Artikel 4:34

1. Voor zover een subsidie wordt verleend ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd, kan zij worden verleend onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
2. De voorwaarde kan niet worden gesteld, voor zover zulks voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust.
3. De voorwaarde vervalt, indien het bestuursorgaan daarop niet binnen vier weken na de vaststelling of goedkeuring van de begroting een beroep heeft gedaan.
4. Het beroep op de voorwaarde geschiedt bij een subsidie voor een activiteit die door het bestuursorgaan ook in het voorafgaande begrotingsjaar werd gesubsidieerd door een intrekking wegens veranderde omstandigheden overeenkomstig artikel 4:50.
5. In andere gevallen geschiedt het beroep op de voorwaarde door een intrekking overeenkomstig artikel 4:48, eerste lid.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 217-221]

Voorontwerp

1. Voor zover een subsidie wordt verleend ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd, kan het voorbehoud worden gemaakt dat voldoende gelden ter be­schikking worden gesteld.
2. Het voorbehoud kan niet worden gemaakt, voor zover dit voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust.
3. Het voorbehoud vervalt, indien het bestuursorgaan daarop niet binnen vier weken na de vaststelling of goedkeu­ring van de begroting een beroep heeft gedaan.

Tekst RvS

1. Voor zover een subsidie wordt verleend ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd, kan het voorbehoud worden gemaakt dat voldoende gelden ter be­schikking worden gesteld.
2. Het voorbehoud kan niet worden gemaakt, voor zover zulks voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust.
3. Het voorbehoud vervalt, indien het bestuursorgaan daarop niet binnen vier weken na de vaststelling of goedkeu­ring van de begroting een beroep heeft gedaan.
4. Het beroep op het voorbehoud geschiedt bij een subsi­die voor een activiteit die door het bestuursor­gaan ook in het vooraf­gaande begrotings­jaar werd gesubsidieerd door een in­trek­king wegens veranderde omstandighe­den overeenkomstig artikel 4.2.­6.3.
5. In andere gevallen geschiedt het beroep op het voor­behoud door een intrekking overeenkomstig artikel 4.2.6.1, eerste lid.

