Afdeling 4.2.4 Verplichtingen van de subsidie-ontvanger
[bron: PG Awb III, p. 226-227]
Memorie van toelichting
Het is om verschillende redenen noodzakelijk, dat aan de subsidie-ontvanger een aantal verplichtingen kunnen worden opgelegd. De overheid kan de doelstellingen van haar subsidiebeleid – het stimuleren of mogelijk maken van bepaalde, om welke redenen dan ook wenselijk geachte, activiteiten – in veel gevallen slechts realiseren indien zij over de mogelijkheid beschikt nadere eisen te stellen aan vorm en inhoud van de activiteiten waaraan zij een financiële bijdrage levert. Daarnaast dient zij te beschikken over mogelijkheden om een doelmatige en rechtmatige aanwending van subsidiegelden te verzekeren. Derhalve voorziet artikel 4.2.4.1 in algemene zin in de bevoegdheid om aan de ontvanger verplichtingen op te leggen, die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
Voor een goed begrip van het karakter van deze verplichtingen moet allereerst worden opgemerkt, dat de subsidieverlening op zichzelf de ontvanger niet rechtstreeks en onvoorwaardelijk verplicht tot het daadwerkelijk verrichten van de gesubsidieerde activiteit (vgl. J.H. van Kreveld, a.w., blz. 163 en 222/223). De ontvanger behoudt in beginsel de vrijheid om van de activiteit af te zien. Het gevolg is dan uiteraard wel, dat hij ook iedere aanspraak op subsidiegelden verliest, en het bestuursorgaan de subsidie op nihil kan vaststellen en eventueel reeds betaalde voorschotten kan terugvorderen. Een andere benadering zou in veel gevallen tot onhoudbare resultaten leiden. Het is evident, dat de overheid met het subsidiëren van sportevenementen of culturele manifestaties niet beoogt de ontvangers tot het organiseren van dergelijke evenementen te verplichten. Kenmerkend voor de subsidie als bestuursinstrument is nu juist het ontbreken van rechtstreekse overheidsdwang.
Voor zover in bijzondere situaties toch behoefte bestaat aan een rechtstreekse verplichting van de subsidie-ontvanger om de gesubsidieerde activiteit ook daadwerkelijk te verrichten, kan daar in beginsel op twee manieren in worden voorzien: door een bijzonder wettelijk voorschrift, dan wel door het sluiten van een overeenkomst terzake met de subsidie-ontvanger. Op de laatste mogelijkheid is reeds in de toelichting bij artikel 4.2.3.8 ingegaan.
Het staat de subsidie-ontvanger derhalve in beginsel vrij van de gesubsidieerde activiteit af te zien en daarmee zijn aanspraak op financiële middelen op te geven. In die zin verplicht de subsidieverlening tot niets. Maar het normale geval is uiteraard dat de ontvanger juist wel aanspraak maakt op financiële middelen, en zolang dat het geval is vloeien uit de subsidieverlening wel degelijk verplichtingen voort. Het is in deze zin, dat het in het onderhavige voorstel gehanteerde begrip «verplichtingen van de subsidie-ontvanger» moet worden verstaan. Naar huidig recht is dit overigens niet anders.
De verplichtingen die voor de ontvanger uit de subsidieverlening voortvloeien kunnen van velerlei aard zijn. Naast de primaire verplichting om de gesubsidieerde activiteit te verrichten zal de ontvanger in zeer veel gevallen worden verplicht in enigerlei vorm verantwoording af te leggen over de besteding van de subsidiegelden. Doorgaans zullen ook verplichtingen worden opgelegd met betrekking tot de wijze waarop de gesubsidieerde activiteit moet worden verricht. Voorts kunnen verplichtingen er toe strekken te voorkomen, dat derden nadeel ondervinden van de gesubsidieerde activiteit.
Enkele verplichtingen van de subsidie-ontvanger vloeien rechtstreeks uit de Algemene wet bestuursrecht zelf voort (bijvoorbeeld de verplichtingen genoemd in artikel 4.2.5.4). De meeste verplichtingen zullen echter zijn neergelegd hetzij in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, hetzij in voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening.
De eerste mogelijkheid verdient uit oogpunt van rechtszekerheid de voorkeur. In het bijzonder wanneer een verplichting voor alle ontvangers of voor een bepaalde categorie van ontvangers van een bepaalde subsidie behoort te gelden, is het goed mogelijk deze verplichting in het wettelijk voorschrift zelf op te nemen.
Daarnaast zal het soms nodig zijn om op het concrete geval toegesneden verplichtingen te kunnen opleggen. In dat geval kan in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust worden volstaan met het omschrijven van (categorieën van) verplichtingen die kunnen worden opgelegd. Vervolgens kan het bestuursorgaan bepalen welke verplichtingen in concreto zullen gelden, door deze verplichtingen op te nemen in voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening (artikel 4.2.4.1). Daarbij kunnen de verplichtingen tevens nader worden omschreven en toegespitst.
Het uitgangspunt is derhalve dat in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust wordt aangegeven welke verplichtingen aan de subsidieverlening kunnen worden verbonden (vgl. artikel 4.2.4.1, tweede lid). Daarnaast is echter in artikel 4.2.4.0 een aantal categorieën verplichtingen opgesomd, die steeds kunnen worden opgelegd, ook wanneer het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust daarin niet voorziet, en zelfs wanneer de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust. Het gaat hier om verplichtingen die zo vaak voorkomen, en in de meeste gevallen zozeer noodzakelijk zijn om het doel van de subsidie te kunnen bereiken, dat het gewenst is de bevoegdheid tot het opleggen daarvan in de Algemene wet bestuursrecht zelf neer te leggen. Dit laat onverlet, dat het in veel gevallen gewenst zal zijn ook deze verplichtingen in de bijzondere subsidieregeling nader toe te spitsen en te preciseren.
Voor de handhaving maakt het geen verschil of de verplichtingen bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening zijn opgelegd. In beide gevallen is de subsidie-ontvanger gehouden tot naleving van de verplichting. Dit vloeit rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht c.q. het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Het is derhalve niet nodig de subsidie te verlenen onder het voorbehoud dat de verplichtingen worden nagekomen.
Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, kunnen bij de subsidievaststelling geen nieuwe verplichtingen meer worden opgelegd. De rechtszekerheid eist, dat aan de ontvanger reeds bij de verlening duidelijkheid wordt verschaft over zijn verplichtingen. Voor verplichtingen die betrekking hebben op de gesubsidieerde activiteiten is het dan trouwens ook te laat, aangezien de subsidievaststelling, behoudens een enkele uitzondering, plaatsvindt na afloop van die activiteiten.
Een en ander laat onverlet, dat uit de aard van de bij de verlening opgelegde verplichtingen kan voortvloeien, dat zij ook na de vaststelling voortduren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verplichting tot betaling van rente en aflossing terzake van een vastgesteld krediet. In verband daarmee is ook voorzien in de mogelijkheid van het intrekken van de vaststelling indien dergelijke voortdurende verplichtingen niet worden nagekomen (artikel 4.2.6.2, eerste lid, onder c). Indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, kan om dezelfde reden de behoefte bestaan om bij de vaststelling nog verplichtingen op te leggen. Daarom is voor dat geval artikel 4.2.4.1 van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 4.2.5.2, tweede lid).