard van de subsidie dat daarover geen algemene voorschriften gesteld kunnen worden. Met nadruk wijzen wij er echter op, dat bij evaluatie niet in de eerste plaats gedacht moet worden aan uitvoerig en kostbaar wetenschappelijk onderzoek. Het is vaak zeer wel mogelijk, en verdient dan ook de voorkeur, om op basis van periodiek door uitvoeringsorganen aangeleverde gegevens, jaarverslagen van inspecties en dergelijke voldoende zicht te krijgen op de werkelijkheid achter de wet.
Vanuit de gedachte dat het belangrijk is periodiek na te gaan of een subsidieregeling nog aan haar doel beantwoordt, is wel gepleit voor een verplichting om in alle subsidieregelingen een zogenaamde horizonbepaling op te nemen, dat wil zeggen een bepaling inhoudende dat de regeling op een bepaald ogenblik vervalt. Wij menen dat zo'n verplichting geen aanbeveling verdient. Weliswaar moet ook in onze visie steeds worden overwogen of niet met een tijdelijke subsidiefaciliteit kan worden volstaan, maar vast staat dat zulks in veel gevallen niet mogelijk is. Soms worden door middel van subsidieregelingen uit maatschappelijk oogpunt essentiële voorzieningen in stand gehouden, waarvan bij voorbaat vaststaat dat zij voor onbepaalde tijd moeten worden gehandhaafd. Bij bijvoorbeeld de jeugdhulpverlening is het niet denkbaar, bij het onderwijs bovendien grondwettelijk onmogelijk, om de subsidiëring als zodanig te beëindigen. In deze gevallen zou een horizonbepaling in de desbetreffende wetten een veel te grof middel zijn om periodieke evaluatie af te dwingen. Bovendien zou het dan noodzakelijk worden veelvuldig verlengingswetten tot stand te brengen, ook in situaties waarin de noodzaak van voortzetting van de subsidiëring niet ter discussie staat. Dat zou een bepaald ondoelmatige inzet van de beperkte wetgevingscapaciteit zijn.
Verslag II
4.19 De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of het geen aanbeveling verdient een minimale frequentie (bij voorbeeld eens per vijf jaar) op te nemen ten einde te voorkomen dat evaluatie langdurig wordt uitgesteld.
Ook de leden van de VVD-fractie stellen vast dat er voor is gekozen om niet een vaste termijn op te nemen voor de evaluatie van subsidieregelingen. Het is de vraag of het niet opnemen van een minimale frequentie (bij voorbeeld eens in de vijf jaar) in de praktijk niet zal leiden tot het uitstellen van de evaluaties. In de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid heeft de minister van Financiën overigens wel de norm van een evaluatie eens in de vijf jaar opgenomen.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom geen termijn is opgenomen voor de evaluatie van subsidieregelingen. Zij hebben weliswaar begrip voor de moeilijkheid om te komen tot een termijn die algemeen aanvaardbaar is voor alle onder deze titel vallende subsidies, maar stellen dat het geheel ontbreken van een termijn het gevaar in zich heeft dat dit in de praktijk zal leiden tot het uitstellen van evaluaties. Deelt de regering deze mening, zo vragen deze leden.
De leden van de GPV-fractie wijzen erop dat het vanuit budgettair oogpunt aantrekkelijk is een evaluatietermijn voor subsidieregelingen in de wet op te nemen. Daarmee kan worden vermeden dat subsidieregelingen langer blijven bestaan dan vanuit de doelstelling van de regeling gewenst is.
4.20 Er zijn afzonderlijke bepalingen over het instellen van een subsidieplafond opgenomen, aldus de leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP. De vraag is hoe dit zich verhoudt tot het budgetrecht van de Staten-Generaal. Fungeren de in de begrotingswet bij artikelen opgenomen maximale bedragen voor verplichtingen en uitgaven niet automatisch als subsidieplafonds? Is het niet meer voor de hand liggend om in de afzonderlijke subsidiewetten op te nemen indien de in de begroting opgenomen bedragen niet een belemmering kunnen vormen voor het verlenen van subsidie? Aan het vaststellen van subsidieplafonds in aanvulling op de begrotingswet zou wel behoefte kunnen bestaan als onder één artikel meer subsidieregelingen zijn ondergebracht.
4.21 De leden van de D66-fractie hebben een algemene vraag over de weigeringsgronden voor subsidieverlening. In afdeling 4.2.2 zijn bepalingen opgenomen over het subsidieplafond en wordt het overschrijden van het subsidieplafond als algemene weigeringsgrond gegeven. Volgens deze leden is het subsidieplafond niet de enige toets voor subsidieverlening. Een andere algemene toetsingsgrond is of er sprake is van een beleidsmatige prioriteit. Het betreft de toets of de aanvraag past binnen de doelstellingen van het beleid waarvoor een subsidie kan worden verleend. De leden van de D66-fractie vragen waarom een bepaling over deze mogelijke weigeringsgrond ontbreekt in dit wetsvoorstel.
De leden van de GPV-fractie menen dat de «beleidsmatige prioriteit» van de te subsidiëren activiteit tevens als toetsingsgrond moet kunnen gelden.
De VNG heeft in haar commentaar gewezen op het feit dat in artikel 4.2.3.7 ook tot uitdrukking zou moeten worden gebracht dat een subsidie op beleidsmatige gronden geweigerd kan worden. Wat is het standpunt van de regering hierover [zo vroegen de leden van de PvdA-fractie]?