Advies RvS

6.9.1. Het wetsvoorstel en de toelichting besteden aandacht aan de beschikbaarheid van financiële middelen als factor die het proces van subsidiëring mede bepaalt. Die aandacht uit zich in voorschriften over de rol van de begroting en over de hantering van een subsidieplafond. Beide vormen binnen het ontworpen stelsel elementen die de uitslag van een aanvraag om subsidie wezenlijk kunnen beïnvloeden. De Raad richt zich eerst op de rol van de begroting. Als voorname reden om hieromtrent een regeling op te nemen – dit is geschied in artikel 4.2.3.6 – vermeldt de memorie van toelichting dat begrotingen niet altijd tot stand komen voordat het tijdvak waarop zij betrekking hebben is aangebroken (bladzijde 61). De ministers laten in de toelichting (bladzijde 61) uitkomen, dat het probleem van wellicht beperkte omvang is. Zij vermelden daar immers, dat het zich met name bij de rijksoverheid voordoet. Voorts noemen zij als directe oorzaken van de niet-toereikendheid van het budget de amendering of de niet-goedkeuring van begrotingsposten; de moeilijkheid schuilt, naar het de Raad voorkomt, in hun gedachtengang dus niet hierin dat reeds de ontwerp-begroting de subsidiëring niet zou toelaten. Dit neemt niet weg, dat zij het blijkens de inhoud van artikel 4.2.3.6 nodig achten, in de Awb rekening te houden met optreden van het probleem op alle niveaus van bestuur en in alle stadia van de totstandkoming van de begroting. Daarmee stemmen de ministers, zo merkt de Raad op, de regeling van de subsidiëring in algemene zin af op wat zij zelf een ongelukkige gang van zaken noemen. Dit voert tot codificatie van een gegroeide praktijk, inhoudende dat verlening van subsidie geschiedt onder het voorbehoud dat het over de begroting beslissende orgaan voldoende gelden ter beschikking zal stellen. Dat voorbehoud vormt, naar de typering in de toelichting op artikel 4.2.3.6, een zwaard van Damocles boven het hoofd van de subsidie-ontvanger. Het wetsvoorstel spant zich in om de effecten van dat gegeven te verzachten, door het stellen van een termijn na welke het zwaard niet meer mag vallen (artikel 4.2.3.6, derde lid), en door het inroepen van het voorbehoud te construeren als een intrekking, voor de allerzwaarste gevallen vergezeld van een schaderegeling (artikel 4.2.3, vierde en vijfde lid, in verbinding met de artikelen 4.2.6.1, eerste lid, en 4.2.6.3). Dit alles kan, zo meent de Raad, aan een verlening die tevens het voorbehoud omvat niet het karakter ontnemen van een beslissing over subsidiëring die op het voornaamste punt, namelijk het beschikbaar komen van de toegezegde financiële middelen voor de aanvrager, geen zekerheid geeft. In feite wordt het besluit over verlening zo over twee tijdstippen en zelfs veelal over twee organen verdeeld. Naar het inzicht van de Raad wordt aldus, voor de overzienbare toekomst, in de codificatie van algemene bepalingen van bestuursrecht genoegen genomen met een gebrekkige regeling, strekkende ten nadele van de gesubsidieerde, zij het dat daarbij aan diens rechtsbescherming aandacht is geschonken. De Raad onderkent intussen dat hier sprake is van een ingesleten praktijk die moeilijk zal zijn te veranderen. Daarom is het college van oordeel dat op dit ogenblik moet worden berust in regulering van die praktijk op de wijze als in het wetsvoorstel is neergelegd. De Raad hecht er evenwel aan, te wijzen op de spanning tussen de rechtszekerheid van de gesubsidieerde en hetgeen als eis van begrotingspraktijk wordt gezien. Dit voert de Raad tot de aanbeveling in de memorie van toelichting een evaluatie van de toepassing van deze regeling toe te zeggen. Die evaluatie zal, zo meent de Raad, aanwijzingen kunnen opleveren voor mogelijke veranderingen in de begrotingspraktijk, en daarmee zelfs voor toekomstige aanpassing van de regeling.

Nader rapport

6.9.1. Wij onderkennen dat de voorgestelde regeling vanuit het ge­zichtspunt van de rechtszekerheid de door de Raad genoemde bezwaren met zich meebrengt. Wij volgen dan ook graag de aanbeveling om de toepas­sing van de regeling van het begrotingsvoorbe­houd te evalueren met het oog op mogelijke toekomstige veranderingen in de begrotingspraktijk.

VvW = Eindtekst [4.2.3.6]

