Afdeling 4.2.2 Het subsidieplafond
[bron: PG Awb III, p. 206-207]
Memorie van toelichting
Bij de uitvoering van subsidieregelingen doet zich soms het probleem voor dat enerzijds de begroting waaraan het betrokken bestuursorgaan gebonden is geen ruimte biedt om een subsidie te verstrekken of voort te zetten, terwijl anderzijds de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur weigering of intrekking van de subsidie niet zonder meer toelaten. In de praktijk doet dit probleem zich in twee te onderscheiden vormen voor.
Vooral bij projectsubsidies kan zich het probleem voordoen, dat het aantal aanvragen niet vooraf bekend is. Bij een onverwacht hoog aantal voor toewijzing vatbare aanvragen kan dan blijken dat het op basis van ramingen beschikbaar gestelde bedrag niet toereikend is. Er kan zich dan een spanning voordoen tussen enerzijds de noodzaak de aanvragers van de subsidie zoveel mogelijk rechtszekerheid te bieden en anderzijds de evenzeer noodzakelijke begrotingsdiscipline.
Uit oogpunt van rechtszekerheid is het aantrekkelijk de voorwaarden waaronder een aanvraag gehonoreerd kan worden zoveel mogelijk neer te leggen in wettelijke voorschriften of beleidsregels. Zonder nadere voorziening kunnen aanvragen die aan de gestelde voorwaarden voldoen dan al gauw niet meer worden geweigerd, ook al zijn de beschikbare middelen uitgeput. Naar Nederlands recht ontslaat het enkele ontbreken van een toereikende begrotingspost de overheid immers nog niet van haar plicht haar financiële verplichtingen jegens burgers na te komen (vgl. reeds HR 4-11-1849, W. 1058 (De Bourbon/Naundorff)). Er ontstaat dan een zogenaamde «open-einde-regeling» die tot onaanvaardbare overschrijdingen van de begroting kan leiden.
In veel bestaande subsidieregelingen is getracht de vereisten van rechtszekerheid en begrotingsdiscipline met elkaar te verzoenen door het opnemen van zogenaamde «uitputtingsclausules». Daarin wordt bepaald dat een subsidie kan worden geweigerd of de aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten, indien de in de begroting voor de subsidie bestemde middelen zijn uitgeput. Tegen dergelijke clausules bestaat in veel gevallen juridisch geen bezwaar, terwijl zij als gezegd voor de beheersing van de overheidsuitgaven vaak noodzakelijk zijn.
Thans komen dergelijke clausules in vele uiteenlopende vormen voor, terwijl zij anderzijds nog in veel regelingen ontbreken. Daarmee wordt zowel aan de rechtszekerheid van de burger als aan de noodzakelijke begrotingsdiscipline onnodig afbreuk gedaan. Derhalve is het gewenst, terzake een algemene voorziening te treffen in de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe wordt in het onderhavige voorstel het begrip «subsidieplafond» geïntroduceerd.
Uitgangspunt van de voorgestelde regeling is dat de bevoegdheid om een subsidie wegens het ontbreken van voldoende gelden te weigeren in de eerste plaats afhankelijk is van de mate van beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan in het concrete geval beschikt. Indien het bestuursorgaan over de beleidsvrijheid beschikt om de subsidie op beleidsmatige gronden te weigeren, zal het dat ook kunnen doen op de grond, dat onvoldoende gelden beschikbaar zijn. Anders dan het voorontwerp beoogt dit wetsvoorstel dus niet de gevallen waarin op laatstgenoemde grond geweigerd kan worden, uitputtend te regelen. Beoogd is slechts een facultatieve regeling, die een instrument – het subsidieplafond – biedt, waarmee de uitgaven beheerst kunnen worden.
Of voor een bepaalde subsidie een subsidieplafond moet (kunnen) worden vastgesteld, moet door de bijzondere subsidieregelgever worden beslist.