4.22 De leden van de GPV-fractie merken op dat de onderdelen «subsidieplafond» en «weigering van de subsidieverlening» geen duidelijke plaats hebben in de voorgestelde opzet van de subsidiebepalingen. Zij geven de regering in overweging een afzonderlijk artikel over het subsidieplafond op te stellen.
Nota naar aanleiding van het verslag V II
4.19 De leden van de VVD-fractie merken terecht op, dat in de rapportage over het geïntegreerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1993/94, 22 150, nr. 20) wordt voorgesteld om subsidies ten minste eens in de vijf jaar te evalueren. Een termijn van vijf jaar lijkt ons bij nader inzien eveneens geschikt om in de Awb vast te leggen. Wij zijn met de fracties van PvdA, VVD, SGP en GPV van mening dat het vastleggen van een minimale frequentie een structurele evaluatie kan helpen bevorderen. Het spreekt vanzelf dat deze termijn geen beletsel vormt om vaker te evalueren. Anderzijds is een termijn van vijf jaar betrekkelijk ruim, zodat geen onoverkomelijke problemen worden verwacht. Te wijzen valt bij voorbeeld op het Ministerie van Economische Zaken dat vrijwel alle subsidies binnen een termijn van drie à vier jaar – dus in elk geval ruim binnen de termijn van vijf jaar – zal hebben geëvalueerd.
4.20 Hoewel de begroting van het Rijk bij wet wordt vastgesteld (artikel 105 Grondwet) en de ramingen van de uitgaven en de verplichtingen het karakter van een maximum hebben (artikel 4, tweede lid, Comptabiliteitswet), fungeren de in een begrotingswet opgenomen bedragen niet altijd automatisch als subsidieplafonds. Dit hangt samen met het feit dat de Hoge Raad reeds in de vorige eeuw heeft uitgemaakt dat het enkele ontbreken van een toereikende begrotingspost de overheid niet ontslaat van haar financiële verplichtingen jegens burgers (HR 4 november 1849, W. 1058 (De Bourbon-Naundorff)).
Van belang is dus, in hoeverre de betrokken subsidieregeling in bepaalde gevallen verplicht tot subsidiëring. Laat de regeling zoveel beleidsvrijheid dat het bestuursorgaan nooit verplicht is tot subsidieverstrekking, dan is de begroting in beginsel voldoende om de uitgaven te begrenzen. Het komt echter voor, dat een regeling wel verplicht tot subsidiëring indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. In zo'n geval kan het ontbreken van een toereikende begrotingspost de burger niet worden tegengeworpen en is dus een aanvullende voorziening nodig om overschrijding van de begroting te voorkomen. Die voorziening is het subsidieplafond. Gevolg van de instelling van het plafond is immers, dat een eventuele verplichting tot subsidiëring niet meer geldt indien de beschikbare middelen zijn uitgeput. Het instrument van het subsidieplafond versterkt dus de begrotingsdiscipline, omdat het een eventuele verplichting tot subsidiëring doorbreekt voor het geval door de subsidiëring de beschikbare middelen zouden worden overschreden.
Juist omdát de begroting de overheidsuitgaven in dit opzicht niet kan begrenzen, waardoor veel subsidieregelingen een open-einde-karakter hebben omdat het beslag dat zij op de begrotingsmiddelen leggen niet vooraf te fixeren is, is naar alternatieve instrumenten gezocht om de subsidie-uitgaven zo veel mogelijk op de begroting af te stemmen. Daartoe is de – facultatieve – regeling van het subsidieplafond in de Awb opgenomen.
4.21 Op welke gronden een subsidie kan worden geweigerd wordt primair bepaald door de betrokken subsidieregeling. In veel gevallen laten subsidieregelingen het bestuursorgaan zoveel beleidsvrijheid, dat de subsidie inderdaad op beleidsmatige gronden kan worden geweigerd, maar het komt ook voor dat heel nauwkeurig is geregeld in welke gevallen subsidie moet worden verleend. De Awb brengt in een en ander geen verandering, maar voegt slechts een aantal algemene weigeringsgronden toe. Deze algemene weigeringsgronden (overschrijding van een subsidieplafond, indien dat is ingesteld, en de zogenaamde «preventieve» weigeringsgronden van artikel 4.2.3.7) zijn uitdrukkelijk niet limitatief bedoeld. Dit blijkt ook uit de in de aanhef van artikel 4.2.3.7 opgenomen woorden «in ieder geval».
4.22 Afdeling 4.2.2 bevat een regeling van het instrument van het subsidieplafond. Als onderdeel daarvan wordt – bij wijze van hoofdregel – de overschrijding van een bij of krachtens wettelijk voorschrift ingesteld subsidieplafond als verplichte weigeringsgrond geformuleerd en wordt op deze hoofdregel een enkele nuancering aangebracht. In artikel 4.3.3.7 (in afdeling 4.2.3 over de subsidieverlening) zijn een aantal zogeheten preventieve weigeringsgronden opgenomen. Hiermee is aangegeven, dat het bij elkaar brengen van de weigeringsgrondenniet mogelijk is zonder andere samenhangen te doorbreken.
Nota van wijziging
In artikel 4.2.1.4 wordt «periodiek» vervangen door: ten minste eenmaal in de vijf jaren.
Toelichting NvW
Zie antwoord 4.19.