Memorie  van toelichting

In de toelichting bij afdeling 4.2.2 is reeds ingegaan op het belang van  de voorwaarde dat de begroting wordt vastge­steld of goedge­keurd. Zonder deze voorwaarde kan het ontbreken van gelden niet worden tegengewor­pen aan degene aan wie reeds een subsidie is ver­leend. Het praktisch belang van deze voorwaarde rechtvaar­digt een afzonder­lijke regeling, naast de algeme­ne mogelijkheid van een voorwaarde die in artikel 4.2.3.5 is neerge­legd.
Opgemerkt zij, dat artikel 4.2.3.6 ervan uit gaat dat de voorwaarde in de subsidiebeschikking zelf wordt opgenomen; dit is een eis van rechts­zekerheid. Men kan dus niet volstaan met het in het wettelijk voorschrift opnemen van clausules als «de subsidie wordt slechts verleend voorzover de wetgever voldoende middelen ter beschikking stelt». Een dergelijke clausule kan betekenis hebben om aan te geven dat het niet om een «open-einde»-regeling gaat, maar daarnaast moet bij de individuele beschikking tot subsidieverlening nagegaan worden of het nodig is deze onder voorbehoud te geven.
In het eerste lid is de zo belangrijke bevoegdheid om deze voorwaarde op te nemen nog eens nadrukkelijk vastgelegd. Het tweede ligt bevat vervolgens een beperking van deze bevoegd­heid. De voorwaarde kan niet worden opgenomen, voor zover zulks voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Ook hier (vgl. de toelichting bij artikel 4.2.2.1)[1] moet immers rekening gehouden worden met de mogelijk­heid dat de wetgever bewust een «open-einde regeling» heeft willen creëren en dus de mogelijkheid van begrotingsover­schrij­ding op de koop toe heeft willen nemen. Indien de subsidie niet wegens het ontbreken van middelen kan worden geweigerd als de begro­ting wel is vastgesteld of goedgekeurd, behoort zij evenmin onder de onderhavige voorwaarde te kunnen worden verleend indien dit niet het geval is.
Of de voorwaarde kan worden opgenomen is derhalve een kwestie van uitleg van het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Bewust is niet de eis gesteld, dat dit wette­lijk voorschrift met zoveel woorden moet bepalen dat de voorwaarde niet kan worden opgenomen. Een en ander kan ook op andere wijze uit het voorschrift blijken, bijvoorbeeld doordat is bepaald dat de subsidie moet worden verleend indien aan be­paalde voorwaarden is voldaan. De voorwaarde behoort dan niet te worden opgenomen, ook niet als de wetgever verzuimd heeft dit met zoveel woorden uit te sluiten.
De voorwaarde geeft het bestuursorgaan een (voorwaar­de­lijke) bevoegdheid om op een subsidieverlening terug te komen. Dat is een ingrij­pende bevoegdheid. Zolang de voorwaarde bestaat, hangt er een financieel zwaard van Damocles boven het hoofd van de subsi­die-ontvanger. Het is daarom een eis van rechtszekerheid, dat het bestuurs­orgaan zo spoedig mogelijk duidelijk maakt of het op de voorwaarde een beroep zal doen. Daarom is in het derde lid bepaald, dat de voorwaarde vervalt indien daarop niet binnen vier weken na de vaststelling of goedkeu­ring van de begroting – voor het rijk betekent dit: na inwerking­treding van de begro­tingswet – een beroep is gedaan. In dat geval geldt de oor­spronkelijke subsidieverle­ning, maar dan zonder voorwaarde.
In de praktijk kan het zowel om een opschor­tende als om een ontbindende voorwaarde gaan. In het eerste geval krijgt de subsidieverlening eerst haar werking als de begroting is vastge­steld of goedgekeurd. Deze methode ligt voor de hand, als niet de noodzaak bestaat om reeds voor de goedkeuring of vaststelling van de begroting voorschotten uit te betalen. In dat geval kan de voorwaarde zonodig met onmiddellijke werking worden ingeroe­pen; het gevolg is dan, dat definitief vaststaat dat geen geld zal worden uitgekeerd.