Naast onzekerheid over de omvang van het beroep dat op een regeling zal worden gedaan, kan zich ten aanzien van de beschikbaarheid van gelden nog een tweede probleem voordoen, namelijk dat pas gedurende het begrotingsjaar komt vast te staan, welk bedrag voor de verstrekking van een subsidie beschikbaar is. Dit probleem doet zich met name bij de rijksoverheid voor. De diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting worden immers vaak pas in de loop van het begrotingsjaar vastgesteld. Dat is op zichzelf een ongelukkige gang van zaken; het zou voor alle betrokkenen verre de voorkeur verdienen als alle begrotingswetten voor de aanvang van het begrotingsjaar tot stand zouden komen.
Vooralsnog dient de wetgever echter rekening te houden met de mogelijkheid, dat een voor de verstrekking van subsidies bestemde begrotingspost bij amendement wordt verlaagd of geschrapt, dan wel dat daaraan goedkeuring wordt onthouden. Voor die gevallen dient een regeling te worden getroffen die enerzijds de rechtszekerheid van (potentiële) subsidie-ontvangers in redelijke mate waarborgt, doch anderzijds voorkomt dat de bevoegdheden van de met vaststelling of goedkeuring van de begroting belaste organen illusoir worden. Het onderhavige voorstel biedt daarvoor twee voorzieningen.
In de eerste plaats codificeert artikel 4.2.3.6 de thans reeds bestaande en in de praktijk veelvuldig gehanteerde bevoegdheid een subsidie te verlenen onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld. Verlening van subsidies ten laste van een nog niet vastgestelde of goedgekeurde begroting is soms onvermijdelijk. Zo kan een lopende exploitatiesubsidie voor een instelling niet gedurende de eerste maanden van het jaar worden stopgezet, indien zij niet voor de aanvang van het jaar is verleend. Voorts kan het voorkomen, dat ingevolge de geldende beslistermijn op een aanvraag moet worden beslist voordat de begroting is vastgesteld of goedgekeurd. Het bestuursorgaan is dan niet zonder meer bevoegd de beslissing te verdagen tot het moment waarop de begroting is vastgesteld of goedgekeurd; in veel gevallen zou dat trouwens ook beleidsmatig ongewenst zijn. Verlening zonder meer zou echter betekenen, dat het bestuursorgaan verplicht is de subsidie overeenkomstig de verlening vast te stellen indien de ontvanger zijnerzijds zijn verplichtingen nakomt (artikel 4.2.5.5, eerste lid). Door verlening onder de voorwaarde dat voldoende middelen beschikbaar worden gesteld, verschaft het bestuursorgaan zich de bevoegdheid om op de verlening terug te komen, voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is om een overschrijding van de begroting te voorkomen of te beperken.
De mogelijkheid een voorwaarde te stellen volstaat, indien vaststaat dat voor het betreffende begrotingsjaar geen verdere aanvragen meer kunnen worden ingediend. Indien dat laatste wel het geval is zal – tenzij de wetgever bewust een «open-einde» regeling heeft willen creëren – veelal een subsidieplafond zijn bekendgemaakt. Dat plafond zal echter gerelateerd zijn aan het bedrag dat aanvankelijk was uitgetrokken. Aangezien in dit geval een nieuwe aanvraag slechts mag worden geweigerd voor zover door de verstrekking het plafond zou worden overschreden, dient het bestuursorgaan bevoegd te zijn bij verlaging of schrapping van een begrotingspost het plafond aan te passen aan de nieuwe situatie.
Het is in deze gevallen echter niet altijd redelijk, de nadelige gevolgen van de uitoefening van het budgetrecht uitsluitend ten laste te brengen van degenen die, vaak als gevolg van min of meer toevallige omstandigheden, hun aanvraag pas na de bekendmaking van het nieuwe, verlaagde plafond hebben ingediend. Daarom is in artikel 4.2.2.5 de mogelijkheid opengehouden, dat in deze gevallen de verlaging ook gevolgen heeft voor eerder ingediende aanvragen.