Vooral bij exploitatie­sub­sidies voor instellingen kan het echter noodza­kelijk zijn om reeds voor de vast­stelling of goedkeuring van de begro­ting voorschotten te verlenen. Indien de beschikking tot subsidiever­lening wordt gegeven voor de aanvang van het jaar waarop zij betrekking heeft, doen zich op rijksniveau geen problemen voor, omdat de subsidie dan ingevolge artikel 4, vijfde lid, Comptabiliteitswet ten laste komt van de verplichtingenbegroting voor het jaar waarin de beschik­king wordt gegeven. Rekening moet echter worden gehouden met gevallen, waarin de beschikking tot subsidieverlening pas in het begin van het jaar waarop zij betrekking heeft, wordt gegeven. Het is dan niet goed denkbaar, dat de instelling de eerste maanden van het jaar zonder geld zou zitten, in afwachting van de totstandkoming van de begro­tingswet. In beginsel bestaat ook de bevoegdheid deze voor­schotten uit te betalen. Artikel 18, eerste lid, Comptabiliteitswet voorziet onder meer voor derge­lijke gevallen ook in de bevoegdheid tot het uitgeven van ten hoogste 4/12 van het op de vorige begroting toegestane bedrag.
Indien voorschotten worden verleend, dienen ook de ver­plichtingen van de subsidie-ontvanger onverkort te gelden. Daartoe is nodig, dat de beschikking tot subsidieverlening reeds door haar bekendmaking haar werking krijgt, en dat betekent dat in deze gevallen een ontbin­dende voorwaarde moet worden opgenomen.
Een beroep op de voorwaarde is vooral ingrijpend indien het gaat om een activiteit die door de subsidie-ontvanger ook reeds in de voorafgaande periode werd verricht, en toen eveneens werd gesubsidieerd. Men denke aan exploitatiesub­sidies voor instellingen die over een langere periode door de overheid worden gesteund. Van de ontvanger kan in dit geval niet worden verwacht dat hij de activiteit stopzet in afwachting van de vast­stelling van de begroting om haar weer te hervatten nadat die defini­tief is geworden. Dat zal ook niet in het belang van het bestuursorgaan zijn, dat immers streeft naar een voortzet­ting van de gesubsidieerde activiteiten, en in een aantal gevallen tevens de extra kosten van het afbouwen en vervol­gens weer opstarten van de activiteiten voor zijn rekening zal moeten nemen. In deze gevallen zullen de algemene beginse­len van behoorlijk bestuur dan ook meebrengen, dat de voorwaar­de slechts met inachtneming van een redelijke termijn en met werking voor de toekomst kan worden ingeroe­pen. Teneinde bestuur en gesubsidieerde duidelijk te maken op welke wijze dit vorm moet krijgen, is in het derde lid bepaald dat het beroep op de voorwaarde moet geschieden in de vorm van een intrekking van de subsidie­verlening overeenkomstig artikel 4.2.6.3, zoals die ook mogelijk is in geval van gewijzigde inzichten.
Bij een eerste subsidieverlening heeft de voorwaarde in het algemeen andere consequenties. Er loopt dan niet een activiteit die reeds door de overheid werd bekostigd. De ontvan­ger heeft dan de keuze daaraan niet te beginnen voordat zekerheid omtrent de begrotingsvaststel­ling is verkregen, dan wel aan­stonds te beginnen en het risico van een eventueel beroep op de voorwaarde te nemen. In beide gevallen is er geen aanleiding de werking van de voorwaarde te beperken: wat eventueel reeds is gedaan behoort voor risico van de ontvanger te komen. Dienover­eenkomstig bepaalt het vijfde lid dat in dit geval de voorwaarde wordt ingeroepen door intrekking van de subsidie met in beginsel terugwerkende kracht, zoals geregeld in artikel 4.2.6.1.
Opmerking verdient nog dat het ook bij een eerste subsidie kan voorkomen dat de subsidie-ontvanger behoefte heeft aan een verlening zonder voorwaarde omdat hij aanstonds met een activiteit wil begin­nen, en niet het risico wil lopen dat de subsidie achteraf wordt ingetrok­ken. Het is denkbaar dat het bestuursorgaan ook zelf aan een direct begin van de activitei­ten een zodanig belang hecht dat het afziet van het opnemen van een voorwaarde. Is het daartoe niet bereid, dan geldt de regel van het vijfde lid, en is het risico van tekortschieten­de begrotingsgelden voor de ontvanger.
Toegegeven moet worden, dat de hiervoor weergegeven regeling de bezwaren die uit een oogpunt van rechtszekerheid aan het begrotingsvoorbe­houd zijn verbonden, niet volledig wegneemt. Wij zijn dan ook voornemens de toepassing van deze regeling in de praktijk te zijner tijd te evalueren, teneinde te kunnen nagaan of de behoefte aan het maken van een begrotings­voorbehoud verder kan worden teruggedrongen.

Verslag II

4.25 De leden van de fracties van PvdA, VVD en SGP vinden dat de regering veel aandacht besteedt aan de verhouding tussen het moment van toekenning van subsidies en de beschikbaarheid van begrotingsbedragen. Dit mede in relatie tot beginselen van be­hoorlijk bestuur, waartoe het uitgangspunt is gaan behoren dat instellingen die een vaste subsidierelatie met de rijksoverheid hebben minimaal een jaar van tevoren recht hebben op duidelijkheid over de omvang van de voor het volgend boekjaar toe te kennen subsidie.
Zowel in de wet als in de memorie van toelichting wordt het onderscheid gemist tussen het moment van het aangaan van de verplichting en het moment van het uitkeren van de subsidie of het subsidievoor­schot. Artikel 4.2.3.6 zou op dit punt opgehelderd moeten worden. Juist omdat subsidieverplich­tingen dikwijls veel eerder worden aangegaan dan het moment waarop de subsidie wordt uitgekeerd, zijn er al inherente beperkingen aan de uitoefening van het budgetrecht door de Sta­ten-Generaal ten opzichte van de ra­ming van de uitgaven voor periodie­ke subsi­dies aan instellingen.
4.26 Het fenomeen van de nog niet goedge­keurde begroting doet zich overigens niet alleen bij de aanvang van het begrotingsjaar voor, maar manifesteert zich ook bij de sup­pletoire begrotingen. Het komt vaak voor dat door een minister in de loop van het jaar tot verruiming van begrotingsbedragen wordt besloten; het duurt daarna vaak nog enkele maanden totdat de Staten-Generaal de daar­voor noodzakelijke begrotingswijziging heeft goedgekeurd. Op dit punt zou de redactie van artikel 4.2.3.6 nog eens bezien moeten wor­den, aldus deze leden.
4.27 In dit artikel is de voorwaardelijke subsidieverlening ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd opgenomen, aldus de leden van de D66-frac­tie. Zonder verbinding van deze voorwaarde aan de subsidieverlening kan het ontbreken van gelden niet worden tegengeworpen aan degene aan wie reeds een subsidie is ver­leend. In de memorie van toelichting wordt ingegaan op gevallen waarvoor een beroep op de voorwaarde extra ingrijpend is.
Een eerste geval is als er sprake is van subsidieverlening voor een activiteit die ook in voorafgaande periode werd verricht en gesubsidieerd, zoals exploitatiesubsidies. Verder wordt ook het geval van een eerste subsidieverle­ning, waarbij kan voorkomen dat de subsidie-ontvanger behoefte heeft aan een verlening zonder voorwaarde omdat hij aanstonds met een activiteit wil beginnen, besproken. Hierbij wordt gesteld dat, indien het bestuursorgaan niet bereid is af te zien van opneming van de voorwaarde, het risico van tekortschietende begro­tingsgelden voor de ontvanger is.
De leden van de D66-fractie missen in de toelichting aandacht voor een andere, veel voorkomende, situatie. Het gaat om het geval dat een activiteit plaatsvindt in het kader van een meerjarenpro­gramma. Te denken is aan een meerjarenprogramma dat is opgesteld voor de restauratie van een monu­ment in het kader van het Brrm. Op basis van de in de begroting opgenomen ramingen voor toekom­stige jaren, vindt een voorlopige verdeling van budgetten over gemeenten plaats. Aan de hand hiervan kan het bestuurs­orgaan een meerjarenbudget openstellen ten behoeve van een meerjarige subsidieverle­ning, waardoor aan de uitvoering van restau­ratie een begin kan worden gemaakt. Op grond van het begrotingsvoorbehoud (artikel 4.2.3.6) kan korting op de budgetten en dus ook op de individuele subsidiebeschikkingen nog in een laat stadium plaatsvinden. Er zal geen twijfel over bestaan dat dit voor boven­genoemde meerjarenprogramma's een hoogst ongewens­te gang van zaken zou zijn, die leidt tot grote rechtsonze­kerheid.
De leden van de D66-fractie zijn der­halve van mening dat de overheid bij verde­ling van toekomstige begrotings­gelden een grote mate van zorgvuldigheid dient te be­trachten. Eén van de eisen van zorgvuldig­heid is dat voornemens tot bezuiniging en de consequenties hiervan tijdig kenbaar worden gemaakt aan bestuursorganen. In de memorie van toelichting geeft de regering aan voorne­mens te zijn de toepassing van deze regeling in de praktijk te zijner tijd te evalueren, teneinde te kunnen nagaan of de behoefte aan het maken van een begrotingsvoorbehoud verder kan worden teruggedrongen. De leden van de D66-fractie vragen wat de regering denkt te doen aan de reeds voorhanden zijnde rechtsonzeker­heden. Graag zien zij een uiteenzetting van de regering tegemoet, waarin zij duidelijk maakt op welke wijze zij bovenstaande problematiek (voorlopig) tege­moet zal treden.

Nota naar aanleiding van het verslag II

4.25 Uit de jurisprudentie kan niet worden afgeleid dat instellingen die een vaste subsi­dierelatie met de rijksoverheid onderhouden minimaal een jaar van tevoren op de hoogte moeten worden gesteld van de omvang van de subsidie voor een volgend boekjaar. Het is juist dat de algemene beginselen van behoor­lijk bestuur meebrengen dat een beëindiging of belangrijke vermindering van de subsidie slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan geschieden; dat uitgangspunt is ook neergelegd in de artikelen 4.2.6.3 en 4.2.6.4. Hoe lang die termijn in een concreet geval is, hangt echter af van de omstandighe­den van het geval, waaronder de aard van de subsidie en het aandeel van de subsidie in de middelen van de ontvanger.
Artikel 4.2.8.2.1 gaat ervan uit dat de be­slissing op de aanvraag tot subsidiever­lening in beginsel voor de aanvang van het boekjaar wordt genomen. Op dat tijdstip wordt ook in begrotingstechnische zin de verplichting aangegaan, hoewel op rijksniveau de begro­ting dan doorgaans nog niet is vastgesteld. Juist daarom is voorzien in de mogelijkheid van een be­grotingsvoorbehoud (art. 4.2.3.6). Omdat het inroepen daarvan in bepaalde gevallen slechts voor de toekomst en met inachtneming van een redelijke termijn kan geschieden (artikel 4.2.3.6, vijfde lid) kan inderdaad sprake zijn van een zekere begren­zing van het budget­recht van de Staten-Gene­raal, in dier voege dat reeds voordat de Staten-Generaal zich hebben kunnen uitspre­ken vaststaat dat zeke­re uitgaven zullen moeten worden gedaan. De rechtszekerheid van de subsidie-ontvan­gers laat echter geen andere oplossing toe. Wij zien niet in, dat dit anders zou worden indien in artikel 4.2.3.6 onderscheid zou worden gemaakt tussen het moment van aangaan van de ver­plichting en het mo­ment van uitke­ren van de subsidie.
4.26 Artikel 4.2.3.6 biedt evenzeer ruimte voor het stellen van de begrotingsvoorwaarde bij het verlenen van een subsidie ten laste van een suppletoire begroting die nog niet is vastgesteld of goedgekeurd.
4.27 De leden van de D66-fractie vragen aandacht voor de werking van de begro­tings­voorwaarde bij meerjarige subsidieverlenin­gen ten behoeve van een meerjari­ge activi­teit. Als voorbeeld noemen zij een meerja­renprogram­ma voor het restaureren van een monument in het kader van het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumen­ten (Brrm). Voor zover een meerjarige restauratie­subsidie­ zich (mede) over toekomstige begrotingsjaren uitstrekt, kan daarbij inderdaad steeds de begrotingsvoor­waarde van artikel 4.2.3.6 worden gesteld omdat de begroting voor die jaren nu eenmaal per definitie niet is vastge­steld of goedge­keurd (veelal is nog niet eens van een ontwerp-begroting sprake). Het leidt voor ons geen twijfel dat een beroep op de voorwaarde door het bestuur, nadat met de restauratie­werkzaamheden is begon­nen, een ingrijpend karakter heeft. Om die reden is in het vijfde lid van artikel 4.2.3.6 een regeling getroffen die inhoudt dat wanneer een subsi­die reeds een jaar ver­leend is, de voorwaarde slechts kan worden ingeroepen met inachtne­ming van een redelijke termijn en met het vergoeden van de eventuele scha­de. Overi­gens hebben zich tot nu toe in de toepas­singspraktijk van het Brrmop dit punt geen problemen voorge­daan. Slechts één keer heeft de Minister van (toen nog) WVC tot verlaging van ge­meentelijke (meerjaren)bud­getten moeten overgaan, maar dat gebeurde op een tijdstip waarop nog geen subsidies ten laste van die budgetten konden zijn verleend.

 

---